行政处罚法讲稿授课时间：2009年10月17日主讲人：王旋先谈一下行政执法人员要提高执法水平，必须具备“四种能力”的问题。一是学习能力。二是话语能力。三是思维能力。四是适应能力。行政执法人员具备上述“四种能力”，对做好行政执法工 作来说，显得非常重要。“四种能力”中，学习能力是基础， 话语能力是途径，思维能力是关键，适应能力是保障。“四种 能力”环环相扣，缺一不可。只有加强对这些能力的培养和提 高，才能不断提高行政执法人员的素质，也才能确保行政执法 工作的落实。下面，我讲一下行政处罚法，在讲之前，我先简要谈 一下行政处罚的概念和特征。行政处罚也称“行政罚”，是指特定的行政主体对被认为 违反行政法律规范的公民、法人和其他组织所给予的一种制裁。行政处罚是国家法律责任制度的重要组成部分，是行政主 体有效地进行行政管理、维护公共利益和社会秩序，保障法律 贯彻实施的一个重要手段。它属于行政法律制裁，与刑事法律 制裁、民事法律制裁一样，都属于国家制裁制度。一般来说， 只要公民、法人或者其他组织实施了违反行政法律规范的行为， 拥有行政处罚权的行政主体就应当对其实施行政处罚，以维护 正常的社会公共秩序。行政处罚的特征主要体现在五个方面：1、决定并实施行政处罚的主体为特定的行政主体。对于 行政处罚主体，我将在后面进行详细阐述。2、行政处罚只适用于违反行政法律规范的行为。这里的 违反行政法律规范的行为，是指违反行政管理方面的法律、法 规和规章的行为。3、行政处罚的对象一般为被认为实施了行政违法行为的 公民、法人和其他组织，也即行政法律关系中的外部相对人， 包括国家机关、企事业单位和个人。4、行政处罚是违法者承担行政法律责任的一种表现形式。 行政法律责任是行政法律关系主体应承担的法律责任，既包括 行政主体因违法或不当行政而应承担的责任，也包括相对人违 反行政法律规范而因承担的责任。5、行政处罚是一种以制裁为内容的具体行政行为。它以 直接限制或剥夺相对人的人身权、财产权为内容，是由国家法 律、法规和规章确定的、并由特定的行政主体实施的带有强制 性的国家制裁措施，是一种可以惩戒性义务的行政处理决定。了解了行政处罚的概念和特征后，我给大家谈谈行政处 罚法。我认为，行政处罚法可以用“三个亮点”、“两个特点” “一个重点”来涵盖。一、“三个亮点”第一个亮点是不服可申辩。主要表现为听证制度。行政 处罚法第四十二条第一款规定：“行政机关作出责令停产停 业、吊销许可证或执照、较大数额等行政处罚决定之前，应当 告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政 机关应当组织听证。”这里，我给大家举一个案例：就是著名歌星毛阿敏偷税听 证会。1998年9月29日上午，毛阿敏偷税案听证会在浙江嘉兴 举行。在历时3个半小时的听证会上，调查人员出示了有关毛 阿敏自己签名的假合同以及虚假申报的纳税单等材料。毛阿敏 的委托代理人则认为“应扣未扣、应缴未缴的税款，应由扣税 义务人缴纳”，双方辩论激烈。此后8年，在各类行政处罚中， 听证会成为许多被处罚人的选择。这场不足20人的听证会，却 在当时的社会上引来多方关注，被处罚款还能开听证会申辩， 颠覆着国人看待处罚的惯性思维。行政处罚法首次正式将 听证制度引入我国，在我国行政程序立法史上具有里程碑的意 义。听证的内涵是“听取对方意见”，指行政机关在作出处罚 前，必须听取当事人的意见。当事人有权向行政机关提交有利 于自己的证据，为自己进行申辩。作为一项法律制度，听证在 英国是普通法上古老的自然公正原则的要求，在美国则是联邦 宪法规定的正当法律程序原则的基本要求。听证形式有多种， 听证会是其中最为正式的形式，让行政机关调查人员与相对人 之间展开充分对抗，有助于行政机关准确认定事实，保证行政 决定的最终正确出台。关于听证程序及其适用范围。听证程序， 是指行政主体在作出行政处罚决定之前，听取当事人的陈述和 辩解，由当事人和调查办案人员对事实和适用法律进行辩论活 动。并非所有的行政处罚都可举行听证程序，法律只规定了对 部分行政处罚可以举行听证，即行政主体作出责令停产停业、 吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚的，可以举行 听证。另外，行政处罚法还规定当事人对听证有选择权， 即对上述行政处罚当事人可以要求举行听证，也可以放弃要求 听证的权利。关于听证的具体规则：一是告知听证权利。行政 主体在作出上述处罚之前，应当告知当事人有要求举行听证的 权利，当事人应当在3日内答复行政主体是否要求听证。行政 单位注意的是：要发出行政处罚听证告知书。二是通知听 证的时间、地点。行政主体应当在听证的7日前，通知当事人 举行听证的时间、地点，以便给当事人留有必要的准备时间。 三是听证程序的主持人和参加人。听证程序的主持人为行政主 体指定的非本案调查人员；听证程序的参加人由本案调查人员 作为一方，由被认为实施了违法行为，有可能受到行政处罚的 公民、法人或者其他组织作为另一方，并可以有证人等参加。 可能被处罚的当事人既可以亲自参加听证，也可以委托一至二 人代理参加听证。四是公开听证与回避。除了涉及国家秘密或 者个人隐私外，听证应当公开进行。此外，当事人如果认为主 持人与本案有直接利害关系的，有权申请回避。五是当事人有 权辩论和质证。举行听证时，调查人员提出当事人违法的事实、 证据和行政处罚建议，当事人可以有针对性地提出申辩和进行 质证，提出对自己有利的事实和证据，反驳对自己不利的事实 和证据。六是听证应当制作笔录，并交当事人审核无误后签字 或者盖章。当事人不承担行政主体组织听证的费用。听证程序 结束以后，由行政主体负责人决定或者集体讨论决定，对当事 人是否适用行政处罚。第二个亮点是罚我先通知。主要表现为告知制度。行政 处罚法第三十一条规定：“行政机关在作出行政处罚决定之 前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据， 并告知当事人依法享有的权利。”2005年5月23日，安徽到北京务工人员杜宝良查询得知， 自己于2004年7月20日至2005年5月23日在北京市西城区真 武庙头条西口同一地点被“电子眼”记录105次违章，被交管 部门扣罚210分、缴纳罚款1.05万元。此事一出，人们的目光 集中在对交通管理部门执法不规范的质疑上：如果在杜宝良初 次或者哪怕前几次违章之后能够得到交管部门的及时告知，也 就不会有之后那么多次违章。事后，北京市交管部门于2005 年8月19日起，向北京市各车主邮寄交通违法通知书达71万余 份。杜宝良事件里凸显出的交通执法方式成为人们关注的焦点。 当事人违章、且已被电子眼记录在案时，是由行政机关及时通 知当事人还是由当事人主动查询获得自己被处罚的信息？行 政处罚法明确规定，行政机关在作出处罚决定之前，应当告 知当事人。就行政处罚的目的而言，制裁违法人是手段而非目 的。违法行为发生后，行政机关一旦发现就应当及时通知违法 人，让其终止违法行为，而不应当任由违法行为继续，任由管 理秩序持续遭到破坏，否则就有以罚款代管理之嫌。行政处罚 法设定的告知程序作为实施行政处罚的一个重要程序，仅有原 则性规定，并无详细程序要求。关于告知的时机问题：第一， 作出行政处罚决定之前进行告知。关于在行政处罚决定前告知 的内容：首先告知执法身份。我国行政处罚法第三十四条规定： “执法人员当场作出行政处罚的，应向当事人出示执法身份证 件。其次是告知当事人行政处罚决定的事实、理由及依据。不 告知，行政处罚决定不能成立。三是告知相对人权利：如陈述 权、申辩权、要求听证权。四是告知处罚结果：拟将给予什么 样的处罚。五是听取当事人的的陈述和申辨。行政机关拒绝听 取当事人陈述、申辨权，根据行政处罚法第41条的规定，行政 处罚决定不能成立。第二，是处罚决定书中的告知。处罚决定 书中的告知：一是告知所实施的行政行为内容。决定书应当载 明当事人的违法行为、行政处罚种类、数额、时间、地点等， 并当场交付当事人。当事人不在场的，行政机关应当在7日内 依照民事诉讼法的有关规定，将行政处罚决定书送达当事人。 如果是罚款，就必须告知当事人在一定的期限内到指定的地点 缴纳罚款。二是告知权利：申请行政复议权和行政起诉权，复 议机关和诉讼法院，时间规定。三是告知相关法律后果。告知 相对人逾期不履行相关义务的严重法律后果，如将会受到更重 的处罚、强制执行等，以促使其自觉履行。第三个亮点是过罚得相当 。主要表现为规范自由裁量权。 行政处罚法第四条第二款规定：“设定和实施行政处罚必 须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危 害程度相当。”在过去，罚多罚少一般是由执法人员说了算。再给大家举 一个案例：某日上午，在郑州市绿城广场，一名外地男性游客 吸完烟后，随手把烟头丢在水泥地上，被执法人员逮个正着。 这名男子被开具“行政处罚决定书”，处以20元罚款。被罚者 没有提出疑义，旁观的群众倒是七嘴八舌起来，家住某小区的 张大妈说，咱郑州有规定，这样的行为以前可以罚50元呢。按 照郑州市城市环境卫生管理条例的规定：在公共场所随地 抛撒丢弃烟蒂、纸屑等废弃物，要处20元以上50元以下罚款。 但从2005年6月起，郑州开始执行罚款自由裁量阶次制度。按 照市政府关于建立罚款自由裁量阶次制度的意见，相关部 门要对行政罚款细分档次，按“标尺”同过同罚，使行政罚款 有“度”可依。具体到这件事，执法人员首先责令其清除，然 后按统一规定的20元处罚标准施以处罚。而不是像过去，执法 人员想罚20就20，想罚30就30 ，想罚50就50，全凭执法人 员说了作数。在行政处罚领域，行政机关在处罚种类、处罚幅 度等方面都享有很大的自由裁量权。而行政自由裁量权就像一 把双刃剑，如果行使得当，则更能实现个案正义；如被滥用， 则极易侵犯相对人的权利。行政处罚法中明确规定过罚相 当原则，就避免了因为执法者个人的偏私、好恶而作出处罚强度与违法程度不成比例的处罚决定，体现了对违法人处罚的公 平、公正精神。二、“两个特点”第一个特点：规制公权力(以权力制约权力)1、统一、分层次地设定了行政处罚权 行政处罚权的设定意义重大,它直接关系到行政相对人的 基本权利,因此,应当实行法定原则,具体来说,它包括以下三个方 面的内容:第一,只有法律明文规定应予处罚的,行政相对人才受 处罚,没有法律明文规定的,不受处罚,即法无明文不得罚。第二, 行政处罚的设定必须严格依法进行。第三,行政处罚的实施,必须 严格依法进行。要真正实行法定原则,首先必须明确行政处罚的 设定权。行政处罚的种类较多,要确立行政处罚的设定权,首先必须 明确行政处罚的种类。根据行政处罚的性质,行政处罚可以分为 以下四个种类:一是人身处罚,如行政拘留等限制人身自由的处 罚。二是财产罚,如罚款、没收非法财产等的行政处罚。三是行 为罚,如吊销许可证或执照、责令停产停业等处罚。四是申诫罚, 如警告等行政处罚。为此,处罚法规定了行政处罚 6个基本 的处罚种类:(1)警告。警告是指行政主体对有违法行为的公民、 法人或者其他组织提出告诫，使其认识错误不再重犯的一种处 罚。警告适用于违反行政法律规范情节轻微、对社会危害程度 较轻的行为人，所以是一种既具有教育性质又具有一定强制性 质的较轻的处罚种类，其适用对象可以是法人或者其他组织， 也可以是公民个人;(2)罚款。罚款是指行政主体强制违反行政管 理秩序的公民、法人或者其他组织在一定期限内缴纳一定数量 货币的一种处罚。罚款是对违法者财产权的一种合法损害。目 的是通过罚款，使违法者认识自己的违法行为。这是一种适用 较为广泛的行政处罚措施，从目前的行政法律、法规来看，基 本上都规定有罚款的处罚种类。(3)没收违法所得、没收非法财 物。没收违法所得、没收非法财产是指行政主体依据有关行政 法律规范性文件，将违法者因实施违法行为所获得的财物或者 非法财物强制性无偿收归国