对实施主动警务理论与实践的思考内容摘要: 主动警务是目前公安建设管理实现创新发展提出的，针对日益突出的社会矛盾、群众对 警务工作的需求，使公安工作以信息研究为主导，以主动警务入手，为基础的对警务工作内 涵进行创新、调整和发展，以达到建立警务工作自身发展和适应并促进社会发展需要的警务 工作运作模式要求的目的。是公安执法与队伍建设工作迎接 开展实施主动警务的新型警务理念，并将其作为解决当前警务工作适应社会发展、公安管理 创新、回应人民群众新期待等现实要求的重要途径和手段。主动警务的提出是警务工作理念 创新的一次革命，是公安工作在应对社会从计划经济向市场经济转型过程中面对新问题、迎 接新挑战、抓住新机遇的实践经验的总结和必然选择。 从开展实施主动警务的实践来看，主动警务作为一种新型警务运作模式还处于一种探索阶 段，为增强开展实施主动警务工作的实效性，加深对主动警务的认识非常必要。笔者结合工 作实践，对主动警务做一粗浅探讨，以供参考：一、主动警务的产生背景 主动警务是相对于被动警务或反应式警务模式而言的一种警务模式，在 2007 年前后这种警 务运行模式逐步被提出并得到重视。公安机关通过“三基”工程建设以后，公安机关人员、 装备、机构等得到很大加强，警力不足的问题得到较大缓解，为实施主动警务奠定了基础。 另一方面，需要警务工作调整、解决的社会矛盾呈现出数量增多、性质日趋复杂、矛盾对立 尖锐、范围波及扩大以及矛盾的关联性增强等特征，警务工作调整、解决矛盾对象发生了显 著的变化，导致出现了警务工作必须做出相应调整以适应管理、驾驭社会职能的要求。公安 机关在具备了客观物质条件和面对客观现实要求，促使了主动警务应运而生。当前，主动警 务工作从探索创新层面逐步走向建立完善主动警务运行模式的管理工作机制层面。公安机关 提出了创新式、内涵式、集约式等发展要求，在警务实践中探索建立的校园、乡村、社区警 务，在执法实践中开展的大走访、对受害人和处罚对象回访等等工作都体现了主动警务的理 念在公安工作中的积极探索与实践。二、主动警务的基本内涵及特征 主动警务是指公安机关围绕警务工作针对的对象、警务工作所要实现的目的、社会对警务工 作的需求等出发，进行分析研究决策实施警务活动反馈评估分析研究周而复始的 一种动态警务运行模式，它包括队伍建设和公安业务工作两个方面。这个周期越短，主动警 务的主动性就越高。这个周期出现频率越少，可能存在两种情形：一是某个警务工作没有运 行下去；二是某个警务工作已经形成成熟的工作机制。相对于被动警务或反应式警务的现实警务需求实施警务活动的单向静态警务工作模式，具 有双向互动的动态特征的主动警务内涵更加丰富。用经济学理论来考量两者关系具有一定可 比性：计划经济是以计划决定市场，计划本身是固定的，而市场经济是以市场决定计划，计 划是相对固定的。在市场经济条件下，计划通过宏观经济杠杆手段主动引导、调整、改变市 场，使其符合相对固定计划所要达到的目的，从而使具有无序性特征的市场不自觉地进入有 序性发展轨道。在这里，计划=警务工作，市场=警务活动针对的对象，宏观经济杠杆=警务 工作具体的管理活动。被动警务或反应式警务带有明显计划经济条件下的社会管理特征，即 管理活动强制性非常强，而主动警务带有明显市场经济条件下的社会管理特征，其特点是管 理活动区别不同情况适用不同等级的强制性，强化了管理工作的引导、预防作用和针对性， 使主动警务具有了以下特点：1、主动警务具有可调整性特征和要求博弈理论在主动警务运作模式中的运用证明：主动警务需要更大的调整空间。在博弈中，博 弈者不仅要考虑自身，更重要的是要善于考虑对手以及与对手相关的第三者或与之相关的其 他因素。在考量的基础上，博弈活动针对不同的博弈者和博弈条件决策采用不同的行动、行 为方式等等。在计划经济条件下，警务工作面对的博弈者非常简单，对抗性非常弱，几乎不 存在“博弈”的问题，被动或反应式警务工作足以应付。而在市场经济条件下，博弈无处不 在，从律师对警务工作的大量介入的现象到媒体对警务工作的新闻监督的加强，警务工作面 临的对象都会充分利用于己有利的资源争取自身利益最大化，这种现象在上访案例中表现得 尤为突出，上访人员往往综合使用了法律、关系、媒体、向上级部门领导上访等综合手段来 达到其合法与非法目的。要适应当前队伍管理和执法工作现状就使警务工作产生依法博弈的 需求，使其具备灵活性、机动性和针对性，最终在依法管理活动中增加胜算，维护执法管理 权威，增强执法管理工作的社会公信力。2、内涵式发展是主动警务重要内容 内涵式发展包括两个方面：一是对警务工作原有内容调整或改变；二是警务工作进行创新并 丰富新的内容。单纯将内涵式发展理解为“丰富内涵”是片面的，因此，在警务活动中做到 “有所为”同时也必须做到“有所不为”成为内涵式发展不可分割的重要内容，这是由于目 的决定手段所导致的必然结果。因此，在内涵式发展过程中也必须坚持主动警务的可调整性 原则和方法，同时这些调整必须以不违反法律、法规规定为大前提。 随着开展实施主动警务工作的不断深入，警务工作的内涵在不断扩大，外延在不断缩小，一 些新的警务工作在不断产生，如不直接针对但可能服务于案件侦办开展的大量基层基础工 作、队伍和警情研判、密切警民关系而开展的走访调查等等。同时，由于社会矛盾的尖锐性、 关联性增强，导致这些问题可能导致重大治安、刑事案件的出现，预防、控制成为处理好这 些矛盾，避免矛盾激化升级的前提条件，提高公安机关对社会治安形势进行掌控能力，对重 大治安问题的预防成为警务工作的重要实现任务。因此，与公安执法无关的一些行政管理、 征地拆迁、民间纠纷等可能蕴含激烈矛盾导致重大治安问题出现等，都需要警务工作以介入 （不是处理）的方式主动参与，否则就可能导致被动，以致于后期执法的困难，甚至无法掌 控局势。公安机关这种介入既是警务工作以信息主导警务的要求，也是执法工作以预防为主 的最高执法目的在警务工作中的实践。我们决不能等到危害结果发生才开展警务活动，而以 前涉及这方面的警务工作也被简单认为是与警务活动无关，甚至是导致警民关系恶化的罪魁 祸首。以介入方式为主要内容的主动警务充分体现了警务工作从单一执法管理职能向综合性 社会管理职能内涵的扩张。当前开展的社会矛盾纠纷排查化解、大走访、大调解工作以及公 安机关主要领导进入同级政府党委班子的组织机构调整等工作变化充分体现警务工作的这 一扩张。3、深入开展调查研究、研判、评估、反馈、调整是主动警务实施的主要手段。 开展实施主动警务首先要了解和准确掌握警务工作发展的规律和目前警务工作的现状；其次 要准确了解社会需求、社会矛盾；再次找出差距和解决问题的途径；第四实施警务工作；第 五信息反馈与效果评估。完成以上五个环节构成的一个周期均需要借助于调查研究、研判、 评估、反馈、调整手段。因此，在开展实施主动警务过程中，必须以科学发展观为统领，坚 持解放思想、实事求是的工作方法以及从实践中来到实践中去检验真理的方法，这在主动警 务的探索建立阶段尤为重要。4、普遍联系的观点是推进主动警务的思想基础 主动警务要求对警务工作的认识跳出警务工作就是执法的局限性认识，需要树立警务工作是 开展社会管理的认识。在队伍建设中开展的警务活动，要将以处理为主要内容转变为以管理 为主要内容的理念，更加注重警务工作开展的事前与事后对警务活动的影响。按照“预则立， 不预则不立”的要求开展工作，就要更加注重管理活动开展的准备、评估工作。如执法活动 中的基础性工作、执法的后果评估与后续处置，这样我们就能在警务活动中始终占据主动地 位而先发制人，充分发挥警务工作的预防、控制作用的实效性。这在我们对突发上访案事件 处置中的“三四四”工作法、矛盾纠纷排查工作中的“六方化解”工作法以及案件回访工作 中显示出了强大的生命力。5、主动警务工作具备了现代管理的特征 警务工作的核心内容是管理工作，警务工作无论是进行社会管理还是进行队伍建设，从其目 的、手段和相关活动均具备典型的管理特征。区别于被动和反应式警务，主动警务在管理上 方式上具有了以下特点：一是管理重心转移。主动警务强化了过程管理，弱化了结果管理， 其理念是：通过提升管理过程的质量，解决管理结果质量的问题，这在执法规范化建设中具 有非常重大的意义。如我们在素质建设中越来越重视民警的习惯养成，在执法监督方面强调 事前、事中监督，在应对突发事件工作中强化了对矛盾事件的介入掌控工作等；二是主动警 务可以实现警务工作自我完善和不断提升。主动警务工作从警务工作运行采取分析研究决 策实施警务活动反馈评估的封闭式循环模式，搭建了警务工作不断巩固工作成果和对 警务工作进行科学调整的平台，解决了在管理工作中的积木效应（当抽掉一堆积木的下层的 某块，整堆积木就会坍塌），通过规范、高质量的管理活动解决继承与发展的问题。如解决 一个单位由于某个领导或业务骨干的变动而导致整个运行系统受到震荡，真正实现管理工作 的制度化，从而提升管理效能，在管理过程中解决增强管理活动的适应能力的问题；三是全 体动员。主动警务的一个周期需要管理主体与客体的互动才能完成，因而解决了管理活动脱 离实际的问题，同时也可以调动、激发管理主体与客体的积极性与参与，及时发现问题和总 结工作经验。因此，一个成功主动警务的实施过程中，就是全体参与管理的过程，从而可以 实现以几何倍数的方式提高管理效能。主动警务的运作模式符合 ISO9000 质量认证标准的 主要管理要求和方法，这在德阳警方执法规范化建设工作中已经有一些有益的探索。如他们 在工作中提出：“写你所做，做你所写，记你所做，纠你所错，过程可追溯”的工作方法和 思路，解决了在精细化管理过程中，管理活动全警参、针对性、经验积累固化与执法监督的 实效性等问题。三、在实施主动警务工作中存在的主要问题1、民警的思想观念转变困难 由于长期以来公安机关都是以被动警务或反应式警务为主，目前这种警务工作模式仍然是主 要的警务工作模式，同时也是警务运行模式中的基础模式。从警务工作本身规律性来看，主 动警务模式的开展，并不能从根本上替代被动警务或反应式警务功能。这种现状必然会导致 民警形成惯性思维，而目前警力仍然存在不足和整体素质不高的问题，同时公安管理工作明 显滞后，因此，在开展主动警务过程中，民警的消极被动情况大量存在，短期内无法消除， 影响了主动警务工作的推进。2、公安队伍管理水平不高，队伍潜能难以挖掘 公安队伍管理工作落后于主动警务的要求，表现在：一是数据管理仍然是公安管理活动的核 心，工作任务的完成成为警务活动实现的目标，队伍主动性难以提高；二是对工作的评价标 准在质量较低的水平上徘徊，奖惩工作激励作用不能很好发挥，机会主义、侥幸心理普遍存 在，导致民警存在不求有功但求无过的心态；三是脱离公安工作和队伍建设的实际，讲大求 全，片面追求形式，造成民警和基层疲于应付，极大遏制了队伍主观能动性的发挥。四是队 伍管理和业务管理存在脱节，导致内耗产生，形成多层“皮”的现象，部门与部门、警种与 警种之间的联系不能很好整合形成合力，队伍专业化落入专门化的误区，人为割离公安业务 工作的相互联系。五是缺乏借鉴、利用现代管理理念和方法。如 ISO9000 质量认证标准是 现代管理工作的优秀成果，广泛适用于各种管理活动，但是我们还知之不多，在目前的管理 工作中尚未自觉主动运用于公安业务和队伍建设工作。3、对主动警务模式研究滞后导致此项工作推进缓慢 从工作实践来看对主动警务模式的理解存在不同的认识，表现在对主动警务的内涵的理解存 在片面性：一是各单位往往立足于本单位业务工作的特点出发对主动警务进行理解认识，缺 乏从公安履行社会管理职能的大局以及与其他部门业务联系角度层面来思考、认识主动警 务，导致在实施过程中缺位。如派出所强调防范，而刑侦部门强调打击，双方都忽视如何利 用自身资源优势解决打防结合的问题，表现出主动警务工作中的部门本位主义；二是警务工 作与社会、队伍需求