重庆法院适用地方性法规的调研报告 一、全省地方政府性债务管理根本情况 根据省财政厅统计，截至202023年末，我省含xx市政府性债务余额4579亿元，比上年增加1787亿元，增长64.01%。其中省本级政府性债务余额331亿元，比上年增加20亿元，增长6.43%。市县政府性债务余额4248亿元，比上年增加1767亿元，增长71.22%。全省及市县政府性债务的负债率政府性债务余额/地区生产总值分别为20.15%和18.69%，高过警戒线2023%2023.15和8.69个百分点；债务率政府性债务余额/当年可支配财力分别为97.46%和97.99%，低于警戒线20230%2.54和2.01个百分点；偿债率当年归还政府性债务本息额/当年可支配财力分别为28.58%和26.48%，高过警戒线15%13.58和11.48个百分点。全省累计建立政府性债务偿债准备金121.8亿元，为年初债务余额的4.36%，比规定要求3%-8%下限高出1.36个百分点。根据人民银行杭州中心支行调查统计，截至202023年3月末，全省各类地方政府融资平台共1346家，其中省级融资平台13家，市级214家，县及县以下1119家。全省地方政府性融资平台公司贷款余额为4869.34亿元，较上年同期提高0.5个百分点。从贷款结构上看，市县及县以下融资平台贷款比例达97.9%；从贷款方式上看，工程贷款占贷款总额的68.6%；从贷款期限上看，1年期以上的中长期贷款占比为63.7%；从贷款对象类型看，各地城市投资建设公司贷款占41.8%，各类开发区和园区投融资平台贷款占17.4%，交通运输类投融资平台占12.5%，各类国有资产管理公司、土地储藏中心和其他类投融资平台贷款占9.8%、6.5%和11.9%。除贷款外，202023年全省地方政府融资平台共发行企业债279亿元，短期融资券59亿元，中期票据65亿元。 从调研情况来看，近年来，我省各地在自身财力有限的情况下，通过举债融资，为经济社会开展筹集了大量资金，在加强根底设施建设、应对国际金融危机冲击等方面，发挥了积极的作用。省委、省政府高度重视政府性债务管理工作，有针对性地采取了很多积极有效的措施，标准政府举债行为，防止债务规模过快增长，努力防范和化解财政风险。全省政府性债务从规模、结构、平安性来分析，整体上处于平安、可控的范围之内，但局部地方存在系统性债务风险隐患，亟需引起高度重视。 一政府性债务管理制度逐步建立完善。2023年初，省政府公布关于加强地方政府性债务管理的通知浙政发20235号，在全国率先重视并标准地方政府性债务管理。2023年，省政府又制定了xx省地方政府性债务管理实施暂行方法，提出了“适度举债、讲求效益、加强管理、躲避风险的总体要求，明确规定了政府性债务的归口管理、收支方案、归还机制、绩效评估、风险预警等管理制度。根据202023年以来为应对国际金融危机而采取的拉动内需、扩大投资等措施引发政府性债务增长较快的实际，省财政厅于202023年下发了关于进一步加强地方政府性债务管理的通知，对正确处理开展和财力保障的关系、债务规模和偿债能力的关系、完善偿债准备金制度等方面提出了明确要求。针对审计发现的问题，省财政厅草拟了关于xx省省本级政府性债务管理暂行方法，编制了202023年省本级政府性债务收支方案并已报省政府常务会议通过。各地认真贯彻省文件精神，结合当地实际，相继出台了一系列加强政府性债务管理的制度。xx县区从202023年编制综合财政预算开始，将年度债务收支方案由市财政结合可用财力综合编制，统一安排，把债务资金视同财政性资金进行有效管理和监督。根据省财政厅统计，截至202023年底，我省69个市县中已有62个市县出台了加强政府性债务管理的制度方法，并编制政府性债务收支方案，59个市县政府性债务收支方案报政府审批或人大审议，65个市县设立了偿债准备金。 二部门协调配合的监管模式初步形成。2023年，省委组织部将地方政府性债务负债率、债务率作为考核指标之一，正式列入全省地方党政领导班子和领导干部综合考核评价体系。省及市县财政部门将加强政府性债务管理作为一项经常性、根底性、长期性的工作来抓。xx市财政部门向政府性投资重点举债工程委派财务总监，确保工程投资方案的执行。xx县区财政局专门成立了债务管理科以加强对地方政府债务管理。据统计，截至202023年底，已有60个市县政府性债务由当地财政部门实行归口管理，预计到2023年底，我省所有市县政府性债务都将归口财政部门统一管理。审计部门为省政府加强地方政府性债务管理制度的出台提供了根底信息，开展了多领域的政府性债务专项审计，并将地方政府性债务列入日常审计和领导干部任期经济责任审计范围。各级人大及其常委会加大了对政府性债务的监督。xx市人大常委会早在2004年就对政府性债务情况进行了重点审议，催促政府加快制定有关规章制度，标准政府举债行为。xx市人大常委会每年都要听取政府性债务情况汇报，对于政府工程建设和借款的必要性、可行性、偿债能力等方面进行认真审议和把关，严控债务风险。 三融资平台的融资和风险管理得到加强。省财政部门贯彻落实国务院关于加强地方融资平台公司管理有关问题的通知，部署开展对我省融资平台公司的清理工作，并在此根底上对其实行分类管理。人民银行杭州中心支行要求金融机构在保证政府重点建设工程资金需求的同时，加强总量控制和限额管理，严格政府融资平台的工程准入，有效落实贷款担保方式，密切监控工程还款来源，控制融资平台的信贷风险。工行省分行对202023年城市基建类政府融资平台贷款增量控制在45亿元内；农行省分行政府融资平台贷款中抵质押贷款占比到达70%左右，高于其他各项贷款中的抵质押贷款比重；许多商业银行区别不同还款来源的工程，采取有针对性的措施加以监控。银监部门根据银监会统一部署，指导和催促银行业金融机构做好融资平台“工程包逐笔翻开及分类处置工作，进一步摸清政府融资平台贷款的现状和潜在风险，促进融资平台贷款的标准运作。xx市银行业金融机构能够区别每笔融资平台贷款的用途、还款来源、抵押担保等情况，对融资平台贷款实施差异化、精细化管理。省发改委认真做好通过地方融资平台发行企业债券工作。2002年以来，地方政府融资平台累计发行13支企业债券，总额为157亿元，为有效缓解地方建设资金压力，降低融资本钱发挥了重要的作用。 四政府性债务化解工作初见成效。教育部门全面核实义务教育债务，制定化债方案，建立监控体系。省财政安排以奖代补资金11亿元，根据各地偿债进度同比例分年度到位。至202023年底，共化解义务教育债务29.29亿元，化解率为83.2%，预计202023年将全面完成义务教育阶段公办学校修建校舍和购置设备等形成债务的化解工作。为做好高校债务的化解工作，省政府办公厅批转了有关部门关于进一步加强省属高校债务管理的意见，提出高校债务管理的十项措施。省财政还安排58.01亿元资金用于化解高校债务，省属高校的贷款规模从2023年的94.6亿元下降到202023年的68.7亿元，预计2023年底可降为47亿元，2023年可根本还清银行贷款。xx市根据工程贷款的性质制定不同的偿债方案，实施债务的分类化解，取得了明显成效。舟山、金华等地建立化解乡镇政府性债务的鼓励机制，完善财政补助方式，嵊泗、磐安、青田等县的乡镇债务已经全部得以化解。 二、需要关注的几个问题 一是债务规模呈较快的增长态势。近年来，随着城市化的快速开展和民生事业的深入推进，地方政府性债务规模不断扩大。特别是202023年以来应对金融危机、拉动内需、扩大投资等因素，政府性债务增势迅猛。202023年全省政府性债务较202023年增长了64.01%，其中市县政府性债务增长比例高达71.22%。局部市县负债率、债务率等指标超过预警线较多，且有扩大的趋势。根据省财政厅提供的数据，截至202023年底，全省69个市县中，负债率超警戒线的有36个，债务率超警戒线的有29个，偿债率超警戒线的有40个，三个指标都超警戒线的有29个。鉴于政府性投资仍处于顶峰期，政府性债务规模将呈继续增长的态势。 二是偿债的潜在风险不断加大。从债务结构上看，银行贷款是我省政府融资平台公司融资的主要方式。据人民银行杭州中心支行统计，银行贷款占比高达85%，而通过发行债券、上级财政转贷等其他途径筹措的资金十分有限。银行贷款有融资本钱较高，易受国家宏观政策影响等特点，因而政府偿债的压力较大，潜在的偿债风险较高。同时，据人民银行杭州中心支行反映，在银行贷款中各级财政担保占到有担保贷款总额的57%，其中局部人大也出具了担保函件，这显然与国家有关规定相违背。且融资平台公司对财政资金的依赖程度较高，国有独资平台公司占到全部平台公司的90%，筹集资金大都用于公益性工程，这些工程投资规模大、周期长、回报率低，在地方政府财力有限的情况下，大量的债务通过借新还旧的方式进行周转。假设国家采取紧缩的货币政策，不能及时取得新的银行贷款，债务按时还本付息将十分困难，极易引发债务风险。从债务的还款来源上看，各地政府将土地出让收入作为还款的主要来源，把政府债务防范模式建立在土地资源不断增值的根底之上。土地资源是有限的，且土地价格受国家宏观调控政策及市场波动的影响非常大，在土地价格上升期，债务风险可能被低估，在土地价格下行期，政府重大投资工程资金周转将出现困难，政府偿债能力会有所下降。 三是政府投融资平台缺乏标准化管理。地方政府融资平台数量偏多，投资范围和职能比拟模糊，投资界限不清，对负债的规模、还款期限及还款来源等缺乏有效的统筹机制；融资方案性不强，有些地方融资平台建设与融资脱节，融资与偿债脱节，形成了较多的沉淀闲置资金，加之资金使用缺少应有的监督，局部资金使用效益较低；局部投融资平台存在违规担保、超额担保、相互担保的情况，使得债务链不断延伸，一旦个别融资平台出现问题，债务风险将迅速蔓延。四是局部地区未能严格执行和落实省政府有关政府性债务管理的相关规定。省政府规定政府性债务应实行财政归口管理。但在实际执行中，一些地方的财政部门未对政府性债务实行归口管理，有些实行财政归口管理也只是统计意义上的统一管理，借债主体呈现多元化，借款、担保、资金使用、偿债均缺乏完善的综合评估、监督和约束机制。局部市县未按省政府通知要求，根据本地区国民经济和社会开展需要及财力可能，制定债务举借规划或债务收支方案，有的虽制定但未正式报当地人民政府审批。局部地方政府没有严格执行对未按规定举借债务、违规对外担保的单位和人员追究有关的责任的规定。已建立的地方政府债务风险预警、风险控制机制大多流于形式，政府性债务监管制度未能发挥实际作用。 此外，政府性债务管理上还存在其他的一些问题。如各部门、各地区对于政府性债务的理解和统计口径不统一；现行的债务风险预警指标尚未客观有效地反映债务风险状况；工程规划缺乏预见性和约束性；投融资机构融资本钱较高；局部乡镇化解债务的压力较大；政府性债务管理力量比拟薄弱等等。 产生上述问题的原因是多方面的。首先，一些地方领导在思想上还没有真正树立科学开展理念，重任期政绩，轻长远开展，重工程建设，轻债务管理，不能正确处理好任期内经济社会开展同财力可能及可持续开展的关系。其次，近年来各级政府不断加大对根底设施和社会公用事业建设的投入力度，特别是202023年后中央和省采取的扩内需保增长的宏观调控政策，增加了地方配套资金的需求，加之密集出台的一系列惠民生的举措，地方政府财政在难以满足的情况下只能通过大量的融资来解决。同时，现行的财政体制、投融资体制、政府投资决策机制及干部考核机制等也在一定程度上影响着政府举债行为和政府性债务规模。 三、意见和建议 一增强紧迫感和责任感，提高政府性债务管理的意识和水平。各级政府要进一步提高认识，增强做好政府性债务管理的紧迫