第七章 政策评估第一节第一节 政策评估的含义和功能政策评估的含义和功能一般而言，政策评估被认为是政策过程中的一个重要环节，通过一般而言，政策评估被认为是政策过程中的一个重要环节，通过政策评估，人们得以判断政策目标的实现程度，政策措施的预期政策评估，人们得以判断政策目标的实现程度，政策措施的预期效果，政策执行的实际障碍，政策过程的经验教训等。因此，政效果，政策执行的实际障碍，政策过程的经验教训等。因此，政策评估能够决定政策的基本走向。策评估能够决定政策的基本走向。政策评估是决定政策变化、政策终结的基础依据。政策评估是决定政策变化、政策终结的基础依据。政策评估作为政策过程的一个重要环节，对提高政策制定水平和政策评估作为政策过程的一个重要环节，对提高政策制定水平和政策执行质量都有积极的影响。政策执行质量都有积极的影响。一、政策评估的含义学界对于政策评估的不同观点：学界对于政策评估的不同观点：政策评估是针对政策方案进行的评估，评估的焦点集政策评估是针对政策方案进行的评估，评估的焦点集中在政策的预期结果，即中在政策的预期结果，即前评估前评估；政策评估是针对政策环节的评估，主要侧重政策内容政策评估是针对政策环节的评估，主要侧重政策内容的阶段性分析，即的阶段性分析，即阶段性评估阶段性评估；政策评估是对政策全过程的评估，是贯穿于整个政策政策评估是对政策全过程的评估，是贯穿于整个政策过程的功能性活动，即过程的功能性活动，即过程评估过程评估；政策评估是针对政策实际效果进行的评估，是发生在政策评估是针对政策实际效果进行的评估，是发生在政策执行过程中的活动，即政策执行过程中的活动，即后评估后评估。不同阶段的政策评估政策过程问题认定政策规划政策合法化政策执行政策终结政策评估预期评估现实评估研究评估社会分析政策评估的含义：政策评估的含义：是依据一定的价值标准和事实标准，通过一定的程序和步是依据一定的价值标准和事实标准，通过一定的程序和步骤，对政策实施中的价值因素和事实因素进行分析，目的骤，对政策实施中的价值因素和事实因素进行分析，目的在于利用这些政策相关信息，对政策的未来走向做出基本在于利用这些政策相关信息，对政策的未来走向做出基本的判断。的判断。二、政策评估的基本内容1. 1. 指标指标 是进行政策评估所依据的标准，指标的确立是政策评估的先决条件；是进行政策评估所依据的标准，指标的确立是政策评估的先决条件；2. 2. 信息信息 是进行政策评估的基础原料；是进行政策评估的基础原料；3. 3. 测定测定 根据政策评估的指标和收集到的信息，在加工整理的基础上对政策执行的根据政策评估的指标和收集到的信息，在加工整理的基础上对政策执行的效果进行描述；效果进行描述；4. 4. 分析分析 是指根据测定的结果，运用定性和定量方法，对政策效果进行解释和分析；是指根据测定的结果，运用定性和定量方法，对政策效果进行解释和分析；分析是思考和判断的过程，是政策评估最核心的环节。分析是思考和判断的过程，是政策评估最核心的环节。5. 5. 建议建议 是指根据分析过程中的结论，设法提出下一步的行动方案。建议可以针对是指根据分析过程中的结论，设法提出下一步的行动方案。建议可以针对政策本身，也可以面向政策过程；可以针对政策目标，也可以针对政策手段；政策本身，也可以面向政策过程；可以针对政策目标，也可以针对政策手段；可以针对政策制定部门，也可以面向政策执行部门。可以针对政策制定部门，也可以面向政策执行部门。三、政策评估的功能1. 1. 是检验政策效果的基本途径；是检验政策效果的基本途径；2. 2. 是决定政策未来走向的重要依据；是决定政策未来走向的重要依据； 延续、调整、终结延续、调整、终结3. 3. 是合理配置政策资源的基础工作；是合理配置政策资源的基础工作； 一方面可以使决策者从整体和全局角度出发，使有限资源产生更大效一方面可以使决策者从整体和全局角度出发，使有限资源产生更大效益；益； 另一方面可以防止因过多考虑局部利益所带来的资源过度投入；另一方面可以防止因过多考虑局部利益所带来的资源过度投入；4. 4. 有利于促进政策的科学化进程；有利于促进政策的科学化进程；5. 5. 是缓解社会矛盾的有效途径。是缓解社会矛盾的有效途径。第二节 政策评估的类型从评估组织的活动形式上看，可分为：从评估组织的活动形式上看，可分为：一、非正式评估与正式评估一、非正式评估与正式评估非正式评估：非正式评估：是指对评估者、评估形式和评估内容不做硬是指对评估者、评估形式和评估内容不做硬性规定，对评估的最终结论也没有严格的要求，团体和个性规定，对评估的最终结论也没有严格的要求，团体和个人可以根据自己所掌握的情况和信息，对政策的各个方面人可以根据自己所掌握的情况和信息，对政策的各个方面加以分析和评价。加以分析和评价。正式评估：正式评估：是指法定的评估者依据事先制定的评估方案，是指法定的评估者依据事先制定的评估方案，严格按照规定的程序要求，对政策效果所做的评估。严格按照规定的程序要求，对政策效果所做的评估。从评估机构的权力、地位角度看从评估机构的权力、地位角度看二、内部评估与外部评估二、内部评估与外部评估内部评估：是指由公共部门特别是政府部门内部的评估者对政策进行内部评估：是指由公共部门特别是政府部门内部的评估者对政策进行的评估。的评估。 由具体执行人员自己实施的评估由具体执行人员自己实施的评估 由专职评估人员进行的评估由专职评估人员进行的评估外部评估：是指由公共部门特别是政府部门以外的评估者对政策进行外部评估：是指由公共部门特别是政府部门以外的评估者对政策进行的评估。的评估。 委托评估委托评估从政策评估在政策过程中所处的阶段来看从政策评估在政策过程中所处的阶段来看三、前评估与后评估三、前评估与后评估前评估（预评估）：是政策制定过程中进行的带有预测性前评估（预评估）：是政策制定过程中进行的带有预测性质的政策评估。质的政策评估。 实施这项政策会有什么结果；实施这项政策会有什么结果； 不实施这项政策会有什么结果。不实施这项政策会有什么结果。后评估：是指执行过程中的评估，是政策评估的主导形式。后评估：是指执行过程中的评估，是政策评估的主导形式。第三节 政策评估要素一、评估主体一、评估主体 1. 1. 决策者和执行者决策者和执行者 2. 2. 专业学术团体和研究机构专业学术团体和研究机构 3. 3. 政策目标群体政策目标群体 政策受益者政策受益者 政策受损者政策受损者二、评估客体二、评估客体是指政策评估的对象，即所要评估的具体政策。是指政策评估的对象，即所要评估的具体政策。评估应以有效性、时间性、必要性、可行性为前提；评估应以有效性、时间性、必要性、可行性为前提；政策评估主要侧重政策效果的分析；政策评估主要侧重政策效果的分析；评估对象的成本因素是评估过程中需要重点考虑的内容；评估对象的成本因素是评估过程中需要重点考虑的内容；评估政策要考虑环境条件的发展变化。评估政策要考虑环境条件的发展变化。三、评估目标三、评估目标即评估工作的出发点，也即即评估工作的出发点，也即“为什么要进行评估为什么要进行评估”问题。问题。1. 1. 政治方面政治方面2. 2. 行政方面行政方面3. 3. 方案方面方案方面四、评估标准政策评估的过程既是一个事实判断的过程，也是一个价值政策评估的过程既是一个事实判断的过程，也是一个价值判断的过程。判断的过程。1. 1. 事实标准事实标准事实标准的确立以特定事物和既定事实为依据，更多的是事实标准的确立以特定事物和既定事实为依据，更多的是通过调查、统计等实证方法建立数字、比例等量化关系，通过调查、统计等实证方法建立数字、比例等量化关系，旨在确立一项公共政策在事实上产生了哪些实际的效果和旨在确立一项公共政策在事实上产生了哪些实际的效果和影响。影响。政策的投入与产出、成本与收益之间的比例关系；政策的投入与产出、成本与收益之间的比例关系；政策目标实现的程度和范围；政策目标实现的程度和范围；政策对社会的影响程度政策对社会的影响程度2. 2. 价值标准价值标准政策评估的价值标准建立在道德、伦理、观念、文化等社会和政治价政策评估的价值标准建立在道德、伦理、观念、文化等社会和政治价值观基础之上，旨在确定一项公共政策的价值影响。值观基础之上，旨在确定一项公共政策的价值影响。政策是否满足大多数人的利益；政策是否满足大多数人的利益；政策是否有利于社会生产力的发展；政策是否有利于社会生产力的发展；政策是否有利于增进人民的团结；政策是否有利于增进人民的团结；政策是否有利于保持政权的巩固和社会的稳定；政策是否有利于保持政权的巩固和社会的稳定；政策是否坚持了社会公正的原则。政策是否坚持了社会公正的原则。五、评估方法五、评估方法1. 1. 前后对比法前后对比法是将政策执行前后的有关情况进行对比，然后评估政策效是将政策执行前后的有关情况进行对比，然后评估政策效果和政策价值的一种定量分析方法。果和政策价值的一种定量分析方法。 简单对比分析简单对比分析 投射对比分析投射对比分析 “ “有有无无”对比分析对比分析 实验性对比分析实验性对比分析 简单对比分析，简单对比分析，这种方式是将这种方式是将政策对象在接受政策作用后可政策对象在接受政策作用后可以衡量出的变化值减去之前可以衡量出的变化值减去之前可以衡量出的值。这种方式的长以衡量出的值。这种方式的长处是简单、方便、明了；缺陷处是简单、方便、明了；缺陷是不够精确，无法将政策执行是不够精确，无法将政策执行所产生的效果和其他因素如政所产生的效果和其他因素如政策对象自身因素、外在因素、策对象自身因素、外在因素、偶发事件、社会变动等所造成偶发事件、社会变动等所造成的效果加以明确区分。的效果加以明确区分。投射对比分析，投射对比分析，这种方式是将政策执行的倾向前这种方式是将政策执行的倾向前Q1Q1、 Q Q投射到政策执投射到政策执行后的某一点行后的某一点A A上，并将这一点同政策执行后的点对比，以确定政策上，并将这一点同政策执行后的点对比，以确定政策的效果。这种方式由于考虑到了非政策因素的影响，结果更加精确，的效果。这种方式由于考虑到了非政策因素的影响，结果更加精确，因而较前后对比方式前进了一步。因而较前后对比方式前进了一步。“有有-无无”对比分析，对比分析，这种分析方法是在政策执行前和政策执行后这这种分析方法是在政策执行前和政策执行后这两个时间点上，分别有政策和无政策两种情况进行前后对比，然后再两个时间点上，分别有政策和无政策两种情况进行前后对比，然后再比较两次对比结果，以确定政策的效果。比较两次对比结果，以确定政策的效果。这种比较法长处是排除了非这种比较法长处是排除了非政策因素的作用，较精确地测度出一项政策的效果，因此是测量政策政策因素的作用，较精确地测度出一项政策的效果，因此是测量政策净影响的主要方法。净影响的主要方法。 实验性对比分析，实验性对比分析，是社会实验是社会实验法在政策评估中的具体运用。法在政策评估中的具体运用。在运用这种设计进行评估时，在运用这种设计进行评估时，评估者将政策执行前同一评估评估者将政策执行前同一评估对象分为两组，一组为实验组，对象分为两组，一组为实验组，即对其施加政策影响的组，一即对其施加政策影响的组，一组为控制组，即不对其施加政组为控制组，即不对其施加政策影响的组，然后比较这两组策影响的组，然后比较这两组在政策执行后的情况以确定政在政策执行后的情况以确定政策效果。策效果。 2. 2. 专家评估法专家评估法组织专家审定各项关于政策的记录、观察政策的进行，对组织专家审定各项关于政策的记录、观察政策的进行，对政策对象和以前的政策参与者进行调查，与执行人员及其政策对象和以前的政策参与者进行调查，与执行人员及其工作人员交换意见，最后撰写评估报告鉴定政策的成效，工作人员交换意见，最后撰写评估报告鉴定政策的成效，这也是政策评估的有效方法之一。这也是政策评估的有效方法之一。这个方法的优点是一方面由于专家知识专业化强，对某项这个方法的优点是一方面由于专家知识专业化强，对某项政策的效果可以分析得比较透彻，视野也比较开阔，往往政策的效果可以分析得比较透彻，视野也比较开阔，往往有较强的科学性；有较强的科学性；另一方面专家相对于政策制定者、执行另一方面专家相对于政策制定者、执行者和政策对象来说可以说是某项政策的局外人。因此，他者和政策对象来说可以说是某项政策的局外人。因此，他们有可能站在比较客观公正的立场上进行评估。们有可能站在比较客观公正的立场上进行评估。3. 3. 目标群体评估法目标群体评估法是由政策对象通过亲身感受和了解对政策及其效果予以评是由政策对象通过亲身感受和了解对政策及其效果予以评定的方法。由于政策对象既是政策的承受者，又往往是政定的方法。由于政策对象既是政策的承受者，又往往是政策活动的主体，他们对政策的成败得失有切身感受，因而策活动的主体，他们对政策的成败得失有切身感受，因而最有评价发言权。最有评价发言权。当然，使用这个方法也有不足之处、那当然，使用这个方法也有不足之处、那就是政策对象可能不完全了解政策对自己的影响。相反，就是政策对象可能不完全了解政策对自己的影响。相反，当他们从政策中得到积极的利益时，其满足感也可能超出当他们从政策中得到积极的利益时，其满足感也可能超出客观实际水平。客观实际水平。4. 4. 执行群体评估法（自评法）执行群体评估法（自评法）这是政策执行人员自行对政策的影响和实现预期目标的进这是政策执行人员自行对政策的影响和实现预期目标的进展情况进行评估。由于执行人员亲身参与政策实施的过程，展情况进行评估。由于执行人员亲身参与政策实施的过程，对政策的来龙去脉比较了解，对政策环境、政策对象、政对政策的来龙去脉比较了解，对政策环境、政策对象、政策过程也比较清楚，掌握比较充分的政策信息和第一手资策过程也比较清楚，掌握比较充分的政策信息和第一手资料，因此有可能及时而充分地评估、判断一项政策的效果。料，因此有可能及时而充分地评估、判断一项政策的效果。第四节 政策评估步骤一、计划与准备计划与准备是政策评估的基础性工作，是完成政策评估的计划与准备是政策评估的基础性工作，是完成政策评估的前提条件。前提条件。1. 1. 建立评估机构建立评估机构2. 2. 挑选评估人员挑选评估人员3. 3. 确定评估对象确定评估对象4. 4. 制定评估方案制定评估方案 包括：包括：描述评估对象、阐述评估目的、描述评估对象、阐述评估目的、 建立评估标准、选择评估方法、确立评估目标建立评估标准、选择评估方法、确立评估目标5. 5. 落实评估条件落实评估条件二、组织与实施二、组织与实施从从组织管理角度组织管理角度而言，其主要任务就是分解并下达评估任而言，其主要任务就是分解并下达评估任务，做好人、财、物方面的资源配置，建立和健全有效的务，做好人、财、物方面的资源配置，建立和健全有效的管理措施；管理措施；从从具体实施具体实施而言，其主要任务就是利用各种调查手段，全而言，其主要任务就是利用各种调查手段，全面收集相关信息，并在此基础上进行必要的加工整理，然面收集相关信息，并在此基础上进行必要的加工整理，然后运用具体的评估技术和方法，对政策做出公正合理的评后运用具体的评估技术和方法，对政策做出公正合理的评价。价。三、总结与报告三、总结与报告是处理评估结果、撰写评估报告的阶段；是处理评估结果、撰写评估报告的阶段；撰写评估报告，可以以规范的书面形式将评估结果公之于撰写评估报告，可以以规范的书面形式将评估结果公之于众，也可以直接提交政府有关部门或领导；众，也可以直接提交政府有关部门或领导；其内容除对政策效果进行客观陈述和价值分析外，还包括其内容除对政策效果进行客观陈述和价值分析外，还包括政策建议，以及对评估过程、应用方法和一些重要问题进政策建议，以及对评估过程、应用方法和一些重要问题进行的必要说明。行的必要说明。第五节 政策评估的障碍一、政策目标的不确定性一、政策目标的不确定性政策制定是一项面向未来的活动，政策目标的确定不可避政策制定是一项面向未来的活动，政策目标的确定不可避免地会带有一定的预测性。因此，现实生活中不乏那些原免地会带有一定的预测性。因此，现实生活中不乏那些原则性很强、目标非常笼统、缺乏可操作性的政策。不仅如则性很强、目标非常笼统、缺乏可操作性的政策。不仅如此，政策目标往往不是单一的、集中的和兼容的，而是多此，政策目标往往不是单一的、集中的和兼容的，而是多个的、分散的和有一定冲突的。而政策评估必须以政策目个的、分散的和有一定冲突的。而政策评估必须以政策目标为基础依据和必要前提，因此有时就面临很大的困惑。标为基础依据和必要前提，因此有时就面临很大的困惑。二、政策影响的广泛性二、政策影响的广泛性一项政策的影响往往涉及社会生活的多个层面，其中有预期的一项政策的影响往往涉及社会生活的多个层面，其中有预期的影响，也有非预期的影响；有直接的影响，也有间接的影响；影响，也有非预期的影响；有直接的影响，也有间接的影响；有即时的影响，也有长远的影响；有实质性影响，也有非实质有即时的影响，也有长远的影响；有实质性影响，也有非实质性影响。在这些影响中，不仅有些因素难以测定或根本无法测性影响。在这些影响中，不仅有些因素难以测定或根本无法测定，而且各种影响因素也往往难以用同一个计量标准进行衡量，定，而且各种影响因素也往往难以用同一个计量标准进行衡量，因此，带给政策评估一定的障碍，同时也使一些人容易为自己因此，带给政策评估一定的障碍，同时也使一些人容易为自己的评估失误找到一些冠冕堂皇的理由。的评估失误找到一些冠冕堂皇的理由。三、政策资源的混合和相关政策的重叠三、政策资源的混合和相关政策的重叠政策并不是孤立存在的，往往有多个政策在同一领域同时发挥政策并不是孤立存在的，往往有多个政策在同一领域同时发挥着作用，这样就产生了两个问题，即政策资源的混合和相关政着作用，这样就产生了两个问题，即政策资源的混合和相关政策的重叠。策的重叠。政策资源的混合是指投入不同政策的资源，彼此交织在一起，政策资源的混合是指投入不同政策的资源，彼此交织在一起，很难分清某项资源的支出究竟应该属于哪一个政策，或每项政很难分清某项资源的支出究竟应该属于哪一个政策，或每项政策的总投入是多少。政策资源的混合使政策成本难以核定，而策的总投入是多少。政策资源的混合使政策成本难以核定，而要测定某项政策的效益就更无从下手了。要测定某项政策的效益就更无从下手了。政策的重叠是指针对相同或相似的政策问题和政策目标群体，政策的重叠是指针对相同或相似的政策问题和政策目标群体，不同的机构或部门分别制定并执行各自的政策。各种不同的不同的机构或部门分别制定并执行各自的政策。各种不同的政策效果混杂在一起，很难将某项政策的实际效果从总体变政策效果混杂在一起，很难将某项政策的实际效果从总体变化中提炼出来。有时，不同的政策之间缺乏协调，甚至相互化中提炼出来。有时，不同的政策之间缺乏协调，甚至相互干扰，使得区分政策效果的工作就更加难以进行。干扰，使得区分政策效果的工作就更加难以进行。四、政策问题的复杂性四、政策问题的复杂性政策一般都是针对解决政策问题发布和实施的，而政策问题往政策一般都是针对解决政策问题发布和实施的，而政策问题往往牵涉非常复杂的因素，带有很大的不确定性。一个问题经常往牵涉非常复杂的因素，带有很大的不确定性。一个问题经常包含另一个问题，而其又可能是其他问题的一部分，问题之间包含另一个问题，而其又可能是其他问题的一部分，问题之间关系交错，分析起来具有相当的难度，这就给政策评估工作带关系交错，分析起来具有相当的难度，这就给政策评估工作带来很大的障碍。如环境保护问题。来很大的障碍。如环境保护问题。五、政策主体相关人员的抵制五、政策主体相关人员的抵制政策评估必然涉及政策主体的行为评判，所以会受到来自政策政策评估必然涉及政策主体的行为评判，所以会受到来自政策主体的一定干扰。一些人会寻找各种各样的借口，通过不同的主体的一定干扰。一些人会寻找各种各样的借口，通过不同的渠道，力图影响政策评估的结果。当政策评估的结果可能会出渠道，力图影响政策评估的结果。当政策评估的结果可能会出现对其不利的影响时，来自政策主体的反对之声可能非常强烈。现对其不利的影响时，来自政策主体的反对之声可能非常强烈。 对于不利的评估结果，他们可以找到很多的口实，正如托马斯对于不利的评估结果，他们可以找到很多的口实，正如托马斯戴伊在戴伊在理解公共政策理解公共政策一书中所指出的那样，他们反对政一书中所指出的那样，他们反对政策评估的理由可以归纳为以下几点：策评估的理由可以归纳为以下几点：政策影响是一个长期过程（政策存在震荡效应），不能在目前就政策影响是一个长期过程（政策存在震荡效应），不能在目前就妄下断言；妄下断言；政策的影响在本质上是广泛而普遍的，任何单一的标准都不足以政策的影响在本质上是广泛而普遍的，任何单一的标准都不足以判断政策目标是否真正实现；判断政策目标是否真正实现； 政策的影响又是非常精细的，用简单概括的量化表格和统计数据政策的影响又是非常精细的，用简单概括的量化表格和统计数据根本无法认定它的结果；根本无法认定它的结果； 政策效果之所以不明显，主要是因为投入的政策资源不够；政策效果之所以不明显，主要是因为投入的政策资源不够； 政策的积极影响未被真正发现，这是因为评估方法采用不当所致，政策的积极影响未被真正发现，这是因为评估方法采用不当所致，绝非政策本身有问题，等等。绝非政策本身有问题，等等。