论银监会的有效监管摘要：我国银行业监管水平与巴塞尔新资本协议的要求存在明显差距。银监会的成立，为我国进一步加强和改善银行业的监管提供了一个良好的契机。巴塞尔协议是国际上公认的国际银行监管的权威性文件，具有很大的影响力，被称为国际银行业界的“神圣公约”。2001年确定的巴塞尔新资本协议框架对各国监管当局的监管能力提出了更高的要求，体现了监管理念的发展趋势。我们应当借着银监会成立的契机，吸收巴塞尔新资本协议的监管理念，进一步提高我国银行业的监管水平，以适应经济发展的要求和加入WTO的挑战。一、从巴塞尔新资本协议第二支柱看当前监管理念的发展趋势2001年巴塞尔新资本协议框架，把监管部门的监督检查作为新资本协议中的第二支柱，同最低资本规定和市场纪律共同构成新资本协议的三大支柱，监管当局参与的程度和重要性较之1988年的资本协议有了显著的提高。巴塞尔新资本协议框架对监管的要求包括：（1）监管当局应当采取现场和非现场稽核等方法，持续监督检查与其风险水平相匹配的银行资本充足状况。监管当局要参与评估银行内部风险管理制度，及时检查和评价银行的内部评价程序、资本战略以及资本充足状况。同时，在银行资本下滑不能有效抵御风险时，监管当局要及时对银行实施必要的干预。（2）新的资本协议框架建议各国监管当局在设定最低资本充足比率要求时要充分考虑到利率风险这一点。利率风险的资本要求和监管方式也有了相应的调整。（3）监管部门的监督检查不能只注重数量指标方面的检查，而忽视银行实际资产质量的检查。所以其监督检查还应该包括：管理层的才能；系统控制的能力；经营战略的活力；潜在的获利能力等。当然，即使在新资本协议的框架下，监管思路依然存在较大的调整可能。例如，新资本协议框架允许不同地区的监管机构可以根据各地的实际情况采用不同方法计算资本要求，或者对新协议下的各项选择按不同标准、方法行使国家酌情权。从总的发展趋势看，巴塞尔资本协议的演变本身也体现出国际金融监管中的一个理念上的变化。从监管机构对于金融机构风险管理运作和机制的介入程度看，新资本协议显然对监管机构提出了更为严格的、也更为积极主动的要求，促使监管当局积极参与金融机构风险管理体系的建立、完善和评估等过程。同时注重运用市场化的手段和方式，在监管方法中考虑到适当提供对于金融机构改善风险管理的激励机制，给予金融机构更大的选择空间。二、我国中央银行原有监管模式的缺陷在中央银行原有监管模式下，我国银行监管工作存在着监管力量不足、监管人员整体素质不高、组织结构不适应，以及重审批、轻监管，重事后查处、轻过程控制等问题。与巴塞尔新资本协议相比，我国在对银行业监管方面存在明显的差距。具体而言，原有人民银行监管模式的缺陷表现为：（一）权力监管已经不能适应银行业监管的国际发展趋势巴塞尔协议推崇的是权威性监管，这已成为国际银行业监管的趋势，是通过激励相容的制度安排以及市场压力，使金融机构自发地加强内部的风险管理。具体做法是：以资本充足率为主要评价指标，允许符合条件的商业银行采取内部模型来确定资本充足率，但是辅以严格的事前检查和事后惩戒措施，同时要求银行提高透明度，提高信息披露标准，增强市场利益相关者在促使银行拥有充足资本方面的作用。而我国目前实施的是权力监管，通常由监管当局直接对银行发布行政命令，对银行的资本充足率、设立标准、业务范围甚至存贷款利率等具体的业务经营进行限定。我国目前尚不具备采取权威监管的条件。从我国现行权力监管过渡到巴塞尔协议推崇的权威性监管，还是一个相当长的过程。（二）我国银行监管法规制度不健全，执法不严我国现行的金融法规缺乏科学管理和有效监督的技术手段，可操作性不强。银行监管法规不完善，阻碍了银行监管工作的法制化进程。我国现行的对商业银行风险管理的法律法规如商业银行法、担保法、贷款通则等主要是在 1995年前后制订的，不仅与新巴塞尔协议的要求相距甚远，某些方面也不能适应当前风险管理和监管的要求。例如，最低资本充足率规定过于简单：商业银行法简单地在第4条、第39条规定“商业银行以其全部法人财产独立承担民事责任”及“资本充足率不得低于8%”。此外，现有法规体系和各项管理规定跟不上业务发展的需要，管理上出现了很多漏洞。人民银行在银行业风险管理和监管执法的过程中更多地采用行政手段，而不是依靠法律武器，执法不严。在处理有关事务时，客观上总是普遍存在着执行不严、徇私舞弊等现象。一些违规行为长期得不到根除，严重影响了金融法规的权威性和银行监管的效果。（三）对商业银行的现场和非现场的监管力度不够在我国央行对商业银行的监管工作中，在现场和非现场监管方面较弱，并且二者混合使用，职责不明，不能充分发挥各自的优势。央行长期以来一直习惯和侧重于现场监管的工作方式。随着金融业务的迅速发展和现代技术在金融领域的广泛应用，现场监管会受到人力、成本、区域等多种客观条件的限制，降低了监管的效果。目前来看，虽然人民银行自上而下是按照现场检查与非现场监管并重的原则，建立现代监管的框架和工作机制，但实际上非现场监管的作用远未发挥出来。在非现场监管上，着重于收集报表和统计数字的工作，忽略了风险分析和判断。（四）监管的手段和方法陈旧落后原有央行监管主要是靠手工操作，与现代银行的电子操作手段不相适应，获取金融信息不及时，使人行失去监管的“防患于未然”的作用。对商业银行的监管还停留在传统的“经验式”的管理阶段，基本上以行政管理为主。譬如，监管方式主要以日常报表分析为主，而且偏重于定性分析，缺乏一个具体的、具有可操作性的监管参照系。目前国际上已采用先进的定性分析和定量考核相结合的监管方法，我国还没有在实践中引进和运用，导致监管水平低，无力制约商业银行的违规操作现象。（五）与外资银行母国进行监管的国际合作力度不够在对外资银行监管的国际合作问题上，有关立法规定不明确，没有实行国际公认的“综合监管原则”。譬如，原外资金融机构管理条例对“综合监管”问题只规定，申请在我国设立外资银行的申请者所在国家和地区必须有完善的金融监管制度，并要求申请者提交所在国家或地区有关主管当局核发的营业执照（副本）。除此之外，再也没有关于加强监管的国际合作的有关规定。我国的监管缺乏与外资银行母国监管的配合，无法有效遏制外资银行的许多不规范行为。三、参照巴塞尔新资本协议，提高我国银行业监管水平我国银监会的成立，将监管职能从中央银行分离出去，有利于加强金融监管，进一步防范化解风险并维护国家金融安全和金融机构的稳健运行。我们应当参照巴塞尔新资本协议，借着银监会成立的契机，消除原有央行监管模式下的缺陷和弱点，加强对我国商业银行的监管力度，使我国的银行监管水平逐渐与国际趋势接轨，并逐步实现以指标为核心的数量型监管模式，向以风险管理为核心的质量监管模式的转变。（一）结合巴塞尔新资本协议要求，完善我国商业银行资本管理法律制度，加大监管执法力度，依法维护金融秩序1.完善内部控制制度，实现法律框架下的行业自律，银监会的监管模式应逐渐过渡到权威性监管。早在1997年5月，人民银行就颁布了加强金融机构内部控制的指导原则，但由于指导原则只作了提纲挈领性的原则规范，操作性方面有所欠缺，实践中没有得到充分落实，我国商业银行自我约束、自我管理能力差的现状没有得到根本改善。伴随着银监会的成立，银监会可再以“内控条例”形式，按照新协议要求，把指导原则所确立的各项原则、目标、要求予以细化和量化，以方便实行。2.加强稽核制度立法，保障银行内部稽核风险监督职能的实现。银监会可以考虑提升银行稽核部门的地位，实现稽核本身的独立性和超脱性。可以用立法形式确认稽核部门直接隶属于代表股东利益的董事会，保证其监督职能得以充分实现。设置科学的量化监控指标体系，以便对监控对象的状况快捷地做出判断并采取措施。在具体设置指标体系时，可研究新协议的监管框架，结合我国商业银行运营中的主要风险，从敏感性分析、应力检验等方面着手，使稽核真正成为银行内部资本监管的最后防线。3.银监会应高度重视银行内部资本管理建设，将其作为准入监管和日常监管的重要内容。原来，我国金融监管当局关注的主要是资本金和一些形式问题，对内控机制的要求则没有在立法中得到体现。银监会可以参考巴塞尔委员会 1999年9月发布的加强银行机构的公司治理文件，从控制环境、风险评估、控制活动、信息与交流、监督与管理五个因素入手，制定具体考察标准，完善我国准入立法。在资本充足的日常监管方面，新协议对此提供了一套完整的从考察因素到挽救措施的指标，可供参考借鉴。如在考察因素上，银监会就可以从银行敏感性分析和应力检验、管理部门处理意外事件办法、高级管理层设置等方面综合评估。（二）银监会应当实现非现场检查与现场检查的有机结合为提高我国金融监管的有效性，充分发挥预防、控制和化解风险的功能，伴随着银监会成立，我国的金融监管方式也应由过去粗放式监管向风险目标监管转变，必须使非现场监测和现场检查成为有机的整体。必须尽快建立统一、科学、规范化的非现场监测体系、法律体系和风险监控指标；建立规范化、程序化、标准化的会计报告制度；必须充分利用计算机等先进作业工具，发挥其网络监测作用；尽快实现由事后发现和化解风险向事前预警和预防风险转化，健全非现场监测评级与信息披露制度，实现现场检查与非现场检查的协调一致，真正使非现场监测成为现场检查的目标导向，现场检查成为非现场监测的基本依据，最后形成统一的监管结论，采取统一的监管行动。（三）银监会应加强国际合作，完善对外资银行的监管巴塞尔协议在“核心原则”中强调，东道国和母国在对外资银行进行监管时都应承担各自的义务。对于东道国而言，健全涉外金融法制对跨国银行实行有效监管是十分必要的。所以，我国在涉外金融立法时，应在既有的法律、法规及有关规定的基础上，继续完善各项监管制度。例如：市场准入制度、定期报表制度、信息披露以及通报制度、档案监管制度、现场检查制度等等。在此基础上再建立切实可行的并表监管法规。银监会也应对外资银行实行全面风险管理，建立一系列风险指标，确保母行与分支行之间的信息交换，这也有利于建立风险预警机制。在监管实施方面，借鉴巴塞尔协议中有关批准制度，不但要继续审慎地实行市场准入许可，而且要改善监管人员素质，加强监管力度，注重持续性监管。由于外资银行的国际性以及业务的复杂性，在对外资银行进行监管时不可避免地会遇到法律冲突。为此，银监会可借鉴“核心原则”，加强与外资银行母国的合作，在对等互惠的基础上，与其建立长期联系。通过这种联系，更多更全面地获得关于外资银行的信息，对于外资银行在经营中的规避法律的行为，可共同采取措施。加强国际合作，协调我国与外资银行母国关于在监管方面的职责划分，不但有利于我国金融对外开放和更有效的银行监管，而且有利于构建统一的国际银行监管体系，防范和化解国际金融风险对世界经济的冲击。（四）改进金融监管方式，完善金融监管手段，推行全面风险管理，有效防范和化解金融风险，提高监管效率银监会的监管工作要在做好合规性监管的基础上，重点要做到：1.应加强对金融企业法人的风险监管。按照法人集中监管的原则，把金融监管责任制层层落实到人。在不断完善对传统业务监管的同时，逐步加强对创新业务的监管。2.按照国际惯例，逐步建立和完善会计制度、外部审计和信用评价制度，建立对各类金融企业的监管指标体系、风险监测考评体系和金融系统风险预警指标体系。3.加快金融电子化步伐，在监管工作中广泛运用计算机，做好金融系统监测网络建设。4.在风险性监管方面，必须积极研究和借鉴国际上一些比较成熟的风险监管办法，提高对利率风险的监管水平。根据新协议的利率风险指导原则，“如果监管当局认为，银行持有的资本与其利率风险不符，则可要求银行降低利率风险，另外持有特