关于农村法律需求及其服务的调查报告一、调查背景及路径“中国的问题仍然主要是农村问题。中国社会的现代化的最重要任务之一就是农村社会的现代化。因此，一个真正关心中国人喜怒哀乐的人就不能不关心中国最基层社会的人的生活。”1(P7)基于此，我们受中国法律与发展咨询公司和美国乔治华盛顿大学的资助，于2005年4月20日赴湖北省宜城市开展了为期三个月的农村法律援助项目。我们本着面向农村、服务农民的精神，以法律服务为中心，相继开展了普法宣传、法律咨询、纠纷调解、代写文书等活动，并于期间开展了关于农村法律服务的社会调查，从中掌握了许多第一手资料。与其它调查报告不同的是，本报告在分析角度上摒弃了以农村法律服务所为窗口的传统做法。其它类似报告均以法律服务所为中心，分析其在整个基层法律服务体系中的角色定位和功能作用。通过考察法律服务所与法庭、派出所、司法所、乡（镇）政府、律师事务所等的相互关系，从而得出有关基层法律服务所的一些理论认识。其目的在于为法律服务所的设置、业务范围、区域划分等提供理论依据。因此，这些报告都忽视了对农民实际法律需求的考察。然而，法学是一门应用科学，既为“应用”就应当首先搞清楚农民的实际需求到底是什么，然后才能根据现实需求去判断各服务单位的角色定位和功能作用是否适格。所以，本报告紧紧抓住“农民到底需要什么”这一中心命题，通过考察农民在实际生活中是否与法律密切相联、与哪些法律密切相联、如何解决具体法律问题等，分析现有基层法律服务体系及纠纷解决机制的优缺点，进而阐述学生志愿者参与农村法律服务的必要性和可能性，并提出相关的具体建议。这是本报告的最终分析路径。二、调查方法本次法律援助的最大特点是，在整个项目期间都是学生独立自主地开展活动。当地政府、法庭等均未参与其中，司法所和法律服务所也仅仅只是提供一些便利条件而已。由于调查者非官方、非权威身份，在考察中很难收集到一些政府、法庭的内部文件和数据，因为“以中国国情，获得被调查者的信息，常常需要借助一定程度的私人关系。”2尽管这在一定程度上影响了我们的分析，但由于政府机关总结报告本身的真实性值得怀疑，且本报告的观察重点在于农民的现实需求，因此上述影响并没有想象中那么大。同时，由于我们与司法所和法律服务所接触较为频繁，通过他们偶尔也能看到政府机关的某些文件和报告，这或多或少弥补了上述遗憾。个别访谈，是我们最重要的调查方法。我们对访谈对象的选取分为三个部分。一是农民群众，包括接受过法律服务和未接受过法律服务两类。这种分类十分必要，一方面前者对基层法律服务有着最直接的感受，他们的看法和意见直接反映了基层法律服务的现状。另一方面后者在农村占绝大多数，更具代表性。这对我们了解农村法律服务的真实面貌同样具有十分重要的意义。必须指出的是，未接受法律服务并不意味着他们没有遇到法律纠纷，是何种原因使他们与法律服务擦肩而过？追寻其中的原因，显然具有十分重要的理论和现实意义。第二部分访谈对象是法律服务所的法律工作者。主要是了解法律服务所之现状，以及在满足农村法律需求方面所发挥的作用。与对农民的访谈不同的是，这部分访谈大多不是以正式方式进行的，往往是在闲聊甚至是吃饭时获得我们想要的信息。这些信息同样具有相当的可信度。最后一部分是司法所和部分当地政府官员。主要了解政府机关在解决农村各类纠纷中的作用。问卷调查，是我们了解基层法律服务现状的另一重要手段。有专家认为，在中国的调查，必须正视被调查者文化素质不高，缺乏社会调查常识的现实，尽是少用书面调查方式。3。然而我们认为，这是对基层群众的固有偏见。事实上，我们所接触到的农民大多具有中等以上文化程度，也接触过许多外部信息，对我们并没有表现出敬而远之的态度。尽管有些农民，特别是五十岁以上的，一开始对调查充满疑虑，但经我们反复解释，多数人最终都能接受调查。实地考察。这里所指实地考察，不仅指参观相关部门和单位的物质设备、办公条件、言谈举指等，也包括我们亲身参与的普法宣传、纠纷调解等实践活动。这些实践活动使们摆脱了单纯以一个旁观者身份分析问题的局限，更以自己的亲身体会增加了报告的真实性。三、基层农民的现实法律需求“中国是一个农业在国，十三亿人中就有九亿是农民，可是很久以来，农民在农村中的生存状态研究如何，绝大多数城市人并不清楚。”4(P1)现在社会上有各式各样的法律援助活动，针对农民的送法下乡也在一定范围内蓬勃开展。然而正是一个“送”字，真实地表达出一种强烈的信号：活动者一开始就是以施舍者的面貌出现在广大农民面前，他们没有深入了解农民的现实需要，仅仅只是单方面将自己的专业知识“送”给农民。虽然不可否认活动者良好的主观愿望，但要做出一份理性的、具有一般抽象性的调查报告，显然是不够的。农民到底需要什么？这是一个非常复杂而宏大的问题。如果以发散式的路径进行分析，似乎很难从中理出脉络。因此我们采取了逻辑化的分析模式，即首先考察农民与法律的密切程度，其次看农民与哪些法律密切相关，再看农民法律纠纷的方式是什么，通过这样一种由表及里、由浅入深的分析模式，最终可以相对完整全面地了解农民的实际需求。那么法律与农民日常生活联系密切吗？在120份调查问卷中，有72份回答“很有关系”，约占60%；回答“有一点关系”的24份，约占20%；回答“没有关系”的24份，约占20%。前两项合计80%。这表明，农民的法律意识普遍提高，一改过去法律虚无主义观，认为法律与自己的日常生活越来越紧密地联系在一起。那种日出而耕、日落而息，平平静静与世无争的生活哲学已经悄悄发生变化。这得到了问卷中另一问题的印证。当被问到“你是否需要法律服务”时，回答“很需要”的72份，占60%；回答“无所谓”的36份，占30%；完全不需要的只有12份，占10%。问卷调查的结果让我们倍感欣慰。但是，由于被调查者面对问卷调查或多或少地表现出一种理想主义色彩，据此做出相应结论不免会有偏离实际的危险。因此，我们在进行问卷调查的同时，也深入村庄进行了实地走访。而走访结果恰恰证明了上述忧虑。在与农民的交谈中，我们强烈地感受到，一方面农民具有相当的“理论水平”和法律认知度，他们绝大多数高屋建瓴地认为，法律与每个人息息相关。它无处不在、无时不有，人人都处在法律的包围之中。但另一方面，当被问到实际生活中都有哪些具体涉法问题时，大多数都回答说其实也没有什么实际问题，基本上还是与世无争，过着恬然自得的生活。在一个村治保主任那里我们得知，该村一年也就发生17起村民纠纷，这与该村庞大的人口基数比起来是微不足道的。而当被问到周围都有哪些常见纠纷时，甚至有一部分人的回答竟是“不清楚”“不知道”“不好说”等。可见，一涉及到具体生活，法律与农民又相距甚远。令人尴尬的局面出现了，我们到底如何解释上述差异？我们认为，随着中央和地方在法制宣传上的投入越来越大，特别是各类法制电视节目的播出，依法办事作为一种意识已经潜移默化地植入农民的大脑。农民对于法律已不再像从前那样陌生。权利、义务等时髦名词已耳闻能详，维权观念日渐浓厚。然而农民这种法律认知度的提高，更多的依赖于外部力量的推动。各种普法教育、电视宣传，就像一部鼓风机，将各种法律观念强行吹进农民的大脑。农民仿佛一夜之间明白了法律的意义。农民正是这样被动地改变着自己的法律观念。经典著作中的“社会存在决定社会意识”在这里并没有得到直接体现。“法根源于一定的经济基础，这是马克思主义关于经济基础与上层建筑关系原理在法学领域的科学应用。”5(P46)当外来因素日益改变农民思维的时候，内在的根本性的经济因素却并没有显示其主导力量。虽然从官方数字上看，农村的社会经济结构发生了重大变化，虽然本项目选择宜城的重要理由之一，就是“该地农民尽管还谈不上富裕，但由于物产较为丰富而使商品经济有所发展，从而产生了较多的得到法律服务的需求。”6但是，当我们走进宜城村庄亲身体验农村实际时，上述理由就不免显得过于主观了。我们所到之处（不包括靠近乡镇中心的少数村庄），基本上没能看到商品经济的痕迹。在稍大一点的村庄还可以找到一两家小卖部，三两个闲来无事的村民聚在门前闲聊。而小一点的村庄，则从头到尾就看不到几个人。即使在白天，也基本上是家家关门闭户。为了尽可能保证分析的客观性，我们刻意沿王万公路一路走访。在我们的概念里，沿途村庄有交通、人流上的便利，其商品经济应该比较发达。路旁各式各样的酒楼、饭庄也是我们做出此种推断的佐证。然而走访结果不容乐观。所谓酒楼、饭庄，不过是农民在自家民宅里随便挂个牌子而已，没有营业执照、没有专业设备，有的甚至连菜单都没有。“门可罗雀”本是形容宾客稀少，但对这些酒楼、饭庄来说，能够罗到一只雀就已实属不易了。有位村民则直接告诉我们：“我的生意压根儿就是等着一两个过路的外地人狠狠杀他们一顿。”我们走访的村庄还有一个共同特点，就是村级经济一个没有，至于农业产业化更是闻所未闻。如果要说有什么商品经济的话，那么农民将剩余的粮食沿途贩卖以及购买必要的生活用品或许可以算作其中。由此可见，宜城农村商品经济远没有书面文字描绘得那么发达。而商品经济的不发达，必然造成法律与农民事实上的隔阂。一方面是观念上法律认知度的提高，另一方面是实际生活中与法律相距甚远，农民真的不需要法律了吗？我们认为并非如此。任何事物都有一个发展过程。商品经济的发展也是如此。虽然实地调查的结果有些悲观，但经济发展不可能一促而就。事实上，在各乡镇中心及其周边地区，商品交易已有相当程度的发展。在这些地方，商品交易市场已有一定规模，人人流量也比较大。在实地参观过程中，我们甚至还看到一家某名牌家电的专卖场。商品经济已经在这些地区开始萌芽。而中央一号文件的出台，无疑将使广大农村进入发展的快轨道。尽管现在尚不尽如人意，但农村商品经济的发展是必然趋势。商品经济越发达，人与人的交往和磨擦越频繁，这时人们的法律需求就越迫切。加上外部力量的推波助澜，农民与法律的联系不是越来越疏远，而是越来越紧密。各乡镇人民法庭受案量的稳步攀升，就很好地说明了这一点。（二）那么在现实生活中，农民都有哪些常见纠纷呢？从调查问卷来看，刑事案件为数不多，行政案件基本没有，主要是民商经济类纠纷，尤以民事纠纷为最。其中土地纠纷反映最为强烈，约占40%。这是因为土地乃最重要的生产资料，在农民所有生产要素中居于至高无上的地位。特别是在农村社保制度还很不完善的情况下，土地还承担着社会保障的职能。这些都使土地纠纷成为农村最常见也是最严重的纠纷。如果说第一轮土地承包经营期届满前，这些问题还有所掩盖的话，那么当农村土地开始二轮延包、工业开始反哺农业、中央开始发放种田补贴时，所有矛盾一下子全部浮现出来。乡（镇）政府开始扮演起灭火队员的角色，并大有顾此失彼之势。让我们深感意外的是，合同纠纷居然被认为是仅次于土地纠纷的第二大纠纷。这与上述有关农村商品经济的分析显得格格不入。但当我们追问合同纠纷的具体内容时才知道，农民所说合同纠纷，多指农资产品质量纠纷，偶尔有少量的借款纠纷。在以农业为主的地区，农资显然是除土地之外最重要的生产资料。但受时下市场环境的影响，假冒伪劣产品层出不穷，在这种情况下，“合同纠纷”日益增多也不足为奇。劳务纠纷和赡养纠纷也是反映较多的纠纷类型。劳务纠纷的出现，与农村社会结构的变迁有关。“农业生产回报率低和城市就业相对较高的现金收入，以及农村人多地少的矛盾冲突，使得农民工成为我国经济发展中一支独特的生力军随着城乡这种比较利益的对比越来越明显，以及农村耕地的逐年减少，农村劳动力向城市转移成为不可逆转的发展趋势。”7(P14)在宜城近十年来，农村青壮年外出打工渐成气候。有的村庄几乎全部都是老弱病残。外出务工人员越来越多，欠薪、拖薪以及种种侵害农民工权益的行为，都不可避免地成为农民关注的对象。通过法律手段维护农民工合法权益，成为农村的迫切需