第五章 国家预算* 主要内容：* 1国家预算是一个国家的中央政府和各级地方政府在一定时期内公共收支计划的总和，全面反映了政府活动的内容、范围和政策取向。* 2公开性、可靠性、完整性、统一性和年度性是国家预算的基本原则。* 3均衡预算论主张按年度或按经济周期来实现公共收支平衡，反对赤字财政。* 4功能预算论主张不追求公共收支的平衡，而要追求没有通货膨胀的充分就业。* 5高度就业预算论的核心是政府支出应保持在高度就业条件下所能达到的净税收水平。* 6中国的国家预算由中央预算和各级政府预算组成，实行的是复式预算，由经常性预算和建设性预算两部分组成。第五章 国家预算* 一、国家预算基本概念* 二、预算的理论流派* 三、预算的效益分析* 四、西方国家的预算实践* 五、中国的国家预算一、国家预算基本概念* 1.国家预算的定义 Budget: plan of how money will be spent over a period time 一个国家的中央政府和各级地方政府公共收支计划的总和。全面反映了政府活动的内容、范围和政策取向。* 公共部门的收支决策是通过预算的编制过程来完成的。* 在预算的编制过程中两个互为关联的问题：* 一是公共支出的规模应当控制在怎样的水平上？* 二是如何保证公共部门的资源配置具有更高的经济效率？* 公共支出是预算活动的主要内容，其效益高低是预算决策中的重要参考依据。2.国家预算的产生与发展* 从出现国家的奴隶社会开始就有了财政收支活动，但在资本主义生产方式确立之前，并不存在将国家的财政收入与财政支出统一在一个计划文件中并经过一定法律程序审核批准才能实施的国家预算。在人类历史漫长的奴隶社会和封建社会，财政收支活动都是在没有公众约束、没有科学计划的情况下进行的。* 英国是资本主义发展最早、议会制度形成最早的国家。在14世纪初，英国的新兴资产阶级、城市市民和广大农民就起来反对封建君主横征暴敛，要求对国王的课税权进行一定的限制。此后，新兴资产阶级力量进一步壮大，他们充分利用议会同封建统治者争夺国家财政权。他们通过议会审查国家的财政收支，要求政府各项收支必须事先做计划，经议会审查通过，才能执行，从而限制了封建君主的财政权。* 1640年资产阶级革命后，英国的财政权已经受到议会的完全控制。* 1688年，英国资产阶级议会还进一步规定皇室年俸由议会决定，国王的私人支出与政府的财政支出要区别开来，不得混淆。* 1689年，英国通过的权利法案重申，不经议会批准王室政府不得强迫任何人纳税或作其他缴纳；还规定征税收入的使用和预算支出必须经过议会批准，并采用按年分配收支，在年前做出收支计划，提请议会审批和监督的办法。此外，还规定了国家机关和官吏处理国家财政收支的权限和责任，以及必须遵守的法令和规章。* 英国的预算制度，从公元14世纪出现新兴资产阶级后，经过几百年的时间，到到18世纪，才发展成为典型的资本主义国家预算。* 1789年，英国资产阶段经过长期斗争，在议会中占据了主导地位，编制了世界上第一个预算。在西方民主政治中，议会对预算的审议是各派政治力量斗争的主要内容。* 欧美其他资本主义国家的国家预算制度确立较晚，一般是在十八九世纪建立了资产阶级政权之后才形成的。* 如美国直到1800年才规定财政部要向国会报告财政收支汇总的情况；1908年和1909年，美国财政收支连续出现赤字，这才促使美国政府考虑建立联邦预算制度；第一次世界大战后，美国国会在1921年通过了预算审计方案，正式规定总统每年要向国会提出预算报告。3.预算的分类* 以形式上的差别为依据，预算可以分为单式预算和复式预算。 单式预算政府公共收支计划通过一个统一的 计划表格来反映； 复式预算政府公共收支计划通过两个或两个 以上的计划表格来反映。 我国1949-1992单式预算，1992-现今复式预算3.预算的分类* 以内容上的差别为依据，预算可以分为增量预算和零基预算。* 增量预算，指公共收支计划指标是在以前预算年度的基础上，按新的预算年度的经济发展情况加以调整之后确定的；* 零基预算，指公共收支计划指标的确定，只以新的预算年度的经济社会发展情况为依据，而不考虑以前的公共收支状况。* 零基预算通常只适用于某些具体的收支项目。* 目前各国普遍采用的仍主要是增量预算法。 一、国家预算基本概念* 4.国家预算的编制方法 基数法:中央政府的收支计划在前一年预算基础上，参照本年度社会经济发展加以调整而确定。 零基法：中央政府在编制预算时，一切从零开始，对原有的各项开支项目重新进行核定，不是停留在修改上一年度预算或审查新增部分上。 我国采用增量的基数法预算一、国家预算基本概念* 5.国家预算的功能 反映了政府活动的深度、广度和政策取向。 控制政府规模，提高公共资金使用效率。* 政府官僚的政治行为特点是追求公共机构权力的极大化，而公共权力的增大与公共支出的规模正相关。* 如不对公共支出加以有效的控制，很可能会出现公共物品或劳务的供给过剩。预算恰恰就是控制公共支出规模的一个有效手段。* 政府的全部收支项目及其规模都纳入预算，预算能够全面地反映政府的收支状况。预算作为公共选择的一个重要内容，必须经过国家立法机关的审批才能生效，并最终形成国家的重要立法文件。这就使得政府的支出被置于公民(投票者）、代议机关的监督和制约之下。6.国家预算的基本原则 五项原则： 1、完整性原则* 预算必须具有完整性，就是要求政府的预算必须包括政府的全部公共收支项目，反映以政府为主体的全部财政活动，不允许在政府预算规定范围之外的任何以政府为主体的资金收支活动。预算的完整性是建立规范化、法制化预算的前提条件。 2、统一性原则 * 预算是政府宏观调控的重要杠杆，保证预算的统一是增强政府宏观调控能力的必要条件。预算必须具有统一性，就是要求预算收支按照统一的程序来计算和编制。五项原则：3、可靠性原则* 预算必须具有可靠性，就是要求预算收支数字必须正确估计，不能估计得过高或过低；各种收支的性质必须明确地区分，不能掺杂混同。4、公开性原则* 预算必须具有公开性，就是要求全部公共收支必须经过立法机关审议，而且要采取一定形式向社会公布。5、年度性原则 * 各国的预算均有时间界定，通常为1年预算的原则* 八项原则：1945年美国联邦政府行政管理和预算局局长斯密提出，目的是加强行政部门的预算权限。预算必须有利于行政部门的计划；预算必须加强行政部门的责任；预算必须加强行政部门的主动性；预算收支在时间上保持收支的灵活性；预算应以行政部门的情况报告为依据；预算的工具必须充分；预算程序必须多样化；预算必须上下结合。一、国家预算基本概念* 7.PPBS方式与预算编制* PPBS是Planning Programming Budgeting System的缩写，指由计划制定、方案评估和预算编制三阶段组成的体系。* 计划制定：为实现本届政府施政纲领设定的本年度预算基本目标而进行的备选方案选择。* 方案评估：对选出的项目进行成本效益分析。* 预算编制：确定和分配项目资金。7.PPBS方式与预算编制8预算的决策程序* 整个预算决策程序，即“预算周期”分四个阶段：预算的编制、预算的批准、预算的执行和预算的事后监督。* 每一个预算年度开始之前，由政府的编制预算机关编制当年度的预算草案； * 经立法机关审议批准，成为正式预算；* 预算年度开始后，由政府行政机关负责执行预算，并由审计机关进行日常监督；* 预算年度终了后，由执行预算机关就全年执行预算情况及其结果编制该年度的实际收支报告(决算)，经审计机关审核后，由立法机关予以批准。 一、国家预算基本概念* 9.国家预算的年度* 自然年度：1月1日至12月31日(法国、德国、意大利、中国等）* 财政年度：* 1）4月制。即从4月1日至次年3月31日 (日本、英国、印尼、新加坡、新西兰等)；* 2）7月制。7月1日至次年的6月30日（瑞典、苏丹、喀麦隆、科威特、肯尼亚等）；* 3）10月制。10月1日至次年的9月30日（美国、泰国等）决定一国预算年度起止日期的因素* 1）每年立法机构开会的日期。因为，政府预算作为立法文件，是需要经过最高权力机关的审议通过后才可以组织实施的，所以，预算年度起止日期的确定必须便于在立法机构开会期间审议和通过预算，以便及时执行。* 2）收入旺季。预算年度开始时如正值收入旺季，可使国库较为充裕，便于执行新的预算。* 3）历史原因。对于原来属于殖民地的国家，其预算年度一般要受其宗主国的预算年度的影响，独立后往往沿用原来预算年度的起止日期。* 此外，风俗习惯等也会影响预算年度的确定，如一些宗教信仰比较盛行的国家，会自觉地将最高权力机构开会地日期选在重要地宗教纪念日之外。一、国家预算基本概念* 10.国家预算的周期二、预算的理论流派* 1.均衡预算论 (1)定义:预算无赤字，收支平衡。其理论基础是市场竞争原则，认为经济具有自律机制，通过市场竞争可达到资源最佳配置，反对任何形式的政府干预。以市场竞争原则为前提设立的各项财政制度本身就是宏观经济内设的自动稳定器。税收最为典型。 二、预算的理论流派周期均衡预算示意图二、预算的理论流派* 2.功能预算论* （1）定义：着眼于预算对整体国民经济的影响，而不拘泥于预算本身平衡与否。核心是相机抉择的财政政策，理论基础是凯恩斯主义，出发点是不拘泥于预算是否平衡，而是追求没有通货膨胀的充分就业。 二、预算的理论流派* （2）实施： 二、预算的理论流派* 3.高度就业预算论* 又称结构性预