城市社区管理存在的问题与对策研究【内容摘要】越来越多的人开始认识到，社区管理相对于社区建设明显滞后，社区管理研究往往以经验居多，没有形成一个相对未来发展趋势的理论指引，同时，社区管理体制大都停留在政府治理的范畴内，与“社区”本质是实现居民自治相违背。本文讨论了城市社区管理制度中存在的若干问题，对社区管理的科学规划、多元投入提出了实用性对策，认为应充分发挥政府、市场和社会团体对发展社区管理的共同作用，促进城市社区的持续发展。【关键字】社区 城市社区 城市社区管理 二十世纪九十年代以来，我国城市社会发展发生了前所未有的几大变化：一是随着单位人转为社会人，城市社区成为我国城市最重要的社会组织方式；二是随着城市房地产业的兴起和住房商品化的进程，城市社会的结构，特别是居住空间结构变化急剧；三是随着城市化进程的加快，流动人口大量涌入城市，同时城市内部的人口流动也日益增强。所有这些变化汇集到一起的结果，是使城市社会管理的难度、广度、复杂程度进一步加大。而这些变化最终的归结点都集中在城市社会组织管理在空间上的最小单元社区。一、城市社区与城市社区的现状（1）城市社区目前在中国，城市社区的范围，一般是指经过了规模调整的居民委员会辖区。城市社区是人类入工业文明社会以后最重要的一种社区类型，其特征是:首先，城市社区是宏观城市社会的缩影。它不仅包括一定数量和质量的人口，而且还包括由这些人所构成的社会群体和社会组织；不仅包括人们的经济生活，而且包括政治、文化生活等。它包括了城市社会这个有机体的最基本的内容，是宏观城市社会的缩影。其次，城市社区与目标和功能单一化的社会组织不同，城市社区的功能是多方面的。它具有一定的经济功能、政治功能、文化功能、社会管理和社会整合功能。第三，社区成员之间虽具有一定的归属感和认同感，但其成员与农村社区不同的是成员多样化。一方面，社区成员类型多样化。除了居民，还有各种企事业单位、政府行政单位、一些社会组织以及民间自治组织。另一方面社区内部的个体异质性程度高。社会成员的文化背景不同，职业种类繁多，收入差异大，社会分化程度高。 （2）城市社区的现状我国社区管理曾经长期实行的是与计划经济相适应的行政全能主义的“亚社区”管理体制。“单位人管理”和“地区管理”是其主要特征。在传统社区管理体制下，单位成为政府的附属，传统的街道和居委会则是辅助单位，起着“拾遗补缺”的作用。改革开放以后，特别是进入20世纪90年代以后，随着经济体制的改革，社会主义市场经济的深入发展，我国城市社区管理体制发生了很大的变化。主要表现在以下几个方面:一是“单位制”的解体，大量的“单位人”重新回到社区，成为“社会人”，单位不再是个人唯一依附的载体；二是市场经济的发展在客观上要求政府转变职能，从掌舵划浆的全能者变成有限职权的掌舵者。政府逐渐开始将许多不该管、管不好、管不了的经济工作交给企业，社会性事务交给社区，政府通过“单位”全面干预社会生活的地位和职能有所弱化；三是随着社会主义市场经济的深入发展，“现代企业制度”的建立要求企业依法成为一个“产权明晰、权责明确、政企分开、科学管理”的自主经营、自负盈亏的独立法人。在此种背景下，企业将旧有体制下的许多非经济功能剥离出来交给社会，企业与社会日益分离；四是，人们重新回归社区，人们与社区的联系日益紧密，居委会作为群众性自治组织再次受到人们的关注:五是随着政府对社会控制的调整，社会自主性力量逐渐增强，各种社会性组织逐年增多，在社会参与上发挥了越来越重要的作用；六是随着城市化进程的加快，城市管理中心开始下移，街道办事处作为最基层的行政组织获得了比以前更大的权力；七是在我国许多城市陆续开始了基层社区管理新体制的探索，也取得了一些另人可喜的成绩。二、城市社区管理中存在的问题社区承担了更多的社会事务职责，但社区的管理权力却未得到相应调整各条线在社区各设一套班子，对社区服务建设总量不少，但因是“小而全”，相互之间没有实现充分整合。如民政部门重视对老年人口的生活照料服务，卫生部门大力推进社区卫生康复治疗服务；文化部门提倡社区文化设施的充分使用，教育部门要求发挥社区教育功能；卫生部门促进卫生保健的开展，计划生育部门开展对育龄妇女的生殖健康服务等等。这些社区服务具有很大的共通性和重复性，这其实是旧管理体制条块分割的矛盾在社区管理体制未得到充分完善时期的表现。对社区服务资源的优化整合，将是进一步完善社区管理体制的重要内容，也是进一步发挥社区服务功能的关键问题。政府部门在社区管理中存在经常性的“越位”问题有些政府部门仍在行使本应由社区企业行使的职能，有些政府部门承揽和包办了许多本应由社会自治组织办理的事物，街道办事处直接领导和管理居民委员会工作的现象还较为普遍的存在，街道办事处还时常干预社会中介组织行使社会职能。社区管理工作人员队伍薄弱，整体专业化程度偏低从总体上看，目前我国城市社区管理人员队年龄结构的不适应，绝大多数社区工作人员年龄偏大，老龄化现象严重。再是非专业化现象严重。在我国计划经济体制时期，政府对城市居民的控制主要是通过单位来实现的，居委会作为单位体制的补充，只管理单位体制以外的社会人员，它负有的社会管理和社会服务功能还相对较少，工作比较简单，因而在居委会人员的任职资格方面，条件比较宽松，只要有热心，有时间和精力就基本上能够胜任居委会的工作。随着社会的发展，人们生活物质水平的提高，人们的需求趋向多元化和复杂化对社区服务与管理的专业化提出了更高的要求，现阶段居委会成员的非专业化已不能适应新形势对社区管理者的要求。城市社区管理缺乏经济基础由于政府投入不够，基层社区缺乏有效经济来源，导致目前社区硬件设施普遍落后，严重制约了社区发展。许多地方的基层社区组织办公场所仅有几十平方米，办公条件简陋，更不用说兴建居民活动场所。硬件设施的落后影响了社区各项工作的开展导致了“有项目缺硬件，想服务缺场所”的局面。此外，在市场经济条件下，由于人们认识上的偏差，价值观、利益观发生了扭曲，居民公益事业参与度大大降低。出现这种现象，除了受市场经济的影响外，对居民缺乏教育、社区与居民关系疏远、缺乏科学参与机制以及缺少社区公共物品等都是其重要因素。对社区管理不重视，认识上有误区目前,一些领导和基层工作者对新形势下社区工作的变化和社区建设在城市经济社会发展中的基础作用认识不足,有的甚至认为社区居委会无非就是多了两个字,工作性质还是“换汤不换药”,只是在原来居委会的摊子上换了形式和说法。因此,社区建设工作处于可有可无的位置,既无班子(领导班子),也没法子和房子。也有人认为社区建设是城市经济发展到一定程度的产物,是经济发达地区的城市所需要做的事,于是以本地经济尚不发达、资金短缺、基础设施差等理由为借口,工作始终务“虚”不务实,社区调整力度不大,社区建设投入小,各项工作迟迟无法落实。三、解决城市社区管理中存在问题的对策切实转变政府的社会职能，解决政府职能的越位和缺位问题在社区建设中，社会管理、社会治理、社会福利与社会服务等都是政府的责任。这样说不等于社区中的社会事务都应由政府包揽，也并非意味着政府是这些管理和服务的唯一主体。事实上，政府在社区和整个社会领域中的职责和功能都是有限的，与非政府组织或非营利组织的分工合作是必然趋势。因此，转变政府的社会职能就意味着，一是将政府不该管、管不了也管不好的社会职能和事务剥离出去，通过“政府购买服务”或者“委托管理”的方式，将那些社会事务转交给各类专业的非营利社会服务机构去运作和管理；一是解决政府在社区建设中的职能缺位问题，如缺乏对社区居民的社会福利和社会服务的公共财政支持，忽视对居住在本社区的农民工社会权益的保护，以及对受虐儿童乞讨现象的放任等等。这里，笔者还想强调的是:政府在经济领域中转变自己的职能，实现“政企分开”，让渡一些经济权力，会马上换来税收和财政收入的增长；但政府在社会领域中转变自己的职能，不仅意味着需要让渡部分控制社会、管理社会的权力，而且还需要大大增加对社会领域的投入。所以，政府社会职能转变的难度可能要远远大于经济职能的转变过程，监督、推动政府社会职能的转变应是全党和全社会的责任。构建合理有效的城市社区管理体制在社区党委、社区居委会、社区工作站、社区居民事物服务所的基础上，建立一个具有反馈功能的监督保障机制。应当要把各种监督机制实行有机结合，在充分发挥各自优势的同时，力求实现它们的合力，调动每一个社区成员的积极性和参与性，使其成为社区治理的真正主体，形成群众监督的网络效应。（见图）。社区管理协调委员会监督小组社区委员会社区工作站社区居民事务服务所社区党委图 城市社区管理体制结构图建立有效的权利监督机制在提倡向社区放权的过程中，为了实现社区权力的良性运作，必须对其进行有效的监督，否则就会出现权力的滥用等严重后果。构建科学的监督机制和权力平衡机制，这直接关系到整个社区的稳定和发展，也是维护广大居民利益、实现社区有效运作的重要保障机制。在社区组织内部的监督上，应当由社区成员代表大会推选产生社区议事监督委员会，通过召开会议等形式对社区居委会和社区内其它工作机构以及政府各部门提出意见、建议，进行民主评议和实行社会监督，并向社区成员代表会议和社区居委会反馈情况。同时，必须实行社区政务公开、财务公开的制度，增强社区管理的透明度，让社区居民及其他社区、政府等外界组织及时了解社区运行状况，监督社区管理者的管理成效，有利于社区之间的横向对比，激励社区工作的有序和高效开展。在社区群众监督的层面上，要广泛调动群众参与的积极性。首先可以把媒体引进社区，利用媒体的网络效应，及时传递各社区建设与管理的成功做法和宝贵经验，也揭露当中出现的问题、治理的弊端；其次，可以是聘用社区监察员，对社区各项事务进行规范化的监督，同时可以设立社区监督电话、社区留言板等，给居民创造便利的监督途径和条件。强化社区组织领导，营造共驻共建氛围社区在传统的行政模式下形成的依赖式发展，致使其治理能力逐步减弱，积极性和创造性渐渐萎缩，尤其是社区的软环境建设方面更显薄弱。因此，加强社区自身能力的培养和建设，更应成为当前社区管理的重中之重。要注意社区管理人员的能力培养，实现专业化的社区服务管理。现代社区是建立在市场经济基础之上，社会分工愈益细化，因此，客观上就要求作为工作第一线的社区工作者素质要有一个大的提高。应当在政府指导下，依靠社会工作教育机构，有计划、有步骤地对在岗的各级社区社会工作人员及管理者进行系统培训，努力提高他们的专业能力与水平；同时各级政府和社会服务机构要积极吸收社会工作专业的大学生和研究生投身于社区工作事业；还应参照发达国家地区的成功做法，建立科学合理的评价体系，使用适用于我国社会工作者的专业技术职务晋升制度，促进其专业化和职业化发展。通过宣传教育，加强居民对社区的认知和认同由于根深蒂固的中位意识和长期以来居委会的行政化色彩，多数居民把社区当成一级行政组织，认为跟自己没多大关系。因此，有必要通过多种途径如黑板报、标语、宣传栏、市民学校等，宣传有关城市社区建设的相关法律、文件，以及社区内的好人好事、与社区相关的重要消息。使居民明确社区居委会是群众性自治组织，社区应是一个守望相助的共同体，以此增强居民对社区的认同感。探索新的城市社区财力机制，为社区建设提供资金保障和物质支撑城市社区建设，需要有稳定的资金保障和物质支撑。近年来，虽然各级政府对社区建设有一些投入，但与社区所承担的工作相比，还远不相适应。多数社区的办公场所相对简陋，办公设施和服务设施标准不高，社区干部的工作条件还较艰苦，待遇较低，客观上影响了社区总体服务水平的提高。长此下去不仅不利于社区建设的深入开展，还会挫伤社区干部的工作积极性，一些高素质人才就可能流失。为此、必须探索一种有利于形成社区组织的稳定财力来源的新的社区财力机制，使社区建设资金的来源多元化、制度化。结论通过本文的分析和探讨，