云南省干部在线学习系列课程 http:/www.yngbzx.cn行政处罚法与依法行政陈斯喜全国人大常委法制工作委员会行政法室副主任1.回顾我国法制建设的进展1.1我国行政执法现状1.1.1法制建设成果大家都是来自行政机关的，对执法这方面都有比较多的了解，你们肯定对这方面也有很多的体会。我们国家自从十一届三中全会以后，提出要发扬社会主义民主，健全社会主义法制以来，我们国家的法制建设取得了很大的进展。法制建设的进展是多方面的，其中包括立法、执法。在执法方面，这么多年来，我们也制定了一系列的法律，其中包括行政诉讼法、行政复议法，还有一系列行政管理方面的法律。1.1.2行政执法现状但是在1996年以前，我们国家对行政处罚一直没有一部法律。大家都知道行政处罚这个行为是行政机关对社会进行管理的一个重要手段，但是长期以来我们国家一直没有这样一部专门规范行政处罚的法律，特别是在1996年以前。现在可以说情况有所好转，但是也没有根本好转。行政处罚本来是国家及行政机关对社会进行管理的一种必要的手段，但是这几年来我们行政处罚比较乱、比较滥的情况非常严重，使这种本来是对社会进行管理的一种手段实际上已经变成了一个社会问题。老百姓对我们一些地方、一些部门存在的乱处罚、滥处罚现象意见非常大，社会上也有各种各样的说法，比如有的说现在什么人戴一个轱辘就可以上街去处罚。大家在街上、在路上经常看到戴各种各样的袖标、或者是徽章、或者是各种各样的大盖帽非常多，遍地都是。一个人在街上走不知道什么时候就会有人拦着你，说你违法了，处罚你，非常乱。现在这种情况依然还有，到处都挂着这个地方禁止停车，违者罚款多少多少，这个地方禁止乱扔东西，随地吐痰，或者禁止摘花什么的，立个牌子，违者罚款多少多少。就是说什么机关、什么部门、什么单位都可以立一个牌子就可以处罚，很乱。再一种就是处罚完以后，也不要什么程序，没有什么程序要求，说罚你多少就是多少，你如果不交，或者是申辩几句，就说你态度不好，就要加倍处罚，过去北京也经常遇到这种现象。过去我骑自行车，有时候可能不注意信号灯，你也不知道是不是闯了信号灯，警察一过来就拦住你，说你违章，罚款。你要说：“唉呀！你看我没看到，这个怎么回事”。就说你态度不好，加倍罚款，本来说罚五块钱，你要申辩几句，说十块钱，你再说几句二十块钱。前几年焦点访谈播过一个例子，是发生在我们西北地区，在一个国道上，过来一辆卡车警察拦住后什么话也不说就往窗上给司机递一张条子，罚款十块钱，有司机争辩几句，说：你这个罚款什么呀，我也没有违反什么呀，那个警察也不说话，再撕一张二十块钱，司机跟警察说，你照顾照顾，我这个车是空车，是否少罚点，再撕一张四十块钱。这个后来焦点访谈播了，大家可能看到了，后来得到处理了。就是说这个处罚它没有一个程序要求，也不说明理由，也不说明依据，想罚多少就罚多少。你如果有熟人就好说话了，可能你违法了也可以过去了，你没有熟人就是这样，你多说两句就加倍，再说两句又加倍，随意性非常大。再一个就是罚款以后这个钱里头的问题就更多了，猫腻就更多了，有些本来说罚你十块钱，你说给他五块钱也不要票了，那就算了，五块钱就五块钱，这五块钱拿到哪儿去你也不知道，很多情况下可能执法人员从中中饱私囊，肯定是有。这种情况就是很乱，本来处罚这种行为是国家管理社会的一种必要手段，是对惩治违法行为的一种必要措施，但是因为我们弄乱了，用滥了，反而失去了它应有的作用，而且带来另一方面的问题，就是使我们党和政府与人民群众的关系越来越疏远，老百姓对我们政府的情绪越来越对立。所以朱镕基总理在1998年九届全国人大一次会议以后的记者招待会上说现在乱收费、乱处罚、乱罚款已经是民怨沸腾，我觉得说的很尖锐。从乱处罚、滥处罚这个问题也可以看出来，我们现在权力的腐败、权力的异化现象非常的严重。权力本来是用于为人民造福的，为人民谋利益的，但是现在权力反而异化了、变质了，不是用来管理社会，为人民造福，而是被一部分人用于为少部分人谋取利益。所以这些问题如果不解决，我们一系列的腐败问题、党群关系问题就可能会越来越对立。当然了，这个问题是我们现在这个社会中存在的一些权力异化、权力腐败，是冰山一角了，是其中的一小部分，但是从处罚这一件事来看，确实是值得引起我们高度重视的。1.1.3行政处罚法的制定全国人大作为一个最高国家权力机关主要是从事立法和监督工作的，它不直接去执行法律。全国人大看到这些问题以后，从立法角度思考这个问题，怎么从健全法制角度来解决我们执法过程中存在的乱处罚、滥处罚问题。因此从1990年开始全国人大就着手研究要制定行政处罚法，来治理乱处罚、滥处罚现象。另外一方面，我们行政处罚处理除了乱和滥以外，实践中还存在着另一种现象，也就是软的现象。乱和滥是其中的一方面，就是权力被滥用了，另一方面也有软的方面，就是有些该处罚的不处罚，或者该处罚的处罚不下去，这种情况也是存在的，所以我们现在很多违法行为得不到纠正，在中国是个很奇怪的现象。一方面有些处罚特别严，另一方面有些违法行为没人管，没人处理，处理不下去，这里头也有很多原因。有些是因为法律规定不健全，对有一些违法行为你没有把它作为一种违法行为来对待，把它列为违法行为来处理，使执法机关处理起来没有依据。另一方面我们执法过程中也有这种情况，你亲戚、朋友、熟人有点违法行为你就睁一只眼闭一只眼；也有一些人，那种刺头的、比较刁的你要去处罚他、要去执法他就跟你闹，他一闹我们执法机关就没办法了，就处罚不下去。1.2行政处罚法的颁布因此在考虑制定处罚法的时候，同时也考虑到，一方面要治理执法机关存在的乱和滥的现象，另外一方面也要提高行政执法的效率，使行政机关对违法行为确实该处理的能处理的下去。所以为了从这两方面考虑，解决这方面的问题，全国人大从1990年就开始着手研究制定处罚法，经过了几年的努力，一直到1996年总理经过八届全国人大四次会议审议通过了这部处罚法，从我们国家整个的法律体系来讲，这部处罚法主要属于一部行政程序方面的法律。大家都知道，我们国家整个法律分为各个部门法，就整个国家法律体系来讲我们一般分为七大部门法律，行政法是这七个部门法中的一个部门法，行政法里头又分若干方面，有行政组织方面的法律，有行政程序方面的法律，有行政监督方面的法律，那么行政处罚法是关于我国行政程序方面的一个法律。关于行政程序我们现在没有一个统一的“行政程序法”，许多国家都有统一的行政程序法，我们现在还没有制定出统一的行政程序法，行政处罚法只是行政程序法中的一个单行法律。1.3行政程序方面的几个法律介绍这里我顺便讲一讲关于我们国家行政程序立法方面的一些考虑。行政处罚法是我们关于行政程序中的一个单行法，也是第一个关于行政程序的单行法。除了行政处罚法以外，有关行政程序的、我们已经制定的法律还有一个行政复议法。大家昨天已经听到了，国务院法制办的同志也给大家介绍过了，行政复议也是行政程序的一个法律。此外正在制定的还有一个“行政许可法”。大家知道关于行政许可方面现在也是很乱的，乱设许可，什么事情都要许可，把老百姓管的死死的，办什么事都要发证，办一个事盖的章一个又一个，都盖不完，每盖一个章都要交钱，每年都要年检，年检的时候又要交钱，所以现在行政许可也很乱，所以还要制定“行政许可法”。还有要制定一个“行政前置措施法”，这个也正在制定，现在行政机关乱施行政前置也是很难动的。行政前置跟行政处罚不一样，行政处罚是一个人、一个公民、一个企业他违法以后应当承担什么样的后果，由行政机关给他一个处罚。行政前置是两种情况，一个是你违法行为刚发生，但还没有给你做出处罚之前，行政机关为了制止违法，防止违法行为进一步扩大需要采取一些紧急措施、强制手段来制止违法。还有处罚做出以后，为了保证处罚的执行需要采取一些前置措施，这也是行政机关对社会进行管理的一种必要手段。但是现在滥用前置措施也是很严重的，有一些不需要用前置的时候也用前置，很随意。比如大家在北京工作的可能也有一些了解，外地也有这种情况。经常在北京街上可以看到拖车在那儿到处转，本来这个拖车对一些违章的（比如你在三环路，四环路上，中间你这个车坏了，停在那里，你不开走，堵着别人的车）采取一些紧急措施，把它拖走是必要的，你不把它拖走，拖到边上去，它就堵在那里就影响交通。但是现在许多情况就不是这样。上一次我在我住的椿树园门口就发现，那一天不知道有什么活动，可能是有人来参观这个椿树园，因为椿树园那个地方也不是交通要道，那个马路边上经常就停着一些车也不影响交通，它可能是违章停车，但是违章停车你完全没必要给它拖走，你完全可以给它贴个违章通知单，让他自己去接受处理，因为那没有现实的堵塞交通的危险，但是拖车它也不管，就给你拉走，因为人家也不知道，因为经常在那儿停车，我看了，这个车刚拉走以后，一会儿又来一个车，又停那儿了，他又过来拉，那个拖车就在那里来回拉，他不管你三七二十一，他拉一辆车，先缴两百块钱拖车费，以后罚款还要两百块钱，拖一辆车就四百块钱，所以他这个拖车的有积极性，只要违章他就拖，所以经常出现这样的情况。本来这是一种前置措施，作为前置措施它只能是在迫不得已下才使用的一种手段，但是现在他就把这种前置措施当作一般的手段来使用，就是乱前置，这也是现在执法中的一个很大的问题，所以行政程序方面还要制定行政前置措施法。还有现在乱收费也很严重，乱收费屡禁不止，中央也是三令五申制止乱收费，但是这个问题一直得不到解决。所以还要制定一个“行政收费法”。这是我们要制定的行政程序方面的几个法律，这几个法律都是关于行政程序方面的单行法律，这几个法律制定出来以后，我们还准备制定一部统一的行政程序法，统一的，就是更全面的，不止是规范处罚、许可、前置措施、行政复议、行政收费这几种行为了，而是所有的行政行为都要按照这个程序来办，要制定这么一部全面的、统一的行政程序法，这个任务目前正在研究，恐怕要等到几个单行都出来以后最后再来搞，目标是要在2010年之前就制定出统一行政程序法。因为十五大提出来，要到2010年之前形成有中国特色的社会主义法律体系，要形成这么一个有中国特色的社会主义法律体系，在行政行为方面没有一部统一的行政程序法就说不上有中国特色的社会主义法律体系已经完成。2行政处罚的基本原则2.1基本原则的指导意义下面我再介绍一下关于行政处罚一些主要内容。首先介绍行政处罚的基本原则问题。刚才讲了我们现在行政处罚存在这么多问题，这些问题怎么解决，整个行政处罚法是从这几个方面来规范的。首先是规定了行政处罚应当遵循的一些基本原则，这个基本原则它是统帅整个法律的。我们每一部法律，我们搞立法的叫做它的法眼，或者是法的柱子，每一部法律它都有几根柱子，这几根柱子要撑起来以后，这个法就能够立起来。这几根柱子跟你建房子一样，你建房子总是想把几根柱子立起来，以后你整个房子才能站起来。我们立法也是这样，每个法律都有几根柱子，或者叫法眼，是法的眼睛，你几个眼睛就跟你画画一样，你把眼睛画活了，你这个法就活了，归纳起来，这几个用法律语言讲就是法的基本原则。所以我们学习法律的时候，特别要注意对法的基本原则的掌握，要求我们每一个人，包括我们直接参与立法工作的同志要对这个法的每一个条文的规定都非常熟悉，始终记住这是不可能的，谁也做不到，特别是我们行政执法机关它涉及的法律很多，各个方面，要求每一个法、每一个条文都记的很熟这是做不到的，即使今天记住了，明天可能也忘了，再说这个法也是经常要修改的，今天这个法律记住了明天它又改了，改了以后可能还没来得及学习，或者是什么原因，可能会变动的。但是一个法的精神、原则你要掌握了，一到具体情况只要按照法的一些基本原则去衡量就知道大致是什么样子，应当怎么办理。2.2基本原则的具体内容2.2.1双保障原则行政处罚法对行政处罚确立的基本原则归纳起来有这