第二次土地调查与以往土地调查的差异分析调查内容及方法对比一、调查内容第一轮土地详查仅开展农村土地调查及权属调查两项目任务。 调查内 容单一，且后续管理均采用纸质图件进行管理，不便于土地利用数据的更 新及汇总。2009 年以前开展的年度变更调查是在第一轮土地详查的基础上，采 用全省统一的年度变更调查软件进行面积变更及汇总上报。 但由于详查时 间跨度大、数据更新不及时等因素，造成变更数据累计误差越来越大，加 之区域经济建设和社会各项事业的快速发展， 特别是城镇化、 工业化进程、 土地开发整理、退耕还林和农业产业结构调整步伐的进一步加快，土地利 用现状发生了很大变化， 现有土地利用现状调查成果资料 （图件、 数据等） 与实地有较大差距。第二次土地调查除完成农村土地调查任务外，又增加了基本农田调 查、坡耕地调查、开发园区调查、城镇土地调查、土地利用数据库建设、 地籍信息系统建设等诸多领域。因此，第二次土地调查任务较详查时更加 丰富和全面；全部成果一律实行信息化、网络化管理，对今后科学化、信 息化国土资源管理水平的提高，具有十分重要的现实意义。二、基础资料对比第一次土地详查采用的基础图件，是由各县（市）到测绘部门收集。 由于种种原因， 往往要跑多个部门才能购买到， 而且很多影像数据是 1980 年 1987 年期间拍摄的不同比例尺的普通航拍照片，同时第一次土地详查绝大多数单位的外业调查是九十年代初进行的，中间间隔了五六年，资料 现势性差，大大增加了外业调绘的难度和新增地物补测的工作量，影响了调查进度的质量。针对第一次土地详查基础数据存在的各类问题， 为了有效保证全国土 地调查数据的可靠性和一致性， 国家在第二次土地调查中对遥感数据实行 统一采购、统一处理、统一制作下发遥感正射影像图的基本方针，从基础 数据源头上确保了调查基础图件的精度与质量的全国一致性和规范性。 这 种措施一方面减轻了地方负担，另一方南确保了基础资料精度的可靠性、 时效性和统一性，为按质按时完成第二次全国土地调查奠定了坚时的基 础。三、调查方法及检查方法1、调查方法土地详查自 1984 年 5 月开始，到 1996 年底结束，历时 12 年。由于 当时技术、人员、设备等多种因素的制约，特别是科学发展水平的限制， 现代信息技术应用程度不高，技术手段相对落后，主要以常规手工操作的 方式为主，如航片转绘、地类判读、编图绘图、图件缩编等。面积量算绝 大多数单位都是采用求积仪或人工计算方式，工作量大，耗时长，仅有部 分县级单位面积量算采用了当时较先进的计算机计算技术， 因而量算方法 不统一，造成后续逐级汇总进度缓慢，致使第一次土地详查用了十几年时 间才得以完成。在完成第二次全国土地调查之前所开展的年度变更调查则是在第一 轮土地详查成果的基础上进行。 并且大多数县级单位只对各相关部门每年 批准变更的土地进行了变更，而图件并未同时更新，加之漏变更的和农民 私自改变用途的土地，逐年积累后，分类面积误差较大。第二次土地调查充分应用了航空航天遥感技术、GPS技术和数字化、网络化等技术。技术手段科学、先进；特别是地理信息系统（GIS）为我们提供了分析和处理海量地理数据的通用技术， 而且早已应用于土地调查 及管理的方方面面。更重要的是通过第二次土地调查，能够建立集遥感遥 感影像、土地利用数据、权属数据、基本农田数据等多种数据于一体的土 地信息数据库，实现 ”国家 省 市县”四级土地调查数据库的联通与动 态管理。因此，第二次全国土地调查完成后，国土资源的管理与利用方式发生 了重大改变，土地调查数据库全部实现实时动态管理。2、检查方法第一次土地详查时，土地调查成果只要通过了省详查办的检查验收， 国家就不在对土地调查成果进行实质实审查， 直接利用省详查办提交的成 果资料完成全国土地调查数据的汇总。在第二次全国土地调查中， 国家从数据采购源头和最终成果核查确认 入手，紧紧抓住一头一尾两个关键环节，确保了全国土地调查数据的真实 性、准确性和时效性。在数据库建设过程中，全国使用统一的质量检查软 件，对数据库进行了严格的人机交互检查，土地调查成果经各省土地调查 办公室验收合格后， 必须由全国第二次土地调查办公室聘请的专业核查队 伍，在室内采用现代化手段，依据遥感影像与土地利用数据库进行叠加， 经过逐图斑、逐地块、逐图幅和逐个要素的检查，并派出核查组，对各个 地方的外业调查成果开展抽查， 保证了第二次土地调查成果的准确性和真 实性。三、重视程度不同开展第一次全国土地详查的通知是国务院批转农牧渔业部、国家计 委等部门关于进一步开展土地资源调查工作的报告的通知国发 198470 号，第二次全国土地调查的通知是国务院关于开展第二次全国土地调查 的通知国发 200638 号，领导小组由国务院副总理增培炎亲自挂帅，成 员由国务院有关部委领导组成，省、州、县级领导小组也由分管国土的副 省长、副州长和副县长挂帅。 仅从国发 198470 号和国发 200638 号两 个文件即可看出，国家对两次土地调查的重视程度决然不同。第一次土地详查之所以从 1984 年 5 月开始一直到 1996 年底才结束， 其中一个主要的原因就是领导重视和政府支持的问题， 更是各级土地调查经费落实的问题。贫困地区是财政拿不出钱来，而有的地区是因为财政不 愿把钱用在这些看不到直接经济效益的地方。 而第二次土地调查所处的经 济环境、消费水平，采用的技术手段、设备都远远高于当年，调查经费同 样远远高于当年。由于第二次土地调查从国家层面上高度重视，财政部和 相关部委明确表态，在调查经费方面全力予以保障和支持，国务院又以 518 号令的形式颁布了土地调查条例，明确规定各县级政府对土地调查成 果质量负总责， 加之国土资源部又明确了第二次土地调查成果是土地利用 总体规划修编的依据。由此可见，国家对此次土地调查极为重视，同时各 级地方政府已充分认识到第二次土地调查与土地利用总体规划修编， 地方 经济快速发展的重要关系，在财政经费来源极其紧张的情况下，都给予了 大力支持。采用标准对比一、坐标体系及调查比例尺不同1 、坐标体系。第一次土地详查采用的是1954 年北京坐标系，由于1954 年北京坐标系采用的是克拉索夫椭球元素，椭球体长半轴比更精确 的 1975 年国际大地测量与地球物理联合会推荐的地球椭球长半轴大了 105 米；1954 年北京坐标系所对应的参考椭球面与我国大地水准面存在着 自西向东递增的系统性倾斜，大地点坐标未经整体平差，使点位之间的兼 容性较差，从而影响坐标系本身的精度。为此，针对 1954 年北京坐标系 的缺点和问题，第二次土地调查采用的是 1980 年西安坐标系。2、调查比例尺。第一次土地详查采用的1:1 万和 1:2.5 万例尺。第二次土地调查均采用 1:1 万例尺。因此，第二次土地调查数据量算精度相对 更高。二、土地分类标准不同第一次土地详查采用的土地分类标准是1984 年由全国农业区划委员会制定的行业标准，而第二次全国土地调查采用的土地利用现状分类 标准，则是由国家质量监督检验检疫总局颁发的国家级土地分类标准，两 者有着本质的区别：前者只对本行业、本部门有约束作用，对其他行业在 土地分类标准上没有强制执行的约束力； 2007 年由国家质量监督检验检 疫总局土地利用现状分类标准，是全国土地行业统一的分类标准，改 变了过去土地分类行业各自为战的局面，为第二次土地调查，乃至今后整 个土地分类的标准化管理奠定了良好的基础。1、土地利用现状分类1984 年，我国颁布的土地利用现状调查技术规程中制定了 “土 地利用现状分类及其含义 ”。采用两级分类，其中一级类分耕地、园地、 林地、牧草地、居民点及工矿用地、交通用地、水域及未利用土地8 类，二级类分 46 类，云南省增设了 6 个三级分类。第一次土地详查和历年土 地变更调查就是采用土地利用现状分类。从 1984 年颁布开始，一直沿用 到 2001 年 12 月。2、全国土地分类 为了满足土地用途管理的需要， 科学实施全国土地和城乡地政统一管 理，扩大调查成果的应用， 在研究、 分析 ”土地利用现状分类及其含义 ”和 ” 城镇土地分类及含义 ”两个土地分类基础上，国土资源部制定了城乡统一 的”全国土地分类 ”。 ”全国土地分类 ”自 2002 年 1 月 1 日起，在全国范围 试行。自 2002 年以来，有效地应用于土地变更调查及国土资源管理工作 中。“全国土地分类 ”包括全国土地分类（试行） 和全国土地分类（过 渡期间适用） 。全国土地分类（试行） 采用三级分类。其中一级分为农 用地、建设用地和未利用地 3 类，也就是土地管理法的三大类。二级 分为耕地、园地、林地、牧草地、其他农用地、商服用地、工矿仓储用地、 公用设施用地、 公共建筑用地、 住宅用地、 交通运输用地、 水利设施用地、 特殊用地、未利用土地和其他土地 15 类。三级为分 71 类，云南省增设了 17 个四级分类（其中，可调整地类 10 个）。3、第二次全国土地调查分类第 二 次 全 国 土 地 调 查 采 用 土 地 利 用 现 状 分 类 ( GB/T 21010 2007 )。土地利用现状分类采用土地综合分类方法，根据土地 的利用现状和覆盖特征，对城乡用地进行统一分类。采用二级分类体系。 一级类 12 个，二级类 57 个。三、技术标准不同第一次土地详查，全国只有土地利用现状调查技术规程一个技术 标准，而第二次全国土地调查则由国务院和国土资源部统一制定了土地调 查条例、检查验收办法、土地利用现状调查数据库标准、第二次土地调查 实施细则等一系列法规和技术规范，以确保第二次土地调查成果更加准 确、规范。土地调查条例是以国务院 518 号令的形式颁布， 土地调查条例规定了 以后每 10 年开展一次全国土地调查，每年开展一次土地变更调查，所需 调查经费列入当年地方财政预算；同时规划，县级人民政府对土地调查成 果的质量负总责。由此可见，土地调查条例的出台，使土地调查工作正式 纳入法制化、规范化、日常化和制度化管理的轨道。四、面积计算方式不同由于高斯投影分带下的分幅地形图是按经纬度分幅的梯形图幅， 图幅 理论面积是基于高斯 -克吕格投影和按图廓经纬度计算的椭球面积。为此， 第二次土地调查技术规程明确规定了按椭球面积计算， 以保证土地利用数 据库中的图斑面积与图幅理论面积相一致。第一次土地详查图斑面积计算是在高斯平面上，按平面面积进行计 算，第二次土地调查按椭球面积计算。因此，两次土地调查的图斑面积计 算成本方式存在较大差异。第二次土地调查与第一次土地详面积对比一、土地分类差异对比第一次土地详查采用的土地分类标准是1984年由全国农业区划委员会制定的行业标准，在1984年颁布的土地利用现状调查技术规程中制定了 ”土地利用现状分类及其含义”。采用两级分类，其中一级类分耕地、园地、林地、牧草地、居民点及工矿用地、交通用地、水域及未利用土地 8类，二级类分 46类，云南省增设了6个三级分类。第二次全国土地调查（农村部分）采用的是土地利用现状分类（GB/T21010-2007 ），归并后一级类8个，二级类 38个，三级类 8个。为了便于两种分类数据之间 的比较，将第一次土地详查数据的土地利用分类转换到第二次全国土地调 查（农村部分）分类。两种分类的转换关系见表5-2。表5-2 土地利用现状分类（84版）与土地利用现状分类（二调版）转换关系表土地利用现状分类（二调版）土地利用现状分类（1984版）一级类二级类二级类一级类地类编码地类 名称地类编码地类编码类