依法行政是做好水行政执法工作的基本要求【摘 要】我国对水资源管理的行政执法工作长期以来存在一定的弊 端，要从提高执法人员素质和执法水平着手，严格按照依法行政的要 求加强水行政执法，切实加强对水行政执法的监督，有效地管理、发 挥好水资源的作用，实现水资源的可持续利用。【关键词】水；行政执法；依法行政党的十八届三中全会决定指出，推进法治中国建设，而依法治国 的核心和关键是依法行政。要深化行政执法体制改革，做到严格规范 公正文明执法，这正是依法行政对各级行政机关和公务员提出的基本 要求。2004年3月22日国务院发布的全面推进依法行政实施纲要 也明确了十年间全面推进依法行政的指导思想和具体目标、基本原则 和要求、主要任务和措施，是建设法治政府的纲领性文件。纲要的发 布，充分表明国务院坚持执政为民，全面推进依法行政、建设法治政 府的坚定决心，对进一步推进我国社会主义政治文明建设具有重大意 义。水是基础性的自然资源和战略性的经济资源，水行政执法是指各 级水行政主管部门和各流域管理机构依照水法律法规的规定，在社会 水事管理活动中对水行政管理相对人采取的直接影响其权利义务，或 者对其权利义务的行使或履行情况进行直接监督检查的具体行政行 为。作为行政执法种类之一的水行政执法，只有依法行政才能有效地 管理、发挥好水资源的作用，实现水资源的可持续利用。1我国水资源管理的现状我国长期以来实行“多龙管水”，缺乏一个统管全国水资源的行 政主管部门，使水资源管理处于各自为政的状态。1988年，新中国 第一部水法的颁布，明确了国务院水行政主管部门负责全国水资 源的统一管理工作。各级人民政府水行政主管部门负责本辖区内水资 源的统一管理工作，并在全国范围内建立起取水许可制度等多项水管 理的基本制度，初步建立了从中央到地方的水法规体系和水行政执法 队伍，使我国水资源走上了依法管理的轨道。但是，由于当时受立法 环境的限制以及认识上的局限性，原水法在水资源管理体制方面规定 的“统一管理与分级、分部门管理相结合的制度”是有缺陷的，在执 行中又有不同的理解，矛盾层出不穷，各方面反映强烈。1997年全 国人大常委会组织对水法实施情况进行执法检查时指出，“水资 源是宜统一管理和分级管理，不宜分部门管理。必须按照流域进行统 一管理的原则，建立以流域为单元对水资源实行统一规划、统一配置、 统一监督管理的体制”。“鉴于目前我国水资源的严峻形势，必须尽快 改变水资源分割管理体制”。1998年，国务院在机构改革中调整了政 府部门的职责权限，将有关部门过去承担的部分水行政管理职能，移 交给水行政主管部门，以克服多头管理，政出多门的弊端。这些意见 和规定，为修改水法和水资源管理体制，提供了重要依据。2002年8 月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过了 新水法，强调加强水资源的统一管理，改革水管理体制。新水法的诞 生，标志着我国新时期依法治水工作进入了一个历史新阶段。2依法行政对水行政执法工作的基本要求第一，转变执法观念，改进执法作风，提高执法人员素质和执法 水平。一是，执法观念要从“强管”、“法办”的观念转到“为民”、 “服务”的观念，工作中不能单纯强调执法监察，还要处理好与相对 人的关系，从“对立面”转到“同向面”做到执法为工程管理服务、 为水利经济服务、为地方发展服务。二是，执法作风要防止和克服特 权思想、霸道野蛮作风和简单粗暴作风，培养深入细致、热情主动、 文明亲合的作风。时时处处尊重相对人，维护当事人的个人尊严，严 禁粗暴的动作和言语。三是，要提高执法人员的政治素质、道德素质 和业务素质，做到有法必依，执法必严，文明执法，公平公正。除此 之外，执法人员还要掌握多种知识和技能。如语言逻辑能力和心理知 识，就是水行政执法中不可或缺的两门必备技能。在水行政执法实践 中，当事人往往喜欢和执法人员“辩理”。这时就要求水行政执法人 员在正确掌握法律法规知识的基础上，以缜密的逻辑思维、流畅准确 的语言表达与之进行论辩。在这个过程中，要时时观察、敏锐掌握当 事人的心理活动和变化，不断地调整自己的思路和语言表述，逐步把 对方引向自己的思维轨道，一步步从对立走向认可、赞同，让当事人 自己认识到错误并主动接受处罚。做到既严格执法、文明执法，又可 以维护法律尊严，达到执法效果，起到事半功倍的作用。第二，严格行政执法是关键。水行政执法作为依法行政的一个重 要环节，其核心是该行政执法行为的合法性，即在水行政执法过程中 必须做到主体合法、内容合法、职责和权限合法、形式和程序合法。 在探讨水行政执法行为的合法性时，我们通常容易忽视该执法行为生 效的形式要件，即程序合法问题。我国行政诉讼法第五十四条第 二款将违反法定程序作为法院可以撤销具体行政行为的原因之一。 因此，符合法定程序是构成任何行政执法行为合法有效的不可或缺的 必要条件。严格按照法定程序，进行水行政执法，也是当前依法行政 的必然要求。比如水行政处罚程序根据违法行为的情节简繁和后果轻 重来分，有简易程序和一般程序之分。简易程序又称当场处罚程序， 是指水行政执法机关对案情简单、处罚较轻的水事违法案件给予当场 处罚的步骤、方法和时限。一般程序是指除依法可以当场作出水行政 处罚决定的案件以外，水行政处罚所应当采用的程序，包括立案、调 查取证、告知和听证、执行、结案。水行政处罚主体追究一项违法行 为的法定责任、适用处罚必须按法律、法规、规章规定的步骤、顺序 进行，同时采用法定的方式，否则会造成混乱，发生违法或不当的行 政行为。当前，水行政执法体系建设应紧密围绕严格行政执法、加大执法 力度这个中心展开。一要，切实加强执法能力建设和执法保障建设两 个基础建设。二要，努力推进以水行政执法责任制、评议考核制为重 点的执法制度建设。三要，建立健全执法网络，加大执法力度，全方 位地推进制度健全、发展平衡、统一高效的水行政执法体系的建立与 完善，使各级水政监察队伍能按照新水法等水事法律法规的规定， 全面、高效地行使执法职能，保障新水法的贯彻实施。第三，加强对水行政执法的监督是保障。各级水行政主管部门和 各流域机构要履行新水法赋予的职责，完善水行政执法监督制度， 创新层级监督新机制，切实把加强监督检查，严格依法查处各类违反 水法的行为摆上重要位置。监督检查的方法包括书面检查、实地检查 和特殊检查。根据新水法第五十九条的规定，县级以上人民政府 水行政主管部门和流域管理机构应当对违反本法的行为加强监督检 查并依法进行查处。这一规定包含两层涵义，即：一是，对公民，法 人或者其他组织遵守、执行现行水法规的情况进行监督检查：二是， 对违反水法规的行为依法实施行政处罚或者采取其他行政措施。通过 对违法行为的查处，来达到制裁违法者、维护水事秩序和公共利益的 目的。各级水行政主管部门和各流域机构只有切实履行了对水法实施 监督检查的法定职责，“有法必依、执法必严、违法必究”才不至于 成为一句空话。责任编辑：薛俊歌