第十一章第十一章 公共财政和预算公共财政和预算 主要内容主要内容l第一节第一节 公共财政和公共预算概述公共财政和公共预算概述l第二节第二节 公共财政体制和公共预算制度公共财政体制和公共预算制度l第三节第三节 中国公共财政体制与预算制度中国公共财政体制与预算制度学习目标学习目标l1、理解公共财政、公共预算的含义、特点。、理解公共财政、公共预算的含义、特点。l2、理解公共财政体制及公共预算制度的内涵，、理解公共财政体制及公共预算制度的内涵，一般了解公共预算制度的内容。一般了解公共预算制度的内容。l3、一般了解中国财政体制的演进过程。、一般了解中国财政体制的演进过程。l4、一般了解我国现行分级财政体制存在的问、一般了解我国现行分级财政体制存在的问题及改革方向。题及改革方向。第一节第一节 公共财政和公共预算概述公共财政和公共预算概述l一、公共财政概述一、公共财政概述l（一）公共财政的含义（一）公共财政的含义l1、公共财政、公共财政l公共财政是现代国家为完成其职能对所需资源公共财政是现代国家为完成其职能对所需资源进行的汲取、管理、分配和使用的活动。进行的汲取、管理、分配和使用的活动。l包括：一是公共收入，为支出筹集资金；二是包括：一是公共收入，为支出筹集资金；二是公共支出，为取得政府需求所作的支付；三是公共支出，为取得政府需求所作的支付；三是财政管理，为收入和支出制定方针政策，促进财政管理，为收入和支出制定方针政策，促进经济稳定发展。经济稳定发展。2、公共财政与国家财政、公共财政与国家财政l在不同的经济体制下，财政的类型是不同的。在不同的经济体制下，财政的类型是不同的。l（1）在自然经济条件下，国家财政类型是）在自然经济条件下，国家财政类型是“家计财政家计财政”。l公共需要从属于君主私人需要。在公共需要从属于君主私人需要。在“家天下家天下”的状态下，财政行为是依据君主的个人或家庭的状态下，财政行为是依据君主的个人或家庭的需要来安排的。的需要来安排的。l（2）在计划经济条件下，国家财政类型是）在计划经济条件下，国家财政类型是“国家财政国家财政”。l公共需求包含了纯粹的私人需求，需求的私人公共需求包含了纯粹的私人需求，需求的私人性被完全归并入公共性之中，个人需求被等同性被完全归并入公共性之中，个人需求被等同为公共需求，而且采用共同消费的方式来满足。为公共需求，而且采用共同消费的方式来满足。l国家财政能力，不仅满足共同消费需要，还包国家财政能力，不仅满足共同消费需要，还包括满足个人消费需要，二者混合在一起共同构括满足个人消费需要，二者混合在一起共同构成国家需要。成国家需要。l（3）在市场经济条件下，私人需求和公共需）在市场经济条件下，私人需求和公共需求是独立存在的，不存在谁从属于谁，谁包含求是独立存在的，不存在谁从属于谁，谁包含于谁的问题。于谁的问题。l私人需求和公共需求遵循不同的轨道运行，私私人需求和公共需求遵循不同的轨道运行，私人需求通过市场交换来满足，公共需求通过财人需求通过市场交换来满足，公共需求通过财政渠道来满足，成为政府的责任。政渠道来满足，成为政府的责任。l财政服务于国家公共服务职能，因而成为公共财政服务于国家公共服务职能，因而成为公共财政。（张馨，财政。（张馨，1999）3、公共财政与市场经济、公共财政与市场经济l公共财政作为财政范畴发展到市场经济阶段的公共财政作为财政范畴发展到市场经济阶段的产物，与市场经济有着本质联系。产物，与市场经济有着本质联系。l市场经济本身就是一种契约经济，不仅市场经市场经济本身就是一种契约经济，不仅市场经济下的各种交易行为都是通过契约来完成的，济下的各种交易行为都是通过契约来完成的，公共物品生产部门也存在着政府与公众之间的公共物品生产部门也存在着政府与公众之间的契约。契约。l政府要为公众提供公共产品和服务，就要为此政府要为公众提供公共产品和服务，就要为此向公众征税来筹集资金；而公众从政府提供的向公众征税来筹集资金；而公众从政府提供的公共物品中受益，要以纳税为代价。公共物品中受益，要以纳税为代价。（二）公共财政的特点（二）公共财政的特点l1、公共取向、公共取向l社会公共需要决定着公共财政的存在，决定着社会公共需要决定着公共财政的存在，决定着公共财政的活动范围和活动效果。公共财政的活动范围和活动效果。l公共财政着眼于提供公共产品满足社会成员的公共财政着眼于提供公共产品满足社会成员的公共需要，不应超越市场的力量去满足社会成公共需要，不应超越市场的力量去满足社会成员的私人需要。员的私人需要。l为了维护公共取向，公共财政通常要发挥三大职能：为了维护公共取向，公共财政通常要发挥三大职能：一是资源配置职能，主要是解决依靠市场机制解决不一是资源配置职能，主要是解决依靠市场机制解决不了的一些社会需求。了的一些社会需求。l二是收入分配职能，主要是实现公平调节个人收入分二是收入分配职能，主要是实现公平调节个人收入分配，避免或减少市场分配造成的个人收入过于悬殊，配，避免或减少市场分配造成的个人收入过于悬殊，协调地区之间的收入分配和经济发展。协调地区之间的收入分配和经济发展。l三是稳定经济职能，重点是在宏观经济运行中，对社三是稳定经济职能，重点是在宏观经济运行中，对社会供求总量和经济结构进行调节，实现社会总供给与会供求总量和经济结构进行调节，实现社会总供给与总需求的平衡，物价总水平的基本稳定以及充分就业。总需求的平衡，物价总水平的基本稳定以及充分就业。2、非营利取向、非营利取向l一是指公共财政支出范围立足于非市场竞争领域，不一是指公共财政支出范围立足于非市场竞争领域，不介入一般竞争性领域，不应介入一般竞争性领域，不应“与民争利与民争利”。l二是政府向社会成员征收收入只应以弥补公共物品的二是政府向社会成员征收收入只应以弥补公共物品的生产成本为限，也就是公共财政活动中应做到生产成本为限，也就是公共财政活动中应做到“以支以支定收定收”。以公共支出规模确定公共收入的规模，而不。以公共支出规模确定公共收入的规模，而不能以政府能够征得的收入多少来安排支出，即不能能以政府能够征得的收入多少来安排支出，即不能“以收定支以收定支”。3、规范化取向、规范化取向l一是政府的收入与支出必须建立在法制的基础之上。一是政府的收入与支出必须建立在法制的基础之上。二是政府所有的收入和支出都要纳入政府预算覆盖的二是政府所有的收入和支出都要纳入政府预算覆盖的范围之中。范围之中。l三是政府财税部门统揽收支，其它政府职能部门依法三是政府财税部门统揽收支，其它政府职能部门依法收费，不得非法从民众那里取得收入。收费，不得非法从民众那里取得收入。l公共财政还要承担应对突发事件的功能。应急机制自公共财政还要承担应对突发事件的功能。应急机制自然是突破常规，但这不等于不要然是突破常规，但这不等于不要“规矩规矩”，而是在危，而是在危机状态下建立一种新的机状态下建立一种新的“规矩规矩”，对各个法律主体在，对各个法律主体在公共财政方面的权力、责任和义务做出新的规定。公共财政方面的权力、责任和义务做出新的规定。4、效率取向、效率取向l效率取向要求公共财政运行要采用最好的方法效率取向要求公共财政运行要采用最好的方法和最有效的技术，以最低成本生产公共物品。和最有效的技术，以最低成本生产公共物品。二、公共预算概述二、公共预算概述l（一）公共预算的含义（一）公共预算的含义l公共预算是国家参与分配国民收入的一种重要公共预算是国家参与分配国民收入的一种重要的财政分配手段，是指经过立法程序批准的政的财政分配手段，是指经过立法程序批准的政府未来一定时期（通常为府未来一定时期（通常为1年）的公共收支计年）的公共收支计划。划。l现代国家的预算制度最早出现在英国。现代国家的预算制度最早出现在英国。13世纪世纪“英国大宪章英国大宪章”反映了反映了“领主代表会议领主代表会议”与英与英王在纳税问题上的斗争，成功地载入了若无特王在纳税问题上的斗争，成功地载入了若无特殊事项无全国公意许可，将不征收免役税和贡殊事项无全国公意许可，将不征收免役税和贡金，照章征税不得有任何增加的内容。金，照章征税不得有任何增加的内容。l13世纪的英格兰议会获得了王家预算的审批权，世纪的英格兰议会获得了王家预算的审批权，14世纪议会已拥有了财政的监督权和动议权。世纪议会已拥有了财政的监督权和动议权。l光荣革命后，英国议会于光荣革命后，英国议会于1689年年10月通过的月通过的权利法案权利法案规定：国王未经英国议会同意，规定：国王未经英国议会同意，不得征收和支配税收。以后又进一步规定由下不得征收和支配税收。以后又进一步规定由下院批准对皇室的年度拨款，以取代由皇室直接院批准对皇室的年度拨款，以取代由皇室直接征收部分收入。征收部分收入。l国王的支出与国家的支出相互区分。皇室政府国王的支出与国家的支出相互区分。皇室政府每年需制定一个国家的收支文件交议会审批。每年需制定一个国家的收支文件交议会审批。此时的政府财政收支文件，就是现代预算制度此时的政府财政收支文件，就是现代预算制度的雏形。的雏形。l1789年，英国首相威廉年，英国首相威廉皮特（皮特（W. Peter）在）在议会通过一项联合基金法案，将全部财政收支议会通过一项联合基金法案，将全部财政收支囊括在一个文件中，至此才有了正式的预算文囊括在一个文件中，至此才有了正式的预算文件。件。l在此基础上，在此基础上，19世纪初确立了按年度编制和批世纪初确立了按年度编制和批准预算的制度。准预算的制度。l英国议会对预算权的限制始于议会对王权的财英国议会对预算权的限制始于议会对王权的财政制约，中经数百年，演变为议会与政府间的政制约，中经数百年，演变为议会与政府间的财政分权格局。西方发达资本主义国家大都经财政分权格局。西方发达资本主义国家大都经历了这个过程。历了这个过程。l理解公共预算的内涵必须明确以下方面：理解公共预算的内涵必须明确以下方面：l（1）公共预算是指政府的财政收支计划。）公共预算是指政府的财政收支计划。l通过这个计划政府向立法机构申请政府运作所需资金。通过这个计划政府向立法机构申请政府运作所需资金。从形式上看，它是按一定标准将公共收入和支出分门从形式上看，它是按一定标准将公共收入和支出分门别类地列入特定的表格。而从实际内容看，公共预算别类地列入特定的表格。而从实际内容看，公共预算的编制是政府对财政收支计划的安排，政府预算的执的编制是政府对财政收支计划的安排，政府预算的执行是公共收支的筹措和使用过程，政府决算是政府预行是公共收支的筹措和使用过程，政府决算是政府预算执行的总结。公共预算规定了政府活动的内容、方算执行的总结。公共预算规定了政府活动的内容、方向和政策。向和政策。公共行政学公共行政学第三十九讲第三十九讲主讲教师：孙德超主讲教师：孙德超 学时：学时：4848l（2）公共预算是配置社会资源的重要手段。）公共预算是配置社会资源的重要手段。l从公共预算的运作过程来看，它实际参与配置社会资从公共预算的运作过程来看，它实际参与配置社会资源。预算支出的结构比例、用途体现国民经济和社会源。预算支出的结构比例、用途体现国民经济和社会发展以及政府各部门之间的资源配置状况，深刻地影发展以及政府各部门之间的资源配置状况，深刻地影响着整个社会资源的分布。响着整个社会资源的分布。l（3）公共预算是国家具有法律约束力的权威文件。）公共预算是国家具有法律约束力的权威文件。l公共预算本身代表政府决策，这项决策只有在得到立公共预算本身代表政府决策，这项决策只有在得到立法机构批准后方能生效。一旦获得法律效力，它就成法机构批准后方能生效。一旦获得法律效力，它就成了具有刚性约束力的权威文件，非经法定程序，任何了具有刚性约束力的权威文件，非经法定程序，任何组织或个人均不得擅自改变批准的预算。组织或个人均不得擅自改变批准的预算。（二）公共预算的特点（二）公共预算的特点 1、计划性、计划性 公共预算是一种事先确立的收支计划，它阐明公共预算是一种事先确立的收支计划，它阐明了政府活动所需资金的数量，体现了行政当局了政府活动所需资金的数量，体现了行政当局的施政纲领，是在给定资源的范围内确定公共的施政纲领，是在给定资源的范围内确定公共政策取向的财力契约。政策取向的财力契约。2、统一性、统一性l尽管各级政府都设有财政部门，也有相应的预尽管各级政府都设有财政部门，也有相应的预算，但这些预算都是国家公共预算的组成部分，算，但这些预算都是国家公共预算的组成部分，所有地方预算连同中央预算共同组成统一的国所有地方预算连同中央预算共同组成统一的国家预算。家预算。l公共预算内容应包含政府的一切事务所形成的公共预算内容应包含政府的一切事务所形成的收支，体现预算的完整性。这就要求设立统一收支，体现预算的完整性。这就要求设立统一的预算科目，每个科目都要按统一的口径、程的预算科目，每个科目都要按统一的口径、程序计算和填列。序计算和填列。3、公开性、公开性l政府的收支活动涉及公共资源管理和使用，除政府的收支活动涉及公共资源管理和使用，除极特殊情况外，必须向立法机构和社会公众公极特殊情况外，必须向立法机构和社会公众公开，必须接受立法机构、公众和社会舆论的监开，必须接受立法机构、公众和社会舆论的监督。这就要求预算的内容必须明确，预算的制督。这就要求预算的内容必须明确，预算的制定、执行和决算的过程必须透明。定、执行和决算的过程必须透明。4、权威性、权威性l立法机构批准的政府预算是具有法律性的正式立法机构批准的政府预算是具有法律性的正式文件，任何人均无权随意动用和调整预算收支，文件，任何人均无权随意动用和调整预算收支，预算收支的调整必须按法定程序进行。预算收支的调整必须按法定程序进行。l违背公共预算就是违法，理应受到法律的追究违背公共预算就是违法，理应受到法律的追究和制裁。和制裁。l这要求各级政府务必依法理财，维护公共预算这要求各级政府务必依法理财，维护公共预算的权威性。的权威性。5、年度性、年度性l年度性是指公共预算具有有效的起迄期限即预年度性是指公共预算具有有效的起迄期限即预算年度或称财政年度的特点。各国政府编制和算年度或称财政年度的特点。各国政府编制和执行预算依据的法定期限通常为一年。执行预算依据的法定期限通常为一年。l目前世界各国预算年度起迄期限不尽相同，大目前世界各国预算年度起迄期限不尽相同，大体上分为历年制和跨历年制两种。体上分为历年制和跨历年制两种。l历年制是指从公历历年制是指从公历1月月1日起至日起至12月月31日止。采日止。采用历年制的国家有中国、法国、德国、奥地利、用历年制的国家有中国、法国、德国、奥地利、瑞士等。瑞士等。l跨历年制是指从上一公历年某月某日起，到下跨历年制是指从上一公历年某月某日起，到下一公历年某月某日止。实行跨历年制的国家各一公历年某月某日止。实行跨历年制的国家各起迄期限也有所不同。起迄期限也有所不同。l如英国、加拿大等国从每年如英国、加拿大等国从每年4月月1日起，至次年日起，至次年3月月31日止为一预算年度；澳大利亚、瑞典等日止为一预算年度；澳大利亚、瑞典等国从每年国从每年7月月1日起，至翌年日起，至翌年6月月30日为一预算日为一预算年度；美国、泰国等国从每年年度；美国、泰国等国从每年10月月1日起，至日起，至下年的下年的9月月30日为一预算年度。日为一预算年度。三、公共财政与公共预算的关系三、公共财政与公共预算的关系l（一）从内涵上看，公共财政包括公共预算（一）从内涵上看，公共财政包括公共预算l（二）公共预算直接影响公共财政的民主和效（二）公共预算直接影响公共财政的民主和效率率第二节第二节 公共财政体制与公共预算制度公共财政体制与公共预算制度l一、公共财政体制概述一、公共财政体制概述l（一）公共财政体制的内涵及影响因素（一）公共财政体制的内涵及影响因素l1、内涵、内涵l公共财政体制是国家管理财政的组织体系、管理制度公共财政体制是国家管理财政的组织体系、管理制度和管理形式，其实质是正确处理国家在财政资金分配和管理形式，其实质是正确处理国家在财政资金分配上的集权与分权问题。上的集权与分权问题。l核心是中央政府和地方政府之间的集权与分权问题，核心是中央政府和地方政府之间的集权与分权问题，主要是通过中央政府与地方政府之间的收支划分来解主要是通过中央政府与地方政府之间的收支划分来解决。决。2、影响因素、影响因素l（1）国家的经济体制）国家的经济体制l公共财政体制是整个经济体制的重要组成部分，因而公共财政体制是整个经济体制的重要组成部分，因而国家的经济体制制约着财政体制。国家的经济体制制约着财政体制。l当一国的经济体制属于集中类型时，必然要求其财权当一国的经济体制属于集中类型时，必然要求其财权财力也是集中的，当一国的经济体制属于分散类型时，财力也是集中的，当一国的经济体制属于分散类型时，必然要求其财权财力是分散的。必然要求其财权财力是分散的。（2）国家结构形式）国家结构形式l国家结构形式是指国家整体与局部之间、中央国家结构形式是指国家整体与局部之间、中央与地方之间的关系，也就是一个国家的各个地与地方之间的关系，也就是一个国家的各个地区如何组成的问题。区如何组成的问题。l国家结构形式分为单一制和复合制两类。复合国家结构形式分为单一制和复合制两类。复合制中最稳定、最普遍的是联邦制，因此，当代制中最稳定、最普遍的是联邦制，因此，当代世界上国家结构形式主要分为单一制与联邦制世界上国家结构形式主要分为单一制与联邦制两大类。两大类。l国家的结构形式不仅影响预算的级次，而且也国家的结构形式不仅影响预算的级次，而且也影响中央政府与地方政府间的收支划分。影响中央政府与地方政府间的收支划分。l一般地说，联邦制国家的地方财权比单一制国一般地说，联邦制国家的地方财权比单一制国家要大些。家要大些。l实行联邦制的社会主义国家前苏联和南联盟的实行联邦制的社会主义国家前苏联和南联盟的联邦预算收支占政府预算总规模比实行单一制联邦预算收支占政府预算总规模比实行单一制的罗马尼亚、波兰和匈牙利的同一比重要小。的罗马尼亚、波兰和匈牙利的同一比重要小。（3）政府职能范围）政府职能范围l政府如对社会经济生活干预较多，所需财权财政府如对社会经济生活干预较多，所需财权财力就较大，因而财政参与国民收入分配的比重力就较大，因而财政参与国民收入分配的比重也较高，中央政府集中的财权财力也较大，反也较高，中央政府集中的财权财力也较大，反之则小。之则小。（4）不同级次公共产品的性质和特点）不同级次公共产品的性质和特点l现代国家中，对那些需要采取全面性的行动去实现的现代国家中，对那些需要采取全面性的行动去实现的项目或政府职能，可以由中央集中办理。包括：项目或政府职能，可以由中央集中办理。包括：l全国性公共产品，这是对全国所有个人共同提供的，全国性公共产品，这是对全国所有个人共同提供的，应由中央政府集中提供。例如国防和对外政策。应由中央政府集中提供。例如国防和对外政策。l有些公共产品或服务在一定程度上涉及国家利益，有些公共产品或服务在一定程度上涉及国家利益，应由中央政府集中提供。例如基础科学研究，救助失应由中央政府集中提供。例如基础科学研究，救助失学儿童。学儿童。l不同的行政或经济地区的收入再分配。这种调节、不同的行政或经济地区的收入再分配。这种调节、调控作用只能由中央政府来完成。调控作用只能由中央政府来完成。l中央政府应掌握主要税收的课征权，以避免地域间中央政府应掌握主要税收的课征权，以避免地域间税负不一而造成的高税区纳税人向低税区躲避的行为，税负不一而造成的高税区纳税人向低税区躲避的行为，同时还可以减少地方政府之间用减免或补助来吸引投同时还可以减少地方政府之间用减免或补助来吸引投资的税收竞争。资的税收竞争。l进出口调节。进出口调节。l其他属于稳定和发展经济方面的举措以及重要财政其他属于稳定和发展经济方面的举措以及重要财政政策的实施。政策的实施。l那些需要发挥地方的主动性、符合各地的特点，从而那些需要发挥地方的主动性、符合各地的特点，从而提高政府财政活动效率的项目或职能，则应由地方政提高政府财政活动效率的项目或职能，则应由地方政府来操作或行使。府来操作或行使。（二）分级财政体制与分税制（二）分级财政体制与分税制l1、分级财政体制及其功能、分级财政体制及其功能l（1）含义）含义l政府体系划分为不同层级，按照一级政府一级财政的政府体系划分为不同层级，按照一级政府一级财政的原则，各级政府便有了与之相应的财政收支范围和财原则，各级政府便有了与之相应的财政收支范围和财政管理职责与权限。各国大都以制度的形式确立分级政管理职责与权限。各国大都以制度的形式确立分级财政体制。财政体制。l基本特征：各级政府具有各自独立的财政管理权限和基本特征：各级政府具有各自独立的财政管理权限和财政收支范围，可以独自编制、审批和执行本级预算。财政收支范围，可以独自编制、审批和执行本级预算。l根本原因：国家作为财政分配的主体进行资源配置的根本原因：国家作为财政分配的主体进行资源配置的行为，并不只是由中央财政，而是由其内部各层次财行为，并不只是由中央财政，而是由其内部各层次财政共同实行的。政共同实行的。l（2）功能）功能l汲取和保障必要财力汲取和保障必要财力l调节财政能力差异调节财政能力差异l促进统一市场体系形成促进统一市场体系形成（李齐云，（李齐云，2003）2、分税制及其类型、分税制及其类型l分税制是现代分级财政体制的主要代表形式。分税制是现代分级财政体制的主要代表形式。l分税制作为预算管理体制的一种形式，是一国分税制作为预算管理体制的一种形式，是一国政府在中央与地方各级政府之间，划分税收管政府在中央与地方各级政府之间，划分税收管理权限和税收收入以及确定转移支付的一种财理权限和税收收入以及确定转移支付的一种财政管理制度，其实质是通过划分中央和地方税政管理制度，其实质是通过划分中央和地方税收收入来源和税收管理权限以及确定转移支付收收入来源和税收管理权限以及确定转移支付制度，理顺中央和地方的财政分配关系，构建制度，理顺中央和地方的财政分配关系，构建集权与分权规范化的体制。集权与分权规范化的体制。（1）完全分税制）完全分税制l也称分权型分税模式。也称分权型分税模式。l第一，将税种按中央税和地方税彻底分开，不设中央第一，将税种按中央税和地方税彻底分开，不设中央和地方共享税，各级政府具有相对独立的税收体系。和地方共享税，各级政府具有相对独立的税收体系。l第二，中央和地方各自享有独立的税收立法权、调整第二，中央和地方各自享有独立的税收立法权、调整权、减免权等。权、减免权等。l第三，设立中央和地方两套税收征收管理机构，明确第三，设立中央和地方两套税收征收管理机构，明确划分各自的征收管理权限。划分各自的征收管理权限。l第四，建立中央和地方分级预算管理体系，各自享有第四，建立中央和地方分级预算管理体系，各自享有独立自主的财政收支权。独立自主的财政收支权。l第五，地方财政的最后平衡通过中央的转移支付解决。第五，地方财政的最后平衡通过中央的转移支付解决。l实行这种类型分税制的国家多为联邦制国家。实行这种类型分税制的国家多为联邦制国家。l以美国为例，美国的政府，分联邦、州和地方以美国为例，美国的政府，分联邦、州和地方三级，联邦政府和州政府没有上下级隶属关系，三级，联邦政府和州政府没有上下级隶属关系，各自具有立法、行政、司法三大部门，各自独各自具有立法、行政、司法三大部门，各自独立地行使宪法所赋予的权力。立地行使宪法所赋予的权力。l与这种国家结构相适应，美国的财政管理体制与这种国家结构相适应，美国的财政管理体制也分为联邦、州和地方三级，各级政府有其独也分为联邦、州和地方三级，各级政府有其独立的财政税收制度和法律。立的财政税收制度和法律。（2）适度分税制）适度分税制l也称集权型分税模式。它与完全分税型模式有也称集权型分税模式。它与完全分税型模式有所不同：所不同：l第一，在税种划分上，除中央税和地方税外，第一，在税种划分上，除中央税和地方税外，还设共享税。还设共享税。l第二，中央制定统一的税收法律和管理法规，第二，中央制定统一的税收法律和管理法规，地方政府主要是执行中央的统一税法或以其为地方政府主要是执行中央的统一税法或以其为依据制定本地的具体实施办法。依据制定本地的具体实施办法。l实行这种分税制的国家多为单一制国家。实行这种分税制的国家多为单一制国家。l以日本为例，日本是单一制国家，行政机关分为中央、以日本为例，日本是单一制国家，行政机关分为中央、都道府县和市町村三级，与三级政府相对应的有三级都道府县和市町村三级，与三级政府相对应的有三级预算。预算。l在收入划分方面，日本的税收分为国税（中央税），在收入划分方面，日本的税收分为国税（中央税），地方税（包括都道府县税和市町村税），中央和地方地方税（包括都道府县税和市町村税），中央和地方共享税。共享税。二、公共预算制度二、公共预算制度l公共预算制度是为了保证政府预算的正常进行，公共预算制度是为了保证政府预算的正常进行，规范政府预算的编制、审批、执行和决算等活规范政府预算的编制、审批、执行和决算等活动而制定的一系列法律法规。动而制定的一系列法律法规。l公共预算制度主要包括预算体系的构成、预算公共预算制度主要包括预算体系的构成、预算的编制、审批、执行、调整和决算等内容。的编制、审批、执行、调整和决算等内容。（一）公共预算体系的构成（一）公共预算体系的构成l1、中央预算与地方预算、中央预算与地方预算l按按照照政府级次划分政府级次划分l（1）中央预算是指经法定程序批准的中央政）中央预算是指经法定程序批准的中央政府的财政收支计划。中央预算是中央履行职能府的财政收支计划。中央预算是中央履行职能的基本财力保证，在国家预算体系中居于主导的基本财力保证，在国家预算体系中居于主导地位。地位。l（2）地方预算是指经法定程序批准的地方各）地方预算是指经法定程序批准的地方各级政府的财政收支计划的统称，包括省级及省级政府的财政收支计划的统称，包括省级及省级以下的预算。地方预算是地方政府职能实施级以下的预算。地方预算是地方政府职能实施的财力保证，在国家预算体系中居于基础性地的财力保证，在国家预算体系中居于基础性地位。位。l地方总预算由各省（自治区、直辖市）总预算地方总预算由各省（自治区、直辖市）总预算汇总组成，国家预算包括中央预算和地方总预汇总组成，国家预算包括中央预算和地方总预算。算。2、总预算、部门预算和单位预算、总预算、部门预算和单位预算l按照收支管理范围划分按照收支管理范围划分l（1）总预算。总预算是指各级地方本行政区域的预算，）总预算。总预算是指各级地方本行政区域的预算，由汇总的本级政府预算和汇总的下一级总预算汇编而由汇总的本级政府预算和汇总的下一级总预算汇编而成。没有下一级预算的，总预算即指本级政府预算。成。没有下一级预算的，总预算即指本级政府预算。l（2）部门预算。这是反映各本级部门（含直属单位）部门预算。这是反映各本级部门（含直属单位）内各级单位全部收支的预算，由本部门所属各单位预内各级单位全部收支的预算，由本部门所属各单位预算组成。各部门是指与本级政府财政部门直接发生预算组成。各部门是指与本级政府财政部门直接发生预算缴拨款关系的国家机关、军队、政党组织和社会团算缴拨款关系的国家机关、军队、政党组织和社会团体。体。l（3）单位预算。单位预算是列入部门预算的国家机关、）单位预算。单位预算是列入部门预算的国家机关、社会团体和其他单位的收支预算。社会团体和其他单位的收支预算。（二）公共预算的编制和审批（二）公共预算的编制和审批l1、公共预算编制的原则、公共预算编制的原则l（1）政策性原则。预算编制必须体现政府各个时期的）政策性原则。预算编制必须体现政府各个时期的政策取向，反映国家的政治、经济任务。政策取向，反映国家的政治、经济任务。l（2）计划性原则。预算的编制要以国民经济和社会发）计划性原则。预算的编制要以国民经济和社会发展计划的有关指标为依据，参照上年预算执行情况和展计划的有关指标为依据，参照上年预算执行情况和收支预测进行编制。收支预测进行编制。l（3）调控性原则。预算规模的确定和收支结构的安排，）调控性原则。预算规模的确定和收支结构的安排，应以社会总供求的平衡为着力点，进行有效调节，确应以社会总供求的平衡为着力点，进行有效调节，确保国民经济协调发展。保国民经济协调发展。l（4）平衡性原则。公共预算的编制，必须坚持收支平）平衡性原则。公共预算的编制，必须坚持收支平衡，略有节余的原则。衡，略有节余的原则。 2、公共预算编制的方法、公共预算编制的方法l（1）单式预算和复式预算）单式预算和复式预算l单式预算，指政府财政收支计划通过一个统一单式预算，指政府财政收支计划通过一个统一的计划表格来反映，其特点是将政府的各项财的计划表格来反映，其特点是将政府的各项财政收支全部反映在一个预算平衡表内。政收支全部反映在一个预算平衡表内。l复式预算，指政府财政收支计划通过两个以上复式预算，指政府财政收支计划通过两个以上的计划表格来反映，其特点是将政府的各项财的计划表格来反映，其特点是将政府的各项财政收支，按其不同性质，分别编制在两个以上政收支，按其不同性质，分别编制在两个以上的预算平衡表内。的预算平衡表内。l复式预算一般分经常预算、资本预算和专项基复式预算一般分经常预算、资本预算和专项基金预算。金预算。l经常预算主要反映税收收入、非税收收入和政经常预算主要反映税收收入、非税收收入和政府一般活动的经常费用支出；府一般活动的经常费用支出；l资本预算主要反映债务收入和政府公共投资支资本预算主要反映债务收入和政府公共投资支出；出；l专项基金预算反映各种专项基金的筹集和使用专项基金预算反映各种专项基金的筹集和使用情况。情况。l复式预算能够较为具体明确地反映政府预算的复式预算能够较为具体明确地反映政府预算的平衡状况，特别是能够更清楚地反映预算赤字平衡状况，特别是能够更清楚地反映预算赤字和盈余的状况，有利于进行财政资金的管理，和盈余的状况，有利于进行财政资金的管理，有利于对预算的审查监督。有利于对预算的审查监督。l中华人民共和国预算法中华人民共和国预算法规定，中央预算和规定，中央预算和地方各级政府预算按照复式预算编制。地方各级政府预算按照复式预算编制。 公共行政学公共行政学第四十讲第四十讲主讲教师：孙德超主讲教师：孙德超 学时：学时：4848（2）增量预算和零基预算）增量预算和零基预算l增量预算指新的财政年度的收支计划指标以上增量预算指新的财政年度的收支计划指标以上年度指标执行数为基础，并考虑本年度的实际年度指标执行数为基础，并考虑本年度的实际情况之后调整确定的预算。情况之后调整确定的预算。l零基预算指财政收支计划指标的确定，只以当零基预算指财政收支计划指标的确定，只以当时社会经济发展的实际为依据，不考虑以前的时社会经济发展的实际为依据，不考虑以前的财政收支状况。零基预算还未成为编制预算的财政收支状况。零基预算还未成为编制预算的一般方法，通常只用于具体收支项目上。一般方法，通常只用于具体收支项目上。l世界各国的预算编制，无论是单式预算还是复世界各国的预算编制，无论是单式预算还是复式预算，主要采用增量预算的方法。式预算，主要采用增量预算的方法。（3）部门预算）部门预算l部门预算就是一个部门一本预算。部门预算就是一个部门一本预算。l部门预算是政府各部门按照统一的预算编制方部门预算是政府各部门按照统一的预算编制方法、内容和制度规定进行编制，经财政部门审法、内容和制度规定进行编制，经财政部门审核并报同级人民代表大会审议通过后方可执行核并报同级人民代表大会审议通过后方可执行的预算。的预算。3、公共预算的审批、公共预算的审批l在我国，各级政府财政部门应在每年本级人民在我国，各级政府财政部门应在每年本级人民代表大会会议举行的一个月前，将本级预算草代表大会会议举行的一个月前，将本级预算草案的主要内容提交本级人民代表大会的专门委案的主要内容提交本级人民代表大会的专门委员会进行初审，在人民代表大会举行会议时向员会进行初审，在人民代表大会举行会议时向大会作关于预算草案的报告。大会作关于预算草案的报告。l预算草案经人民代表大会审查和批准，方能成预算草案经人民代表大会审查和批准，方能成立。中央预算由全国人民代表大会批准，地方立。中央预算由全国人民代表大会批准，地方各级政府预算由本级人民代表大会审查和批准。各级政府预算由本级人民代表大会审查和批准。（三）公共预算的执行、调整和决算（三）公共预算的执行、调整和决算l1、预算执行、预算执行l收入入库、支付拨付以及预算调整都必须按照收入入库、支付拨付以及预算调整都必须按照法律和有关规定的程序进行。法律和有关规定的程序进行。l各级预算由本级政府组织执行，具体工作由本各级预算由本级政府组织执行，具体工作由本级财政部门负责。级财政部门负责。l在我国，县级以上各级预算必须设立国库，具在我国，县级以上各级预算必须设立国库，具备条件的乡、民族乡、镇也应设立国库。中央备条件的乡、民族乡、镇也应设立国库。中央金库业务由中国人民银行办理，地方国库业务金库业务由中国人民银行办理，地方国库业务依照国务院的有关规定办理。依照国务院的有关规定办理。l各级政府预算预备费的动用，由本级政府部门各级政府预算预备费的动用，由本级政府部门提出方案，报本级政府决定。各级政府预算周提出方案，报本级政府决定。各级政府预算周转金由本级政府财政部门管理，用于预算执行转金由本级政府财政部门管理，用于预算执行中的资金周转，不准挪作他用。中的资金周转，不准挪作他用。2、预算调整、预算调整l预算调整是指经过批准的各级预算，在执行中预算调整是指经过批准的各级预算，在执行中因特殊情况需要增加支出或者减少收入，使总因特殊情况需要增加支出或者减少收入，使总支出超过总收入或使原举借债务的数额增加的支出超过总收入或使原举借债务的数额增加的部分改变。部分改变。l预算调整，必须经各级人民代表大会常务委员预算调整，必须经各级人民代表大会常务委员会的审查和批准，未经批准，不得调整预算。会的审查和批准，未经批准，不得调整预算。各部门、各单位的预算支出，不同科目间需要各部门、各单位的预算支出，不同科目间需要调整使用的，必须按国务院财政部门的规定报调整使用的，必须按国务院财政部门的规定报经批准。经批准。3、决算、决算l决算是整个预算工作程序的总结和终结。决算是整个预算工作程序的总结和终结。l决算草案由各级政府、各部门、各单位，在每决算草案由各级政府、各部门、各单位，在每一预算年度终了后按国务院规定的时间编制。一预算年度终了后按国务院规定的时间编制。l各级政府决算批准后，财政部门要向本级各部各级政府决算批准后，财政部门要向本级各部门批复决算，地方各级政府应将经批准的决算，门批复决算，地方各级政府应将经批准的决算，报上一级政府备案。报上一级政府备案。第三节第三节 中国公共财政体制与预算制度中国公共财政体制与预算制度l一、中国财政体制的演进一、中国财政体制的演进l（一）统收统支（一）统收统支l统收统支，就是把国家收入和支出的支配权集中在中统收统支，就是把国家收入和支出的支配权集中在中央，地方政府负责把组织的收入全部上交中央财政，央，地方政府负责把组织的收入全部上交中央财政，地方政府的各项支出统一由中央拨付。地方政府的各项支出统一由中央拨付。l在新中国的历史上，统收统支首先出现在在新中国的历史上，统收统支首先出现在19501951年，通过中央集权集中财力，解决财政困难，恢复国年，通过中央集权集中财力，解决财政困难，恢复国民经济，医治战争创伤。民经济，医治战争创伤。l文化大革命时期的某些年份也实行过统收统支体制，文化大革命时期的某些年份也实行过统收统支体制，当时的理由是维持国民经济使之不至于崩溃。当时的理由是维持国民经济使之不至于崩溃。l优点：在特殊时期对巩固政权、恢复国民经济起到了优点：在特殊时期对巩固政权、恢复国民经济起到了不可替代的作用。不可替代的作用。l缺点：由于权力高度集中，扼杀了地方的积极性。缺点：由于权力高度集中，扼杀了地方的积极性。（二）分类分成（二）分类分成l分类分成，就是把全部财政收入分解成若干个项目，分类分成，就是把全部财政收入分解成若干个项目，依其所包含的内容确定中央与地方的分成率，以此来依其所包含的内容确定中央与地方的分成率，以此来保持中央与地方各自的收支平衡。保持中央与地方各自的收支平衡。l1951年，我国政府提出了年，我国政府提出了“统一领导、分级负责统一领导、分级负责”的方针，的方针，明确财政分中央、大区和省三级，开始实行分类分成。明确财政分中央、大区和省三级，开始实行分类分成。l“一五一五”期间（期间（1953年年1957年）实行的年）实行的“划分收支，划分收支，分级管理分级管理”的体制属于分类分成类型。的体制属于分类分成类型。l1958年实行的年实行的“以收定支、五年不变以收定支、五年不变”的体制和的体制和1980年起年起推行的推行的“划分收支、分级包干划分收支、分级包干”的体制也属于分类分成类的体制也属于分类分成类型。型。l优点：优点：地方固定收入全归地方，超收也全归地方，地方固定收入全归地方，超收也全归地方，有利于调动地方的积极性。有利于调动地方的积极性。地方政府承担更多的开地方政府承担更多的开支，且自求平衡，减轻了中央财政的负担，又不影响支，且自求平衡，减轻了中央财政的负担，又不影响中央政府的收入。中央政府的收入。l缺点：缺点：收支的划分比较复杂，容易引起争议。收支的划分比较复杂，容易引起争议。以以地方政府为代表的地方利益容易膨胀起来，如对不同地方政府为代表的地方利益容易膨胀起来，如对不同收入重视程度不同，出现地区分割，扩大基本建设规收入重视程度不同，出现地区分割，扩大基本建设规模，追求预算外资金。预算外资金的第一次膨胀就出模，追求预算外资金。预算外资金的第一次膨胀就出现在大跃进期间。现在大跃进期间。（三）总额分成（三）总额分成l总额分成，就是地方组织的全部收入，不再区分固定总额分成，就是地方组织的全部收入，不再区分固定收入和各种分成收入，而是按照收入总额在中央和地收入和各种分成收入，而是按照收入总额在中央和地方进行分成，地方支出总额占地方组织收入总额的比方进行分成，地方支出总额占地方组织收入总额的比例即为地方总额分成比例，其余为中央总额分成比例。例即为地方总额分成比例，其余为中央总额分成比例。l“大跃进大跃进”后期和后期和60年代调整时期的年代调整时期的19591965年，年，粉碎粉碎“四人帮四人帮”后的后的19761979年，进入新的历史发年，进入新的历史发展时期的展时期的19821987年采用了总额分成的体制，年采用了总额分成的体制，19881993年实行年实行“大包干大包干”体制后仍有部分地区采体制后仍有部分地区采用这个体制。用这个体制。l这种方法在我国采用的时间最长。这种方法在我国采用的时间最长。l优点：可以避免优点：可以避免“分类分成分类分成”体制下各类收入受重视体制下各类收入受重视程度不同的缺点，计算办法比较简单，容易推行。程度不同的缺点，计算办法比较简单，容易推行。l缺点：地方没有固定收入，中央和地方在一口缺点：地方没有固定收入，中央和地方在一口“大锅大锅”里分饭吃，地方政府往往抓大宗的收入，而忽视小里分饭吃，地方政府往往抓大宗的收入，而忽视小额零星的、征收管理难度大的收入。额零星的、征收管理难度大的收入。（四）收支大包干（四）收支大包干l收支包干，是指在中央核定的地方预算收支的收支包干，是指在中央核定的地方预算收支的基础上，凡收入大于支出的地区，其收入大于基础上，凡收入大于支出的地区，其收入大于支出的数额，由地方包干上缴中央；凡支出大支出的数额，由地方包干上缴中央；凡支出大于收入的地区，由中央定额补助。于收入的地区，由中央定额补助。l1986年以后，受经济体制改革的影响，国家财政占国年以后，受经济体制改革的影响，国家财政占国民收入的比重下降较多，预算体制下存在的问题更加民收入的比重下降较多，预算体制下存在的问题更加突出，最为突出的是两个问题：突出，最为突出的是两个问题：l一是中央财政收入占全国财政收入的比重过小，收不一是中央财政收入占全国财政收入的比重过小，收不抵支，以至中央财政连年产生赤字，削弱了中央政府抵支，以至中央财政连年产生赤字，削弱了中央政府对经济的宏观调控能力。对经济的宏观调控能力。l二是一些上解比例大的地区，由于留成比例少，不能二是一些上解比例大的地区，由于留成比例少，不能充分调动其组织收入的积极性，少数地区甚至在完成充分调动其组织收入的积极性，少数地区甚至在完成收入任务后，宁可藏富于企业，也不下功夫去组织收收入任务后，宁可藏富于企业，也不下功夫去组织收入，从而影响了全国财政收入的稳定增长。入，从而影响了全国财政收入的稳定增长。l为了维护中央权威，同时也为了调动地方特别是上解为了维护中央权威，同时也为了调动地方特别是上解收入地区组织收入的积极性，中央政府决定从收入地区组织收入的积极性，中央政府决定从1988年年起对上解中央收入比例较大的地区，分别实行不同形起对上解中央收入比例较大的地区，分别实行不同形式的财政包干制。式的财政包干制。l优点：突破了中央集权的计划经济模式，既维护了中优点：突破了中央集权的计划经济模式，既维护了中央权威，又调动了地方各级政府的积极性和责任心。央权威，又调动了地方各级政府的积极性和责任心。l缺点：第一，非统一性。与各国通用的统一预算制度缺点：第一，非统一性。与各国通用的统一预算制度相反，至少有六种不同形式的收支包干制。相反，至少有六种不同形式的收支包干制。l第二，非公平性。六种包干制有六种不同税制、税率，第二，非公平性。六种包干制有六种不同税制、税率，使各地无法公平竞争。使各地无法公平竞争。l第三，非规范性。无论是包干基数还是包干额，第三，非规范性。无论是包干基数还是包干额，都是基于中央与地方一对一谈判的结果，而不都是基于中央与地方一对一谈判的结果，而不是基于制度性安排。是基于制度性安排。l第四，非集权性。虽然收支大包干类型要解决第四，非集权性。虽然收支大包干类型要解决中央财力不足的问题，但这个办法总体上看仍中央财力不足的问题，但这个办法总体上看仍然是对地方有利，地方有更大的活动余地。将然是对地方有利，地方有更大的活动余地。将上交数额包死或把递增幅度包死，同样限制了上交数额包死或把递增幅度包死，同样限制了中央财力的增长。中央财力的增长。l第五，非市场性。包干体制仍然是由政府按照企业隶第五，非市场性。包干体制仍然是由政府按照企业隶属关系来组织收入和控制企业，强化而不是弱化了政属关系来组织收入和控制企业，强化而不是弱化了政府与企业的联系。府与企业的联系。l第六，非职能性。包干体制侧重收入划分的调整与收第六，非职能性。包干体制侧重收入划分的调整与收支基数核定方法的变化，并没有触及政府间事权划分支基数核定方法的变化，并没有触及政府间事权划分和支出划分，因而没有解决政府间事权划分的交叉、和支出划分，因而没有解决政府间事权划分的交叉、重叠问题。重叠问题。（五）分税制（五）分税制l财政管理体制历经集权与分权的多次变化，但财政管理体制历经集权与分权的多次变化，但中央和地方收支的划分始终侧重于中央和地方收支的划分始终侧重于“分钱分钱”而而不是不是“分权分权”，中央和地方的职责仍交错不清，中央和地方的职责仍交错不清，制约着财政振兴和市场经济的发展。制约着财政振兴和市场经济的发展。l用国际通行的分税制分级财政体制取代财政包用国际通行的分税制分级财政体制取代财政包干体制势在必行，采用现代的、统一的、公平干体制势在必行，采用现代的、统一的、公平的、规范的分税制便成了中国财政管理体制改的、规范的分税制便成了中国财政管理体制改革的必然选择。革的必然选择。l1992年，我国进行了分税制改革试点。年，我国进行了分税制改革试点。l中共第十四届三中全会决定从中共第十四届三中全会决定从1994年起在全国范围内年起在全国范围内实行分税制，它标志着中国改革已经从实行分税制，它标志着中国改革已经从“放权让利放权让利”阶段进入到建立分级财政体制的制度创新的新阶段。阶段进入到建立分级财政体制的制度创新的新阶段。l与以往历次财政体制改革不同，与以往历次财政体制改革不同，1994年分税制改革，年分税制改革，是建国以来调整利益格局最为明显、影响最为深远的是建国以来调整利益格局最为明显、影响最为深远的一次，取得了明显的成效。一次，取得了明显的成效。 l首先，中央政府财政收入比重明显提高。分税制的实首先，中央政府财政收入比重明显提高。分税制的实施，全国财政收入增长较快，特别是中央收入比重，施，全国财政收入增长较快，特别是中央收入比重，以及中央在新增收入中所得份额都有明显提高，形成以及中央在新增收入中所得份额都有明显提高，形成了较为合理的纵向财力分配机制。了较为合理的纵向财力分配机制。l其次，分税制改革使政府间财政分配关系相对规范化。其次，分税制改革使政府间财政分配关系相对规范化。l再次，初步建立了过渡期转移支付办法，有利于促进再次，初步建立了过渡期转移支付办法，有利于促进地区间均衡发展。地区间均衡发展。二、完善中国的分级财政体制二、完善中国的分级财政体制l（一）现行分级财政体制存在的问题（一）现行分级财政体制存在的问题l1、政府间支出与收入划分存在的问题、政府间支出与收入划分存在的问题l（1）政府间职责划分和支出范围不明确。）政府间职责划分和支出范围不明确。l目前，我国的宪法虽然对政府间事权的划分作了规定，目前，我国的宪法虽然对政府间事权的划分作了规定，但只是原则性的，中央政府与地方政府的固有事权和但只是原则性的，中央政府与地方政府的固有事权和财权责任的界定不够具体、彻底、明确，且稳定性差，财权责任的界定不够具体、彻底、明确，且稳定性差，事权相互交叉之处很多，支出责任的界定很难做到清事权相互交叉之处很多，支出责任的界定很难做到清晰。晰。l在在1994年分税制改革中，由于种种因素的制约，并没年分税制改革中，由于种种因素的制约，并没有解决这个问题，而把改革的重点放在收入划分上。有解决这个问题，而把改革的重点放在收入划分上。l在支出上，既有中央事务要求地方政府负担或部分负在支出上，既有中央事务要求地方政府负担或部分负担支出的现象，又有地方事务需要中央安排支出的情担支出的现象，又有地方事务需要中央安排支出的情况。况。l（2）收入划分仍不尽合理。我国的分税制其实是由包）收入划分仍不尽合理。我国的分税制其实是由包干制转向分税制的过渡体制，较多地保留了包干体制干制转向分税制的过渡体制，较多地保留了包干体制的痕迹，是一种不彻底的分税制。的痕迹，是一种不彻底的分税制。l收入划分与支出责任划分不相匹配，基层政府收入来收入划分与支出责任划分不相匹配，基层政府收入来源有限，不利于基层财政收入的稳定增长，难以满足源有限，不利于基层财政收入的稳定增长，难以满足其正常的公共支出需要。其正常的公共支出需要。l政府间收入划分覆盖面窄，相当数量的政府财政性收政府间收入划分覆盖面窄，相当数量的政府财政性收入游离于体制之外。入游离于体制之外。2、政府间转移支付存在的问题、政府间转移支付存在的问题l我国现行财政转移支付形式有税收返还、体制补助、我国现行财政转移支付形式有税收返还、体制补助、结算补助和专项补助等。其中，前三种形式属于无条结算补助和专项补助等。其中，前三种形式属于无条件财政转移支付，专项补助属于有条件财政转移支付。件财政转移支付，专项补助属于有条件财政转移支付。l目前存在的税收返还、体制补助（或上解）、结算补目前存在的税收返还、体制补助（或上解）、结算补助与均等化目标相差甚远。此外，转移支付的体现并助与均等化目标相差甚远。此外，转移支付的体现并实现中央政府政策意图的目标，也因专项转移支付的实现中央政府政策意图的目标，也因专项转移支付的不规范而难以实现。不规范而难以实现。 3、省以下分税体制的问题、省以下分税体制的问题l（1）新旧体制并存，政府间事权划分和相应的支出没）新旧体制并存，政府间事权划分和相应的支出没有大的变动。地方政府明知许多支出项目与结构不合有大的变动。地方政府明知许多支出项目与结构不合理，也无法进行必要的改进，支出规模得不到控制，理，也无法进行必要的改进，支出规模得不到控制，财政困难状况也就不可能得到改善。财政困难状况也就不可能得到改善。l（2）与中央同地方的共享税范围比较，省以下政府间）与中央同地方的共享税范围比较，省以下政府间共享税的范围大大地扩展了。省级和市级政府在中央共享税的范围大大地扩展了。省级和市级政府在中央集中一部分财力的基础上，对共享收入和地方固定收集中一部分财力的基础上，对共享收入和地方固定收入进行了分成，即又对县乡财力再次进行了集中。这入进行了分成，即又对县乡财力再次进行了集中。这在很大程度上削弱了基层财政的财力。在很大程度上削弱了基层财政的财力。公共行政学公共行政学第四十一讲第四十一讲主讲教师：孙德超主讲教师：孙德超 学时：学时：4848l（3）地方税体系不健全，分税制难以贯彻落实。受地）地方税体系不健全，分税制难以贯彻落实。受地方主体税种少与地方政府级次多、地区间收入差别大方主体税种少与地方政府级次多、地区间收入差别大等具体因素的制约，现行的分税制不规范、不统一、等具体因素的制约，现行的分税制不规范、不统一、不稳定。不稳定。l（4）由于省级以下政府间的转移支付不规范、不完善，）由于省级以下政府间的转移支付不规范、不完善，各地普遍存在省以下横向财力不平衡问题，省以下纵各地普遍存在省以下横向财力不平衡问题，省以下纵向财力分布也不尽合理。向财力分布也不尽合理。（二）进一步完善我国的分级财政体制（二）进一步完善我国的分级财政体制l1、在明确界定各级政府职能和财政收支的基、在明确界定各级政府职能和财政收支的基础上，以宪法和其它法律的形式明确政府间的础上，以宪法和其它法律的形式明确政府间的财政关系。财政关系。l2、本着财权与事权相统一的原则，合理安排、本着财权与事权相统一的原则，合理安排各级政府的收入，赋予地方政府相应的税收立各级政府的收入，赋予地方政府相应的税收立法权。法权。l3、建立规范的转移支付制度。、建立规范的转移支付制度。l4、完善其他各项配套制度改革。、完善其他各项配套制度改革。l一是要改革财政支出管理制度，提高财政资金的使用一是要改革财政支出管理制度，提高财政资金的使用效益，减轻财政负担。效益，减轻财政负担。l二是要通过推行政府机构改革，精简机构和人员。二是要通过推行政府机构改革，精简机构和人员。l三是通过增强事业单位自我供给和自我发展能力，引三是通过增强事业单位自我供给和自我发展能力，引导社会资金注入，加强事业单位预算管理。导社会资金注入，加强事业单位预算管理。l四是改革国债管理制度，统一政府内外债务的政策和四是改革国债管理制度，统一政府内外债务的政策和管理，适度控制政府债务规模。管理，适度控制政府债务规模。三、完善中国公共预算制度三、完善中国公共预算制度l改革开放改革开放30年来，随着年来，随着预算法预算法和其他法规的颁布，和其他法规的颁布，我国的公共预算逐步法制化、规范化。我国的公共预算逐步法制化、规范化。l但仍存在许多问题：一是放权让利改革，地方、部门但仍存在许多问题：一是放权让利改革，地方、部门和单位形成的大量预算外资金脱离财政预算管理，一和单位形成的大量预算外资金脱离财政预算管理，一度出现了肢解财政的局面。度出现了肢解财政的局面。l二是预算编制时间短、项目粗的问题仍然存在，难以二是预算编制时间短、项目粗的问题仍然存在，难以适应公共财政管理的要求。适应公共财政管理的要求。l三是公共预算法规制度建设还不完善，预算约束软化、三是公共预算法规制度建设还不完善，预算约束软化、财政分配行政化的问题仍然存在。（崔联会，财政分配行政化的问题仍然存在。（崔联会，2004）（一）改进公共预算编制（一）改进公共预算编制l1、完善、完善预算法预算法及相关法律和政策规定。及相关法律和政策规定。l2、充实政府预算的编制内容，确保政府预算的科学性、充实政府预算的编制内容，确保政府预算的科学性、完整性。完整性。l3、采用科学的方法测算预算收支，提高预算的准确性。、采用科学的方法测算预算收支，提高预算的准确性。l4、增加预算编制和审批的时间，保证审批的严肃性。、增加预算编制和审批的时间，保证审批的严肃性。（二）加强预算管理，硬化预算约束（二）加强预算管理，硬化预算约束l1、完善公共支出预算执行中的控制监督、完善公共支出预算执行中的控制监督l要逐步建立起立法部门、财政部门、审计部门、主管要逐步建立起立法部门、财政部门、审计部门、主管部门和各单位内部不同层次的控制监督体系和监督制部门和各单位内部不同层次的控制监督体系和监督制度。度。l增加人大审批政府预算的时间，保证结果的严肃性。增加人大审批政府预算的时间，保证结果的严肃性。各级政府至少应在同级人民代表大会举行的前两个月各级政府至少应在同级人民代表大会举行的前两个月向人大常委会有关部门汇报预算编制情况，而且提交向人大常委会有关部门汇报预算编制情况，而且提交的预算草案必须细化到款、项，以保证人大有足够的的预算草案必须细化到款、项，以保证人大有足够的时间对提交的预算草案进行详细的审查和质询。（刘时间对提交的预算草案进行详细的审查和质询。（刘虹等，虹等，2001）2 2、加强预算执行情况的信息反馈，建立严格的报告制度、加强预算执行情况的信息反馈，建立严格的报告制度、加强预算执行情况的信息反馈，建立严格的报告制度、加强预算执行情况的信息反馈，建立严格的报告制度l各单位要按规定定期向主管部门报送本单位预算执行各单位要按规定定期向主管部门报送本单位预算执行的报表和详细的文字说明材料。的报表和详细的文字说明材料。l各单位要按照本级政府财政部门规定的期限，向本级各单位要按照本级政府财政部门规定的期限，向本级政府财政部门报送本部门预算执行情况的报表和详细政府财政部门报送本部门预算执行情况的报表和详细的文字说明材料。的文字说明材料。l财政部门要每月向本级政府和上一级财政部门报告预财政部门要每月向本级政府和上一级财政部门报告预算执行情况。算执行情况。l各级政府要在每一预算年度内至少两次向本级人民代各级政府要在每一预算年度内至少两次向本级人民代表大会或其常务委员会报告本级总预算的执行情况。表大会或其常务委员会报告本级总预算的执行情况。3 3、改革预算拨款方式，严格按照批准的预算执行、改革预算拨款方式，严格按照批准的预算执行、改革预算拨款方式，严格按照批准的预算执行、改革预算拨款方式，严格按照批准的预算执行l在预算执行过程中，各级财政部门必须依照有关法律、在预算执行过程中，各级财政部门必须依照有关法律、法规，按照批准的预算和国库资金量拨款。法规，按照批准的预算和国库资金量拨款。l拨付预算资金应坚持按预算计划拨款，按事业进度拨拨付预算资金应坚持按预算计划拨款，按事业进度拨款，按规定用途拨款，按预算级次拨款。款，按规定用途拨款，按预算级次拨款。4 4、加强对转化为实物形态的预算资金的管理、加强对转化为实物形态的预算资金的管理、加强对转化为实物形态的预算资金的管理、加强对转化为实物形态的预算资金的管理l要实行政府采购制度，规范政府采购行为，把市场机要实行政府采购制度，规范政府采购行为，把市场机制用到预算分配环节上，将单一的货币管理形式逐步制用到预算分配环节上，将单一的货币管理形式逐步扩展到采用货币、实物、劳务等多种管理分配环节上，扩展到采用货币、实物、劳务等多种管理分配环节上，起到节约预算资金、降低采购成本、防止重复购置和起到节约预算资金、降低采购成本、防止重复购置和抑制腐败现象等重要作用。抑制腐败现象等重要作用。5 5、增强预算的严肃性，硬化预算约束、增强预算的严肃性，硬化预算约束、增强预算的严肃性，硬化预算约束、增强预算的严肃性，硬化预算约束l经立法机关审议、批准的预算具有法律约束力，经立法机关审议、批准的预算具有法律约束力，各部门必须严格按照批准的预算执行，预算支各部门必须严格按照批准的预算执行，预算支出数必须与预算限额相符，并且只能用于预算出数必须与预算限额相符，并且只能用于预算确定的项目，对违反预算的行为要按照有关规确定的项目，对违反预算的行为要按照有关规定进行处罚。（高正章定进行处罚。（高正章 ，2001）关键概念关键概念l公共财政公共财政 l公共预算公共预算 l公共财政体制公共财政体制 l分税制分税制 l公共预算制度公共预算制度 复习思考题复习思考题l1、公共财政的特点是什么？、公共财政的特点是什么？l2、公共预算的特点是什么？、公共预算的特点是什么？l3、分税制有几种类型？、分税制有几种类型？l4、编制公共预算应遵循什么原则？、编制公共预算应遵循什么原则？