“公众参与公众参与”城市规划过程探城市规划过程探索索上海市澳门路上海市澳门路660弄的公众参与案例弄的公众参与案例背景背景o新世纪初的中国城市正处于一系列激烈的社会经济变革中，面对经济体制转型、产业结构调整、城市急剧扩张和城市化进程日益加速等诸多变化，传统城市规划调控的对象日益复杂化，城市规划管理难度日益加大。转型后城市的社会关系开始建立在个人财产权利及由此形成的利益关系基础上，城市规划需要对城市中各种社会利益关系甚至个人利益关系进行调解，城市规划已经成为维护城市公共利益、实现社会改良的一种手段，城市规划管理作为城市行政管理的一个重要职能应当适应城市规划的新内涵，创立新机制，革新规划管理的方法和手段。背景背景o上海市改革开放以来的发展进程，比较接近西方国家的城市化历程，通过借鉴西方“新公共行政”理论中的公众参与方法来解决当前规划管理中碰到的问题是一条有效途径。尤其是在市场经济体制的运作下，社会中的各种利益团体或者个人都会因为城市规划的决策而涉及到各自的利益。如果在城市规划中引入公众参与，那么部分问题可以得到一定程度的缓解。公众参与作为一种协调机制，其根本目的就是要通过交流思想、交换意见来达成一种相对共识，从而促使城市管理更加和谐，更加人性化。然而，在上海的城市规划管理工作中，在何种范围、何种程度上组织公众参与才能达到和谐管理的目的，一直是困扰管理者的难点所在。澳门路澳门路660弄的公众参与事件弄的公众参与事件o澳门路660弄原是沪上一处有名的日式建筑群，2000至2004年4年内，先有32层的“光明城市”封顶，后有33层的“十里都华”崛起，使这一优秀历史保护建筑成被“高山”围合的“水泥盆地”。在上海市人大的干预下，违规审批的普陀区规划局被责令停止4个月的项目审批权，成为上海市民关注的重大事件。 昔日的澳门路昔日的澳门路660弄弄o澳门路660弄，在西康路、陕西北路之间，澳门路以北，是上海最早的住宅小区之一，上世纪20年代由附近的日本纺织企业建造，现有23幢日式住宅，目前居民以中老年人为主。2003年被列入上海市第四批优秀历史保护建筑。“花园洋房”内幽静、闲适的生活一直让小区居民引以为豪。 幽静的弄堂九幢高楼彻底围合九幢高楼彻底围合 o但是，从2000年开始，种种烦恼降临到居民们身上。 2000年底，该小区正南方隔着一条小小澳门路的“光明城市”开工，规划中有2幢32层板式高层，这意味着660弄第一、二排“花园洋房”的阳光将被结结实实地遮挡掉。 为此，居民与光明城市施工队吵，与开发商争，也与普陀区规划局有过数次面谈。但高层住宅最终如期竣工，660弄前排住户的采光通风果然大受影响。 然而，事情并未结束。 九幢高楼彻底围合九幢高楼彻底围合o2004年3月，与660弄同在澳门路以北、紧挨小区东侧10余米处，“十里都华”开工。开发商计划建造6幢高层商品房和1幢高层商务楼，项目对660弄形成了“型”包围，且幢建筑中最起码有6幢是20层以上的高层，3幢更是高达33层。 “知道这个情况后，我们大吃一惊。”660弄居民杨老先生告诉记者，“早先我们就觉得要在这方寸之地建3幢高楼，会影响我们的生活，对方一直没动工，我们就没太在意。谁知道他们现在要造幢高层，容积率4都不止啊！” “十里都华”工地封堵住660弄通往陕西北路的入口，消防车、救护车和一些搬运车难以进入，对居民生活造成不便显而易见。 尴尬的水泥盆地信访函惊动龚学平信访函惊动龚学平 o由此，居民不断到区、市政府信访部门投诉要通行权，要采光权。 2004年11月底，上海市人大常委会主任龚学平在执法检查中，临时改道来到澳门路660弄。小区的现状确如有关信访函中所言，而“十里都华”容积率绝对超标的违规现状更是一望便知。当下，龚学平提出了整改要求，随后又对普陀区规划局提出了包括暂停审批权在内的数点处罚。 o 事实上，就在大量媒体报道普陀规划局受罚以及“十里华都”规划违规之时，该项目早就于去年底其一期房源开盘上市之际已向外公布:“十里华都”将少建2幢高层建筑，容积率降至2.9由于含商务楼项目，容积率略高于“内环内住宅容积率最高2.5的标准是合理的。也就是说，年初“十里华都”开盘时，其规划“整改”已完成。同样，对于普陀区规划局的“停审”处罚也于2005年2月完成，从那时起该局已恢复相关职权。 在低矮的旧弄堂之上，是谁遮住了阳光 始作俑者钱永伟始作俑者钱永伟 o那么，“十里都华”容积率当初何以从市区“双增双减”以后的2.5上限，飚升到了4.0以上呢？普陀区为何要在这个狭小空间里挤进一个高层住宅综合项目呢？这也许要从“始作俑者”光明城市花园及其开发商万泰集团说起。 “十里都华”地块原是光明城市项目的“后期”，本是要作光明城市花园二期开发的。早在1996年4月，经普陀区政府同意，上海万泰（集团）有限公司与上海泰富置业发展有限公司与西部集团共同受让了长寿路占地5万平方米的“同大昌2号地块”使用权。1996年5月，上海万泰城市建设有限公司成立，负责运作光明城市公寓项目。但据知情人士透露，几年后，因建设长寿路公共绿地（现长寿公园）需要，普陀区政府又要回了其中4万平方米。作为补偿，区政府特别批准万泰可以将建筑“抬高”提高容积率。于是，光明城市一期就成了澳门路660弄前矗立起来、高达32层的“标志性建筑”。 规划系统出台处理决定规划系统出台处理决定o2004年11月24日，上海市十二届人大常委会十六次会议召开，毛佳樑在会上表示，优秀建筑澳门路660弄深陷“水泥盆地”是普陀区有关部门违反上海市城市规划条例的有关规定，违规审批所致。对违规审批问题市区规划部门已认真查处，严格整改，依法调整方案，降低建筑容量1.8万平方米，并向居民承诺，妥善解决矛盾。 规划系统出台处理决定规划系统出台处理决定 o毛佳樑在报告中提到，对澳门路660弄建设项目违规审批行为，市规划局会同普陀区人民政府认真落实市人大、市政府领导指示，深入剖析，严肃查处，找根源、抓落实。对此项目的后续处理决定包括四条：首先，根据上海市城市规划条例第76条有关规定，在普陀区规划局自查自纠期间，不得审批新的建设项目，由市规划局收回项目审批权4个月。凡需审批的新建项目，报市规划局直接受理和审批。同时，在全市规划系统，对普陀区规划局进行通报批评，对违规审批行为予以警告，而普陀区政府对澳门路660弄项目违规审批的有关领导和责任人进行行政处理，同时将处理结果报市人大和市政府。 规划系统出台处理决定规划系统出台处理决定o另外，对于澳门路660弄建设项目的设计方案进行优化。毛佳樑称，根据公示结果，由区规划局督促建设单位做好各方面工作。在市人大城建环保委和有关部门的支持下，市、区规划部门召开座谈会，取得了居民的理解和支持，争取基本做到“老百姓满意、区政府赞同、开发商接受”。 660弄居民还要讨弄居民还要讨“光明光明” o区规划局被停4个月审批权，“十里都华”减少了2幢高层，违规者得到惩罚，这些无疑令澳门路660弄的居民感到解气，但年初处罚刚下来时的欣喜现在又慢慢被逐渐显现的新问题冲淡。 比如，陕西北路入口问题。现在，开发商同意建一条半地下式通道，以便于660弄居民出行。但救护车、消防车、搬场车等可否顺利进出这个通道？依然是个疑问。 还有，前排居民采光问题。“光明城市”建设时，部分居民认为660弄年代久远，可能面临拆迁；现在小区被列为保护建筑，拆迁已不可能。那么，前排居民的“黯淡”生活何时才是尽头？ 660弄居民还要讨弄居民还要讨“光明光明”o最大的问题还有：由“十里都华”施工引起的老旧建筑墙面裂缝。660弄内除了23幢“日式洋房”以外，还有几幢多层公房，是在解放后的3层建筑基础上改建的。高层建筑施工时，这里的多层房子即多处墙头开裂。 “我们还要继续维权，他们在容积率方面虽已基本符合规定，但我们的采光权被剥夺了！”660弄另一位老先生显得异常“专业”：“十里都华建完后，多层房最东面那些房间冬至日全天日照不足30分钟，平常也要到下午三四点钟才能看到阳光，这些我们要一一解决。” 总结总结o该案例在上海市城市规划管理史上起着里程碑的作用。因违规审批而被取消项目审批权，这在上海规划系统中从未有过，而该案件的缘起正是公众参与的结果。实际上，在前一阶段城市建设开发中，由于过分注重城市改造进度，一味追求效率，违规审批建设项目的情况不在少数，但由于法制不健全，公众参与途径匾乏等原因，一些违规建设项目缺乏监督。这一案件，虽然有其个性因素，但仍然体现出上海市公众参与的制度建设正逐步完善，城市规划建设中公众参与的力度正在不断加强，公众参与的途径更加多样。总结总结o这个案例中中，人大的作用不可忽视。作为立法和监督机关，人大在参与行政监督方面的作用正在不断强化，行政机关对人大监督的反应也越发敏感、谨慎。上述案件发生后，上海市市规划局召开全市规划系统“完善规划管理体制机制，切实提高规划管理水平”工作交流会，对普陀区规划局自查自纠、内部整改工作进行了检查。市规划局还以普陀区规划局为例，进一步总结市、区规划管理部门在建设项目的审批、管理等方面的经验和教训，增强法制意识和为民服务意识。总结总结o加强城市规划中的公众参与能够化解城市建设发展过程中不同利益集团之间的尖锐矛盾，尤其能够使得较为弱势的社会公众的利益得到体现，因此，加强公众参与已经得到广大学者、政府管理者的重视和认可。但在现有的政府体制和法律体系下，政府管理者又不得不从城市经济发展、城市建设效率等关系到其政绩体现的角度进行思考、决策，公众参与势必影响到城市开发建设效率，这也就是本案例所体现出的公众参与不能深入推行、完全使公众满意的症结所在。而政府体制改革、法律体系的完善不是短时间内能够一蹴而就的，在现有的制度背景下，如何从技术层面推动公众参与城市规划值得我们思考。谢谢观看谢谢观看!