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积极构建三个体系探索解决四个问题扎实推进“两项工作”长效机制建设陕西省烟草专卖局(公司)各位领导,各位代表:大家好!根据会议安排,我就陕西省局“两项工作”开展情况作简要汇报。近年来,我们陕西省局在国家局的正确领导,特别是在国家局张辉副局长及整顿办的关怀指导下,紧紧围绕解决规范、质量、效率等核心要素,建立了“两项工作”组织体系、运作体系和督查体系,初步形成了管理监督的长效机制。现将主要工作情况汇报如下:一、监管思路实现“三个延伸”我们总结回顾行业整顿规范走过的道路,大体经历了两个阶段:第一阶段是1999年至2005年,为集中治理突出问题阶段,先后开展了烟叶流通秩序、财经秩序、卷烟体外循环等专项治理整顿工作。第二阶段为2005年至今,为全面加强行业内部管理监督阶段,主要开展了以“两项检查”、“三项检查”、“两项工作”为重点的整顿规范工作。行业十多年来的发展历程充分证明:严格规范是保持行业持续健康发展的生命线!从保障和捍卫生命线出发,2010年省局(公司)党组提出了“严规范、强基础、上水平、增活力”的总体思路,把“严规范”摆在各项工作的首要位置,学习借鉴河北经验,提出“两项工作”要实现“三个延伸”:一是监管领域向更大范围延伸。“两项工作”规范的主要对象是工程投资、物资采购和宣传促销领域。从全行业来看,上述三个领域资金量大,容易出问题。但就陕西烟草商业而言,2011年全省固定资产投资预算为27667万元,而烟叶基础设施建设项目投资达到30564万元,超过了固定资产投资规模。这些项目虽然不形成行业资产,但是关系行业形象,关系烟农利益,关系干部安全,我们本着高度负责任的态度,把这些项目也纳入了“两项工作”延伸监管的范围。二是监管工作向更高标准延伸。在深入推进“两项工作中,强调主动规范,自觉规范,力求“标准更高、要求更严、措施更细”。比如,行业规定单项合同估算金额在50万元以上的项目必须招标,而省公司和6家市公司规定,单项合同估算金额在30万元以上的项目都必须招标;省公司机关还规定单品种5万元以上和多品种10万元以上的物品都必须招标。三是监管视角向更深层次延伸。有的放矢,才能事半功倍。我们归纳了需要着重解决的四个问题:一是化整为零、规避招标的问题;二是暗箱操作、串标围标的问题;三是兼顾规范与质量的问题;四是兼顾规范与效率的问题。在制度设计和运行操作过程中,围绕问题,系统思考,整体设计,较好地保证了监管工作的针对性和科学性。二、监管措施形成“三个体系”在国家局关于“两项工作”的总体框架之下,我们建立了较为完整的组织体系、运作体系和督查体系,并通过“两项工作”管理监督信息系统加以固化。(一)组织体系建设注重广泛性、专业性、独立性组织体系包括决策、执行两部分内容,核心问题是权力制衡。我们搭建了三级架构,管委会是决策机构,下设管委会办公室、招标工作办公室和廉政公开监督组,管委会办公室作为日常办事机构,下辖工程投资组、物资采购组、宣传促销组三个执行机构。在宏观层面实行决策权、执行权、监督权三权分设。在微观层面按照“不相容职务分离控制”的原则,实行授权与执行、执行与审核、执行与记录相分离。今年以来,省、市两级管委会已召开会议57次,研究项目689个,所有项目均按程序规范运作。怎么样保证权力制衡的有效性?我们的体会:一是决策机构保证广泛性。管委会由领导班子成员、各相关职能部门主要负责人和职工代表组成,重大决策征求有关专家和法律顾问的意见,充分体现民主决策、依法决策、科学决策的要求。二是执行机构体现专业性。我们把工程投资组设在计划部门,物资采购组设在后勤部门,宣传促销组设在办公室。后勤部门过去主要服务本级机关,现在我们赋予其行业管理职能,负责实物资产管理和物资采购监管工作。招标办设在整顿办,其职能定位最有利于招标规范。三是监督机构保证独立性。廉政公开监督组设在纪检监察部门,对同级领导班子及其成员进行监督。省市局主要领导亲自分管审计工作,保证审计部门独立、客观地履行监督职能。重大工程项目由第三方监理机构进行监督,第三方审计机构进行审计。(二)运作体系建设注重系统性、有效性、严谨性运作体系包括制度和流程两方面的内容。我们在国家局规定的制度框架之内,全面开展了制度“废、改、立”工作。省局现有“两项工作”制度75项,包括工程投资、物资采购、宣传促销监管制度46项,现代烟草农业建设项目监管制度3项,办事公开民主管理工作制度26项。各市级局现有工程投资、物资采购和宣传促销监管制度282项,办事公开民主管理制度127项,构建了较为完整的制度体系。一是制度设计采取自上而下的方法,保证制度的系统性。先定制度目录及子目录,再对制度进行“废、改、立最后统一会审、汇编成册,保证了制度体系的层次性和制度之间的协调性。省公司在物资采购管理办法之下,分别制订了卷烟物流物资采购管理细则、烟叶配套物资采购管理细则和供应商管理办法。市公司在省公司搭建的制度框架内,结合实际制订实施细则,兼顾了制度的一致性与地区的差异性。二是流程设计突出内控机制建设,保证制度的有效性。我们按照财政部2008年颁布的企业内部控制基本规范全面梳理了项目运作流程,并针对各流程环节的潜在风险,建立了公开机制和内控机制。其中工程投资、物资采购和宣传促销项目监管系统设立了3个总流程、24个子流程。现代烟草农业建设项目监管系统设立了1个总流程和13个子流程,基本实现了全方位、全过程监管。制度体系初步建立后,内部审计机构对内部控制有效性进行评价,形成了持续改进的良性机制。三是制度管理有章可循,保证制度的严谨性。我们依据国务院颁布的规章制度程序条例,制订了规章制度制订及管理办法。依据这一办法,所有制度出台必须“过三关”:第一实行开门立法,所有制度都必须经过相关部门集体会审,必要时还要征求基层和职工意见。第二实行归口管理,所有制度都要经过法规部门的合法性审查,必要时还要征求法律顾问的意见。第三规范审批管理,所有制度都要经过管委会或局长、经理办公会审定,并由主要领导签发。(三)督查体系建设做到“三个到位”为了使组织体系、运作体系发挥出应有的作用,我们建立了“两项工作”督查体系,力争做到“三个到位”。一是做到公开透明到位。我们建立全省系统办事公开民主管理网站,与项目管理监督信息系统设置的21个公开节点对接。公开面向本单位全体干部职工,时限为35个工作日。日常性工作定期公开,阶段性工作逐段公开,临时性工作随时公开,事关全局、职工利益和群众普遍关心的事项,实行决策前后和实施过程动态公开。同时,建立公示栏、触摸屏、座谈会等形式的公开载体,成立职代会,职工代表参与各级管理委员会决策。二是做到各项监督到位。我们在工程投资、物资采购和宣传促销项目监管流程中,设置了17个纪检监察监督点,19个审计监督点,4个法律法规监督点;在现代烟草农业基础设施项目监管流程中,设置了6个纪检监察监督点,6个审计监督点,2个法律法规监督点。流程运行到监督环节,未经监督部门签署意见,无法进入下一个环节。严格规范项目实施过程的动态监管,实行投资项目定期上报制度。项目开工后,市级公司每两个月向省局(公司)项目主管部门书面报告一次项目建设进度及投资完成情况。省局(公司)每半年对各单位执行定期报告情况进行通报。三是做到考核问责到位。问责以陕西省烟草专卖局(公司)行政问责制暂行办法等3个文件为依据,采取通报批评、诫勉谈话、行政处分等方式,既明确了职能部门的责任,又明确了监管部门的责任;既明确规定应该怎么办,又明确违反规定该怎么处理,使管理形成闭环。省局(公司)制订了“两项工作”考核办法,纳入市级局(公司)领导工作业绩考核范畴,作为减分项计算。在1000分值考核中,最多扣减30分,与安全工作考核分值相当。三、运行操作统筹解决“四个问题”在运行操作中,我们紧紧围绕规范、质量、效率等核心要素,探索解决好以下四个问题:(一)如何解决化整为零、规避招标的问题国家局姜成康局长明确提出:“凡是规定要求招标的项目都必须进行招标,决不允许以任何理由规避招标。”为了落实这一要求,预防和解决化整为零、规避招标问题,我们重点把好以下三个关口。一是严把项目计划与预算审查关。按照行业现行管理制度,项目建设必须报计划、报预算。我们要求计划部门对项目内容和投资概算严格把关,财务部门对项目预算严格把关,两个部门相互印证,力求把拆分项目的行为避免在计划和预算审批环节。二是严把项目备案审查关。省局(公司)对市级局(公司)审批权限范围内的项目实行备案制度,对所有备案项目进行严格审查,并与计划和预算相印证。同时,对备案制度执行情况进行定期检查通报,严禁不报备就自行实施。三是严把实施方式审查关。对项目实施方式进行严格审批管理与监督控制。需求部门在提出项目申请时一并上报实施方式,凡符合条件可不实施公开招标的项目,都要有可靠依据和过硬理由,经招标投标领导小组初审,送廉政公开监督组审查,再由管委会审议决策。通过以上三个环节层层把关,我们有效解决了化整为零、规避招标的问题。2011年全省行业项目计划金额为9.61亿元,拟公开招标项目金额为8.06亿元,占总金额的比例为83.9%。1-8月已实施各类项目金额为5.31亿元,公开招标项目金额为4.44亿元,占总金额的比例为83.7%;其中烟用物资公开招标比例为91.7%。凡是符合招标条件的项目全部实行了公开招标。(二)如何解决暗箱操作、串标围标的问题为了保证招标的公开、公平与公正,我们着力抓好以下四个环节的监管:一是保证招标代理公司与评标专家抽取的随机性。2009年,省公司从省发改委公布的甲级招标代理公司备案名录中,通过规范运作方式,甄选了10家招标代理公司。省、市两级公司需要委托招标时,由招标执行机构在10家代理公司中随机抽取。评标专家也由招标办组织,在烟草行业评标专家库或政府相关部门确定的专家库中随机抽取,由廉政公开监督组现场监督和书面认可,使投标人与代理公司、评标专家串通的机率大大减少。二是保证供应商竞争的广泛性。招标制度规定至少选择一家报刊和一个网站发布招标公告,我们在实际操作中尽量选择数量更多、受众更广、更有专业影响的媒体发布招标公告。在公开招标过程中,注重借鉴邀请招标的长处,在面向社会发布招标公告的同时,还面向有实力的特定供应商群体发布招标信息。三是保证评标的公正性。招标投标法和行业招标制度都规定了公平公正条款,但是具体怎么操作,存在很大的自由裁量空间。鉴于此,我们对招标代理公司和评标专家委托而不放任,招标前组织相关部门对招标文件进行集体会审,防止出现针对个别供应商“量身定制”的条款。评标过程中,廉政公开监督组对评委打分进行逐一核对,发现评分不当,当即提出意见,现场纠正。评标结束后,所有痕迹资料都封存备查,并由廉政公开监督组对评标委员会及评委工作进行评价。四是保证拦标价、评标专家、投标人信息的保密性。如果投标人不掌握拦标价、评标专家、投标人等机密信息,就无从舞弊。我们制订了最严格的保密措施,由专人确定拦标价并封口,专人保管,开标时现场拆封。评标专家在评标前24小时内随机抽取,开标前相互隔离,并上交通讯工具。为了避免招标代理公司与供应商串通,我们对招标代理公司开展监督评议,实行动态管理,每两年更新一次。2010年依据监督和评议结果,清退了1家招标代理公司。(三)如何兼顾规范与质量招标是一种“书面对书面”的买卖活动,容易出现供应商低价竞标,然后偷工减料、以次充好的现象。为了解决这一问题,我们着重抓好四个环节的管理。一是严格供应商管理。依据省公司制订的供应商管理制度,省、市两级公司对各类供应商的资质和信誉进行审核考察,分别建立烟用物资、物流设备、办公用品等物资供应商目录,逐一建立档案,定期开展评估,形成淘汰机制,凡在质量、服务与价格方面出现严重问题的,坚决予以清退。二是推行实物现场招标。针对招标过程中,难以对实物质量进行评价的问题,我们探索推行实物现场招标。比如,今年上半年在密集烤房全省统一招标过
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