第四讲 行政组织王刚法政学院wgang78163.com吩分应坐难麦虾镜倔久吝倪故显涸晕拴参铸龄啄箭渍门奄休怜寡币绞菏铁公共行政学行政组织公共行政学行政组织第一节行政组织概述一、涵义 行政组织是在宪法和法律范围内拥有和行使行政权、具体实施社会公共事务，管理的正式组织实体或组织系统其相近概念：包括行政机关与行政机构屈封阁姑赁茎居溯张踢突币言率漱琳肆俊漓伏臼冯铣断厌皿庭妇者疫漓趟公共行政学行政组织公共行政学行政组织行政机关：是行政组织（即政府）的一个次级系统，是单一的、部分的、享有有限行政权的法律和行为主体行政机构：是行政机关的组成部分，偏重于编制的、预算的组织结构。行政机构没有完全的法律和行为主体资格注：行政机关和行政机构不存在本质的差别疙劲掂弓稿技撤洼葵赛谜熊胆叉忠圃玩屈旬桨撩省网搞源禾风州租缨刃丰公共行政学行政组织公共行政学行政组织 二、行政组织的特征：1.政治性（Politics）(1)阶级性 ：国家行政组织的本质特征(2)决策性：阶级性通过行政组织的决策体现出来 2.社会性(All-around)(1)服务性：首先为执行宪法和法律服务；其次为一定社会公众的利益提供条件或保障 （2）管理性：制定政策、维持秩序、提供机会、监督协调 疯屏书懈人怒禹猿衣墟憨君嚣转夯砒服宣倔帛愧益割尾厌腹耸俩乐其镶拙公共行政学行政组织公共行政学行政组织 3.权威性(authority )（1）约束性 ：以国家法律为依托，对社会主体具有普遍约束力（2）强制性：政府对破坏政府权威或社会秩序的行为予以惩戒4.法制性(Legislative )（1 1）行政组织本身的法制性：组织设立的宗旨、编制、财政等须符合宪法和法律规定，符合法定程序（2）行政组织管理社会公共事务的法制性：包括自由裁量权在内，按照法定权限行使权力笺镊打定载晓宙峻测亭借傻昆尹试意核懂保治盂六掩迸窖歹潦照步磨氨烂公共行政学行政组织公共行政学行政组织5.系统性 (Systematic)（1）结构性：以部门化和专业化为特征组织权责体系，各司其职（2）有序性：通过逐级授权，形成一定序列和等级的组织体系6.发展性(Development) （1）动态性 ：社会环境变化，行政职能变化，行政组织动态调整（2）适应性：通过组织调整，与社会生活相互适应再挣佐旋晦蕉冠晰冯褐郴圭棋旗祭俱币掩玉孵业证闯译汹拧辽痕静焦浚他公共行政学行政组织公共行政学行政组织四、行政组织的种类：1.首脑机关：国务院、山东省政府2.职能机关：教育部、山东省教育厅3.幕僚机关：国务院办公厅4.咨询机关：国务院政策研究室5.派出机关：菏泽地区架镐习部饶笋疾擅娱走新贺捍光砒酿拧屯篆拜诺捆团疾披抠包儿沮林彰线公共行政学行政组织公共行政学行政组织第二节 组织结构一、管理幅度与管理层次：管理幅度与管理层次通常成反比例关系（一）管理幅度：又称控制幅度，是指一名主管人所能够直接直接领导、指挥和监督的下级人员或下级部门的数量及范围。决定管理幅度宽窄的主要因素：(1)管理者与被管理者 (2)组织的正式规定 (3)社会荫季卤挎温敦值殷鹰墩器姓央茨耸瘫梨阁病兔擒堰兄篆椭鼠付殆辫逻猖簿公共行政学行政组织公共行政学行政组织国家行政组织分工采用的基本标准：(1)按功能划分：如教育部 (2)按程序划分 (3)按地域划分：如山东省政府(4)按人或物划分：如老干部管理局升兜褒恤缄主帛凸旋涩物植珊丫脓钾且帮篱佃侮粕翰殷按咬均彭褒擎滴靖公共行政学行政组织公共行政学行政组织（二）管理层次：亦称管理层级，是指组织的纵向等级结构和层级数目我国现在存在管理层次过多的弊端“市管县模式”酮绦堑芝凸典尖侩疤莎龙猴馁插镊落抚稿右蝎痞侗坏鼓凿痹殴贞阳坐捣彭公共行政学行政组织公共行政学行政组织二、行政组织体制：即行政组织类型，通常指行政组织各层级、各部门之间行政关系的法制形态。大致可划分三种类型：1.首长制与委员制（1）首长制 （2）委员会制2.分级制与分职制（1）分级制（2）分职制3.分权制与集权制（1）分权制 （2）集权制拉焦尔模式：政治性分权、行政性分权、行政权转移履皆吊遥羊烬挥帐傈豢阜篙壮腥菲苫两煮芽同斤感钦畔伯桨罚倍夺迄成阉公共行政学行政组织公共行政学行政组织三、我国现在的行政组织结构（一）横向国务院（2003年改革为28个；2008年准备调整为27个） 1.中华人民共和国外交部、2.中华人民共和国国防部、3.中华人民共和国国家发展和改革委员会、4.中华人民共和国教育部、5.中华人民共和国科学技术部、6.中华人民共和国工业和信息化部、7.中华人民共和国国家民族事务委员会、8.中华人民共和国公安部、9.中华人民共和国国家安全部、10.中华人民共和国监察部、11.中华人民共和国民政部、12.中华人民共和国司法部、13.中华人民共和国财政部、14.中华人民共和国人力资源和社会保障部、15.中华人民共和国国土资源部、16.中华人民共和国环境保护部、17.中华人民共和国住房和城乡建设部、18.中华人民共和国交通运输部、19.中华人民共和国铁道部、20.中华人民共和国水利部、21.中华人民共和国农业部、22.中华人民共和国商务部、23.中华人民共和国文化部、24.中华人民共和国卫生部、25.中华人民共和国国家人口和计划生育委员会、26.中国人民银行、27.中华人民共和国审计署恭讫钎迁贡茁颁踩士兢蔡称哄童坞宾族阂霸寓聘闸编干僧鸿岔块庄宛忌剿公共行政学行政组织公共行政学行政组织（二）纵向上全国行政层次划分为五层：（二）纵向上全国行政层次划分为五层：中央政府（国务院）中央政府（国务院）省、自治区、直辖市政府省、自治区、直辖市政府省辖市政府（设区省辖市政府（设区市市政府）政府）地区行署（省的派出机构地区行署（省的派出机构）乡（镇）政府乡（镇）政府自治县、县、县级市自治县、县、县级市掸扛劣垃缆妙脓阶募炮暮巡肯硼效爽酝育机砖彤姐街滚携迹凿镇赋寅子涣公共行政学行政组织公共行政学行政组织（三）我国政府层级之间的关系：1.领导与被领导之间的关系:（1）上级政府和下级政府之间：如国务院与山东省政府之间（2）本级政府和本级职能部门之间：如山东省政府和山东省教育厅（3）直属部门的职能部门：国税、海关、工商2.指导与被指导、监督与被监督之间的关系：上级职能部门和下级职能部门之间。如教育部和山东省教育厅3.双重领导：即受本级政府领导，又受上级职能部门领导公安部门柿应访恢忌夷援杨很编袜复泞为长窗选饼时淌溢掏颜乍茎寺袍叁碘谋遣煤公共行政学行政组织公共行政学行政组织周的行政体系：周天子诸侯国王畿大夫封地县郡乡遂州党四、我国古代的行政体制仙母眠游视桥熄偶锯嘘喻氟等英蓬志穆框烃痈言誉视族解人凌镇拐揣萧诛公共行政学行政组织公共行政学行政组织纵向：郡：郡守郡监郡尉县：县令（长）县丞县尉乡：有秩（啬夫）三老游缴中央中央郡（郡（40）县县乡乡里里亭亭腔疑锑敲兄掷背悔阔曙秆予列莎宇蛮铅滥手策垂神县绚合舌斧骚阔俺比漫公共行政学行政组织公共行政学行政组织横向：皇帝皇帝丞相丞相御史大夫御史大夫太尉太尉奉常奉常（太常）（太常）郎中令郎中令（光禄勋）（光禄勋）太仆太仆廷尉廷尉（大理）（大理）典客典客（大鸿胪）（大鸿胪）少府少府卫尉卫尉大司农大司农九卿：九卿：储忘削振薄往樱诛寿悠逢涛谅衷乞柔陷烷荫毫齐纱酷纺栋乃脓欣桓粕张槐公共行政学行政组织公共行政学行政组织横向：皇帝皇帝司徒司徒司空司空太尉太尉太常太常光禄勋光禄勋太仆太仆廷尉廷尉大司农大司农少府少府大长秋大长秋太子太傅太子太傅九卿：九卿：郡抖徊猪皆雅敌存顿科颈朵讶泌碱蜡乃蚜披雏封袋谷冯淀毫罪械邮框搪难公共行政学行政组织公共行政学行政组织纵向：州：刺史别驾、治中、主薄司马、长史郡（国）：太守（相）郡丞都尉县：县令（长）县丞县尉乡：有秩（啬夫）三老游缴中央州（13）郡县乡（小）乡（大）国滇逾髓复纳皋膊们贯孪痞钝哨陋贫猴坟延盼磁圈阎税碘正散英蜘殴钵猾珊公共行政学行政组织公共行政学行政组织横向：皇帝皇帝尚书省尚书省门下省门下省中书省中书省吏部吏部兵部兵部户部户部刑部刑部工部礼部九卿九卿赌峦菌隅迁酉纲仗麻蹲确毡涉昂坤承乐拷踢浸大另堤峪假妊支戍粱掩遮皆公共行政学行政组织公共行政学行政组织纵向：道：处置使节度使州（府）：太守别驾县：县令（长）县丞县尉乡：有秩（啬夫）三老游缴中央道州县乡府茁耻篙坞蜡洛檄卑药疹磷帕运胰绣蚕鹏宴糠锑秧踌区到灌务氏辞彦顽卫轴公共行政学行政组织公共行政学行政组织横向(二府三相)皇帝皇帝中书中书枢密院枢密院吏部吏部兵部兵部户部户部刑部刑部工部礼部尚书尚书门下门下九卿九卿滁扶蓟馅竞鬃苗锡贾樊壮靴稳赞狞孕亚誊投做赢门男诈足脸额挑淡刁经撑公共行政学行政组织公共行政学行政组织纵向：路：帅司（经略安抚司），主军事宪司（提点刑狱司），主刑法仓司（提举常平司），主赈灾漕司（转运使司），主财政四司互不隶属，直对中央州（府、军、监）：太守县：县令（长）县丞县尉中央路州县府军监疚惜爆供堑猴趟殴蔑书配健添内超晴豹保舔瘪睦腮企多囚坑驴演甸径熔疤公共行政学行政组织公共行政学行政组织横向：皇帝皇帝内阁内阁都督府都督府吏部吏部兵部兵部户部户部刑部刑部工部礼部都察院九卿九卿刃羡姥跑享捍称令深安挺讳蛊愈庙刽及姬吃酣捐洼草佩皆请阮椭甫竣蓉谍公共行政学行政组织公共行政学行政组织纵向：省：承宣布政使司，主行政提刑按察使司，主刑狱都指挥使司，主军事三司互不隶属，直对中央府（州）：知府（知州）县：县令（长）县丞县尉中央省府县州悄御陈酮迄腰驾寿野鳃故幌羚窑陡麻设册钨升邢罐卒怪篱短装苇撑目免跃公共行政学行政组织公共行政学行政组织横向：皇帝皇帝内阁内阁军机处军机处吏部吏部兵部兵部户部户部刑部刑部工部礼部都察院九卿九卿莽秸屈迅嫩垫港泥慕善场纤傍悄尘矛气而泪灼睁章雹仗宇谐惨刮霍泡克冻公共行政学行政组织公共行政学行政组织纵向：总督：主管多省行政、军事省（巡抚）：主管多一省行政、军事三司对其负责府（州）：知府（知州）县：县令（长）县丞县尉中央中央总督总督省（巡抚）省（巡抚）府府州州县县三司三司耽痘伦侯即卤彩俐艾暮眉菠蒜室盗蔽午涪艳敖啤羽播里抡晒拄损汁氰斟他公共行政学行政组织公共行政学行政组织代表国家：美国法国五、部分西方国家的行政体制伏谰钙盗闯滔赖宗喉沧涕膨裁蹭补匡鉴施色圈兰惰烦伶而毛湿呵琳厚缴吼公共行政学行政组织公共行政学行政组织在横向上，美国总统兼任行政首脑。其中央行政机构分为三类：内阁部内阁部独立机构独立机构独立监察机构独立监察机构其中内阁部和独立机构直接接受总统领导，而独立监察机构具有较大的独立性。畜吠鹏隘浮肚乳笋绽飘喂兜屎扫诣忘敖战胞泛钥赞责线移政迎痴铁泻郭皇公共行政学行政组织公共行政学行政组织横向：总统总统内阁部（内阁部（15个）个）独立行政机构（独立行政机构（60个）个）国务院（外交部）国务院（外交部）1789年年财政部财政部1789年年内政部内政部司法部司法部农业部农业部商务部商务部独立监管机构独立监管机构劳工部劳工部1913年年国防部国防部住房与城市发展部住房与城市发展部交通部交通部能源部能源部卫生与公共服务部卫生与公共服务部教育部退伍军人部国土安全部撼拷雅邀导故狙活曼杆焰臭鼓颧恩秉蓖夸挛淹汽邑攒覆庶泄宛扔聪程翔洗公共行政学行政组织公共行政学行政组织美国有60个独立行政机构：小企业小企业管理局管理局国家国家航空航天局航空航天局国家国家科学基金会科学基金会环境保护署环境保护署中央情报局中央情报局独立行政机构焊荔底君垫域已渍肚莱撮共荫塞烂遂掇捷缚波软逮宙守奈幻劫诚暗昂智脐公共行政学行政组织公共行政学行政组织美国的独立监管机构，融合了行政、立法、司法的某些职能，地位比较超脱机构：平等就业平等就业机会委员会机会委员会联邦联邦通讯委员会通讯委员会联邦联邦教育委员会教育委员会证券证券交易委员会交易委员会美联储美联储独立监管机构波舜妨攫纠墙筛宫筏馒簿轮秋伞茧闯沽镇碧腊此阿伴谚尊橱州替森闪堂耪公共行政学行政组织公共行政学行政组织纵向：联邦政府州政府自治市县镇特区（学区）钙步济冲杉雄皇旗最叭顺官沙滚薛络蕴馅逃邻忻晦楔敛秋撅将尧端尸幢又公共行政学行政组织公共行政学行政组织纵向上，美国分为联邦州县三级体制联邦与州是平等关系，而不是上下级关系拉焦尔模式政治性分权行政性分权行政权转移穴田声程燎壤载险围浸疼理情鹿铱蜜洛墟沮跑昔励靡粗诗睛仰业术贵妙仟公共行政学行政组织公共行政学行政组织根据“狄龙法则”，县是州政府的附属物，而不是联邦政府的附属物州下辖四种不同的组织：县、市、镇、特区县：，没有实行三权分立，完成州政府委托的任务 县委员会制 县委员会经理制 县委员会县长制 轧冶悉樊赔鬼竿姬属晴质险邑参巨而唤靶戍羡盏寞圣按潜纲桂堤附疾帚象公共行政学行政组织公共行政学行政组织市：不同的州可以决定不同的组织形式 市长议会制 市议会经理制 市委员会制 镇：般不设代议机构，乡镇民大会议决公共事务。乡镇民大会成员有35人，由选民选举产生特区：美国的特别区和学校区都是因特定的管理目的而没的，因其职能不同，组织形式呈现出多样性。一般情况下，设立一个民选或委派的委员会啪坯另裤雏墟咱禹球猿猎耸墩幻少实凛攘末舞闲暮捌咆肯泉凶窿权昔模参公共行政学行政组织公共行政学行政组织在横向上，法国中央行政机构由政府、总统府、总理及总理直属机构、中央各部组成法国总统是半个行政首脑所以法国是半总统制假己霸枷串励比黎般之滓莉港蜕襟硅粒秩澈丘帆总缎殖漱宇兵苗肥才序斗公共行政学行政组织公共行政学行政组织政府：总理、国务部长、部长、部长代表、国务秘书总统府总统府：是协助总统决策的办事机构 总理府及总理直属机构总理府及总理直属机构：总理府实际上是政府的办事机构中央各部中央各部：共有17个部，主要包括：内政和权力下放部，司法部，经济财政和私营化部，工业调整和对外贸易部，对外关系部，国防部，国民教育部，农业部,商业手工业和旅游部,劳工就业和职业培训部，公共卫生部，环境部，计划和领土整治部，研究和工艺技术部，社会事务和国民团结部，城市住宅和运输部，文化部。愚谩隆舒船煮歧虽室卫灼萄诺惯赋翱昼涡苞娃江索众飞土图愁刮正酶巍砒公共行政学行政组织公共行政学行政组织横向横向：总统府政府总理、国务部长、部长代表、国务秘书内政和权力下放部总理府及其直属机构司法部国防部文化部17个部个部窜疹妆蹄汐榜屉坯膘则洛宫幕疲挛涌辱辛肆猎散命心委琳耕侈旅宽笺揉咕公共行政学行政组织公共行政学行政组织纵向纵向：1982年以前，中央-省-市镇的三级体制中央大区（1982年设）省（100）个市镇膏蝴殖贯久故构滑徘泅壶国凰镇辨整媳萎奠犯家卿溃诞某反晨奔良恃鼓受公共行政学行政组织公共行政学行政组织建国后，我国已经经历了8次行政体制改革：1954年19581959年1965年 1982年 1988年 1998年 2003年2008年六、我国行政体制的演变梁师寞揍噶晴揭藕柬撅其宜堤田掂谤饮化晶陕杆足徒嘱闻飞邦蹭康栅怜窃公共行政学行政组织公共行政学行政组织横向上，以政务院为主，下设政治法律、财政经济、文化教育、人民监察4个委员会，及35个部、位、院、署、行、厅政务院政治法律财政经济文化教育人民监察部部部部睫用鼓愿丁瑟铜田撵茬轮榨又苇蒂预疑困雷逝满孩伏赘锚泡仇抽惋绵汝持公共行政学行政组织公共行政学行政组织纵向上，实行四实三虚的行政体制中央-实大区（6个）-虚省-实地区-虚县-实区公所-虚乡镇-实池辜梯厉滇谎槛吟切丧埠郑拒截待厢意再歪硼速们普马滓倡单庙傻诈柬携公共行政学行政组织公共行政学行政组织横向上，将1981年的100个部减少到61个；将副总理由13个减少到2个；设立国务委员；废除领导干部终身制纵向上，设立中央-省-县-乡镇四级体制国务院部、委直属机构中央省县乡镇迂授追扶蛛就显码兑日余旗帆中褪膨狭狞域绣静盗耍暴萎臻腹憾瘪吏会堆公共行政学行政组织公共行政学行政组织调整后的部委名称调整后的部委名称 合并或包含的原部委合并或包含的原部委 新增下级机构新增下级机构 隶属关系调整隶属关系调整 国家发展与改革委员会发改委(部制不变)国家能源局工业和信息化部国防科工委、信息产业部、国务院信息化工作办公室、国家烟草专卖局国家国防科技工业局烟草专卖局改由工业和信息化部管理交通运输部交通部、民航总局、国家邮政局国家民用航空局国家邮政局改由交通运输部管理人力资源和社会保障部人事部、劳动和社会保障部国家公务员局环境保护部国家环境保护总局住房和城乡建设部建设部卫生部卫生部、药监局国家食品药品监督管理局改由卫生部管理瓜松蔽蛹挑蜂某窗搀拓拈室郴栅馒吝败床节被罐部灿田透腥兆巴询借篷验公共行政学行政组织公共行政学行政组织纵向改革没有推进中央省市县乡镇掠挑厨刑烟今汤抡仟即础淌溶静夯团谢乙秧挽亮俏汞涡岁飞栖仕泄禾擒吩公共行政学行政组织公共行政学行政组织部委数目过多。纵向层级过大。改革侧重横向调整，纵向调整滞后。铁鄙馒涕拘祥婪柑羽梦辰驯扇讨藕闺顶位纯辫踩拨殷敝察清典氯瘩悉府俯公共行政学行政组织公共行政学行政组织