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清代保甲制度的困境在清代,保甲制度被皇帝当作弭盗安民的重要手段,在全国范围内热 切地推行。他们希望通过建立保甲组织,监督不法,强化基层管理。 不过,保甲制度的推行并不顺利,竟至于“数百年来此举几视为具文 矣”1。究其原因,虽然保甲制度的设想看起来可称完美,但多少有 些不切实际。况且,不论多么完美的制度总需要依靠人来实施,实施 过程又总是夹杂着一些基于个人利益考虑的行为,这些行为有时会导 致制度的实施偏离正确的方向。清代保甲制度在其实施过程中,地方 官、衙门书役、保甲长等各有打算,地方百姓未受其利却先受其害, 从而始终难以形成推动保甲制度正常运转的凝聚力,最终导致了这一 制度的流变。一、清朝皇帝一厢情愿 保甲制度在清初就已经实施,“顺治元年即议力行保甲”2。顺治年间 缉捕逃人的谕令中多次提及保甲。比如,顺治三年七月之前的法令规 定,如果逃人自己归还旧主,则将窝藏逃人者处死,其余九家及甲长、 乡约处鞭刑一百后流放,主管官吏一同治罪。顺治三年七月则规定, 若逃人自己归还,窝藏逃人者及其两邻处以流刑,甲长同其余七家之 人各处鞭刑五十,主管官吏及乡约得免予处罚 3。上述法令体现了 清初十家为一甲,一家窝藏逃人、九家连坐的情形。顺治六年四月又 曾谕内三院,对于各地逃亡人口,不论原籍何处,一定要广加招徕, 编入保甲之中,使之安居乐业4。至于编联保甲的办法,康熙四十七年曾规定:“一州一县城关各若干 户,四乡村落各若干户,户给印信纸牌一张,书写姓名、丁男口数于 上,出则注明所往,入则稽其所来。面生可疑之人,非盘诘的确,不 许容留,十户立一牌头,十牌立一甲头,十甲立一保长。若村庄人少, 户不及数,即就其少数编之。无事递相稽查,有可互相救应,保长、 牌头不得借端鱼肉众户。客店立簿稽查,寺院亦给纸牌。月底令保长 出具无事甘结,报官备查,违者罪之。”2道光年间徐栋所辑保甲 书也记录了户部则例关于编联保甲的办法:“顺天府五城所属 村庄暨直省各州县城市乡村,每户由该管地方官岁给门牌,书家长姓 名、生业,附注男丁名数,出注所往,入稽所来,有不遵照编挂者治 罪。十户为牌,立牌长,十牌为甲,立甲长,十甲为保,立保长,限 年更代,以均劳逸。士民公举诚实识字及有身家之人报官点充,地方 官不得派办别差,以专责成。”5 当时很多人对保甲制度的实施效果持乐观的态度。顺治时举人彭鹏 说:“保甲行而弭盗贼、缉逃人、查赌博、诘奸宄、均力役、息武断、 睦乡里、课耕桑、寓旌别,无一善不备焉,”6康熙年间黄六鸿说:“夫 保甲之设,所以弭盗逃而严奸宄,法至善也。”7为了使保甲制度为 全国百姓所接受,康熙十八年,浙江巡抚陈秉直对康熙九年颁布的上 谕十六逐一解释其中第十五条即“联保甲以弭盗贼”,经礼部奉旨 复议后颁行各省,这篇注解行文甚是直白,关于第十五条陈秉直的解 释是这样的: 你们百姓可晓得地方失盗是你们最不好的事么?大凡盗贼窃发,虽然 出自奸宄肆逞,也由地方防范疏虞。如今把失盗的利害说与你们听: 地方上一家失盗,不但劫去家中财物,还要伤人性命,盗去之后,又 要遍报各处衙门,各官就要差人拘问失事情形、伙盗数目,邻佑地方 俱遭拖累,即使拿住盗贼,也要质审认赃,岂不受累么?即有司印捕 防汛文武各官俱有干系,缉获不来的时节,或降或革,连累不知多少。 如今皇上先教你们百姓一个弭盗之法,你们百姓一乡自有一乡的地 界,一村自有一村的邻里,那十家为一甲,十甲为一保,一家有 盗,九家齐心救援;一甲有盗,九甲协力擒拿。保甲里边,或有面生 可疑之人,大家详察,不许容留,就是甲内的人去做歹事,九家一齐 首告,逐出地方,使一甲十家、一保十甲的人灾祸相同、患难相共、 意气相通、约束相信,这方叫做联。皇上所以提醒你们,教你们去做、 你们去联保甲,依了这法,何处藏得一个贼?何家容得一个盗?一保 之中,设有一个可疑之人,几百双眼睛难道瞧不出?几百双臂膊难道 擒不定?人心齐了,防察严了,团结牢了,栅栏、器械整了,纵使他 方盗贼要来攻劫,这样念头也只得丢下了,此方是息盗贼的良法,从 古及今,诛盗不如弭盗,皇上这一番训诲,更有好生不杀的念头,就 是盗贼听了,也该化为良民,只是你们百姓宁可个个齐心联络,弗致 疏虞,使盗贼不生,家家快乐,可不好么8? 可以这样勾画一下保甲组织的理想模式:每一保由一千户组成,其中 每十家立一牌长,每十牌立一甲长,十甲即一千户立一保长。每户发 给一张印牌,上面写明本户丁口、从业状况,户内有人外出或者有客 来访都要注明行踪,牌头、甲长等平日对这些情况进行稽查,如有可 疑之人立即上报保长、地方官处理。各户之间联名作保,一家犯罪, 其他各户依律连坐。通过推行保甲制度,以保甲为目,以牌头、甲长、 保长乃至各级地方官吏为纲,就可以把全国百姓组织起来,使之互相 监督,防患于未然。这样的理想据说源于周礼比闾族党之制,“保甲一法,原于比闾 族党之遗制,凡禁暴戢奸、化民成俗,皆由于此”9。所谓比闾族党 之制,即“令五家为比,使之相保;五比为闾,使之相受;四闾为族; 使之相葬;五族为党,使之相救;五党为州,使之相赒;五州为乡, 使之相宾”10。实际上,五家为比、五比为闾、四闾为族、五族为党、 五党为州、五州为乡的组织规模,远远大于清代保甲,而相保、相受、 相葬、相救、相赒、相宾,也看不出类似清代保甲之间相互监视、连 保连坐的意思,后者其实与秦商鞅变法时实行的“令民为什伍,而相 牧司连坐”11更为接近,这已经背离了儒家“罪弗及嗣”12刑罚理念。 至于宋代王安石所行“保甲之法,籍乡村之民,二丁取一,十家为保, 保丁皆授以弓弩,教之战阵”13,实则是寓兵于民的意思,清乾隆时 吏科给事中陆曾禹认为:“王安石本意亦欲寓兵于农,但训练无时、 妨农扰众,是以行之无成。”14若论清代保甲的历史渊源,最直接的 当属明代王守仁巡抚江西时实行的十家牌法。其办法是:“在城居民, 每家各置一牌,备写门户籍贯及人丁多寡之数,有无寄住蹔宿之人, 揭于各家门首,以凭官府查考。仍编十家为一牌,开列各户姓名,背 写本院告谕,日轮一家,沿门按牌审察动静,但有面目生疏之人、踪 迹可疑之事,即行报官究理,或有隐匿,十家连罪。”15不过,讲究 连坐的十家牌法在江西一地实施过程中,仍然出现“各处官吏类多视 为虚文,不肯着实奉行查考”16的状况,究其原因,王守仁认为:“大 抵法立弊生,必须人存政举。若十家牌式徒尔编置张挂,督劝考较之 法虽或暂行,终归废弛。”17说到底,还是人的问题。无独有偶,保甲制度在清代面临着同样的困境。康熙时黄六鸿已经发 现:”惟行之者不得其要,且视为具文,而又纷纷焉,日见其奉令之 扰,究无其取效之实,遂以保甲为厉民之具而弛之。”7张伯行感叹 保甲事务“奈有司奉行不力,地方人等视为故事,以致匪类潜藏,祸 患弗恤”18。这种状况,连天子脚下也不例外。道光十六年,皇帝在 一份上谕中称:“京师市廛云连,居民稠杂,奸匪最易潜藏,向来编 次门牌,设立循环号簿,附近圆明园一带,复派令拣发司坊官分驻查 察。立法本极周密,乃行之日久,奉行故事,视为具文,不可不严加 整顿。”19 实际上,清朝皇帝对于保甲制度普遍被视为具文的情况也心知肚明。 道光十六年二月,皇帝在上谕中说“保甲一法,著之令甲,立法本极 周密,最为弭盗良规”,虽然“法立弊生,检防难及,以致编查徒为具 文,未能徧收实效”,皇帝仍严令:“嗣后著各直省督抚,责成各道府 慎选委员,会同地方正佐各官亲历编查,不准携带多人,致滋纷扰。 傥虚行故事,或不安本分,地方官据实禀详,该上司即严行参办。如 徇隐不报,亦著一并严参。”20同治三年六月,清廷在上谕中仍视保 甲为“地方之要务”,要求各省督抚申明保甲章程,督促地方官力行保 甲21。光绪十三年二月,有人因各省保甲废弛、请饬整顿,皇帝谕 内阁:“保甲为弭盗良法,果能切实编查,则莠民无藏身之所,地方 自臻安谧。近来各直省游勇枭匪滋事之案甚多,即使拿获严惩,良民 已先受其害,非筹正本清源之策,不足以靖萑苻而安闾里。著各直省 督抚,严饬所属,将保甲事宜认真办理22”。在中国古代,如果一项被认为是好的法律制度在实行过程中出现了问 题,人们通常会归咎于法律制度的执行者,这就是“徒法,不能以自 行”23的道理。起码在清朝皇帝看来,实行保甲可以消弭盗贼,老百 姓和地方官吏均受其利,国家达到长治久安。尽管保甲制度在各地出 现了种种问题,清朝皇帝仍然相信,只要多加督促,地方官实力奉行, 保甲制度一定能够带来预期的效果。二、地方官吏疲于应付 一种社会组织在初建阶段,往往带有理想化的色彩,“组织被看成是 一个统一的、凝聚在一起的整体,由预先确立的、稳定的目标建构而 成,组织为这一目标而奋斗,而且就其与这一目标的关系而言,可以 说,组织完全是透明的。组织是一架机器,所有的齿轮互相吻合、彼 此匹配,完美地融为一体,与单一的理性相对应。从纯粹工具主义的 观点来看,组织的整合由组织的目标来保证,组织的目标体现为合法 性和理性,从而保证所在成员心甘情愿地服从。”24从清代官方的解 释来看,保甲组织的凝聚力
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