二、布坎南的公共选择和政府失败理论詹姆斯布坎南，美国著名经济学家，公共选择理论的创始人，被誉为“公共选择理论之父”。他运用经济方法去分析政治决策过程，对政治决策、政治家和选民的行为进行研究。其突出理论贡献是，把政治决策的分析和经济理论相结合，并将经济分析扩大和应用到社会政治法规和制度的结构选择上。2021/6/41（一）公共选择理论1.公共选择理论的创立二战后的二三十年间，随着政府对市场干预的增强，政府干预的局限性和缺陷也日益显露出来，政府赤字与日俱增，且不可避免，大量政府开支落入特殊利益集团的私囊，政府的社会福利计划相继失败，经济停滞，通货膨胀。布坎南等人创立公共选择理论，其目的正在于揭示“政府失败”并试图克服政府干预的缺陷。2021/6/42在西方社会，政治市场与经济市场存在着诸多相似性，经济学的许多原理可以用来分析政治决策行为。布坎南认为，政府的政策制定者（政治家、政府官员等）都是理性的经济人，都在追求自己的最大化利益；公民作为选民也是理性的经济人，其选举行为以个人的成本-收益计算为基础。由于普通选民往往无力支付相当昂贵的政治信息成本，他们往往出于“理性的无知”而不投票，这样，政府就往往会被代表特殊利益集团的政策制定者操纵，由此滋长了种种弊端，从而背离其公共利益代理人的角色。2021/6/43所以布坎南认为，现代西方社会面临的种种困难，与其说是市场制度的破产，不如说是政治制度的失败，“我们应该发明一种新的政治技术和新的表现民主的方式，它们将能控制官僚主义特权阶层的蔓延滋长”。也正是基于这种需要，布坎南创立了公共选择理论。2021/6/442.公共选择理论的研究对象与方法论所谓公共选择，就是通过集体行动和政治过程来决定资源在公共物品间的分配。即指人们选择通过民主政治过程来决定公共物品的需求、供给与产量，是把个人选择转化为集体选择的一种过程或机制，是对资源配置的非市场决策。2021/6/45公共选择理论的方法论被布坎南归结为三个要素：个人主义、经济理性和交易政治。公共选择注重于分析个人行为（如投票人、政治家和官员等的行为）如何通过政治过程而对整个经济产生影响。经济理性原则认为，人是利己主义的，追求个人利益和效益最大化，其活动受个人利益驱动与导向。因此由个人组成的国家或政府不应被看成是以服务大众利益为目的的。政治在公共选择理论中被视为一个在解决利益冲突时进行交换达成协议的过程，含有交易的性质。2021/6/46可见，公共选择理论的基本特点是以经济人的假定作为分析武器，探讨在政治领域中经济人行为是怎样决定和支配集体行为，特别是对政府行为的集体选择所起到的制约作用。2021/6/47（二）政府失败理论在布坎南看来，国家或政府的活动并不总是像应该的那样“有效”或像理论上所说的能够做到的那样“有效”。当市场失灵时，政府的干预不仅不会“雪中送炭”，无益于问题的解决，反而会“雪上加霜”，使问题更为恶化。为什么政府干预会产生“负效应”以及如何从制度上弥补这些缺陷？布坎南对这些问题的回答就构成了公共选择理论的“政府失败说”。2021/6/48政府失败是指个人对公共物品的需求在现代代议制民主政治中得不到很好满足，公共部门在提供公共物品时趋向于浪费和滥用资源，致使公共支出规模过大或者效率降低、预算上出现偏差、政府的活动并不总像应该的那样或像理论上所说能够做到的那样“有效”。为什么政府干预会产生“负效应”以及如何从制度上弥补这些缺陷。布坎南对这些问题的回答就构成了公共选择理论的“政府失败论”。2021/6/49布坎南对政府失败的主要表现形式政府政策与政府工作机构低效率及其根源进行了较为深入的分析并就如何补救这种“失败”提出了具体的政策建议。 1、政府政策的低效率。所谓政府政策的低效率是指所执行的政策不是最好的政策，换言之，这种政策不能确保资源的最佳配置。布坎南主要对政府主管部门独立地全权制订与实施的政策的低效率作一简单的考察。2021/6/410在布坎南等人看来，导致公共决策失误的原因是多方面的。阿罗的不可能定理已经证明，社会一般不可能形成某种一致的选择，或对事物进行一致的优劣排序；即使这里的所谓“一致”仅理解为“多数决定”，也是不可能的，所以社会实际上并不存在作为政府决策目标的所谓公共利益。即使现实社会中存在着某种意义上的公共利益，但现有的公共决策机制却因其自身的内在缺陷而难以达到实现这种利益的目的。2021/6/411布坎南认为，由于每个政府部门或公用事业部门领导人的行为具有相当大的自由，他们有意或无意地为自身的经济人动机所左右，因此，他们对共同利益的理解难以符合公共利益的要求；另一方面，由于部门政治家的灵活性与他们自利动机的强刺激性、制约性、他们的行为实际上也不倾向于为最大限度地增进共同利益而服务，而是依据自己获得的信息和个人效用最大化原则来决策。在布坎南看来，产生这一政府行为的外部原因是缺乏一种约束机制制约政府行为方式。2021/6/412除了以上的原因之外，布坎南认为，决策信息的不完全性、选民的“短见效应”、选民的“理性无知”也是导致公共决策失误的原因。决策信息的不完全性说明大部分公共政策是在信息不完全的基础上作出的，这就很容易导致决策失误。由于政策效果的复杂性，大多数选民难以预测其对未来的影响，因而只着眼于眼前的影响；而政治家为了谋求连任，就会主动迎合选民的短见，制定一些从长远来看弊大于利的政策。2021/6/413由于选民作出决策需要支付一定的成本以收集有关候选人的信息等，作为理性的经济人，他在权衡自己的成本-收益计算时，如果成本太大，选民将不去投票。在现实生活中，许多选民往往也会出于搭便车心理而寄希望别人去投票以使自己坐享其成，这被称为选民的“理性无知”。而这将导致通过选票上台的政治家并不代表多数人的利益，其制定的政策充其量只能代表一部分人的利益。2021/6/4142、政府工作机构低效率。布坎南认为，导致政府机构工作低效率的原因主要在于缺乏竞争机制、缺乏降低成本的激励机制，政府机构的自我膨胀，监督信息不完备，政府的寻租行为等。（1）缺乏竞争性压力。由于官僚机构垄断了公共物品的供给，没有竞争对手，就有可能导致政府部门的过分投资，生产出多于社会需要的公共物品，造成浪费。另外纵向的逐级任命和横向的部门之间都缺乏竞争性压力，从而没有压力去高效率地工作。 2021/6/415（2）没有降低成本的激励机制。从客观上看，由于政府的活动大多不计成本，而且即使计算成本，也很难做到精确，这有形或无形地导致资源浪费；从主观上看，政府所属各部、局的工作大多具有一定的垄断性，加之政府官员不能把利润占为己有，所以政府官员的目标并不是利润最大化，而是规模最大化，以此增加自己的升迁机会和扩大自己的势力范围，这势必导致机构臃肿、人浮于事、效率低下。2021/6/416（3）政府的扩张。政府部门的扩张包括政府部门组成人员的增加和政府支出水平的增长。公共选择理论还特别指出，官僚机构和立法部门都追求预算的最大化，他们与利益集团结成“铁三角”导致政府预算具有不断扩大的趋势。2021/6/417（4）政府的寻租活动。寻租活动是指人类社会中非生产性的追求经济利益的活动，或者是指那种维护即得的经济利益或是对即得经济利益进行再分配的非生产性活动。寻租活动导致政府失败，因为它导致经济资源配置扭曲，或说它是资源无效配置的一个根源；寻租作为一种非生产性活动，并不增加任何新产品或新财富，只不过改变生产要素的产权关系，把更大部分的国民收入装进私人腰包；寻租也导致不同政府官员的争权夺利，影响政府的声誉和增加廉政成本，导致社会资源浪费。公共选择理论认为，寻租主要有三类：通过政府管制的寻租；通过关税和进出口配额的寻租；在政府订货中的寻租。2021/6/418布坎南等公共选择理论家不仅深入地剖析了政府的失败及其根源，并在此基础上就如何对这种失败补救提出了一些颇有启发性的具体建议：2021/6/419（1）创立一种新政治技术，提高社会民主程度，公共选择理论对政府失败的分析，其逻辑的结果是必须通过社会制度的改革，约束和限制政府权力，布坎南等公共选择理论家认为，在目前已知的选举制度中，多数投票法则并不是最佳的，因为它不考虑个人偏好的强度。于是他们提出修改政治技术，重建基本宪法规则，确定表现集体偏好的新方式-需求显示法来完善选举制度。这样不仅可以大大提高制定集体决策的社会效率，而且还必然会加强为使政治决定权力分散化而活动的力量，进而制止政府不断扩张的倾向。2021/6/420（2）在公共部门恢复自由竞争，改善官僚体制的运转效率。在公共选择理论看来，一方面在行政管理体制内部重新建立竞争结构；另一方面在政府机构内部建立激励机制，使政府官员树立利润观念，允许政府部门对节省成本的财政剩余具有某种自主处置权。2021/6/421（3）改革赋税制度，约束政府权力。布坎南认为，政府行政活动依赖于赋税，赋税制度的公共选择对于约束政府的无限增长具有关键作用。改革税制的基本思路不是在某种效率和平等的伦理规范约束下选择政府最优的赋税量，而是通过公民寻求施加于政府的某种制度性约束，把它的征税数量限制在某一既定的水平上，即以税基和税率结构为特征的税赋制度的公共选择先决地提供了对政府无限权力的宪法约束的可能性。2021/6/422公共选择理论的出现，对于现代经济学与政治学的研究都具有一定的创新和方法论意义；从实践上来说，公共选择理论对西方市场经济条件下政府干预行为的局限性及由此带来的种种弊端进行了颇为深刻的分析。它在客观上粉碎了资义国家的政府及官员一心为公的神话，揭示了西方代议民主制的内在矛盾，指出了过半数规则以及其他投票规则的缺陷，利益集团的影响力，政治家和官僚的利己主义等因素的存在必然产生无效或低效甚至有害的公共政策，以及它对政府失败的原因分析与对策性研究等，都包含着诸多合理的成分。2021/6/423但是，公共选择理论及其政府与市场关系论具有明显的局限性。它过分地依赖于“经济人”假设，并把政治过程与经济过程加以机械美化，把市场经济的交换原则无限制地运用于政治领域；它掩盖了当代资义国家的阶级实质，没有把西方国家政府干预行为的局限性以及政府失败与资义的生产关系和资义社会的基本矛盾联系起来考察，而把资义政府谋权私利的特性扩广到所有的政府。另外，公共选择理论维护自由放任反对国家干预的观点也不完全正确。2021/6/424 从布坎南的公共选择理论中我国的政府管理也能得到一些有益的启示： 首先，要转变观念，摒弃传统计划经济体制下形成的“政府万能”的神话，高度重视市场经济条件下政府干预的适度性与局限性问题。 其次，要建立和发展适应市场经济体制的政治和行政体制，加快政府职能转变，公共选择理论已经证明：经济过程与行政过程是相互联结的，政治过程的缺点必将对经济产生不良的影响。因此，为了保证社义市场经济体制的成功构建及顺利运转，必须适时进行政治与行政体制改革。目前，核心问题是转换政府职能，其内容包括：一是重新确定政府的职能范围，减少政府干预的范围，理清政府与市场的界域；二是优化政府的行为方式，转变政府行使职能的具体方式。2021/6/425再次，进行市场化取向的政府管理改革，引入市场因素。我们必须正视市场经济条件下政府行为的经济人特征，并适当考虑政府行为的经济效益，应该承认政府部门及其工作人员对于自身利益的合理性追求，把理想和利益结合起来，这样可以调动其积极性，抑制其寻租及腐败，另外，打破政府对某些公共物品生产与提供的垄断，引入竞争机制，提高政府的服务水平。同时根据公共选择理论，可以利用市场化方法对政府行为特别是公共开支项目进行损益分析，以此评价项目的净收益及政府的绩效。2021/6/426最后，加强政府法治及监督制度建设，使政府行为法治化。公共选择理论强调立宪改革，注重宪法、法律、规则的建设尤其是公共决策规则的改革，这有合理性。市场经济是法治经济，现代化社会是法治社会，市场经济秩序的确立，运行必须靠法律来保证，政治和社会的生活也必须靠法律来规范。因此，在向市场经济过渡的过程中，我们必须加强法制建设，将政府行为纳入法制轨道，特别是公共决策的法制化及公共政策执行的法制化，以最大限度地减少政府行为的任意性及随意性导致的不公正与腐败，提高公共政策制定和执行的质量。而政府也是理性的经济人，除了强化政府的自律机制之外，还必须加强外部监督约束机制，加紧指定有关监督政府行为的法律、法规，防止政府腐败与不公正。2021/6/427部分资料从网络收集整理而来，供大家参考，感谢您的关注！