主 编 曹明德 副主编 张志辽21世纪中国高校法学系列教材环境与资源保护法第二章 环境与资源保护法的基本原则第一节环境与资源保护法基本原则的含义一、“原则”的语义分析二、环境与资源保护法基本原则的含义三、环境与资源保护法基本原则的特征第二节我国环境与资源保护法的基本原则一、现行环境立法所确认的环境与资源保护法基本原则二、我国环境与资源保护法基本原则的发展21世纪法学系列教材2重点问题1 环境与资源保护法基本原则的含义与特征2 我国现行环境与资源保护法的基本原则3 我国环境与资源保护法基本原则的发展第一节 环境与资源保护法基本原则的含义 一、“原则”的语义分析“原则”一词的含义非常丰富，在汉语中其基本含义是指“观察问题、处理问题的准绳”。“原”，乃“源”古字，有根本、推求、察究、原来、起初之意 。“则”为规则之意 拉丁文中，现代汉语中“原则”一词的对应词是Principium，有“开始，起源、原则、原理、要素”等意义 在普通英语中，原则（Principle）主要有下列含义：（1）被接受或公开声称的活动或行为准则；（2）根本的、原初的或一般的真理，为其他真理所凭借；（3）根本的教义或信条、特别的统治性意见；（4）行为的正确准则；（5）正确行为的要求和义务的指导感；（6）行为方式采用的固定规则 。在法律英语中，原则（Principle）具有如下含义：（1）法律的诸多规则或学说的根本的真理或学说，是法律的其他规则或学说的基础或来源；（2）确定的行为规则、程序或法律判决、明晰的原理或前提，除非有更明晰的前提，不能对之证明或反驳，它们构成一个整体或整体的构成部分的实质 二、环境与资源保护法基本原则的含义在法的构成要素中，原则具有不可动摇的根本地位。法律原则即是其他规则的来源和依据，同时也是直接的行为规则 对于环境保护法的基本原则而言，其与具体原则的区别主要表现在：（1）基本原则是环境保护法的根本准则，贯穿于整个环境保护法，统帅环境保护法的各项制度及规范；具体原则是某个或某些环境保护法制的一般准则，适用于特定的范围 （2）基本原则体现环境保护法的根本价值和基本原理，是环境保护立法、执法、守法及研究环境保护法的总的指导思想；具体原则虽然也体现根本价值，但直接反映的是特定的价值，仅仅是特定领域和环节的指导思想。（3）基本原则是国家环境保护基本政策的最集中体现，反映的是国家对环境资源问题的总体要求；具体原则所体现和反映的是国家在某一具体领域的环境政策 三、环境与资源保护法基本原则的特征首先，环境与资源保护法的基本原则须由法律所确认或体现其次，环境与资源保护法的基本原则必须反映环境法的特点再次，环境与资源保护法的基本原则必须是贯穿于整个环境与资源保护法体系的、具有普遍意义的指导性原则第二节 我国环境与资源保护法的基本原则一、现行环境立法所确认的环境与资源保护法基本原则关于我国环境与资源保护法的基本原则具体包括哪些内容，各种著作和学者的观点并不一致，至今尚未形成统一的、符合当代环境与资源保护法发展趋势的基本原则 我国现行环境立法所确认的环境法基本原则有五个，即协调发展原则，预防为主原则，合理开发利用原则，污染者付费、受益者补偿原则，公众参与原则 （一）协调发展原则协调发展原则又叫经济、社会与环境协调发展原则，是指环境保护与经济建设和社会发展统筹规划、协调发展，实现经济效益、社会效益和环境效益的统一。这项原则在我国环境立法中以直接规定的方式得以确认。我国现行环境保护法第4条 关于进一步加强环境保护工作的决定 可持续发展理论是协调发展原则的理论基础。1987年联合国世界环境和发展委员会，由挪威首相布伦特兰夫人主持并作专题报告我们共同的未来，正式提出了可持续发展理论，更加深化了人类对环境与发展关系的认识 根据我们共同的未来，可持续发展被定义为“寻求满足现代人的需要和欲望，而又不危害后代人满足其需要和欲望的能力”。可持续发展包括两个重要的概念：一是“需要”的概念，尤其是世界上贫困人民的基本需要，应当放在特别优先的地位来考虑；二是“限制”的概念，技术状况和社会组织对满足眼前和将来需要的能力施加的限制 可持续发展的概念，包括以下几方面的内容：1人类需求和欲望的满足是发展的主要目标 2人们的消费标准和生活水平必须限制在生态承载能力的范围内 3可持续发展要求每个人都有平等的机会，不应危害后代人满足其基本需要的能力。4人口增长会给自然资源增加压力，因此，应保持人口的稳定。5在发展过程中，人类对自然系统的干扰不应当威胁生命支持系统 6可持续发展要求公平地分配有限的自然资源，特别是对于不可更新资源的利用，应考虑将自然资源耗竭减少至最小限度，其耗竭的速率应尽可能较少地妨碍未来世代的选择权和机会。7可持续发展要求保护生物多样性 从对布伦特兰关于可持续发展定义的分析中可以得出，可持续发展的核心思想是：社会经济的发展应建立在生态可持续性、社会公平和人民广泛参与自身发展决策的基础上。其追求的目标是：既要使人类的合理需求得到满足，个人得到充分发展，又要保护生态环境和自然资源，不损害后代人的利益。可持续发展特别关注各种经济活动的生态合理性，强调对自然资源、生态环境有利的经济活动应给予鼓励，反之则应予摒弃 1992年6月在巴西里约热内卢（Rio）召开的联合国环境与发展大会，是这一划时代飞跃的标志 会议通过和签署了里约环境与发展宣言、21世纪议程、关于森林问题的原则声明、联合国气候变化框架公约（UNFCCC）以及生物多样性公约（CBD）等重要文件。21世纪议程是在全球、区域和各国范围内实现可持续发展的行动纲领，涉及国民经济和社会发展的各个领域 关于森林问题的原则声明提出了保护和合理利用森林资源的指导原则。联合国气候变化框架公约（UNFCCC）是一份具有法律约束力的文件，其核心是控制全球人为原因引起的温室气体的排放，该公约已于1994年3月21日正式开始生效 在这次大会上，产业革命以来那种“高生产、高消费、高污染”的传统发展模式及“先污染、后治理”的道路受到否定，可持续发展的概念得到普遍的接受 以1992年里约联合国环境与发展大会为标志，人类对环境与发展的认识提高到了新的阶段。这次大会的召开及所达成的共识，标志着国际社会对环境与发展问题认识的深化，为加强国际社会在这一领域中的合作打下了坚实的基础本次大会是人类转变传统发展模式和生产、生活方式，走可持续发展道路的一个重要里程碑协调发展原则在我国的贯彻。首先，协调发展原则作为国家活动的总体战略方针，贯穿于各级政府的综合决策和计划调控之中 其次，协调发展原则贯穿于整个环境与资源保护法体系和环境法制建设。作为一项环境与资源保护法的基本原则，协调发展原则在各环境单行法和其他环境法律法规中都得到了贯彻 最后，协调发展原则贯穿于整个环境立法、司法和执法活动中。在环境立法、司法及执法活动中，要以协调发展原则为指导，处理好经济发展与环境保护之间的关系。（二）预防为主原则预防为主原则是预防为主、防治结合、综合治理原则的简称该原则的基本含义是：在生态环境保护工作中要把防止产生生态问题放在首位，事先采取防范措施，防止在生产、生活等人类活动中对生态环境、自然资源造成污染、破坏，防止生态失衡，做到防患于未然；对不可避免的或已经发生的环境污染和生态破坏，应积极采取措施进行治理。预防为主原则是基于生态问题的特殊性所产生的一项原则，该原则是国内外生态保护事业经验教训的科学总结。首先，从国际上看，西方发达国家大都走了一条“先污染、后治理”，“先破坏、后整治”，“先开发、后保护”的道路，并为此付出了惨重的代价 其次，实行预防为主原则也是生态问题的特点决定的。由于环境污染容易治理难，生态破坏容易恢复难，从经济学上看，与采取预防措施相比，恢复与治理费用相当高昂，难度也很大 关于保护和改善环境的若干规定（试行草案） 1979年的环境保护法（试行）规定了一系列的预防性环境法律制度，现行的1989年的环境保护法进一步体现了这一原则的要求，从预防到治理规定了整套制度。近年来制定或修改的固体废物污染环境防治法、大气污染防治法、水污染防治法、环境影响评价法、清洁生产促进法等法律均体现了这原则，并制定了总量控制、清洁生产等新制度 （三）合理开发利用原则合理开发利用原则是指人们在开发利用环境和自然资源的过程中，应当把开发利用与保护结合起来，以达到环境和自然资源的可持续利用的目的 世界自然资源保护大纲的引言标题就叫“持续开发的生物资源保护”，该文件指出，世界自然资源保护大纲的目的在于把资源保护与开发很好地结合起来。 保护和开发一样，都是为了人类的利益；开发的目的在于主要通过生物圈以达到人们预期的目标，而保护的目的则使这种利用能够持续下去。保护是比较侧重维持和持续性，这是基于资源本身的性质（更新性和解体性），同时也是道德上必须履行的责任。人类环境宣言在26条共同的信念中，规定人类负有保护和改善这一代和将来世世代代的环境、自然资源，包括可再生资源、野生生物资源、不可再生资源、海洋生物资源等，必须制止有毒物质及其他有害物质或能量对环境造成的严重损害 合理开发利用原则也是贯穿于中国环境法领域的一条原则，在环境法的立法宗旨和任务中有明确规定，并有一系列具体的法律制度和措施 我国宪法第9条第2款 土地管理法第1条 森林法第1条草原法第3条渔业法第1条水法第1条水土保持法第1条野生动物保护法第1条野生植物保护条例第1条要切实保障合理开发利用原则的实施，需要采取以下几种措施：第一，人类必须按照生态环境和自然资源的特点及客观生态规律进行开发利用 第二，坚持自然资源开发和节约并举，把资源节约放在首位，提高自然资源的利用效率 第三，注重运用市场机制和政府干预相结合的办法来引导自然资源的开发利用和保护 第四，依靠科技进步合理开发利用资源。科学技术是第一生产力 （四）污染者付费、受益者补偿原则污染者付费、受益者补偿原则是指对环境造成污染的单位和个人，有责任对其污染源和被其污染的环境进行治理；自然资源的利用人或受益人应当对自然资源的权利人或生态服务提供人给予补偿 染者付费、受益者补偿原则在国际上早已得到承认 污染者付费、受益者补偿原则在我国环境立法上也得到充分的反映。1979年环境保护法（试行）第6条规定了“谁污染谁治理的原则”，并建立了排污收费制度 污染者付费、受益者补偿原则在我国自然资源立法中也得到确立。1990年国务院关于进一步加强环境保护工作的规定 1996年8月发布的国务院关于环境保护若干问题的决定，在总结实践经验的基础上进一步规定了“污染者付费、利用者补偿、开发者保护、破坏者恢复”的原则，从而全面确立了污染者付费、受益者补偿原则。污染者付费、受益者补偿原则的意义在于，明确了承担治理污染和生态补偿费用的责任主体，这对于生态环境保护事业的顺利进行至关重要。首先，污染者付费、受益者补偿原则有利于促进各企业事业单位加强环境资源管理，积极采取措施防止其活动对生态环境造成污染和破坏。其次，实行污染者付费、受益者补偿原则，可以为生态环境保护事业筹集到相应的基金。再次，污染者付费、受益者补偿原则体现了社会公平和环境正义 （五）公众参与原则公众参与原则是指生态环境的保护和自然资源的开发利用必须依靠社会公众的广泛参与，公众有权参与解决生态问题的决策过程，参与环境管理并对环境管理部门以及单位、个人与生态环境保护有关的行为进行监督。当代生态领域的立法是在20世纪60年代兴起的生态运动的推动下发展起来的，公众参与在生态保护中发挥了重要作用，并作为一项法律原则确立下来 1982年的内罗毕宣言第9条 1992年的里约环境与发展宣言原则10 它包含三个方面内容：第一，环境信息公开，即每个公民对行政机关所持有的环境信息拥有适当的获得利用权。环境信息公开的思想在20世纪80年代后半期以后已经成为世界潮流。第二，环境决策参与权，即保证给予每个公民参加环境政策决策的机会。第三，环境或公民的环境权益受到侵害时，应让人人都能有效地使用司法和行政程序，包括补偿和补救程序。 公众广泛参与决策也是21世纪议程的一个重要组成部分，是可持续发展概念的基础 奥尔胡斯公约 在我国，宪法和环境与资源保护法中都对公众参与原则作出了相应的规定 我国2002年的环境影响评价法对可能对环境或公众造成不良影响的规划和建设项目要求举行听证会和讨论会 二、我国环境与资源保护法基本原则的发展（一）种际正义原则种际正义原则是指地球生物圈内的所有物种都是生命共同体的成员，具有存在价值和内在价值，人类只是地球生物圈共同体中的普通成员，而非生物圈的主人，人类应当尊重其他生物生存和存在的权利。这一原则实际上强调在生态社会中的种际公正。种际公正原则的伦理学基础是生物平等主义的伦理观 种际正义原则不仅为当代的生态运动提供了理论指导和精神力量，而且也在生态法的立法上得到了肯定。世界上已有越来越多的国际法律文件承认物种的内在价值 1979年欧洲保护野生生物和自然界的伯尔尼公约 1992年的生物多样性公约 世界自然宪章（二）代际公平原则代际公平原则是指人类的不同世代之间应公平地享有地球权利并承担地球义务的原则，或者称之为代间权原则。早在1972年斯德哥尔摩联合国人类环境会议通过的人类环境宣言中，国际社会就已初步认识到世代之间的公平问题 代际公平原则更是1992年里约热内卢联合国环境与发展大会所关注的可持续发展的主题，国际法院也通过其法官多次论及这一问题。一些国际文件包括法律文件已提及世代间的公平，有些国家已经赋予未来世代的诉讼主体资格 关于代际公平原则的理论，最具影响的当为“地球资源的信托原则”，这一理论认为，地球资源是人类的共有财产，人类与人类所有成员，上一代和下一代，共同掌管地球上的自然资源。作为这一代的成员，我们受托为下一代掌管地球，与此同时，我们又是受益人，有权使用并受益于地球 据联合国可持续发展委员会法律专家报告，代际公平原则包括三个组成部分质量、选择权、利用环境的途径 代际公平原则已被许多国际文件和国际条约所确认。1980年发表的世界自然资源保护大纲 里约环境与发展宣言在其原则3中明确提到了未来世代的利益，主要是在发展的权利方面 代际公平原则已被很多判例所肯定 代际间公平原则有其深刻的理论基础，并已被生态法所确认，在司法实践中也得到广泛认同我国生态立法上可借鉴国际环境法及其他国家生态法的立法和司法经验，在立法上对其加以确认，这有利于进一步强化公民的可持续发展法律意识和生态法律意识，并使我国生态法能够在法制建设上走在世界的前列。（三）生态优先原则生态优先原则是指在处理经济增长与生态环境保护之间的关系问题上，确立生态环境保护优先的法律地位，作为指导调整生态社会关系的法律准则。我国生态法理应确立生态优先原则，主要理由如下：首先，生态优先原则是当今世界上生态法的发展趋势 其次，协调发展原则在现实生活中往往成为“经济优先原则”的代名词 再次，鉴于目前我国经济30年来持续快速增长，这极大地提高了我国的综合国力，改善了国民的生活条件，也提升了我国的国际地位。但是，持续快速增长的经济也对我国生态环境产生了巨大的压力，生态破坏和环境污染的形势仍然严峻 我国生态法在基本原则和立法目的上，应作重大调整。具体地说，就是对生态保护基本法1989年环境保护法第1条和第4条进行修改 作者建议将来修改或重新制定环境保护法时，应把把第1条的“促进社会主义现代化建设的发展”以及第4条的“使环境保护工作同经济建设和社会发展相协调”删除，确立生态优先的原则。 综合案例2007年5月29日，因太湖蓝藻暴发，造成无锡市自来水水源地水质恶化，一场突如其来的饮用水危机，几乎席卷了整座城市，城区大量居民家中自来水发臭，难以饮用，居民们做饭、洗漱只能临时去买纯净水、矿泉水替代。太湖蓝藻疯长无情地制造了一场公共饮水危机。太湖为我国第三大淡水湖，位于江苏和浙江两省的交界处，长江三角洲的南部，北临无锡，南濒湖州，西接宜兴，东邻苏州，流域总面积36 500平方公里，其中水域面积约为2 250平方公里，耕地2 266万亩，人口3 400万，城市化水平达49，人口密度已达每平方公里1 000人左右，是世界上人口密度最高的地区之一，城市化水平居全国之首。流域内乡镇工业相当发达，以不到全国04%的国土面积创造着约占全国1/8的国民生产总值。问题恰恰就出现在这个以牺牲环保为代价的经济发展上。太湖流域的快速城市化进程、乡镇工业的迅猛发展、外来人口的增多等都为太湖水污染埋下隐患。据一位专家介绍，在太湖，污染源主要有三类，即以城市生活污水和工业废水形成的点污染源，由降雨径流、湖面降水降尘及农业、农村人为活动形成的面污染源和由沉积底泥造成的湖内污染源。在造成太湖富营养化的主要污染物氮和磷中，生活污染源占了35%46% 近年来，工业污染的治理虽然有所加强，工厂从总量上来说是少了，但是现有的工厂在规模上却上去了，所以排污总量并没有减少，另外，虽然兴建了一批污水处理设施，但由于管网不配套，大量生活污水并不能进入污水处理厂处理，而是直接排进了太湖。由于以前围湖造田和乱砍滥伐，天然的湿地几乎全部被围垦、开发，湖边已少有芦苇和水草，水体和陆地绝然分割。人类的破坏造成太湖的自净和生态调节能力极差。蓝藻本不可怕，吹到湿地，太阳一晒就完了 现在是湿地没有了，风浪一搅，营养又好，再碰上适当的温度，其结果是蓝藻的疯长。太湖病症表象是蓝藻，真正源头是遭污染的水体。在江苏，众多化工、印染企业已经成为影响当地和下游老百姓生活的主要因素。太湖流域印染、化工行业结构性污染问题目前非常突出，这两个行业的排污量占流域内工业排污总量的60%，能否对这些污染源采取强有力的措施进行关、停、并、转，能否处理好经济建设同环境资源保护之间的关系，已成为太湖流域水污染治理“战役”能否取得胜利的关键 专家认为，即使从现在开始不向太湖排放任何污水，也要经过20年才能彻底根治以往对太湖造成的污染危害。而现状是，江苏省污染还在高位运行，仍超过生态承载能力，并且污染来源出现了以工业污染为主转向工业污染、生活污染和农业污染三者“并驾各驱”的局面。在我国其他流域以及城市污水处理都存在同样的问题，从滇池、巢湖到大江大河，都面临着日益严重的水污染问题。长江流域的一些淡水湖也正在面临水位下降、水质恶化的问题。 请回答以下问题：（1）协调发展原则实施的效果如何？（2）为何要确立环境优先原则？答题思路 太湖蓝藻事件是我国水环境污染的一个缩影，通过这个案件我们可以透视环境法基本原则，如协调发展原则、预防为主原则及污染者付费、受益者补偿原则等基本原则在我国的贯彻情况。此外，还可以根据环境法基本原则的本质要求为太湖甚至我国水污染防治工作提出合理的建议。思考题（1）环境法基本原则的含义、特征和功能。（2）协调发展原则的理论基础。（3）预防为主原则在环境法体系中的体现。（4）公众参与原则在我国的困境及出路。（5）种际正义原则和代际公平原则的伦理基础。（6）环境优先原则的正当性。（7）我国现行环境法基本原则的缺陷及革新