说理式行政执法文书江苏省人民政府法制办公室 陆广文一、行政执法文书及案卷的概念行政执法文书：行政执法机关在行政执法过程中制作和使用的具有法律效力或者法律意义的法律文件行政执法文书的特点n内容的法定性n形式的程式性n实施的有效性n解释的单一性n行政执法案卷行政执法案卷：行政执法机关在办理行政案件过程中形成的文书材料，按规定装订成册的卷宗。n n行政处罚案卷、行政许可案卷、行政征收案卷、行政强制案卷等行政执法文书及案卷的作用n依据作用：执法的书面依据、执行的 依据n工具作用：实施法律的工具n手段作用：实施管理职能的手段n教育作用：教育相对人知法、守法， 法律宣传的重要教材n考评作用：检验执法人员素质、水平 的尺度二、行政执法文书及案卷制作要求n（一）行政执法文书的制作基（一）行政执法文书的制作基本要求：本要求：n n1、形式规范，事项齐全n n2、主旨鲜明，有的放矢n n3、事实清楚，因果明确（1）线索清楚，记叙有序（2）详略得当，抓住重点（3）数量、日期，力争准确n n4、阐述理由，有理有据n n（1）事实理由，重在证据n n（2）法律理由，准确引用，深入分析n n5、语言精确，朴实庄重（法言法语）n n（1）准确n n（2）庄重n n（3）严谨n n（4）直白平实（二）行政执法案卷的要求（二）行政执法案卷的要求：n1、交互性：（当事人签字盖章）n2、封闭性：不得添加、筛减、修改、伪造n3、唯一性：一案一卷n4、排他性：卷宗排他性原则n5、调卷令：严格的调卷程序三、说理式行政执法文书n n（一）什么是说理式行政执法文书（一）什么是说理式行政执法文书说理式行政执法文书旨在革除原有的行说理式行政执法文书旨在革除原有的行政执法文书弊端，用充分的说理来论证处政执法文书弊端，用充分的说理来论证处理违法行为的理由、依据和处罚内容，做理违法行为的理由、依据和处罚内容，做到晓之以理、动之以情、以理服人，使当到晓之以理、动之以情、以理服人，使当事人认识到该案件事实清楚，论据确凿充事人认识到该案件事实清楚，论据确凿充分，程序合法，处理适当，合情合理分，程序合法，处理适当，合情合理。n n目前执法文书的缺点：n n多采用“事实叙述”、“法条引用”、“裁决结果”这样的模式和套路，用语过于简约、形式呆板、措词强硬。既让当事人感到不舒服,又不便于执法部门监督执行,也有违依法行政的基本精神。（二）目前说理式执法文书存在的（二）目前说理式执法文书存在的问题问题n1忽视文书中的说理作用n2虽有说理，但不够充分，没有针对性n3说理不准确，逻辑性差n4说理不到位，“有理不成理”n5说理用语不规范（三）推行说理式执法文书的必要性n1有利于当事人服处n2促进公正执法n3强化法制宣传n4促进执法人员综合素质的提高（四）说理式执法文书的基本要求（四）说理式执法文书的基本要求n1 1说理要具有公正性说理要具有公正性n2 2说理要具有关联性说理要具有关联性n3 3说理要具有系统性说理要具有系统性 n4 4说理要具有透彻性说理要具有透彻性n5 5说理要具有针对性说理要具有针对性n6 6说理要具有权威性说理要具有权威性（五）两种执法文书的说理解析n n案件调查终结报告案件调查终结报告n n1案件调查终结报告的基本内容：n n（1）案件的由来n n（2）当事人的基本情况n n（3）违法事实n n（4）调查取证过程n n（5）佐证案件事实的证据应逐一列举n n（6）存在争议的情况n n（7）案件性质n n（8）处罚依据及处罚建议n n（9）承办机构、承办人及时间2、案件调查终结报告的说理要点n n（1 1）说明当事人为适合违法主体的理由）说明当事人为适合违法主体的理由n n（2 2）说明当事人在违法行为主观方面存在着过错）说明当事人在违法行为主观方面存在着过错的理由的理由n n（3 3）说明当事人客观方面违法情节认定的理由）说明当事人客观方面违法情节认定的理由n n（4 4）说明适用法律法规的理由，特别是在发生法）说明适用法律法规的理由，特别是在发生法规竞合的情况下，应重点说明采用此法而不采用规竞合的情况下，应重点说明采用此法而不采用彼法的理由，采用此条而不采用彼条的理由。彼法的理由，采用此条而不采用彼条的理由。 n n（5 5）说明确定本案处罚幅度的理由，可以从当事）说明确定本案处罚幅度的理由，可以从当事人是否具有主观故意性，是否重犯、累犯（两年人是否具有主观故意性，是否重犯、累犯（两年内被处罚过的），违法时间的长短，违法经营规内被处罚过的），违法时间的长短，违法经营规模的大小，给社会经济秩序带来不利影响的程度模的大小，给社会经济秩序带来不利影响的程度等方面来说明。等方面来说明。 行政处罚决定书n n制作基本要求：制作基本要求：制作基本要求：制作基本要求：n n一、内容要完整1 1、首部应简明扼要、准确、规范、首部应简明扼要、准确、规范 2 2、案件事实的表述应完整准确、案件事实的表述应完整准确 3 3、证据应一一列举、证据应一一列举 4 4、法律适用的理由表述应全面完、法律适用的理由表述应全面完 5 5、不予采纳当事人观点的理由应详尽说明、不予采纳当事人观点的理由应详尽说明6 6、案件的办理程序应有所交代、案件的办理程序应有所交代 7 7、行政处罚的履行方式和期限、行政处罚的履行方式和期限 8 8、行政机关的名称、作出决定的日期准确，用印端、行政机关的名称、作出决定的日期准确，用印端正、清晰正、清晰 n n二、论证要充分n n三、逻辑推理要严密n n四、事实描述要详尽n n五、说理不能忽视情理n n六、说理要通俗易懂n n七、着力提高执法人员的素质第三部分第三部分 实例评析实例评析n n中国证券监督委员会的一份行政处罚决定书（证监会网站下载）n n关于广东欣盛投资顾问有限公司、广东中关于广东欣盛投资顾问有限公司、广东中百投资顾问有限公司、广东百源投资顾问百投资顾问有限公司、广东百源投资顾问有限公司、广东金易投资顾问有限公司违有限公司、广东金易投资顾问有限公司违反证券法规行为的处罚决定反证券法规行为的处罚决定n n证监罚字20017号n n广东欣盛投资顾问有限公司、广东中百投资顾问有限公司、广东欣盛投资顾问有限公司、广东中百投资顾问有限公司、广东百源投资顾问有限公司、广东金易投资顾问有限公司：广东百源投资顾问有限公司、广东金易投资顾问有限公司：n n中国证券监督管理委员会对广东欣盛投资顾问有限公中国证券监督管理委员会对广东欣盛投资顾问有限公司、广东中百投资顾问有限公司、广东百源投资顾问有限司、广东中百投资顾问有限公司、广东百源投资顾问有限公司、广东金易投资顾问有限公司违反证券法规的行为进公司、广东金易投资顾问有限公司违反证券法规的行为进行了调查。行了调查。n n一、违规事实一、违规事实n n上述四家公司自上述四家公司自19981998年年1010月月5 5日起，集中资金，利用日起，集中资金，利用627627个个人股票帐户及个个人股票帐户及3 3个法人股票帐户，大量买入个法人股票帐户，大量买入“ “深锦深锦兴兴” ”( (后更名为后更名为“ “亿安科技亿安科技” ”) )股票。持仓量从股票。持仓量从19981998年年1010月月5 5日的日的5353万股，占流通股的万股，占流通股的1.52%1.52%，到最高时，到最高时20002000年年1 1月月1212日的日的30013001万股，占流通股的万股，占流通股的85%85%。同时，还通过其控。同时，还通过其控制的不同股票帐户，以自己为交易对象，进行不转移所有制的不同股票帐户，以自己为交易对象，进行不转移所有权的自买自卖，影响证券交易价格和交易量，联手操纵权的自买自卖，影响证券交易价格和交易量，联手操纵“ “亿安科技亿安科技” ”的股票价格。截至的股票价格。截至20012001年年2 2月月5 5日，上述四家公日，上述四家公司控制的司控制的627627个个人股票帐户及个个人股票帐户及3 3个法人股票帐户共实现盈个法人股票帐户共实现盈利利4.494.49亿元，股票余额亿元，股票余额7777万股。万股。n n二、外罚决定二、外罚决定n n上述四家公司的行为违反了上述四家公司的行为违反了证券法证券法第七十一条、第七十四条第七十一条、第七十四条的规定，构成的规定，构成证券法证券法第一百八十四条、第一百九十条所述的行为。第一百八十四条、第一百九十条所述的行为。依据依据证券法证券法第一百八十四条、第一百九十条的规定，决定：第一百八十四条、第一百九十条的规定，决定：n n( (一一) )没收上述四家公司违法所得没收上述四家公司违法所得4.494.49亿元，并罚款亿元，并罚款4.494.49亿元；亿元；n n( (二二) )责令上述四家公司在收到本处罚决定之日起责令上述四家公司在收到本处罚决定之日起3 3个月内，在交个月内，在交易所监督下卖出剩余股票易所监督下卖出剩余股票7777万股，并注销违规开立的个人股票帐户，万股，并注销违规开立的个人股票帐户，盈利予以没收。盈利予以没收。n n上述四家公司应自收到本处罚决定之日起上述四家公司应自收到本处罚决定之日起1515日内，将罚没款汇交日内，将罚没款汇交中国证券监督管理委员会中国证券监督管理委员会( (开户银行：中国建设银行北京城建支行月开户银行：中国建设银行北京城建支行月坛南街分理处，帐号坛南街分理处，帐号26100446902610044690，由该银行直接上缴国库，由该银行直接上缴国库) )，并将付，并将付款凭证的复印件送中国证监会稽查局执行监督处备查。上述四家公司款凭证的复印件送中国证监会稽查局执行监督处备查。上述四家公司如对本处罚决定不服，可在收到本处罚决定之日起如对本处罚决定不服，可在收到本处罚决定之日起6060日内向中国证监日内向中国证监会提出行政复议；也可以在收到本处罚决定之日起三个月内直接向有会提出行政复议；也可以在收到本处罚决定之日起三个月内直接向有管辖权的人民法院提起行政诉讼。复议和诉讼期间，上述决定不停止管辖权的人民法院提起行政诉讼。复议和诉讼期间，上述决定不停止执行。执行。n n20012001年年4 4月月2323日（印日（印 ) )附：附：中华人民共和国证券法中华人民共和国证券法相相关条文关条文n n第七十一条第七十一条 禁止任何人以下列手段获取不正当利益或者转嫁风险：禁止任何人以下列手段获取不正当利益或者转嫁风险：（一）通过单独或者合谋，集中资金优势、持股优势或者利用信息优势联合或者（一）通过单独或者合谋，集中资金优势、持股优势或者利用信息优势联合或者连续买卖，操纵证券交易价格；连续买卖，操纵证券交易价格；（二）与他人串通，以事先约定的时间、价格和方式相互进行证券交易或者相互（二）与他人串通，以事先约定的时间、价格和方式相互进行证券交易或者相互买卖并不持有的证券，影响证券交易价格或者证券交易量；买卖并不持有的证券，影响证券交易价格或者证券交易量；（三）以自己为交易对象，进行不转移所有权的自买自卖，影响证券交易价格或（三）以自己为交易对象，进行不转移所有权的自买自卖，影响证券交易价格或者证券交易量；者证券交易量；（四）以其他方法操纵证券交易价格。（四）以其他方法操纵证券交易价格。n n第七十四条第七十四条 在证券交易中，禁止法人以个人名义开立账户，买卖证券。在证券交易中，禁止法人以个人名义开立账户，买卖证券。n n第一百八十四条第一百八十四条 任何人违反本法第七十一条规定，操纵证券交易价格，或者制造证券任何人违反本法第七十一条规定，操纵证券交易价格，或者制造证券交易的虚假价格或者证券交易量，获取不正当利益或者转嫁风险的，没收违法所得，交易的虚假价格或者证券交易量，获取不正当利益或者转嫁风险的，没收违法所得，并处以违法所得一倍以上五倍以下的罚款。构成犯罪的，依法追究刑事责任。并处以违法所得一倍以上五倍以下的罚款。构成犯罪的，依法追究刑事责任。n n第一百九十条第一百九十条 违反本法规定，法人以个人名义设立账户买卖证券的，责令改正，没收违反本法规定，法人以个人名义设立账户买卖证券的，责令改正，没收违法所得，并处以违法所得一倍以上五倍以下的罚款；其直接负责的主管人员和其他违法所得，并处以违法所得一倍以上五倍以下的罚款；其直接负责的主管人员和其他直接责任人员属于国家工作人员的，依法给予行政处分。直接责任人员属于国家工作人员的，依法给予行政处分。 评析评析n n一、当事人基本情况不明。n n二、四公司违法事实不清。n n三、认定违法行为的证据未载明。n n四、行政处罚适用存在不当。n n五、四公司责任难以确定，处罚决定所设定的义务难以执行。n n六、相关机构及人员未受到处罚。说理式处罚决定书参考n nXXXX市工商行政管理局市工商行政管理局n n行政处罚决定书行政处罚决定书 n nX X工商处工商处20092009第第 XXXX号号n n n n当事人：当事人：XXXXXX、男、出生于、男、出生于19XX19XX年年XXXX月月XXXX日、汉族、高中日、汉族、高中文化、住址：文化、住址：XXXX省省XXXX县县XXXX镇镇XXXX村村XXXX组、身份证号：组、身份证号：510129XXXXXXXXXXXXX510129XXXXXXXXXXXXX、邮编：、邮编：611331611331、联系电话：、联系电话：13980XXXXXX13980XXXXXXn n20092009年年2 2月月2020日，我局执法人员依法对位于日，我局执法人员依法对位于XXXX县晋原县晋原镇镇XXXX大道大道XXXX号一印刷企业进行检查，检查发现当事人正号一印刷企业进行检查，检查发现当事人正在从事包装装潢印制，当事人现场提供了该企业的在从事包装装潢印制，当事人现场提供了该企业的印刷印刷经营许可证经营许可证及及企业名称预先核准通知书企业名称预先核准通知书，但不能提，但不能提供工商部门核发的营业执照。当事人的行为涉嫌无照从事供工商部门核发的营业执照。当事人的行为涉嫌无照从事印刷经营活动。为进一步查清事实，本局于当日立案进行印刷经营活动。为进一步查清事实，本局于当日立案进行调查。调查。 n n经查明，当事人于经查明，当事人于20082008年年1010月月2121日经日经XXXX省新省新闻出版局批准取得闻出版局批准取得印刷经营许可证印刷经营许可证，并于，并于20082008年年1111月月6 6日办理了企业名称为日办理了企业名称为“ “XXAAXXAA印务有印务有限公司限公司” ”的企业名称预先核准通知书。从的企业名称预先核准通知书。从20092009年年2 2月月9 9日开始，当事人在未办理营业执照的情况下，日开始，当事人在未办理营业执照的情况下，擅自在擅自在XXXX县晋原镇县晋原镇XXXX大道大道XXXX号从事印刷经营活动，号从事印刷经营活动，至至20092009年年2 2月月2020日被本局查获止，共印制了日被本局查获止，共印制了XXXX酒酒厂委托印制的酒外包装箱厂委托印制的酒外包装箱100100个、个、XXXX市市XXXXXX酒业有酒业有限公司委托印制的酒外包装箱限公司委托印制的酒外包装箱20002000个，每个酒外个，每个酒外包装箱收取加工费用包装箱收取加工费用2.32.42.32.4元，因被本局查获，元，因被本局查获，当事人所印制的当事人所印制的21002100个酒外包装箱未交付，只收个酒外包装箱未交付，只收取了取了XXXX酒厂支付的预付款酒厂支付的预付款300300元。元。 n n以上事实，由下列证据证实：以上事实，由下列证据证实：n n证据一：证据一：20092009年年2 2月月2020日本局执法人员对日本局执法人员对XXXX县晋原镇县晋原镇XXXX大道大道262262号进行检查时所制作的现场检查笔录一份和拍号进行检查时所制作的现场检查笔录一份和拍摄的照片摄的照片55张，证明当事人从事印刷经营活动的事实。张，证明当事人从事印刷经营活动的事实。n n证据二：证据二： 20092009年年2 2月月2323日本局执法人对当事人进行询日本局执法人对当事人进行询问时所制作的询问笔录一份，证明当事人在未办理营业执问时所制作的询问笔录一份，证明当事人在未办理营业执照的情况下，擅自从事印刷经营活动的事实。照的情况下，擅自从事印刷经营活动的事实。n n证据三：证据三： 20092009年年2 2月月2626日本局执法人员在对委托方法日本局执法人员在对委托方法定代表人定代表人XXXXXX进行调查时所制作的调查笔录一份，证明当进行调查时所制作的调查笔录一份，证明当事人经委托印制酒外包装箱的事实。事人经委托印制酒外包装箱的事实。n n证据四：当事人与证据四：当事人与XXXX酒业有限公司签订的场地租赁合酒业有限公司签订的场地租赁合同，证明当事人租赁场地从事印刷经营活动的事实。同，证明当事人租赁场地从事印刷经营活动的事实。n n证据五：当事人办理的证据五：当事人办理的印刷经营许可证印刷经营许可证和和企业企业名称预先核准通知书名称预先核准通知书，证明当事人已办理了相关前置手，证明当事人已办理了相关前置手续，主动减轻违法行为危害后果，据有减轻处罚的情节。续，主动减轻违法行为危害后果，据有减轻处罚的情节。n n证据六证据六: :当事人身份证复印件一份，证明当事人身份。当事人身份证复印件一份，证明当事人身份。 n n20092009年年3 3月月2323日，本局向当事人送达了日，本局向当事人送达了X X工商告工商告20092009第第0100201002号行政处罚告知书，告知其有陈述、申辩权利号行政处罚告知书，告知其有陈述、申辩权利, ,当事人在法定的期限内未向本局提出陈述、申辩。当事人在法定的期限内未向本局提出陈述、申辩。n n本局认为：当事人虽然办理了本局认为：当事人虽然办理了印刷经营许可证印刷经营许可证和和企业名称预先核准通知书企业名称预先核准通知书，但在未经核准领取营业，但在未经核准领取营业执照的情况下从事印刷经营活动的行为，违反了执照的情况下从事印刷经营活动的行为，违反了印刷业印刷业管理条例管理条例第九条第一款第九条第一款“ “设立从事出版物、包装装潢设立从事出版物、包装装潢印刷品和其他印刷品印刷经营活动的企业，应当向所在地印刷品和其他印刷品印刷经营活动的企业，应当向所在地省、自治区、直辖市人民政府出版行政部门提出申请；其省、自治区、直辖市人民政府出版行政部门提出申请；其中，设立专门从事名片印刷的企业，应当向所在地县级人中，设立专门从事名片印刷的企业，应当向所在地县级人民政府出版行政部门提出申请。申请人经审核批准的，取民政府出版行政部门提出申请。申请人经审核批准的，取得印刷经营许可证；并按照国家有关规定持印刷经营许可得印刷经营许可证；并按照国家有关规定持印刷经营许可证向公安部门提出申请，经核准，取得特种行业许可证后，证向公安部门提出申请，经核准，取得特种行业许可证后，持印刷经营许可证、特种行业许可证向工商行政管理部门持印刷经营许可证、特种行业许可证向工商行政管理部门申请登记注册，取得营业执照。申请登记注册，取得营业执照。” ”的规定，已构成擅自从的规定，已构成擅自从事印刷经营活动的行为。事印刷经营活动的行为。 n n鉴于当事人在从事印刷经营活动时，已办理鉴于当事人在从事印刷经营活动时，已办理了了印刷经营许可证印刷经营许可证和和企业名称预先核准通企业名称预先核准通知书知书，且经营时间短、经营额较少，具有减轻，且经营时间短、经营额较少，具有减轻处罚情节，可以给予减轻处罚。处罚情节，可以给予减轻处罚。n n根据根据印刷业管理条例印刷业管理条例第三十四条第一款第三十四条第一款“ “违反本条例规定，擅自设立印刷企业或者擅自违反本条例规定，擅自设立印刷企业或者擅自从事印刷经营活动的，由公安部门、工商行政管从事印刷经营活动的，由公安部门、工商行政管理部门依据法定职权予以取缔，没收印刷品和违理部门依据法定职权予以取缔，没收印刷品和违法所得以及进行违法活动的专用工具、设备，违法所得以及进行违法活动的专用工具、设备，违法经营额法经营额1 1万元以上的，并处违法经营额万元以上的，并处违法经营额5 5倍以上倍以上1010倍以下的罚款；违法经营额不足倍以下的罚款；违法经营额不足1 1万元的，并处万元的，并处1 1万元以上万元以上5 5万元以下的罚款；构成犯罪的，依法万元以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。追究刑事责任。” ”的规定，决定对当事人处罚如的规定，决定对当事人处罚如下：下：n n一、处以一、处以50005000元的罚款；元的罚款；n n二、没收印制的酒外包装箱二、没收印制的酒外包装箱21002100个。个。n n上述罚款，当事人应当在收到本处罚决定之日起十五上述罚款，当事人应当在收到本处罚决定之日起十五日内，到工商银行（户名：日内，到工商银行（户名：XXXX市市级政府行政刑事罚没收市市级政府行政刑事罚没收缴户，帐号缴户，帐号:4402927009024984126:4402927009024984126，开户行：工行，开户行：工行XXXX支行支行XXXX分理处，执法单位代码：分理处，执法单位代码：1604000016040000）缴纳罚款。当事）缴纳罚款。当事人逾期不履行行政处罚决定的，本局将依法采取下列措施：人逾期不履行行政处罚决定的，本局将依法采取下列措施：（一）到期不缴纳罚款的，每日按罚款数额的百分之三加（一）到期不缴纳罚款的，每日按罚款数额的百分之三加处罚款；（二）申请人民法院强制执行。处罚款；（二）申请人民法院强制执行。n n如不服本行政处罚决定，可在接到本行政处罚决定书如不服本行政处罚决定，可在接到本行政处罚决定书之日起六十日内向之日起六十日内向ZZZZ市工商行政管理局或市工商行政管理局或XXXX县人民政府申县人民政府申请复议，也可以在三个月内依法直接向请复议，也可以在三个月内依法直接向XXXX人民法院提起行人民法院提起行政诉讼。当事人对行政处罚决定不服申请行政复议或者提政诉讼。当事人对行政处罚决定不服申请行政复议或者提起行政诉讼的，行政处罚不停止执行。起行政诉讼的，行政处罚不停止执行。n nn n二二九年九年X X月月XXXX曰曰n n(印章印章) )谢谢！n敬请多提宝贵意见。n联系电话：025-83396453。电子信箱：lgw_fzjs.gov.cnn2009年4月13日天目湖