中改院改革形势分析会专家观点摘要 22X年4月1日，中国(海南)改革发展研究院在北京举办农村土地制度创新与农民组织发展中改院改革形势分析会。中央财经领导小组办公室副主任陈锡文,中国(海南)改革发展研究院执行院长迟福林,以及来自农业部、国务院发展研究中心、中国社会科学院、中国人民大学、中国农业大学、经济社会体制比较杂志社等部门和机构的20余位领导、专家、学者出席了会议。会议由中国(海南)改革发展研究院农村所所长、浙江师范大学农村研究中心主任王景新主持。会议围绕“农村土地制度创新与农民组织发展”这一主题进行了讨论。现将专家主要观点摘要如下（按发言先后顺序排列)： 王景新(中国(海南）改革发展研究院农村所所长、浙江师范大学农村研究中心主任、教授)： 近年来做农村调查,我们感觉到“三农”问题之所以再次引起全社会的关注，似乎都与土地制度和农民组织有直接或者间接的联系。 关于农村土地制度。我认为,家庭承包经营制度是一项没有完成的土地制度改革,它存在着历史的局限性和改革的不彻底性。在现有的制度框架下,要真正“赋予农民长期而有保障的土地使用权”,有两个问题是明确需要解决的：一是在集体成员共有的条件下，如何解决“稳定”与“调整”的关系；二是共同共有的产权的排他性很差。 我认为，可以采用农民集体成员“按份共有”的形式改革农村土地制度。具体有三点,一是以“起点公平”的原则和真正“赋予农民长期而有保障的土地使用权”为立足点和出发点,将农民集体所有的土地，按照一定时限(比如第二轮承包起始）的集体成员平均分配承包；二是把“30年不变”拓展为“长期不变”,实行承包农户“永佃”;严格实行“生不增、死不减”政策和“不得调整土地”的法律规定,切断新增人口与土地的联系；三是用相关法律将农民“长期不变的土地使用权”界定和规范为“农民私有财产权”,纳入私有财产保护范畴，从根本上屏蔽外来侵权。 关于农民组织的发展。我认为,现有的农民组织建设可分为四类进行研究:一是村民委员会、党支部这样的正式组织;二是现在正在发展中的农村合作经济组织；三是农民自发的维权组织;四是农村的功能性组织,它们并不一定具备完整的组织结构或形态,但却很有动员力。 陈锡文(中央财经领导小组办公室副主任、研究员）: 一是关于土地制度问题。现在的土地问题主要包括两个方面，即农村集体经济组织内部的经营体制问题和农村土地征用问题。前者从农村土地承包内部看,有两个问题一直没有说清楚，即农村的土地承包权到底是什么权利,以及农村集体经济组织成员是个什么概念。这使得农村土地问题和组织问题交织在一起，成为一个体制的问题。而后者,我们的土地法律是世界上最好最严的,基本上涉及耕地的事都由国务院审批。但执行的情况却不是这样的，在实际中每一级政府都能对土地进行审批。因此，我们一方面要研究政策和法律文本；另一方面,更重要的是要营造执法落实的环境。 二是关于农民组织问题。我认为,我国农村不是没组织,而是组织程度极高，但那个“组织”是人民公社遗留下来的,因此它的性质和功能都偏向于内向型管理,是政府行政体制延续的组织。现在农村需要的是外向型、经营型的组织。这对于立法机关来说有一定的难度,但我觉得现在时机逐渐成熟，特别是这次的税费改革将对此起到极大的促进作用。 任大鹏（中国农业大学人文与发展学院法学教授）: 关于土地制度创新问题。首先还是一个老话题地是谁的,谁有权去创新。按照“承包”这个词,肯定就要有发包的。但承包法试图回避这个问题，而从承包权的物权属性上考虑;二是承包权的体系问题。从法律意义上讲,它有一个权利关系,我们可不可以理解为承包权是成员权或身份权,或者分出一个层次,把承包权作为一个前提,把流转、经营、使用的权利成为承包权中的一种关系;三是土地管理法中的矛盾。土地管理制度的核心问题就是控制耕地的使用。讲到实行最严格的耕地保护、用途管制制度,在现在看来,也起到了一定的作用。但它在一定意义上没有能够体现土地的产权属性,因此在法律关系上就使用不顺了。 关于农民组织创新问题。第一，合作社的性质。在现实里有很多所谓的合作类型都称为合作经济，但经济学角度与法律角度存在着冲突:经济学家强调是一种合作经济,而不是一种组织形态,但立法机关仍然把它作为一种经济组织来认识；第二，关于农业合作经济组织法的性质，涉及到该法是程序法，还是其他,即是“农民合作经济组织的法”，还是“农民合作经济的组织法”,或统称为“农民合作经济组织法”,这个断句怎么断有很大的差别。一方面,组织法认定条件环境,它涉及内在机构设计、对外关系、责任关系等,而另一方面的功能就是程序法,比如登记、解散、清算等,这一系列问题都需要在这个法里解决。实际上，我们讲“合作社”就很清楚了，“合作社的法”就是一个“组织的法”;第三,关于立法的理念问题。现有的大量文献对合作社的定义，最后的落脚点是一种企业。这可能会导致一种错误的倾向,合作社本来是考虑农民的土地联合,是一种合理垄断，将来我们在反垄断立法的时候对它要豁免;如果把它归为一个企业,它所享受反垄断的豁免就不存在。这样我们搞出来的就不是合作社的东西,而是农民组织的其他问题。 张红宇(农业部产业政策与法规研究司副司长）: 第一,土地问题一直是中国“三农”问题的核心,在任何时候这个问题都是一个热点、重点和难点。不管过去、现在、还是将来，土地的三个功能是存在的:一是生存功能或保障功能;二是收入功能,在目前农民收入多元化的情况下,土地收入依然占到60;三是就业功能。 第二，中国农民土地的问题在于所有权很重要，但是使用权相对于所有权来讲恐怕更重要。因为,农民从来不讲所有权,而只注重使用权。我们能不能不讨论所有权，而把使用权（包括占有、经营、收益、处置)发挥得淋漓尽致，即土地可以出卖,可以抵押，可以通过抵押获得其他经济的手段,可以转让、转租、租赁。 第三，要联系实际，通过实际的例证来表明土地使用权。从去年下半年到现在粮食紧俏，土地的承包又出现新的问题了。去年以前土地包都包不出去，还要倒贴,今年全部倒过来,过去包到地的纷纷包不下去了,没有签到土地承包合同的现在回来要地了。以前地越种越少，现在补贴了,地又越来越多了，你说怎么处理。补贴是按计税面积计算，那么计税面积怎么核实。这是现实的问题。 第四,关于农民组织。全国人大计划明年出台合作经济组织法,其中最关键的是立法的目标是什么，是通过推动法律建设来推动农村合作经济组织的发展，还是认可这个组织,规范这个组织,这是不一样的。但是有一条，农民要组织起来。 韩俊（国务院发展研究中心农村经济研究部部长、研究员)： 现在我国农村土地制度存在的主要问题表现为四个方面。一是农民集体所有实质上是一种所有权主体缺位的所有制;二是农民土地承包权的性质尚不够明确;三是农村土地使用权流转制度不够健全；四是现行土地征用制度对农民明显不公。 针对我国农村土地制度中存在的问题,我认为,完善农村土地制度应该做好五个方面的工作:一是将土地农民集体所有制明确界定为农民按份共有制;二是明确界定农民土地承包权的物权性质,使农民真正享有永久占有、使用土地的权利;三是培育土地使用权市场，建立“依法、自愿、有偿”的土地流转机制；四是土地征用既要保证国家为了公共利益的需要而用地,又要给农民以公平的补偿;五是允许农村集体非农建设用地直接进入市场流转。 徐小青(国务院发展研究中心农村经济研究部副部长、研究员)： 关于农村土地。农村土地问题，从现在的制度来看,实际上产权是清晰的：村民小组集体所有,宪法已经规定。要是讨论产权类型,不能说谁好谁不好，而是说哪个更适合我国国情。越南想学中国的团体共有制,结果学不了，它管不住乡村干部,干脆宣布国有，租给农民一百年。所以我想国家所有、团体所有、私人所有这三种形式，如果有机会的话都可以试一下，尊重农民的选择,在我们国家到底是怎么样的制度更好。 关于农民组织。现有的村委会和村小组的关系,各个地方不一样。在云南有个乡，村民小组就比村委会厉害。基层干部对我们说，村委会是空的,干什么都得跟村民小组谈判。刚才大家谈到新组织和老组织的问题，到底是组织法、还是什么的组织法，立法目标是什么，或者说它会不会演变成新组织等。我想,应该把法学家和经济学家研究的两个优点结合起来,研究这些组织将来有没有生存的环境,如果没有生存环境,就应该用新的组织替代它。现在这些组织还都在运行，那么现在到底运行得怎么样,又该如何发展和完善呢。 严瑞珍（中国人民大学农村发展研究所所长、教授): 第一，农村组织。农民组织实际上只有两大类,即政治组织和经济组织。在中国搞带有政治性质的农民组织很难。日本农协是经济组织,但是它起到了团体压力这么一种作用,这种情况对中国比较合适。我们重点还是搞合作社，但是它要带有农民组织团体压力这种功能,因为这比较现实。 第二，土地制度。现在贯彻承包法很困难，确实需要我们反思。目前很多人都是从法这个角度度考虑它的合法性、完善与否等问题。实际上，有没有组织实施的载体,农户承包制在现在这个情况下合适不合适等都需要思考。家庭承包责任制在历史上起了很好的作用，但它到底适应不适应现有生产力发展的水平,它是不是已经成为生产力发展的阻碍，有没有必要进行更新，从而适应新的生产力的发展呢。我们讲“长期的”、“有保证的”，那么到底长期到什么时候。能不能有一些发展的思路呢。例如，现实中已经出现了很多新的形式,大户承包,公司加农户，股份制农业企业,现代农场等等,我们能不能对这些作进一步的研究，从而说明现在的生产力已经发展到一定程度了。 第三，土地所有权问题。现在对这个问题议论比较多，我们能不能允许地方进行各种各样的实验、试点，将来用事实来说明呢。 第四，土地非农化过程中的两个问题。一是控制土地、保护耕地的问题。现在采用土地二级市场的方式基本上还是可以的，能够起到控制土地的作用。二是非农化土地的价值实现问题。土地的价值是按地租的资本化来算的，说到底，它是土地的价格，是从事农业生产的收益，这个意义上的土地价格是很低的。但农业用地非农化以后,用于公共设施的建设,地租是由公益事业的收益来决定的，这个意义上的土地价格就很高了。这样工业地租跟农业地价之间就有很大的差距。 曹建海（中国社会科学院工业经济研究所投资与市场研究室主任、研究员): 现在我国的土地问题已经相当严重，例如地价飙升,不仅加大了企业和消费者的负担，甚至可能在城市形成一批“负资产”所有者。从这个意义上说，土地制度创新不能仅仅限于讨论“能够怎么样”，“应该怎么样”则变成了一个很现实的问题。 第一,土地有一个理想的利用模式。土地合理使用在制度上有三大基石:一是明晰的平等的所有产权；二是对土地利用的必要管制；三是对土地及其房产的征税制度。 第二，中国土地制度的特征及其效应分析。我国土地制度的特征就是国有化，而且不可回转。这一特征造成了四个方面的影响：一是土地统计不清楚；二是中国目前成了规划师的乐园;三是土地资源的严重浪费;四是土地的严重污染和资源损失。 第三,中国土地市场的描述。大体分为城市市场与农村市场。城市市场是政府垄断下的土地市场，又分为两个部分：一是土地资源市场即征用市场;二是政府土地专卖市场。农村的土地制度是依附于土地征用制度和行政压制下的集体所有权。土地垄断的结果导致了一系列的宏观问题，地价这样增长下去会导致土地市场的最后崩盘。土地市场一旦崩盘,经济也会崩盘。现在有一种流行的观点,把土地出让金放到物业税当中,这样可以降低房地产的价格,但我认为这样做的结果是与土地市场化背道而驰的,离市场化将越来越远。因为,如果把土地价格当成了税收的一部分，是否意味着我们又回到了“普天之下、莫非王土”的时代了。 朱守银(农业部农村改革实验区办公室综合处处长