摘 要： 领导干部自然资源资产离任审计是党中央 关于生态文明建设的重要战略部署 , 其中大气污染防治离任 审计是自然资源资产离任审计的重要组成部分 , 大气污染防 治离任审计能够在促进经济发展的同时保障生态安全。大气 污染防治离任审计应从架构大气污染防治离任审计理论模 型、构建大气污染防治数据监管信息系统、建立大气污染防 治离任审计指标评价考核体系、完善大气自然资源资产负债 表的编制、健全大气污染防治离任审计定责与追责制度方面 入手, 推进大气污染防治多维度审计实施 , 促进大气资源的 良性循环利用, 助力生态文明社会建设。关键词： 审计; 自然资源资产离任审计; 大气资源; 大 气污染防治离任审计;领导干部自然资源资产离任审计是党的十八届三中全 会中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定提出 的一项重要战略部署 , 是用严格的法律制度保护生态环境的 实际行动 , 是必须坚持可持续绿色发展理念的保证措施 , 是 建立健全生态文明制度体系的重要举措。中共中央办公厅、国务院办公厅于 2015年11月印发了开展领导干部自然资 源资产离任审计试点方案 , 明确了自然资源资产审计的重 点内容、责任分工及保障措施。2017 年 11 月印发的领导 干部自然资源资产离任审计规定 （试行） , 指明了自然资源 资产审计对象、审计内容、评价标准、责任界定、审计结果 运用等事项, 形成了一套较为成熟且符合国情的审计实施准 则, 建立了相对完善的领导干部自然资源资产离任审计制度 1。大气资源是自然资源资产的一部分 , 大气污染防治离任 审计是领导干部自然资源资产离任审计的重要内容。20 世纪 中期以来, 西方国家记载的 12 起重大环境问题公害中, 有 7 起是因大气污染导致的。工业生产、生活燃煤和交通运输等 人类活动所排放出的二氧化碳、二氧化硫、氮氧化物、悬浮 颗粒物以及其他废气粉尘 , 影响了农业、林业和畜牧业等诸 多产业的发展 , 导致雾霾的产生和全球气候变暖等后果 , 严 重危害到了人类赖以生存的自然环境和人类自身的健康。我 国自改革开放以来, 工业化和城镇化建设加快 , 但经济的发 展只重视增长速度, 忽略了对自然资源的消耗与损坏 , 导致 大气污染现象愈发严重。因此 , 应紧密结合大气资源资产节 约集约利用和大气污染防治开展审计 , 从而推动领导干部履 行自然资源资产管理与保护责任。（一）大气污染防治离任审计的概念大气资源指的是能被人类生产和生活所利用的光照、热 量、云水、大气成分和风能、太阳能以及其他可开发利用的 大气资源, 它为人类社会提供能源和生产生活资料 , 是生物 繁殖和人类生存的基础。领导干部自然资源资产离任审计是 指审计人员对领导干部任期所管辖区域内自然资源资产的 管理责任、法纪责任、经济责任等进行审计 , 以客观评价领 导干部在任职期间的职责履行情况2。大气污染防治离任审 计指的是审计人员对领导干部任期所管辖区域内大气资源 资产的开发、利用、污染防治及相关情况开展全面审计 , 并 提出审计意见及建议的政府行为。（二）大气污染防治离任审计目标自然资源资产离任审计的审计目标 , 是在实际的审计探 索中进一步完善领导干部自然资源资产离任审计工作制度 , 形成一套相对成熟且符合国情的审计准则 , 促使领导干部自 然资源资产离任审计工作得以深度开展 , 推动各级领导干部切实履行自然资源资产管护责任 , 促进自然资源资产节约循 环利用。现阶段 , 大气污染防治离任审计应达到四个目标 :一是 摸清大气资源和生态环境质量变化情况。二是客观评价大气 资源污染事件中的责任 , 揭示存在问题, 并对这些问题实事 求是做出评价。三是促进相关领导干部守法守纪、守规尽责, 在经济发展的同时重视环境保护 , 切实树立绿色发展理念。 四是改进大气污染防治离任审计方法 , 让生态环境保护逐步 纳入领导干部考核体系更具可操作性3。（三）大气污染防治离任审计范围我国法律规定, 自然资源的所有权属于国家 , 因此, 自 然资源的审计主体是国家审计。领导干部大气污染防治离任 审计的对象一般是该地区主管领导和相关单位领导。审计的 时间范围是领导干部任职期间 , 如遇重大事项可延伸追溯至 相关年度。审计的部门有地方党委、政府、环保、财政、税 务、统计部门、涉及废气排放的当地企业 , 以及与大气资源 开发利用、保护监管有关的机构。二、大气污染防治离任审计实施全过程审查领导干部任期内贯彻执行大气污染防治法律法规 的情况, 着重审查相关禁止性、限制性、约束性政策是否按 照要求列入当地社会发展规划中 , 并审查政策执行的过程及 结果。1. 审查国家政策制度和法律法规落实情况。审查被审计 领导干部所在地方政府是否按照环境保护法、大气污染防治 行动计划等法规制定本地区的大气污染防治规划 , 规划的制 定是否符合程序, 措施是否具体、得力;审查在政策落实过程 中有无落实不力, 上有政策、下有对策 , 有令不行、有禁不 止, 不作为、慢作为和乱作为等问题。2. 审查规划编制及实施情况。审查被审计领导干部所在 地方政府是否按照上级部门确定的原则和要求完成本级大 气污染防治规划的编制 , 是否按照进度完成阶段性的规划实 施任务, 是否将规划任务细化分解落实 , 是否对规划执行情 况进行监督检查。3. 审查能力建设保障情况。审查被审计领导干部所在地区相关部门是否按照标准进行机构设置、人员配备和仪器设 备配置 , 检查配置是否能够满足实际工作需要 ;是否因机构 设置不完整、人员配备不到位、运行经费不足等问题影响大 气污染防治工作的有效开展 ;是否建立健全大气污染防治统 计、监测和考核体系;是否按照国家空气监测网的要求开展城 市空气质量监测点位能力建设;监测点系统运行是否正常、数 据是否安全可靠等问题;是否存在软硬件设施闲置浪费、使用 效率低等问题。4. 审查监督考核情况。被审计领导干部所在地区是否将 大气污染防治工作纳入地方政府绩效考核目标 , 是否将考核 指标分解落实到位 ;审查考核内容的全面性及考核措施的有 效性, 并依据考核结果实施问责 ;检查考核内容是否符合规 定, 以及检查考核结果的详细运用情况。（二）大气污染防治重大决策审计审查被审计领导干部任职期间所在政府及相关部门在 大气污染防治方面的重大决策、行政审批和监管履责情况 , 具体审计制度政策、会议纪要、请示批复等 , 检查决策程序 是否合规, 决策内容是否合法 , 决策事项执行是否有效等问 题。1. 审查重大决策情况。全面梳理被审计领导干部任期内 所在政府有关大气污染防治的重大决策 , 重点关注决策程序 的合规性、透明性, 决策内容的合法性、科学性;审查具体决 策事项是否符合绿色发展理念 , 是否因决策失误造成严重大 气污染事件。2. 审查审批管理情况。摸清被审计领导干部在大气污染 防治方面的权利和义务 , 准确划定其个人所承担的职责范 围。审查对高耗能、高污染项目建设的审批是否合法合规, 新 建项目是否按规定配套建设污染治理设施 ;是否严格履行环 境影响评价制度, 有无新建、改建、扩建项目未履行环境影 响评价手续, 未经环境保护“三同时”验收等问题;关注有无故 意拖延、设置障碍、越权审批等问题。3. 审查监管履责情况。掌握被审计领导干部所在地方政 府大气污染防治监督工作计划和实施情况 , 审查是否对环境 影响评价制度执行情况进行严格督查 , 对当地高污染重污染 企业落实大气污染防治措施和实施效果进行检查 , 是否存在 对超标排放或偷排偷放行为以罚代管甚至放任不管等问题。（三）大气资源资产约束性指标审计审查被审计领导干部任期内所在地区大气环境质量变 化的基本情况, 上级政府和主管部门对所在地区大气污染防 治的考核检查结果, 重点审计各类约束性指标的完成情况。1. 审查目标责任书的完成情况。为推动大气污染治理工 作, 环境保护部通过与地方政府签订目标责任书等形式督促 领导干部履职尽责, 目标责任书是衡量大气污染防治效果的 标准, 目标责任书完成情况越好 , 大气污染防治的效果就越 好。在审计中应重点关注淘汰落后产能和压减过剩产能、燃 煤质量控制、燃煤小锅炉整治、机动车污染防治等大气污染 防治重点领域的目标责任考核情况。2. 审查指标数据的真实性。审查数据的来源渠道是否安 全可靠, 数据的生成过程是否科学有据 , 关注是否存在人为 调整基数、虚报目标完成数据等问题。约束性指标数据包括: 主要大气污染物排放总量、可入肺颗粒物 (PM2.5) 、空气质 量指数 (AQI) 达到优良天数比例等 , 以及产业结构调整优 化、清洁生产、煤炭管理与油品供应、燃煤小锅炉整治、工 业大气污染治理、城市扬尘污染控制、机动车污染防治、建 筑节能与供热计量、大气污染防治专项资金投入、大气环境 管理十项考核目标。（四）大气污染案件执法情况审计审查相关职能部门对破坏大气资源、造成大气污染违法 案件的处理处罚情况。1. 根据执法台账、执法档案、收费许可证等相关资料, 审 查执法流程是否合规、执法手续是否合法、审查执法覆盖面 是否囊括了辖区内所有涉及废气排放的企业 , 是否存在执法 面狭窄、抽查执法的情况。2. 根据大气污染相关处罚标准 , 审查已执法完成的案件 是否存在少罚漏罚、处罚力度不够和人情执法的问题 , 审查 执法处罚的深度和广度 , 是否存在避重就轻、敷衍了事等问 题。3. 审查处罚之后的整改情况。深入被处罚企业 , 审查处 罚之后是否还存在大气污染情况 , 以评价执法部门是否存在 督查落实不力、疏于监管、以罚代管等问题。（五）大气污染防治项目建设审计大气污染防治项目建设运营情况是评价大气污染防治 效果的重要标准。在项目审计中 , 应重点关注大气污染防治 项目前期申报、中期实施和后期管护过程中的业务实施情 况。1. 审计大气污染防治项目的立项合同及审批资料 , 重点 关注申报标准是否合法 , 项目立项是否真实 , 有无重复申 报、虚假申报等问题。2. 审查大气污染防治项目实施的业务资料 , 审查项目实 施是否按批复的实施方案进行 , 是否存在没有公开招投标程 序、未按实施能力建设等问题;审查建设期项目是否按规划如 期完成 , 已完工项目是否达到预期效果 ;关注领导干部有无 利用职权插手或干预工程建设、物资采购以及为个人谋取非 法利益等违法违规问题。3. 审计大气污染防治项目后期管护情况。审查是否存在 建成设施未发挥作用、无法正常运行、维护不到位或者严重 损毁的情况, 项目实施中是否造成环境污染超标的问题。审 查大气污染治理设备运行情况 , 揭示项目建设中存在的问题, 促进项目优化及规范管理, 确保项目建设的效益性。（六）大气污染防治专项资金审计资金审计是所有审计项目的重点 , 也是问题的多发点和 易发点。在大气污染防治专项资金审计中 , 应重点关注被审 计领导干部任期内所在地区与大气污染防治相关的资金投 入、分配、管理和使用情况。1. 审查大气污染防治专项资金投入情况。掌握被审计领 导干部所在地区大气污染防治专项资金投入情况 , 审查地方 投入是否纳入财政预算予以保障 , 审查是否存在因资金投入 不当导致建设项目停工怠工、大气污染未得到有效防治等问 题, 审查是否有领导干部违规干预大气污染防治项目资金分 配的情况。2. 审查大气污染防治资金的分配及使用情况。重点关注 淘汰落后产能和压减过剩产能、燃煤锅炉治理、有机废气治 理、机动车污染治理、治污减霾等大气污染防治重点领域资 金的整体情况, 审查环保、财政部门等项目资金是否按照相 关规定进行分配使用 , 下拨下属企业的资金是否使用到位 , 有无挪用滞留等情况。3. 审查排污费征收及管理情况。掌握相关企业和单位排 污费是否足额征收 , 是否有违反规定减征、免征、缓征、少 征等