农村义务教育谁来买单？ 我国农村义务教育管理体制经历了从“分级办学、分级管理”到“以乡镇为主”转向现行的“以县为主”的三个阶段。2001年和2002年，国务院相继颁发了关于基础教育改革与发展的决定和关于完善农村义务教育管理体制的通知，明确了“在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主”的农村义务教育体制，在一定程度上缓解了农村税费改革且义务教育经费的紧张，给农村教育逐步朝着健康的方向发展提供了初步的体制保证，但是农村义务教育经费短缺的问题仍然十分突出，各级政府投资结构不合理的问题并未得到根本解决，而地区之间、城乡之间义务教育发展水平差距巨大。一、主要问题1、政府之间在农村教育的责任分配不合理。1993年我国进行了分税制改革，并颁布了国务院关于实行分税税制财政体制的决定，其初衷是增加中央财力，以便更好地加强宏观经济调控，增加对经济落后地区的转移支付，缩小地区之间财力和社会经济事业发展的差距。但是，该体制的设计包括1986年颁布的义务教育法和1994年颁布的中华人民共和国预算法、1995年颁布的中华人民共和国教育法，以及相关的实施细则和规定，在运行和操作中暴露出中央政府在农村义务教育经费投入上并没有承担起其应尽的责任。建立在上述的这些法律、法规基础之上的我国义务教育体制，其突出的特征是受教育者和政府共同负担经费，政府经费以地方负担为主，特别是以县、乡两级必须负担起大部份的责任，而中央政府应负担的经费并没有在制度中得到规范。在这种体制下，中央政府非常轻易地就摆脱了其在义务教育支出中应该通过转移支付来均衡地方财政供给能力，从而保障每一个公民基本教育需要的责任。近年来公布的中央政府与地方政府教育投入比例显示，前几年中央政府在教育投入中所占的比重基本上维持在12%左右（其中农村义务教育仅仅2%左右），而地方政府所占比重基本上保持在88%左右，进一步从中央政府教育经费的组成来看，其中极大部分又投向了高等教育。这种分配体制，它与公共财政关于通过教育分配实现地区间和人际间基本公平目标的要求是背道而驰的。税费改革后，取消了农村教育费附加等不合理的收费，这从减轻农民负担和公平城乡教育经费分配的角度来看无疑是一个正确的举措，但是，取消收费后，给地方财政尤其是贫困地区地方财政的农村义务教育经费收支上留下了很大的缺口，在弥补这个资金缺口中中央和省级财政还远远没有到位。这就说明了中央和省级政府在缩小农村地区之间教育经费投入差距方面没有尽到应尽的职责，换而言之，这反映了中央与省级政府在教育分配职能上的“缺位”。大力增加中央与省级在义务教育方面的投入,是当务之急。其所需的财力，可从适当减少中央与省级有关部门对下级的一般性专项补助中安排。中央专款中有较大比重是“锦上添花”（越富裕的地方得到的越多，因为其配套能力强，同时，也有较雄厚的财力作为“跑部钱进”的后盾），而不是“雪中送炭”！2、分税制中央财力集中比例大，财权与事权相背离。1994年起，中央对地方实行分税制财政管理体制，加大了财力集中力度，地方财政收入的增量大量上划中央，即消费税100%上划中央，增值税75%上划中央。2002年起中央又实施所得税中央与地方分享改革，地方所得税增量2002年50%上划中央，2003年起60%上划中央。中央宏观调控力度加大，从而出现了财政管理体制上的“挤逼效应”，地方级财政收入占财政总收入比重低。以我市为例，2004年我市财政总收入23.63亿元，地方级财政收入10.21亿元，比重仅为43.2%。1994年至2004年11年中，我市财政总收入146.32亿元，上划中央收入59.61亿元（其中中央给予的基数补助每年仅1亿多，11年合计10多亿元），比重高达40.74%，地方级收入比重仅为59.26%。与此同时，基本事权不仅没有上移，还增加许多。义务教育、公共卫生、计划生育、社会治安、环境保护、道路建设等多种公共事务支出都要由基层财政负担。这些都造成财权与事权严重不对称，加大基层财政困难，也影响了发展的积极性和克服困难的信心。3、国家“政出多门”，各方面的倾斜无度。现行法律、法规没有真正实行适度倾斜的“有所为有所不为”的策略，而是出台了不太切合实际的涉及财政投入的过多过滥政策。中央和省框定的支出过多，限制了省以下地方按预算法统筹安排各项财政支出的能动性，如规定要给予倾斜的除了明确规定的农业、教育、科技、环保、水利、计划生育、政法机关外，还有粮食政策性计划亏损补贴、国有企业下岗和职工基本生活费和再就业补助、扶贫、造福工程等。此外，还有各种形式的硬性配套规定20多种。由于中央和省利用各种管理权限在宏观调控方面集中了省以下过多的财力，所以，对中央和省级来说，通常在各方面的倾斜不会出现麻烦。中央出现赤字，还可以通过发行债券弥补，而地方不能打赤字预算，更不能发行债券。这就出现了预算法规定的地方财政必须收支平衡与其他法硬性投入之间的不可回避的尖锐矛盾。 4、清理基金会地方向中央专项借款包袱沉重、教育两基达标和先行工程历史欠债多、基层政府负债累累，加大了地方财政负担。5、由于我市经济体量小，加上行政区域设置特殊、区多县少（一县四区）、财源结构不合理等因数，全市可用财力少，财政保障水平不足，财政运转困难。1）、县区财政基本上只能保障教师工资的发放，生均公用经费无法达到法定要求。我市财政对教育经费投入在财政总支出中占有极高的比例，全市教育财政拨款支出(不含教育费附加)，2003年64,103万元，占可支配财力11.56亿元的55.45%，高于全省平均水平的20.79个百分点,居全省九市第一位;2004年64,771万元,占可支配财力13.08亿元的49.52%，高于全省平均水平的16.82个百分点。尽管如此，目前各县区基本上只能保障教师工资的发放，对应缴纳的社会保障资金，有些地方还无法全部按规定缴纳，全市义务教育阶段的生均公用经费仍然达不到法定要求。由于我市各县区目前普遍面临公共财政困难，只能勉强“保吃饭，保开门”，从2002年2004年的决算情况来看，各县区对教育拨款占财政支出的比例最高的已达到58.14%，仅教师工资就已占据了县区财政的半壁江山，虽然农村教师工资已纳入县区财政国库统一支付，但是农村教师社会保障等与城市教师相比还存在差距。对公用经费、课改经费、教师继续教育培训经费、危房改造配套经费、布局调整经费根本无法保证。鉴于我国目前农村教育的这种状况显然既不符合公共财政关于政府教育职能的规范，也难以满足国际竞争对于劳动生主产要素的要求，为此调整农村教育财政政策，为促进经济的可持续发展积聚足够的人力资本已成为当务之急。2）、县区财政困难，导致农村教育环境较差。由于县区财政困难，对农村教育经费投入不足，我市农村教育环境相对城市较差，这表现为农村学校危房较多、教育设施严重不足、教育设备非常简陋。由于投入不足，农村教育基建和维修经费不足还使得农村中小学校舍建设标准太低、质量太差、维修太少，由此大大缩短了校舍使用寿命，时间一长，或一旦遭遇洪涝灾害，新房便成了危房。20032004年我省第二期危房工作中，我市规划改造危房面积9.92万平方米大部分都集中在农村，其中还有一部分甚至是90年代才建起的校舍。由于经费投入不足，在农村一些中小学中，教具、实验用品、办公用品、体育器材、报刊杂志等必备教育设备十分短缺，已影响到日常教学活动和教学质量。二、对策1、在农村义务教育中建立“委托县（区）级政府管理，经费由中央、省、省以下政府共同负担”的管理责任机制和经费投入机制。因为相对而言省级以上财力比较雄厚，完全可以保障义务教育发展经费的需要，而市级及县、区的财力比较紧张，市本级还能做到“保吃饭、保开门”，而县、区基本上只能确保工资的发放，要“保开门”都很难。从中央到地方，对于义务教育经费投入的法律、法规和文件不少，但真正能落到实处的不多；从人大、政协调研，到各级审计、纪检监察，每年对教育经费投入的检查不少，但各县、区政府由于财政困难基本无法做到对义务教育投入达到“三个增长”的要求，省财政厅出台了农村中小学生均公用经费的基本标准，规定县级财政必须保证对农村中小学公用经费的投入，规定小学生公用经费不低于30元/年（其中预算内安排10元，税改转移支付资金中安排20元），初中生公用经费不低于50元/年（其中预算内安排20元，税改转移支付资金中安排30元），但从我市2004年实际执行情况来看，除了市本级外，真正能够按文件不打折扣执行的没有一家。产生这种现象的原因，归根到底就是各县、区财力不足，财政困难，无法满足义务教育发展经费的需要。应加大中央和省级政府在普及义务教育中的责任，加大对农村地区义务教育的支持力度，让中央和省级政府承担大部份的责任，而不是现在的恰恰相反。因此，建立义务教育经费保障的有效机制是：建立义务教育“以中央、省为主”的管理体制，可以试行“中央、省、省以下”三三制的投入机制，只有这样才能真正确保义务教育经费的投入，促使农村义务教育的健康发展。2、对农村税费改革转移支付补助乡村办学资金和教育专项资金由省级财政建立专户，实行专户管理。为了确保农村税费改革转移支付资金和教育专项资金及时足额拨付到位，建议对农村税费改革转移支付资金和教育专项资金应参照农村中小学危房改造资金和布局调整资金的管理方式，对省税改补助资金和教育专项资金实行专户管理、封闭运行，确保专款专用。3、现阶段允许在一定范围内实行城乡教育资源的统筹。目前我市的城市与乡村、名校与一般学校在学校的设施、教学条件、师资质量等存在很大的反差。为了充分利用有限的资源，促使教育事业的均衡发展，应充分发挥政府教育资源的优势，对教育资源包括预算外收入，允许在教育系统内部范围内，在城乡之间合理配置、适当进行统筹安排，对城市学校资源好，收入充足的，其预算外收入可以调剂给农村学校使用，支持农村义务教育发展，以确保教育资源的合理分配和使用。4、建立财权与事权相对应的农村义务教育管理体制。政府的教育配置职能和教育分配职能的履行需要有相应的财力作保障。正因为如此，一级政权，一级事权，一级财权已成为确定财政管理体制的最基本要求。基于这一基本要求和我国当前农村义务教育的现状，建议在农村义务教育管理体制中，应扩大以县级为主的地方政府财权。建议对1994年建立的现行税制进行相应的改革，考虑在条件许可的情况下给予地方政府一定的有约束的征税权，在此基础上划分中央、省级和县级各自主体税种，并优化现行税制结构，这样既有利于各级政府更好地培育税源，又有利于保障地方政府为农村义务教育筹集到足够多的资金。5、建议从制度上减少“上面点菜、下级买单”的现象。中央出台的政策性增支要视各地财政的实际承受能力给予适当的转移支付补助；如：目前我省对农村贫困学生建立“两免一补”制度，按规定省级只负担教科书，而免杂费和寄宿生生活费由市、县区承担，建议应全部由省级以上财政负担。否则，制度也是无法落实到位。6、清理各种配套规定。要清理中央各部门下达专项的硬性要求地方配套规定，某些中央专项确实需要下级配套的，其权限应收归国务院。7、逐年消化历史欠债。对教育两基达标留下历史欠债，建议中央、省应逐年给予补助。 8、修订义务教育法。义务教育法的修订只有建立“委托县级政府管理，经费由中央、省、省以下政府共同负担”的管理责任机制和经费投入机制，才能做到“三个增长”。否则，按现行的管理体制，地方一级政府受财力的限制很难达到“三个增长”。因此，建议人大在立法时，对财政投入的要求，应按照预算法规定，要有侧重点，不要面面俱到，应考虑到地方各级财政的实际承受能力。如果各个部门法律都要求财政投入要达到一定的比例，作为中央和省级财政来看，可以达到各种法定的要求，而地（市）级及其以下政府大部分无法做到。比如：对义务教育投入应基本或完全由国家投入，而对高中、职专、成人和大学（专）等缴费助学的非义务教育阶段应以财政投入和个人付费并重的教育经费筹措格局。1