由子行新浪博客http:/blog.sina.com.cn/u/1634036665第四章 环境法的基本制度 第一节 环境影响评价制度一、环境影响评价制度概述（一）环境影响评价制度的概念环境影响评价，亦称环境质量预断评价，有狭义和广义两种含义。狭义的环境影响，是指在一定区域内进行开发建设活动，事先对拟建项目可能对周围环境造成的影响进行调查、预测和评定，并提出防治对策和措施，为项目决策提供科学依据。广义的环境影响评价，也叫宏观活动的环境影响评价，又称战略性环境影响评价。是指进行某项重大活动（如经济发展政策、规划，重大经济开发计划等）之前事先对该项活动可能给环境带来影响进行评价。环境影响评价具有以下一些特点：1、预测性。环境影响评价和环境质量现状评价不同，后者是指通过环境调查和监测，对一定区域的环境质量现状评定；而环境影响评价是指对拟建项目可能对环境造成什么影响进行预测和评价，是一种预测性的工作。2、客观性。环境影响评价必须从客观实际出发，避免凭借主观想象办事要深入细致地调查建设项目周围地区的环境质量现状，进行必要的环境监测，然后作出科学的预测和评价。3.综合性。环境影响评价是一项综合性的科学技术工作，涉及到多种科学，包括生态学、环境学、数学、物理学、化学、经济学和法律学等。因此，它需要由持有建设项目影响评价资格证书（以下简称评价证书）的设计、科研等单位相互协作，共同完成评价任务。环境影响评价，根据开发建设活动的不同，可分为单个建设项目的环境影响评价、区域开发建设环境影响评价（简称区域环境影响评价）和宏观活动的环境影响评价三种类型，它们是构成完整的环境影响评价体系。环境影响评价制度，是指有关环境影响评价的范围、内容，编(填)报和审批环境影响报告书、报告表、登记表的程序等方面所作的规定的总称。（二）环境影响评价制度的由来首创于美国1969年的国家环境政策法，该法把环境影响评价作为联邦政府在环境与资源管理中必须遵循的一项制度。之后，这一制度为其他国家纷纷效仿和采用。如瑞典、 澳大利亚、法国、新西兰、加拿大、日本等许多国家，都在自己国家的环境保护基本法或其他法律当中就环境影响评价制度作出了规定。 （三）我国环境影响评价制度的实践及其立法2002年10月28日第九届全国人大常委会第三十次会议通过了中华人民共和国环境影响评价法(该法自2003年9月1日起施行)是对一项特殊的环境保护法律制度进行专门立法的一次创举。二、环境影响评价制度的主要内容（一）、需要进行环境影响评价的对象 ：大体上包括两类：一是对政府宏观决策活动（主要是法规、政策、规划等）的环境影响评价（现称战略环境影响评价，SEA）,二是对开发建设者的具体建设项目的环境影响。中国环境影响评价法规定，环境影响评价的对象包括法定应当进行环境影响评价的规划和建设项目两大类。（一）应当进行环评的规划包括：1、综合指导规划，指国家或地方有关宏观、长远发展提出的具有指导性、预测性、参考性的指标。包括国务院有关部门、设区的市级以上地方人民政府及其有关部门编制的土地利用的有关规划，区域、流域、海域的建设、开发利用规划。2、专项规划，指国务院有关部门、设区的市级以上地方政府及其有关部门组织编制的土地利用的有关规划；区域、流域、海域的建设、开发利用规划；工业、农业、畜牧业、林业、能源、水利、交通、城市建设、旅游、自然资源开发的有关专项规划。（二）建设项目1、可能造成重大环境影响的，应当编制环境影响报告书，对产生的环境影响进行全面评价；2、可能造成轻度环境影响的，应当编制环境影响报告表，对产生的环境影响进行分析或专项评价；3、对环境影响很小，不需要进行环境影响评价的，应当填报环境影响登记表。三、环评的工作程序（一）对各类规划按其性质实行不同程度的环境影响评价“应当在规划编制过程中组织进行环境影响评价，编写该规划有关环境影响的篇章或者说明。”（第七条第1款、第八条第二款）。专项规划，“应当在该专项规划草案上报审批前，组织进行环境影响评价，并向审批该专项规划的机关提出环境影响报告书。”（第八条第1款），本款语焉不详之处在于：规划草案与环境影响报告书的编制谁在前谁在后，还是两者同时进行？行政机关在形成一个规划的想法的同时，就必须同时意识到这个规划有没有环境影响，乃至影响大概有多大，比如三峡电站的规划，牵涉的因素很多，其中之一就是明确即将修建的大坝必将对水库区的生态环境、文物古迹、移民生产生活等方面带来影响，然后通过具体的分析、论证，从环境影响的角度确定该规划有无可行性。对各类建设项目按其环境影响实行不同程度的环评，法律没有详细规定环评程序何时可以介入项目建设，只说明建设单位在开工建设之前应该委托有资质的机构进行环评。（三）环评程序的期限环评法第二十二条第三款：“审批部门应当自收到环境影响报告书之日起六十日内，收到环境影响报告表之日起三十日内，收到环境影响登记表之日起十五日内，分别作出审批决定并书面通知建设单位。”这只针对建设项目环评批准期限，对编制环境影响文件的期限却未予规定。此外，指导性规划环评期限与规划的期限相同，专项规划的批准期限未予明确。 第二节 环境规划制度一、环境规划制度概述指由国民经济和社会发展计划中的环境保护篇章、生态建设和环境保护重点专项规划、环境保护计划以及各专项环境保护规划共同组成的统一体。二、环境规划制度的主要内容（一）国家国民经济和社会发展五年计划纲要中的环境保护篇章（二）国家国民经济和社会发展五年计划纲要中的生态建设和环境保护重点专项规划（三）环境保护计划包括国务院环保部门编制的适用于全国环境保护领域的 国家环境保护计划、县级以上人民政府编制的地方环境保护计划以及政府各部门编制的环境保护计划等。 第三节 清洁生产制度一、清洁生产概述（一）清洁生产的概念清洁生产（cleaner production）在不同的发展阶段或者不同的国家有不同的叫法，例如“废物减量化”、“无废工艺”、“污染预防”等。但其基本内涵是一致的，即对产品和产品的生产过程采取预防污染的策略来减少污染物的产生。清洁生产是指既可满足人们的需要又可合理使用自然资源和能源并保护环境的实用生产方法和措施，其实质是一种物料和能耗最少的人类生产活动的规划和管理，将废物减量化、资源化和无害化，或消灭于生产过程之中。同时对人体和环境无害的绿色产品的生产亦将随着可持续发展进程的深入而日益成为今后产品生产的主导方向。综上所述，清洁生产的定义包含了两个全过程控制：生产全过程和产品整个生命周期全过程。对生产过程而言，清洁生产包括节约原材料与能源，尽可能不用有毒原材料并在生产过程中就减少它们的数量和毒性；对产品而言，则是从原材料获取到产品最终处置过程中，尽可能将对环境的影响减少到最低。清洁生产从本质上来说，就是对生产过程与产品采取整体预防的环境策略，减少或者消除它们对人类及环境的可能危害，同时充分满足人类需要，使社会经济效益最大化的一种生产模式。具体措施包括：不断改进设计；使用清洁的能源和原料；采用先进的工艺技术与设备；改善管理；综合利用；从源头削减污染，提高资源利用效率；减少或者避免生产、服务和产品使用过程中污染物的产生和排放。清洁生产是实施可持续发展的重要手段。（二）、清洁生产制度的产生清洁生产的出现是人类工业生产迅速发展的历史必然，是一项迅速发展中的新生事物，是人类对工业化大生产所制造出有损于自然生态人类自身污染这种负面作用逐渐认识所作出的反应和行动。发达国家在20世纪60年代和70年代初，由于经济快速发展，忽视对工业污染的防治，致使环境污染问题日益严重。公害事件不断发生，如日本的水俣病 事件，对人体健康造成极大危害，生态环境受到严重破坏，社会反映非常强烈。环境问题逐渐引起各国政府的极大关注，并采取了相应的环保措施和对策。例如增大环保投资、建设污染控制和处理设施、制定污染物排放标准、实行环境立法等，以控制和改善环境污染问题，取得了一定的成绩。但是通过十多年的实践发现：这种仅着眼于控制排污口（末端），使排放的污染物通过治理达标排放的办法，虽在一定时期内或在局部地区起到一定的作用，但并未从根本上解决工业污染问题。其原因在于：第一，随着生产的发展和产品品种的不断增加，以及人们环境意识的提高，对工业生产所排污染物的种类检测越来越多，规定控制的污染物（特别是有毒有害污染物）的排放标准也越来越严格，从而对污染治理与控制的要求也越来越高，为达到排放的要求，企业要花费大量的资金，大大提高了治理费用，既使如此，一些要求还难以达到。第二，由于污染治理技术有限，治理污染实质上很难达到彻底消除污染的目的。因为一般末端治理污染的办法是先通过必要的预处理，再进行生化处理后排放。而有些污染物是不能生物降解的污染物，只是稀释排放，不仅污染环境，甚至有的治理不当还会造成二次污染；有的治理只是将污染物转移，废气变废水，废水变废渣，废渣堆放填埋，污染土壤和地下水，形成恶性循环，破坏生态环境。第三，只着眼于末端处理的办法，不仅需要投资，而且使一些可以回收的资源（包含未反应的原料）得不到有效的回收利用而流失，致使企业原材料消耗增高，产品成本增加，经济效益下降，从而影响企业治理污染的积极性和主动性。第四，实践证明：预防优于治理。根据日本环境厅1991年的报告，从经济上计算，在污染前采取防治对策比在污染后采取措施治理更为节省。例如就整个日本的硫氧化物造成的大气污染而言，排放后不采取对策所产生的受害金额是现在预防这种危害所需费用的10倍。以水俣病而言，其推算结果则为100倍。可见两者之差极其悬殊。据美国EPA统计，美国用于空气、水和土壤等环境介质污染控制总费用（包括投资和运行费），1972年为260亿美元（占GNP的1%），1987年猛增至850亿美元，20世纪80年代末达到1200亿美元（占GNP的2.8%）。如杜邦公司每磅废物的处理费用以每年2030%的速率增加，焚烧一桶危险废物可能要花费3001500美元。即使如此之高的经济代价仍未能达到预期的污染控制目标，末端处理在经济上已不堪重负。因此，发达