当前村级治理存在的问题与对策作者：翟利鹏 任中平来源：新西部下半月2010年第06期【摘要】实行了三十多年的基层自治制度取得了很好的效果,但当前也出现了一些值得关注的问题。因此,要进一步加强基层民主建设,完善村级治理,就必须加强制度化建设;加强对村级自治组织的监督;加强干部群众民主意识的培养,提高群众自我治理的能力。【关键词】村级治理;民主建设;问题;对策自上个世纪80年代后期以来,村级治理在实施过程中出现了一系列的问题,引起了群众的不满,造成人们群众对村级民主的失望以及干群关系的紧张。亟需引起重视并加以解决。一、目前村级治理存在的问题1、选举不够规范(1)民主选举受到了上级部门领导的干预,有些地方的村委会选举直接是上级机关任命决定,民主选举只不过是走一下过场。而有些地方经民主选举出来的村官得不到上级的承认,致使工作无法开展。(2)拉选票。民主选举时,一些人上蹿下跳,搞帮派。有的候选人在竞选演讲时发布施政方针来“拉票”,提出一些有针对性的措施,如减少村里不合理开支,减轻村民负担;发展村集体经济;任职期间不要村里误工补贴;承诺当选后做慈善事业、公共事业等,这些“拉票”行为应当说是合理的。但有些“拉票”行为如请客送礼,用金钱贿赂村民等就是不合理的了,这实质上就是一种贿选,必须制止。1(3)贿选现象时有发生。我国制定村委会组织法,目的是为了在农村实行民主选举,保障村民依法行使民主权利。然而贿选行为往往导致选民根据送钱送物的多少来决定投票,这就直接侵害了选民的选举权和被选举权,削弱了选民的民主意识,也直接导致一些腐败村官当选。2、制度措施流于形式一些很好的制度措施流于形式,比如公示制度,听证制度等在执行过程中都出现了很大问题。就社会公示制度来说,往往表现为:一是避重就轻。对于群众关心的热点问题、敏感问题,言之甚少甚至一字不提。如干部任前公示,很多地方在公示时只简单的罗列出干部的一些基本信息,但对群众关心的干部以往政绩、过失、实际工作能力这些最想知道的问题,却不得而知。例如山东新泰市提名的最年轻副局长的资历就让人产生很多疑问。二是弄虚作假。对公示出来的具体内容缺少必要的说明,让人不知所云。如财务公示时,一般的情况是只简单罗列收入支出项目,至于何种渠道收入、如何支出、支出项目为何,却避而不谈。三是一些制度成为某些利益集团谋取利益的工具。听证制度就是如此,不少地方的水、电、气、出租车费用定价都会举行听证会,但事实是价格逢听必涨,群众的意见根本左右不了听证的结果。3、民主被虚置(1)玩假民主。有些地方有些单位会将一些小事情拿来民主,而对群众真正关心的人才选拔、财务等却讳莫如深,还口口声声标榜自己很民主。(2)有些领导认为群众的意见过于分散,发扬民主没有效率。虽然他们也已经意识到要发挥民主,关注民众的意见建议,可到最后还是放弃了民主,集中于领导拍案决策。(3)走过场。在一些公开场合领导会讲到,对哪个领导有什么意见就提,没有意见就通过,可当时那位领导就在场,谁又敢提。4、寻租现象时常出现近年来,在土地流转、征地建设项目中经常会发生寻租行为。在现有村级治理的模式下,缺少对村级领导干部的必要监督,而没有监督就必然会造成腐败。截至2009年底,全国共有村委会59.7万个。据最高人民检察院的统计数据,在2008年全国立案侦查的涉农职务犯罪案件犯罪嫌疑人中,农村基层组织人员达4968人,占42.4%。其中,村党支部书记1739人,村委会主任1111人。“值得注意的是,腐败村官在涉嫌涉农职务犯罪人员中所占的比例较大,不容忽视。”全国人大代表王明雯在人大会议上如是说。由此可见,加强对村级组织人员的监督是多么的必要和迫切。2二、问题产生的原因分析原本被看好的村民自治为何在实行了三十年后出现了诸如此类的问题,使农村社会民主政治生活陷入困境,其原因主要在于以下几个方面:1、村委会与乡镇政府的关系在实际操作过程中存在一定误区宪法第一百一十一条明确规定,“村委会是群众性自治组织”,村民委员会组织法规定,村民委员会作为一个自治机关,是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织,实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。根据现行村委会组织法的规定,乡镇政府与村委会是指导与被指导的关系,在这种关系下,村民内部事务由村民自我管理而不受乡镇干预。但在实际的运作过程中,指导与干预的界限很模糊,乡镇政府习惯于传统行为,为完成上级政府的各项任务和指标需要村委会的配合和支持,并且“乡镇政府财政收入主要来自各种农村税费及集体经济收入”,所以乡镇政府有足够的动力来干预和操纵村委会,建立起实际上的领导与被领导关系;而村委会虽然是由村民选举产生的自治机构,本应对村民负责,但在实际运作过程中,村委成员也为能做出成绩而配合上级政府,忽视村民的利益、意见。而这一切的后果都会是乡镇政府领导操纵村委会,对村民自治加以干预,有的甚至滥用权力,架空“不听话”的民选村委会,打着指导、帮助的名义代行村委会的权利。由此出现诸如选举不正规、玩弄民主、弄虚作假、为谋取自身利益而徇私舞弊等现象。2、村两委的权力冲突村两委关系实际上指的是农村村民委员会与村党支部之间存在的二元权利结构。村委会是很据法律由村民直接选举产生的自治组织,具有很强的合法性。村党支部是各级组织的领导核心,村党支部成员来源于占群众少数的党员,村党支部书记来自乡镇党委的任命,会受到群众的怀疑。这种自下而上的村委会与自上而下的党支部在实际工作中往往产生摩擦和冲突,致使工作无法顺利开展,村级组织涣散。有些地方甚至发生了民选村委会拿不到公章,无法领导村里经济的事例。如在山西大同的一个村,民选的两届村委会主任因为拿不到印章起诉乡镇政府的案件。原因就在于上级乡镇政府本身出在压力型体制之下,为了更有效的控制村级,将权利主要集中在上级指派的村支书的身上,如将村级权利的象征公章放在村支书那里,而民选的村主任却得不到公章无法开展工作,因此才发生民选村委会主任起诉上级乡镇政府要讨回属于村委会公章、村民自治权利的案件。33、人民群众诉求表达渠道不畅2008年是中国群体性事件的高发年贵州瓮安事件、云南孟连事件、河北定州事件、广东惠州事件,以及重庆、甘肃永登、海南三亚、广东汕头等地的多起出租车司机罢运事件。如此集中的群体性事件在一年内爆发,尽管有偶然性因素,但根本原因还在于群众利益诉求遭遇体制性迟钝,人民群众合理诉求的表达渠道和反馈渠道不畅,长期积累的问题和矛盾得不到地方党政部门的有效回应,以致党群矛盾、干群矛盾、政民矛盾、警民矛盾、商民矛盾持续累积,最终酿成激烈的冲突和对抗。中共吉林省委常委、纪委书记李法泉最近撰文指出,一些重大恶性事故和群体性事件的背后往往隐藏着腐败问题。应该说,李法泉书记的这一警示抓住了当前中国群体性事件的症结所在。毫无疑问,当下中国的基本政治制度是好的,并且随着改革开放的深入日益显示出优越性,但多发的群体性事件(特别是那些直接与政府冲突的“涉政公共事件”)则暴露出现行体制和机制中存在着不可忽视的问题。从一定意义上讲,体制性腐败就是导致群体性事件多发的的深层原因。4三、对策为更好的建设社会主义新农村,构建社会主义和谐社会,加强基层民主建设,完善村级治理,可以从以下几方面着手:1、 加强制度化建设比如现行的村级治理机制在处理村委会与基层党组织基层政权的关系方面,就存在很多不合理因素。现行村组法第四条指出“乡镇政府与村委会不是领导关系。”对乡镇政府来讲,虽然此条规定乡镇政府与村委会是指导与被指导、支持与被支持的关系,但没有规定乡镇政府不指导、支持和帮助的法律责任。而村委会行使自治权力时,必须得到乡镇政府的支持才能正常行使职权。因此村委会不得不受到乡镇政府的干预。虽然规定“不得干预依法属于村民自治范围内的事项”,但在实际中指导与干预的界限很模糊,乡镇政府常常假借指导、支持和帮助之名,行非法干预自治之实。甚至于明显的干预法律也没有明确的处理办法,往往使乡镇党委及政府由于滥用手中的权利对村民自治的违法干预也很难受到法律制裁。因此,为使村委会真正的行使自治权,就应该对乡镇政府的权限用法律做出限制。(1)以法律和制度形式对村党组织和村自治组织进行正确定位,理顺两委关系。首先要继续坚持村党支部在农村地区的领导核心作用,党的领导是各项事业顺利进行的根本保证。其次是要不断创新村级治理的新模式、新方法。如四川省仪陇县以民主管村为突破口,大胆创新村级治理机制,创造性地探索出了“强化村党支部的领导权、规范村民(代表)会议的决策权、落实村委会的执行权、保障农民群众的监督权”为核心内容的民主管村“四权”模式,有效破解了长期困扰村民自治发展的两大难题,优化整合了农村政治资源,对于健全和完善村民自治的内在机制,保证村民真正当家作主,加快社会主义新农村建设,具有十分重要的借鉴意义。5(2)民主只有建立在法制的基础上,才能够得到切实的保障。基层民主制度的建设与发展,就是为保证人们群众有效地参与国家和社会事务的管理。在加强完善现有的制度时,要广泛听取人民群众的意见和建议,这也是我党奉行的基本路线之一。当前,对于各地出现的一些好的经验和做法,要及时地加以总结,必要时可以上升为制度措施。另外,我国现有的各种制度措施还是比较全面的,所缺失的是对这些制度措施的保障性制度的建设和完善,因此就会出现对不按规定执行所产生的错误行为置若罔闻,视而不见,甚至明知故犯,一犯再犯。2、加强监督要想很好的推进基层民主政治建设,就必须要强化对权力运行的监督和约束,因为不受约束的权力必然导致腐败。这也是引起群众不满和频繁上访的主要原因。对村级自治组织的监督主要应从两方面进行:(1)上级政府的监督。上级政府在履行好自身的指导职能的同时,要加强对村级民主集中制建设、村务公开、领导干部民主评议、述职述廉等的监督,要善于发现问题,并认真核实、纠正。(2)群众监督。以四川省仪陇县的“四权模式”为例,设置村务监督委员会代表群众行使监督权,主要通过三个环节实现:一是参与村务决策;二是监督执行情况;三是反馈群众意见。充分将监督权赋予群众,有效解决决策不民主、执行不到位、村务不公开等问题,又能变“事后监督”为“事前监督”,增加村务管理透明度,使村民当家作主与依法办事从形式到内容上实现有机结合。63、加强干部群众民主意识的培养,提高群众自我治理的能力当前,要进一步加强对公民民主意识的培养,使人们养成并学会通过行政、法律的方式来保护自身的权益;要珍视自己的民主权利,在投票时,要以大局为重,选那些在德、能、勤、绩、廉方面都优秀的人作为带领群众的人;对干部来说,许多人仍习惯于党支部一班人“说了算,定了干”的工作方式,要学会运用示范、引导、服务、说教、协商的方式开展工作,解决工作中的矛盾和冲突。不断通过民主实践教育广大群众和基层干部,将基层民主工作开展的过程化为干部和群众接受民主洗礼的过程,实现基层自治的飞跃。【参考文献】12 王明雯代表