广州增城市规划建设三大主体功能区的实践与探索 增城市位于珠江三角洲东北部，是广州市所辖的县级市，总面积1616平方公里，下辖6镇3街，户籍人口81.06万。近年来，我市在广东省委、省政府及广州市委、市政府的正确领导和关心支持下，认真贯彻落实科学发展观，努力探索县域经济科学发展模式，因地制宜将我市南部定位为重点开发的新型工业化区，中部定位为优化开发的文化产业城，北部定位为限制开发的都市农业与生态旅游区，以三大主体功能区建设大力推动经济发展方式的转变，实现产业和城镇布局的优化，逐步形成人口、经济、资源环境相协调的发展格局，促进了经济社会又好又快发展。2006年，实现生产总值321.39亿元，是2000年的2.3倍，“十五”期间（下同）年均增长14.08；财政总收入46.15亿元，是2000年的6倍，年均增长34.32%；地方财政一般预算收入16.06亿元，是2000年的4.2倍，年均增长27.76%。2007年，预计实现生产总值410亿元，比2006年增长18.1，人均生产总值 6878美元，增长16.1；工业总产值862.25亿元，增长23.54%；财政总收入77.22亿元，增长67.33%；地方财政一般预算收入20.66亿元，增长28.63%；全国县域经济基本竞争力评价，增城从第一届的31位跃升到第九届的9位，并连续五年居广东省首位。先后荣获联合国“世界和谐城市提名奖”、“全国绿化模范县（市）”、“全国绿色小康县”、“全国科技先进市”、“广东省文明城市”、“广东省教育强市”、“广东省卫生城市”和“广东省林业生态县（市）”等称号。 一、因地制宜，科学分区 我市主体功能区的规划建设是随着对科学发展观认识的不断深化和对增城过去发展方式的总结、反思而逐步形成并大力推进的。过去由于缺乏科学规划指引，无序发展的现象一度较为突出，一些在全国很多地区发展过程中出现的问题如工业处处冒烟，企业散小乱，经济效益差，环境污染严重等在增城都有所表现。在实践中，我们深刻认识到，要实现一个地区的科学发展，必须克服急功近利的短期行为，立足长远，从战略和全局的高度，跳出增城谋划发展增城，坚持打基础，造环境，重诚信，抓服务，严管理，努力促进人口、经济、资源环境的和谐发展。 我们认为要实现一个地区科学发展与和谐稳定关键是：发展目标要明确，发展思路要清晰，发展定位要科学，措施要具体，落实要到位。在发展目标上，努力创建广州东部现代化生态新城区。在发展定位上，大力推进广州东部先进制造业基地、现代服务业穗（广州）东中心、生态旅游示范区和都市农业基地的建设。在城镇布局上，努力形成“两城”（增城市区、新塘城区）、“三中心”（石滩、中新、派潭等中心镇）五大组团的发展格局。在区域功能布局上，按照与国际化接轨的理念，将增城的发展与整个珠三角乃至全省的发展格局、发展趋势紧密相联，实现差异发展和优势互补，将全市划分为南中北“三大功能圈”，推动形成各有特色的三大主体功能区，促进南中北地区互补互动协调发展。 增城南部区位优势得天独厚，交通发达，与广州经济技术开发区和东莞市紧密相连，毗邻深圳和港澳。是珠三角经济大动脉广（广州）东（东莞）深（深圳）黄金走廊的后发地区，是广州东部产业带的重要组成部分，是广州实施“东进”战略的主战场，有一定的工业基础和城镇配套设施，有大片可供开发的丘陵地，投资成本低，工业承载力较好。据此，把南部定为重点开发区，以新塘为龙头，按照国家级创新产业园区的标准高起点开发，走新型工业化道路，大力调整优化产业结构，与广州经济技术开发区、黄埔区实现道路对接，产业互补，招商互动，做强做大我市的先进制造业，打造广州乃至广东省的重要经济增长极。 中部地区（增城市区）环境优美，是我市南部和广州、东莞的后花园，是广州的城市副中心，也是全市政治、文化中心，城市公共服务和配套设施较为完善，具有集聚本市及承接广州、东莞、惠州等周边城市分流人口的效应，在产业发展上要与周边地区实现错位互补发展，为周边地区发展大生产，搞好配套大生活。据此，把中部定为优化开发区，以增城市区为核心，营造适宜创业和生活居住的优美环境，创建文化产业城，打造国际化会议休闲胜地，推动形成城市生活圈。 北部地区以山区为主，好山好水加田园风光，旅游资源丰富，发展生态旅游和都市农业前景广阔。与从化、博罗、龙门相接，生态资源好，可实现四县（市）互动，共同打造广州东北部绿色生态屏障和生态旅游区。与河源、惠州相邻，也切合广东东部生态带的布局，是珠三角地区难得的翡翠绿洲，一小时车程范围内拥有数千万的旅游人口。据此，把北部定为限制开发区，以白水寨省级风景名胜区为龙头，严格保护生态环境，整合派潭、小楼、正果三镇等800多平方公里的生态和人文资源，加强生态文明建设，营造国际化乡村生态大公园，大力发展都市农业、生态旅游和会议休闲经济，形成都市农业与生态旅游圈。 二、规划引导，有序推进 明确了南中北三大主体功能区后，按照“总体规划、分步实施，政府主导、市场运作，龙头带动、协同推进”的思路，让主体功能区建设从设想变成现实。 （一）总体规划，分步实施。为使南中北三大主体功能区的建设符合科学发展观的要求，我们认真抓好“三划”（一是超前策划，二是科学规划，三是有重点有计划），严格把好“三关”（规划关、环保关和安全生产关），做到“三个结合”（群众的呼声、领导的思路、专家的意见），坚持“三师”（工程师、经济师、律师）而行，先后组织举办了增城科学发展论坛、增城市城市总体发展战略规划评审会、增城市绿色经济论坛等专题研讨会，邀请了国内外知名专家学者进行科学论证，高起点编制了增城市国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要、增城市城市总体发展战略规划、广州增城片区发展规划，以规划的形式确立了三大功能区的定位。在此基础上进一步细化，分别制定了广州东部增城汽车产业基地总体规划（南部）、增城市中心城区总体规划（中部）、白水寨风景名胜区总体规划（北部）及相关区域的控制性详细规划等，并严格按照规划要求推进功能区建设。 在规划的指引下，按照有所为有所不为和梯度发展的原则，建设各类主体功能区。相对而言，增城南部基础好、发展空间和潜力较大、开发见效快。因此，我们坚持效益优先原则，大力实施“南部带动”和“中心城镇带动”战略，将有限的资金、资源率先投放在能够产生最大效益的南部地区，做大做强南部先进制造业，养好“会下蛋的母鸡”，增强经济实力，更好地带动中北部的发展。以新塘为龙头，以南部为主战场，紧紧抓住广州大力培育壮大汽车产业的有利时机，集中力量规划建设了广州东部（增城）汽车产业基地、新塘环保工业园等工业集聚区，既集中发展了汽车及其零部件、高新技术等产业，又提升了牛仔休闲服装产业，引进了广州本田、五羊本田、福耀玻璃等生产力骨干项目，培育形成了汽车、摩托车和牛仔休闲服装三大支柱产业。 经过几年努力，南部产生了巨大的经济与社会效益，具备了南部反哺北部、工业反哺生态的能力。我们逐年加大了对中北部的投入力度，加快中、北两大功能区的建设。中部作为优化发展的主要区域，努力打造青山环抱、绿水绕城、百花盛开、文化繁荣的广州市周边最美丽的文化产业城。一是拓展城市发展空间。推动22平方公里的新城市中心“南移”，城区规划面积由2004年的32.52平方公里扩大至目前的52.65平方公里，提高城区的承载能力。二是完善城市功能。加大城市公共设施建设力度，兴建了增城广场、体育广场、挂绿广场、增城公园、蕉石岭森林公园、荔枝文化公园以及荔城污水处理厂等一批公共市政工程，城市面貌大为改观。同时，大力提升教育、卫生、体育、社区等公共服务和公共管理水平，市政府投入30多亿元，狠抓基础教育，集中在城区创办了一批优质规范学校，培养造就了一批优秀教师，引导社会资金投资19.7亿元办起了6所民办高校，在校大学生达到了3万人，成功创建了广东省教育强市，通过城区教育水平的提高增强城市对人口的吸引力；加大生活环境整治和建设力度，积极实施绿化美化工程，仅2007年上半年就投入植树绿化资金1亿多元，城区人均绿化面积增至15.1平方米；策划建设了荔城碧桂园、锦绣御景园等大型新社区，切实加强平安社区建设，营造良好的生活环境。三是大力发展文化产业。充分发挥“节庆效应”，每年举办群众广泛参与、高品位的广场音乐文化节，大力引进国内外一流的节目到增城演出，提升增城的文化品位，吸引更多的游客和投资者。通过营造良好的生活与消费环境，引导本市人口到城区置业安居，吸引广州、东莞、深圳等地市民到增城消费和休闲度假，发展城市经济。 北部牢固树立保护也是发展的理念，营造绿水青山，发展金山银山。2001年以来明确把北部地区定为不发展工业的生态保护区，始终坚持“政府主导、总体规划、重点保护、科学开发、市场运作、高效管理、永续利用”的原则，变资源优势为优势资源，变单一效益为综合效益，变农产品为旅游商品，变扶贫输血为创业致富，实施安居整治工程大行动，努力营造国际化乡村生态大公园。白水仙瀑、金叶子酒店、大丰门漂流、锦绣温泉城、小楼人家、正果湖心岛等一批生态旅游和都市农业项目，有的已经投入运营，有的正在加紧建设，旅游承载能力不断增强。建设了一批都市农业和观光农业基地，增城菜心、增城荔枝、增城丝苗米等已成为远近闻名的名优农产品，大大提升了农产品的附加值，形成了农民增收的长效机制。这样，既加快发展了经济，又有效保护了生态和环境，也为有效解决“三农”问题，让北部山区农民脱贫致富找到了新的出路。 （二）政府主导，市场运作。在推进主体功能区建设中，一方面发挥政府把关和引导的主导作用，另一方面发挥市场在资源配置中的基础性作用，努力实现政府和市场“两轮驱动”。 一是严格把好产业发展规划关。按照推进形成主体功能区的要求，研究提出不同主体功能区的产业发展规划和措施，在南部重点开发区域，发展以汽车、摩托车及其零部件为主的先进制造业，增强自主创新能力，同时改造传统的牛仔服装产业，提升产业结构层次和竞争力；在中部优化开发区域，加强城市基础设施建设，完善公共服务，大力发展文化产业，以增强城市承载和聚集能力，引导邻近镇村、周边人口向中部城区集中；在北部限制开发区域，注重生态建设、环境保护，发展以都市农业和生态旅游业为主的特色产业，坚决不发展工业，限制不符合主体功能定位的产业进入。 在南部对于符合产业发展规划的企业和项目，大力给予扶持。目前，全市年产值超过30亿的项目就有20个。比如，上市公司福耀玻璃有意落户汽车产业基地，市领导专门组团到该公司总部实地考察，综合评价后，我们认为该项目投资密度大、产出效益好、劳动力素质高、无污染，符合南部发展汽车产业的规划，于是马上签约，并大力扶持。该项目用地只有300多亩，预计每年实现工业产值30多个亿，用工2000余人，80是大学生，实现了招商引资和招才引智双效益。 近年来，在主体功能区的产业规划指引下，我们充分利用土地资源整合和实施关停并转后腾出来的发展空间，并参照和对比设立形式、股权构成、市场份额、税费贡献、资源环境效益等核心指标，先后引进了一批符合各主体功能区产业规划要求的优质项目，如南部引进了广本增城工厂、五羊本田摩托车，中部引进了荔城碧桂园、锦绣御景苑等项目，北部引进了金叶子度假酒店、大丰门漂流、白水仙瀑景区等旅游项目。 对于不符合产业发展规划的企业和项目，坚决予以拒绝和调整。有一个投资十多亿的有色金属生产项目，是一个好项目，原拟看好北部的小楼镇，但不符合北部发展都市农业和生态旅游业的规划，小楼镇自觉服从主体功能区发展大局，将其引入到南部宁西工业园。对于三大主体功能区中原有的不符合主体功能区产业规划要求的企业，通过关、停、并、转或“退二进三”等方式，坚决予以逐步淘汰或转产。近年来，关闭了100多家水泥厂、97家洗漂印染企业、200多家采石采砂场和10多家电镀厂。 二是抓好培育和引导。通过策划一系列富有实效的招商、文化与旅游活动