农村基层治理能力现代化的探索与实践摘 要：中共中央十八届三中全会首次提出“推进国 家治理体系和治理能力现代化”，实现治理的现代化，从根 本上实现由管理到治理的转变，不仅关乎整个国家层面，更 涉及省、市、县乃至乡镇、村居等各级地方政府全方面的深 入改革。基层民主政治建设，关键要抓好村民参与，让农民 真正当家做主，参与村务、选举干部、监督干部。建立村民 自我约束制度以及村民自治的组织和工作体系，充分发挥村 民自治在协调利益、化解矛盾、排忧解难上的作用，积极调 动农民群众建设热情。文章仅以青白江区姚渡镇芦稿村、福 洪镇杏花村为例，分析其村级治理的实践与经验，探索农村 基层治理能力现代化实现路径。关键词：农村基层治理；现代化；民主；自治 农村基层治理能力决定了未来农村的改革发展稳定。随 着城乡一体化发展，越来越多的农村由过去散居转变为集中 居住，青白江在成都统筹城乡发展中稳步推进新农村建设， 农民集中居住区越来越普遍，但居住状态、生产生活方式的 改变、征地拆迁等带来了基层治理的新矛盾和新问题，如何 有效化解矛盾、调节各方利益、探索提高基层治理能力的有 效方式迫在眉睫。而首先就是思想观念、治理理念的转变。、治理现代化的要义：实现由管理到治理的转变1.树立民主平等的基层治理理念 党的十八大提出“要健全基层党组织领导的充满活力的 基层群众自治机制，保障人民享有更多更切实的民主权利”。 治理不同于管理，治理追求的是民主、平等、公正等价值诉 求，强调不同主体协商和合作，基层治理强调农民群众在村 级治理中平等的话语权、维护自身合法权益的权利、参与各 项村级事务平等地位，更多地体现民主，真正由农民群众共 同参与、平等协商和对话。如芦篙村就一贯坚持“民事民议、 民权民定”，依托村级自理机制，商讨议定村级公共服务项 目、村民享受低保、申请残疾补助、村组财务制度、产改误 工费用支出等诸多涉及村民权益的重大事项，真正体现民主 也及时化解基层矛盾。2.尊重群众主体地位，发挥基层自治组织作用 尊重群众的主体地位，让广大农民群众自己当家作主， 通过选取村民议事会成员、监事会成员、调节员、村民代表 等方式，民主协商各项事务，进行自我管理、自我教育、自 我服务。进一步完善民主选举制度、民主决策制度、民主管 理制度以及民主监督制度，在自治过程中村民可表达合理诉 求、自身困境等，成为基层治理的主人，激发村民参与意识 和主人翁感。无论是成都北改“曹家巷”拆迁的成功、还是 芦篙村征地拆迁工作的妥善处理都体现了群众自治组织的强大力量。二、青白江农村基层治理的经验、做法和困境青白江有 94 个行政村，29 个社区（含 17 个涉农社区）， 在基层治理中针对权责机制不明、运行机制不畅、监督机制 单一等问题积极探索，探索出“三级授权”、“五权界限”、“四 步决策”、“四种监督”的基层治理体系，取得初步成效，被 多家网络媒体刊载。在这里仅以芦篙村、杏花村为例，分享 基层治理经验和做法，指出遇到的困境和难题。1.芦篙村、杏花村基本情况（1）姚渡镇芦稿村位于青白江区东南部，由原芦稿和 原大吉两个村于 2006 年合并而成，辖28 个村民小组，3823 名村民，其中 73 名党员，12 个党小组。是成都市首批是个 社会主义新农村建设试点村之一，早在 2006 年在全市率先 开展“民主议政日”活动，2008 年在全区率先开展基层治理 试点。（2）福洪镇杏花村地处龙泉山脉中段，因规模种植“福 洪杏”而得名，辖13 个村民小组，共有村民1295 户、4413 人。2010 年成立党总支，47 位议事会成员，每组 5-7 人。2009 年探索基层治理，村民议事会由最初 7 人到场参加到后来积 极主动参与各项事务，成功探索出基层治理有效模式。2.形成行之有效的基层治理工作方法通过对芦篙村和杏花村基层治理的深入调研，得出结论 基层治理离不开符合实际科学有效的工作方法。其中芦篙村 还总结出“科学定调、民主定盘、多方查漏”的“两定一查” 工作方法。针对两村的调研情况，总结如下：（1）科学决策是前提。充分发挥村级党组织在推进基 层民主管理、推动产业发展、维护社会稳定等方面的主导作 用，从当地实际情况和村民需求出发，引导村民议事会实现 科学、民主决策。芦篙村和杏花村在面对政策的贯彻落实、 村级重大事务、村民切身利益的事项时，按照村党总支会 议两委会议村民议事会村民代表会议这样一个过程， 首先村党总支支委会议商讨内部统一，对于重大事项召集两 委会议共同商讨，由村民议事会初步决策，村民代表会议最 终审定，这样既发挥了民主精神，又提高了决策的科学和效 率。（2）公开透明是关键。调研中了解到杏花村最初成立 村民议事会，组织第一次议事会时有 33 位成员，仅有 7 人 到场，经过电话催促后 26 人到场，议事会成员表现为漠不 关心、事不关己、抗拒不情愿，之后村党总支在年终开了“信 息公开”会议，由书记公开本村公服资金、固定资产、支部 今后工作打算、村级事务收集情况、承诺接受监督等事项， 参会人员转变态度，积极发言，主动参与管理村级事务。同 时，通过本村“信息赶集”用 PPT 播放公服资金使用明细， 保证公开透明。芦篙村设置“三务”公开栏，及时公示村级 各项事务。（3）尊重民意是中心。农村工作千头万绪，矛盾重重， 征地拆迁更是农村基层治理的一大难题，而发动群众参与自 治则能有效化解矛盾、解决问题。2010 年，成都二绕高速公 路的建设需要从芦篙村穿境而过，涉及征地拆迁 12 个村民 小组共 230 亩土地，村党总支充分发挥村民议事的作用，通 过召开村民代表会议，决定在政策允许范围内由村民小组开 会自制方案，最终形成多种形式的转户方案，在这个过程中 村支“两委”做到尊重民意、引导却不干预，把相关权益分 配交由村民自行决定，及时保障了重大项目的工作进展。（4）民主监督是保障。农民群众既是基层治理的主体、 受益者，同时也是有效监督者。杏花村在民主监督方面采用 每逢“信息赶集”（村广场放映电影），由村支两委轮流值班， 走进广场走进群众当中，村民可随时提出疑问，包括本村道 路、水渠等基础设施、工作人员服务态度、村级具体事务处 理意见等，由值班人员进行解释和登记，并限期处理；另外， 村民议事会、监事会、调解员之间互相监督，调解员需每季 度上报监事会本组走访过程中收集的民情、民意、民需，监 事会需要定期督察调解员走访情况，重大亟需处理事项监事 会要及时反馈村党支部，并监督处理情况，这样的互相监督、 互相制约机制有助于各项事务有效处理。3.基层治理的成效及面临的困境青白江农村基层治理经过探索和实践，积累了丰富的经 验，取得了初步成效，如杏花村的有效治理使得遗留的 400 多户散居户都迫切希望早日启动第三期集中居住区建设。群 众的满意度日益提升，涌现了很多积极入党农民群众，缓解 了党群干群关系，有效及时化解基层矛盾，推动全区经济工 作开展奠定基础。但由于政策、资金、人员、地区差异等问 题，基层民主治理面临着一些村党总支无法解决的现实问题（1）农村人口的迁移化趋势导致民主管理主体缺失。 我国城镇化人口比重已超过农村人口，农村集中居住、土地 流转致使更多农村人口的大量外出，出现农村人户分离现状 很多年轻人在城市定居不参与村级事务决策，留下来的年龄 普遍偏高、文化程度普遍偏低、商议村级事务能力较弱，村 民自治出现“无人可选”局面，无形中阻碍村级民主和自治 的水平和进程。（2）信息化快速发展和干群信息化能力不足矛盾凸显。 如今农村信息化建设成就初显，有效促进村务公开，但农民 到市民的转变需要一个过程，农民整体素养尤其是信息素养 明显不足，据了解大多留在农村的农民依然依赖传统口头相 传的信息传递方式，不能使用电脑、多媒体、网络社交工具 等获取信息。而农村基层政府信息水平不足，不能有效运用 农村现有信息设施促进民主进程。3）村级资金不足导致村干部人才队伍不稳定。村级 财政有限，尤其是村集体经济较为落后的农村社区，政府倾 斜不够，办公场所、设备环境差，活动经费不足，导致公共 服务落后；对村民议事会成员也仅有 50-100 补贴，有的地方 甚至没有，部分村民在外务工折返误工费都无法保障，严重 影响日常事务商讨和自治组织运转，村干部待遇 1500-2200 不等，难以维持基本生活需求，也造成村干部队伍不稳定， 影响工作积极性。三、实现农村基层治理能力现代化的路径思考与探索农村基层治理现代化并非一蹴而就，也并非政府单方面 就可完成，需要广大农民群众积极主动参与民主建设，需要 多元化力量共同参与，需要提升村干部整体素能，需要构建 民主对话机制，需要不断改善民主管理制度。1. 尊重群众主体地位，有效发挥自治组织作用（1）正确处理基层政府和群众自治组织的关系。构建 以基层党组织为核心，引导自治组织良性互动、有效参与， 权责明确、权力下放的治理体制。基层党组织主要负责多方 争取资金、引进人才、组织培训、开拓市场、改善基础设置、 提供公共服务等，为自治组织营造宽松有利的政策环境和物 质保障；自治组织负责具体事务组织运行、发动群众积极参 与村级自治事务，深入群众及时化解基层矛盾，达到由群众 自己解决自己事务效果。2）创新村民自治制度。明确村支两委年龄、政治、 文化、能力等各方面的具体要求，保障村干部整体素养；协 调指导选举善后工作，保证印章、财务、办公场地的及时交 接，尝试具有选举权的选民日前到选举委员会登记的选民登 记办法，登记方能成为选民，严格村干部选拔任用公开性， 将群众监督评价作为自下而上监督问责主导方式，以群众民 主推荐和满意度为标准，可降低选举成本，提高选举效率。（3）充分发挥村民议事会、村民代表大会在村级事务 决策中的重要作用。激发议事会成员、监事会成员、村民代 表、调解员参与决策和管理，在换届选举中从村民代表中挑 选得票多数者为议事会成员，严格选举程序，适当延长村组 干部任期，保证公平公正，真正选出能够为群众“代言”、 能够参与并督促村级事务正常运行的代表。2. 完善民主法治，强化基层治理保障机制（1）加强基层法治教育。争取基层法治专项资金，组 织部门、党校、乡镇党政办联合举办系列常规法律知识培训、 农村基层案例教学、组织参观监狱进行现场警示教育；强化 法院、检察院常驻派出机构的监管力度，根据村民最需了解 法治事务编印成册发放宣传，利用电影广场定期播放微电影 警示片；信访、司法部门定期到农村处理信访事件，引导村 民采用正确方式通过司法途径合理表达诉求，有效疏通群众 矛盾，从源头上解决问题，维护农村稳定。（2）构建信息化服务平台。改善农村基础设施，逐步 实现农民社区网格化管理，构建综合性信息平台和管理服务 体系。运用信息平台发布农村土地拆迁补偿办法、村集体资 金使用明细、惠农政策落实情况、涉及村民切身利益的重大 决策等，分门别类形成制度进行公示，根据事态进展及时更 新内容；逐步规范村委会权利和义务、村民诉求机制、议事 会成员奖励补贴机制等，健全财务预决算、开支审批、审计 监督等，建立村集体资金网络化监管平台；创新党群信息传 递、沟通对话的形式和手段，建立村级事务微信公众号，通 过微信平台及时发布会议信息、讨论结果、活动开展等，便 于沟通和管理。（3）强化基层执法力度。明确各项制度后，最终要是 严格落实和执行，坚决打击各类选举拉票贿选行为，对在土 地流转、房屋拆迁、集体资产租用等村级事务中打架闹事的 行为严加管理，部分违法行为可移交司法机关处理，对贪污 受贿的村干部严格处理，法治为上，用法治手段解决问题。3. 优化资源配置，营造农村民主管理生态（1）财政投入常规化。树立“工业反哺农业、城市支 持农村”的政策导向，根据农村社区建设的需求构建财政投 入长效机制，合理划分财政支出比重；加大村级经费投入力 度，财政增量部分要向农村基层倾斜，特别是村集体经济较 为薄弱区域，加大农村道路修建、农田水利等基础设施