构建适应市场经济的城市规划体系构建适应市场经济的城市规划体系 据2004年5月20日南方日报载：“2004年5月广州市人大原则通过广州市城市总体规划(20012010)(送审稿)。有人大常委会委员指出，如果按照广州市城市总体规划(19962010)的报送审批进度，那么广州市城市总体规划(20012010能够在2007年、2008年获批就已经算很顺利的了。届时，离规划的最后一年2010年仅剩下两年的时间，失去了规划本该有的前瞻性，又如何能凸显这个规划的龙头意义呢?” 1现行城市规划体系面临严峻挑战中国城市规划体系由作为管理依据的城市总体规划、详细规划和作为管理手段的“两证一书”构成。现行“规划法”与其说是城市规划管理的大法，还不如说是一部有关规划编制办法的法律。由于立法的社会经济条件发生变化，现行城市规划体系面临严峻挑战。1.1总体规划陷入困境 我国现行的城市规划体系是在全民所有计划经济时代完成的制度设计，其理论基础是在空间上落实国民经济和社会发展计划。城市规划管理的权力根源是上级政府行政审批通过的城市规划方案，大城市总体规划则通过国务院审批成为国家事务。 中华人民共和国城市规划法立法的目的是“为了确定城市的规模和发展方向，实现城市的经济和社会发展目标，合理地制定城市规划和进行城市建设，适应社会主义现代化建设的需要”。 但是由于在我国快速工业化、城市化过程中东西部区域发展严重不平衡，大量人口和产业向东部发达地区聚集，而城市户籍制度的改革，更使城市人口规模预测往往沦为“数字拼凑游戏”，基于人口控制的城市总体规划便失去了基础，甚至无法做到“实事求是”这个基本的要求。中国多少一流的城市规划专家和官员每年不知要无可奈何地编制和评议多少个根本根本连自己都无法说服的假而无用的总体规划! 一轮总体规划编制工作，少则半年，多则5年以上，上报审批又要几年，等到批准下来，情况已发生变化，又必须调整。特别在经济快速发展年代，凝固的、过细的、过死的静态规划往往被不断变化的实际发展所突破，令规划部门疲于调整、修改，始终处于似有规划又似无规划，似有法可依又似无法可依的状态。因而有些城市的规划干脆就不报批，好随时修改(陈秉钊，2001)。 1.2规划管理失去依据 改革开放后中国经济向社会主义市场经济转型，利益的多元化格局使不同利益阶层、不同利益团体在不同地区各不相同的空间诉求都在成为塑造城市的积极力量，在计划经济时代成型的城市规划管理体系20年来一直面临着日益严峻的市场力量及巨大利益的冲击。 城市规划应该是未雨绸缪，而不能是临渴掘井。但是现行的城市规划体系由于至今仍然沿用计划经济时代自上而下“安排”与“控制”的静态思维方式，与市场经济条件下的城市发展现实脱节，大量死板无用的规划不是被城市发展的现实所突破，就是随着五年一届的市长任期被随意修改，城市规划管理成为了“无水之井”。 并且，没有经过审批的城市规划作为城 市建设的依据、“两证一书”没有任何法定依 据、没有基于整体和长远控制的规划储备，或突破规划用“标准与准则”作为审批依据，带来了规划管理大量自由裁量权的出现，由此产生了大量“合法不合理”“合理不合法”的案件。 2 城市规划体系变革的信号2.1城市发展方针的变革 中华人民共和国城市规划法规定：“国家实行严格控制大城市规模、合理发展中等城市和小城市的方针，促进生产力和人口的合理布局”。 严格控制大城市规模方针和苛刻的土地政策，迫使大城市不断在旧城挖潜、改造。广州20年的旧城改造再造了一个旧城高层建筑“见缝插针”“遍地开花”，公共设施难以合理布局，高质量公共空间无法形成，旧城改造高层、高密度的原则导致原已十分拥挤的城市更加拥挤，也使得基础设施超负荷运行。历史环境的“大拆大建”，致使历史文化名城保护的防线退到了“文物保护单位”，千年古城的历史文化物质基础、岭南城市特色丧失殆尽。 在中国城市化高速发展、人口东移、大城市大发展的时期，党的十六大报告明确提出：“农村富余劳动力向非农产业和城镇转移，是工业化和现代化的必然趋势。要逐步提高城镇化水平，坚持大中小城市和小城镇协调发展，走中国特色的城镇化道路。”(江泽民，全面建设小康社会，开创中国特色社会主义事业新局面)，这表明城市发展方针面临着变革。 2.2建设部积极推进“近期建设规划” 2003年，建设部下达“近期规划暂行办法”，规定城市必须“明确近期内实施城市总体规划的发展重点和建设时序；确定城市近期发展方向、规模和空间布局，自然遗产与历史文化遗产保护措施；提出城市重要基础设施和公共设施、城市生态环境建设安排的意见”。 近期建设规划的期限为5年，原则上与城市国民经济和社会发展计划的年限一致。其中当前编制的近期建设规划期限为2005年。要求各地一定要如期完成规划编制工作。城乡建设必须严格执行规划，不符合近期建设规划的建设项目，不得核发“选址意见书”，不得批准“项目建议书”，不得批准用地。 建设部要求近期建设规划与国民经济五年计划同时编制，但同时又明确“严格依据城市总体规划，不得违背总体规划的强制性内容”。可见“近期规划暂行办法”是作为中央加强对地方规划监督管理的手段而提出的(仇保兴，2002)。 虽然其结果是有没有总体规划的城市全都通过了近期规划审批，但是这一次被描述为“来无踪去无影”的近期规划事件(王富海，2004)，却可能在无意间开启了每五年一次对城市总体规划回顾与检讨的新的滚动规划体系。这也恰恰说明基于总体规划的近期建设规划，不可能改进已经不适应社会发展需要的总体规划体系。 2.3崛起于地方的“概念规划” 2000年发端于广州市的“城市总体发展概念(战略)规划”，可能是新千年以来城市总体规划编制工作中最具革命性的探索。 广州市概念规划咨询源于应对行政区划调整、辖区管理范围扩大的压力，试图超越既有规划的简单叠加，在一个较短的时间内寻求整体发展的优化方案，实现行政区划调整后整合效益的最大化。广州市政府试图通过“咨询”这样一个程序，通过“学术民主”的渠道统一政府各部门和各行政区的发展思路，减少利益调整过程中的社会成本从这一点看，广州市概念规划的目的是“治乱”。 在工作组织上，广州概念规划分为“咨询”和“深化”两个阶段。在咨询阶段确实有一些单位为赢得关注不惜“出狠招”，其实在任何具有竞赛性质的活动中都会有“掀屋顶”的现象，但在政府最后审批通过的方案中往往不过“开个窗”罢了。由城市政府组织深化的概念规划(战略规划)由于有多方案参考，有专家意见，较之传统的总体规划工作方式在决策上更具学术民主性，有较多的理性成分，因此其成果已经具有相当的综合性。 更为关键的是由于政治家全程参与规划的研讨，在规划深化过程中已经反映了市长们的一系列城市建设决策，规划编制过程就成为管理者与技术部门协调的过程，从而使得概念规划深化的成果能够建立在坚实的基础之上， 因而“从云山珠水走向山城田海”“南拓北优，东进西联”等规划目标，概念规划对广州城市的长远发展和现实的建设安排有着积极的指导作用。 随后我国不少大中城市开始进行概念规划的编制，如北京、南京、哈尔滨、沈阳、成都、太原、合肥、杭州、宁波、台州、厦门、佛山、惠州、韶关等，概念规划成了我国规划界的热点。学者普遍认为城市发展战略规划是一项很有意义的工作(李晓江，2003；戴逢、段险峰，2003；王凯。2002；张兵，2002)，对城市的未来发展具有长远的指导意义。 但问题是，概念规划未来的出路究竟会怎样?目前看来有3种可能：成为总体规划编制前制度化的规划研究阶段，替代现在的规划纲要：成为新的城市总体规划编制框架的改革方向，其成果是粗线条的，主要供中央和上级政府审查并与之在城市发展战略的层面达成共识；部分被新的城市总体规划框架汲取，成为总体规划长远战略方面的补充。 如果说目前城市总体规划在全国范围普遍面临“遇着红灯绕着走”的消极抵抗，那么由广州开始的城市总体发展概念规划则开始了一场理性的对现行城市总体规划体制的自下而上的积极变革，因为市场经济下的城市发展迫切需要与之相适应的规划指导。 2.4香港“法定图则”制度的引进 在公开、公平、公正的前提下，香港用既定的“法定图则”十“规划委员会”审批的规划体系，使城市规划在市场经济条件下发挥了重要的作用。 “全港发展策略”和“分区图则”都是概念性和弹性的，但是“法定图则”必须通过公众参与程序，才能由“规划委员会”审批因此，只有“法定图则”是真正具有法定性质的操作性文件，而所有经过批准的“法定图则”都对社会公开、让市民监督，“法定图则”既管开发者又管管理者。 香港城市规划条例规定：在城市规划委员会中政府官员人数不得超出总人数的50；召开正式会议时其他社会人士出席会议少于政府官员时，则政府官员必须有人回避，以保证投票的公信度；任何规划如果涉及“法定图则”的修改，必须经委员会投票表决后才具有法律(BY LAW)效力，对表决结果有异议的只可以由上诉委员会做最终裁决。 深圳在全面引进和执行“法定图则”制度后，城市规划管理有了一个准绳已经批准的“法定图则”。但是在“人治”大于“法治”的现实政治环境下， “法定图则在运行中可能会面临图则违反法定权益、公众参与效果不佳、规划部门职责不清、规划委员会的决策与监督机制不健全等方面的问题，而这些问题产生的根源不在于法定图则制度本身，而是由于宏观经济和政治环境的影响法定图则 自身定位的矛盾性并受到目前规划技术手段和法规的制约，因此对于法定图则目前能够发挥的作用应有一个客观清醒的认识”(邹兵、陈宏军，2003)。 3市场经济需要城市规划 市场经济条件下，投资主体多元化，而城市规划是城市政府可以对社会经济发展实施调控的少数手段之一。即便是市场经济还不够完善的现阶段，城市规划作为城市政府经营城市的工具、社会协调的工具、城市建设决策的工具、城市管理的技术工具也正发挥着日益重要的作用。3.1政府经营城市的工具 政府逐步退出经营性领域后，以利用有限的“公共财政”为社会提供“公共物品”和服务成为其的主要职责。所以“企业化政府”管制之道为许多城市政府所推崇。 城市化、城市人口增长要求政府提供更多服务，而只有增加财政收益才能提高行政能力。 1993年确立的分税制，划定了国家与地方各级政府的财政边界。各个城市都在尽可能地增加GDP，中小城市为推进工业化和城市化忙着招商，大城市则关注产业结构的升级和优化。随着城市要素市场的建立，土地收益等日益成为政府重要的收入来源。 开放的投资市场，使“以足投票”的国内外游资成为城市政府尽力争取的对象。城市间的竞争日益剧烈，使得城市政府必须通过经营城市(即改善城市环境、塑造城市形象、改善社会和生态基础设施、改进服务)来达到增强城市核心竞争力、吸引投资的目的。 在这种情况下，作为城市政府主要工作的城市规划必须主动成为城市政府经营城市的工具，否则就将缺位出局。 3.2社会协调的工具 由于城市建设项目不可避免地具有外在性(Externality)，对周边环境价值有较大(好或者坏)的影响，基础设施、公共设施等是涉及整个城市的公共物品，而开发商等利益主体的市场决策多基于局部和个体考虑，因而城市政府必须代表城市整体利益成为协调者。 基于公益和长远利益的城市规划管理和控制是协调和平衡矛盾的重要手段，可用来确保“外在性”的内在化，防止不良“外在性”对周围地区的影响，用来确定地区开发的性质，以制定政府提供城市基础设施和公共设施的计划(朱介呜、赵民，2004)。从平衡社会效益、环境效益、经济效益出发，在市场失效时政府必须利用行政手段和公共财政能力对城市发展进行干预，以协调社会矛盾，维护社会公平，保障公共利益。3.3城市建设决策的工具 由于城市建设外在性的存在，在利益主体多元化的市场经济条件下，城市政府的建设决策面临越来越多的挑战。 随着市场经济的推进，利益多元化使得民间力量与政府行政之间也开始出现相互制约 的可能，“行政许可法”等良好的制度设计有可能使城市规划进一步体现地方事务的特征。 现实的规划编制过程其实就是一个协调各级政府、各部门、各利益团体、专业部门与政治家要求的过程，是一个不断形成共识与决策的过程。上级政府的规划审批也是一个城市与区域整体利益格局关系相互协调并形成共识的过程。 在城市建设决策通过技术手段难以平衡利益冲突的情况下，可以将城市规划过程作为一种诉诸民主的协调手段，启动专家委员会提供咨询服务、公众参与等程序以听取民意，使决策具备法理基础，获得社会认同。这样看来，城市规划过程本身就是一个政治过程。 3.4城市管理的技术工具 城市规划编制是“向权力讲述真理”，规划方案的选择和审批过程就是一个政治决策。过程。难怪有人说“有什么样的市长，就有什么样的城市”，而并未把焦点放在规划局长这样的技术官员身上。 规划技术的核心是在发展中运用规划策略平衡近期与长远利益；协调局部与整体利益；整合内部性与外部性；实现公众参与和民主决策。 任何一个总体规划的编制与实施都存在规划的长远技术原则与市长任期目标之间、上级(中央)与下级(地方)利益之间的谈判与妥协。而详细规划的编制又都是下级政府、开发者与城市总体规划编制原则的博弈。 规划师的权力来自国家规划法、技术规章的要求，规划人员应该要有一定的专业准则，但更为关键的是要建立一整套行之有效的法定管理体制。深圳市借鉴香港的“法定图则”十“规划委员会”制度就是符合市场经济原则的好的制度，在公开、公正、公平的前提下进行城市管理的工具，既约束开发者，也约束政府。 尽快建立适应市场经济的城市规划体系是城市规划技术得以在城市建设中发挥更为重要的作用的前提，规划法不仅要关心城市建设方针政策等宏观规划学术问题，更要致力于建立适应市场经济的规划管理制度，要鼓励地方建立制衡的规划建设决策体系。 4结语市场经济条件下城市规划的需求源于市场失效。城市规划体系必须与时俱进，摒弃计划经济的弊端，突出其作为地方事务的特点。 首先，要明确国家和地方事权。国家对地方城市规划的审批只需要审查涉及区域、流域协调和国家战略的重大问题，减少单一城市发展对区域的不良“外部性”影响即可。因此可以学习英国“结构规划”的方法，重点审查“粗线条”规划。 其次，要重视建立地方规划编制、决策和管理的制度，明确规划委员会制度、公众参与制度，在“市场-行政-公众”之间形成制衡的权力体系以保证城市的有序发展。在这个层面上，中央政府建设行政管理部门的主要功能是监察地方执行程序和维系制度的有效运行，对地方提供技术指导。 城市总体规划要弱化期限控制，用一个更为长远的发展战略和一个更为弹性的、强调程序控制的动态规划替代一劳永逸的20年不变的静态规划；要弱化规模控制，用相对大的空间包容不确定的快速发展，强调容量规划，划定城市发展的生态底线，对发展中不能破坏的东西划定明确底线，重视城市各系统的长远平衡发展。 重视近期规划的编制，用每五年不断的检讨和调整使近期行动与长远战略良好的结合起来，从“安排城市发展”转向“引导城市发展”。 城市详细规划要强调稳定与公平，发展稳定的地区必须普及法定的控制性详细规划，开发地区可以用综合发展区(CDA)、特别意图区(SPD)等区划工具进行控制；减少城市建设的不良“外在性”对周围地区的影响；确定提供地区开发的性质，为政府制定城市基础设施和公共设施的长远提供计划。 广州市城市规划编制体系的新探索 1城市规划编制所面临的问题1.1市场经济下城市规划的困惑 我国现行的城市规划体系是在计划经济时代完成的，其理论基础是在空间上落实的国民经济和社会发展计划。虽然市场经济体制改革在不断深入，但是我国的城市规划体系至今仍沿用计划经济时代自上而下“安排”与“控制”的静态思维方式，这就导致了城市规划与城市发展的脱节，即城市发展屡屡突破原有总体规划预定的城市规模，城市规划的指导作用受到质疑。 同时，社会主义市场经济的转型造就了不同的利益阶层、不同的利益团体，这些利益阶层、团体成为营造城市空间的积极力量，如何协调不同的利益阶层和利益团体正成为城市规划研究的新课题。1.2城市规划编制与管理的脱节 我国现行的城市规划编制体系主要由总体规划和详细规划两大部分构成。城市规划工作是把编制好的规划通过规划管理加以实施，这当中规划管理是规划编制与规划实施的中介。实践证明，总体规划只是原则规定，仅仅依据总体规划来管理，随意性很大；而详细规划又太具体，在复杂的现实面前，就很难适应(苏则民，1995)。在过去建设量不大，城市建设处于高度集中的计划控制下，详细规划就已经难以应付，在近年来城市快速发展时期，更难以适应形势。城市规划的编制与管理相互脱节，亟需进行革新。 1.3编制技术的刚性过强、弹性不足 现阶段城市规划的实施主要依靠控制性详细规划这一层面对各项建设用地和各项指标加以控制，而这些指标具有很强的刚性及强制性。在城市经济高速发展的客观环境下，许多指标并非建立在充分研究动态趋势的基础之上，过细的刚性化内容导致规划失去弹性的空间，失去灵活性的规划必然会因细微的突破而失去“权威性”，这就是目前城市规划的“权威性”屡屡受到挑战的原因。因此，城市规划的编制必须强调规划的动态性与弹性，要能够“主动适应”市场经济，这样城市规划才能够更好地指导城市的建设及城市的发展。1.4城市与区域缺乏互动 我国改革开放之后，特别是进入新千年，城市迅猛发展，部分城市化水平较高的地区(如长三角、珠三角)甚至出现了大都市连绵区的发展态势。城市的发展越来越离不开所在的区域， 区域已成为城市发展的“本底”。然而由于相邻城市的功能定位、产业同构等原因，导致区域内城市的过度竞争，区域协调能力较差等现象的出现。 目前一种新的认识被普遍接受，即以中心城市为核心的城市区域是全球时代城市竞争的基本空间单元。因此，城市规划必须加强区域规划的研究，谋求城市与区域的共同发展(崔功豪，2002)。 1.5对非建设用地缺决乏重视 过去，在城市规划编制过程中往往仅重视建设用地的规划与控制，对非建设用地缺乏应有的重视，然而建设用地规划与非建设用地规划的关系并非相互割裂，而是一种辩证统一的关系。建设用地是城市发展的核心所在，而非建设用地则是城市发展的“生态本底”，是城市发展的基质空间。我国新一届 政府提出科学发展观并受到广泛认同之后，人们逐渐意识到非建设用地规划的重要性，广州市在这方面先行一步，联合中科院、重庆大学等研究机构已经开始对非建设用地规划进行探索，番禺片区生态廊道控制性规划就是对非建设用地规划探索的最新成果之一。 2广州市规划编制体系的发展态势 近年来，广州市经济社会保持着高速发展态势，城市规划的编制与城市发展开始显现出种种的不适应，特别体现在：由于广州市行政区划的调整，上一轮的总体规划尚未得到批复，其合法性及指导性难以体现，对下面各层次的指导作用难以发挥，给规划管理的落实和管理工作的依法实施带来了很多困难。 同时，城市总体规划由于编制内容及编制审批程序的繁杂，带来的种种弊端为越来越多的规划工作者和学者所意识。针对这种情况，广州市并非“遇到红灯绕道行”，而是结合城市规划的实践，进行了积极的探索。2.1战略规划的崛起 进入新千年后，广州市一方面必须面对经济全球化、知识经济等新的机遇与挑战；另一方面必须解决城市发展空间的限制及城市发展方向等问题。呼应这种时代的要求，战略规划(概念规划)崛起于广州，随即，关于概念规划的研究及实践在全国范围内展开，备受关注。 广州市城市建设总体战略概念规划纲要对广州市总体空间发展具有重要的指导意义，同时概念规划也逐渐被纳入到城市规划编制体系当中，成为编制体系探索的一个焦点。曾有位学者提出：“2000年发端于广州市的城市总体发展概念(战略)规划，可能是新千年以来城市总体规划编制最具革命性的探索”。2.2片区规划的衔接 为了落实战略规划中对市域城市土地的合理规划利用，广州市将整个市域分为5个片区， 即都会区、花都片区、从化片区、增城片区、南沙片区，并陆续组织编制了番禺片区发展规划花都片区发展规划增城片区发展规划从化片区发展规划。片区发展规划与战略规划进行了较好地衔接，进一步强化了城市土地的合理利用，对下一层次规划编制的开展起到了重要的指导作用。2.3分区规划的深化城市规划编制一般分为总体规划和详细规划两个阶段，分区规划作为介于两者之间的一个重要环节，一直以来受到普遍重视并得以广泛实施。广州市20世纪90年代开展过大范围的分区规划，分区规划作为城市规划管理的编制平台一直运用至今，起到了承上启下的关键作用。然而，分区规划工作仍存在一些问题，比如说分区规划纳入了太多强制性的指标，导致规划失去弹性空间；衔接性差，两个相邻分区，由于单独编制分区规划，导致开发强度、公共配套服务设施等差异较大，难以协调；管理更新机制差；等等。由于存在以上问题，同时鉴于分区规划的重要作用，分区规划亟需得到进一步的深化及革新。3广州城市规划编制体系的初步框架 在以上背景及发展态势的影响下，广州市坚持规划先行，积极探索、加强不同层次城市规划的编制，初步形成“战略规划(总体规划)+片区发展规划+分区规划(规划管理图则)+详细规划”的城市规划编制体系(图1)。初步形成的规划编制体系分为4个层次：全市性规划层次，包括城市建设总体发展战略概念规划和城市总体规划；片区性规划层次，包括郊区的区、县级市市域总体规划；地区性控制层次，包括都会区各行政区分区规划、其它重点发展区分区规划、建制镇总体规划；地区性实施管理层次，包括控制性详细规划和修建性详细规划。 4规划编制体系的构建面对新的发展形势和要求，一方面要在更大范围内考虑城市在区域中的合理定位，谋求区域与城市的互动；另一方面要加强规划编制与规划管理的衔接，根据现行的城市规划编制体系并结合广州市初步形成的编制体系，针对该编制体系中规划层次与规划阶段不够完善、规划编制与规划管理的关系衔接不够紧密等问题进行修正，最终形成新的城市规划编制体系。4.1广州市新规划编制体系在广州市初步形成的编制体系的基础上，进一步地深化发展，构建了包括“区域协调规划+战略规划+片区发展规划+分区规划控制导则+修建设计”体系在内的“四阶段、五层次”这一新的城市规划编制体系(图2)。 4个阶段即区域性规划阶段、全市性规划阶段、地区性规划阶段及地段性规划阶段。区域性规划阶段主要包含区域协调规划；全市性规划阶段逐渐形成“以战略规划为核心，以市域城乡规划为引导，以专项规划为补充，以近期建设规划为手段，以年度实施计划为建设引导”的编制体系；地区性规划阶段包含片区发展规划和分区规划控制导则两部分；地段性规划阶段主要以修建设计为主，具有修建性详细规划的深度。在这4个阶段中，每一阶段均以上一阶段为依据，上一层次规划对下一层次规划起指导作用。 其中区域协调规划、战略规划、片区发展规划及分区规划控制导则属于政府导控层面，而修建设计则属于市场导向层面。按照时间层次来分，区域协调规划和战略规划属于远期规划层面，是对城市长远发展的谋划；而片区发展规划和分区规划控制导则属于近中期规划层面，主要着眼于城市近、中期的规划建设；修建设计则属于近期规划层面。 4.2规划阶段与层次4.2.1区域性规划阶段 区域协调规划主要是在更大范围内考虑城市在区域中的定位，其目的在于更好地协调与相关区域的各种关系。以广州为例，区域协调规划是为了充分反映广州作为珠江三角洲中心城市的政治、经济、文化、信息中心和交通枢纽的地位和作用。广州市与周边城市协调发展规划广佛都市圈规划都属于这一阶段的规划。4.2.2全市性规划阶段 全市性规划阶段主要研究城市整体发展战略，重点确定城市性质、规划和空间发展形态，统筹安排城市各项建设用地，保证社会经济发展目标的实现。 (1)市域城乡发展规划。 近年来，城乡一体化的理念逐渐融入城市规划的编制当中，市域城乡发展规划在此理念下孕育而生，主要是为了适应市域城乡发展的新形势，加快城市化及城乡一体化进程，引导市域城乡的合理布局与职能分工，促进城乡协调发展。市域城乡发展规划主要在于处理好城市与农村“城乡二元结构”的关系。 (2)战略规划。 战略规划是城市的长远发展战略，从物质形态的角度为实现城市发展目标提供一种比较稳定的城市结构框架和可持续的生态发展模式，为面向21世纪的城市发展提供政策引导和规划控制，并作为未来城市发展的纲领性文件，为下一阶段的规划工作提供依据和指引。由于法定城市总体规划存在种种弊端，战略规划逐渐成为城市总体规划阶段规划编制的核心。 2003年底，回顾广州市城市总体发展概念规划实施几年来所取得的成果，根据广州城市发展的实际情况对其进行了部分调整，因此战略规划编制的内容、理念等一直都处于不断地探索当中。 (3)近期建设规划。 近期建设规划是滚动实施战略规划的阶段性安排和实施计划，通过加强政府控制经营的土地与基础设施建设，突出政府、公共投资对城市发展的引导与示范作用，合理引导社会资金的投向，同时也给社会投资留有较大的选择空间与机会。 近期建设规划以5年为限，年度实施计划以1年为限，重点在于用地供应计划的建设和重大基础设施的建设。年度实施计划以近期建设规划为指导，逐年、滚动实现近期建设规划预计的重大项目，还可根据社会发展的新情况，及时调整城市建设的重点，补充今后5年的建设思路和发展安排。4.2.3地区性规划阶段 地区性规划阶段，包含片区发展规划和分区规划控制导则两部分。 片区发展规划是对战略规划制定的全市性策略与纲领在不同发展片区的深化落实，确定协调策略与规划行动纲领。片区发展规划的主要内容在于城乡土地利用布局及其结构性控制，规划重点在于线性控制，即对红线、黄线、绿线、蓝线、紫线和黑线共同构成的“六线”控制体系的定位和定线。 分区规划控制导则是在战略规划、片区发展规划的指导下制定控制区内的各项建设政策与技术规定，规划编制与管理实施相结合。主要针对原有分区规划存在的问题，深化落实片区发展规划的“六线”规划控制体系，划定城市规划的管理单元，用综合性强制指标对管理单元进行总体上的控制和管理，由市人民政府审批，具有法定地位。而针对每一管理单元，继续细分地块，进行地块控制，并提出具体的控制性指标和引导性指标，但在指标上具有一定的灵活性。4.2.4地段性规划阶段 地段性规划阶段由修建设计构成，主要解决已有明确开发意向和实施主体的地区的规划控制，并直接对建设做出具体的安排和规划设计。 4.3新规划编制体系的特点 与现行的城市规划编制体系相比，新规划编制体系具有以下特点： (1)体系创新。 国家现行的城市编制体系为“总体规划+详细规划”两个层次，根据广州市城市规划编制的实际工作情况，在此基础上进行理论提升，初步构建了“区域协调规划+战略规划+片区发展规划+分区规划控制导则+修建设计”5个层次的编制体系。细化总体规划，通过片区发展规划加以深化落实；分区规划控制导则及修建设计则实现了规划管理，从而实现了一种规划体系的创新。 (2)规划编制与管理紧密结合。 现行的规划编制体系当中，总体规划是一种原则规定，依据总体规划来管理随意性很大，而详细规划又太具体，在复杂的现实面前很难适应。为此，笔者提出基于规划管理单元的分区规划控制导则。一方面，规划管理单元落实上层次规划的成果要求；另一方面，管理单元直接面对日常规划管理工作，通过规划管理单元较好地将规划编制与规划管理结合起来。 (3)突出灵活性与动态性。 为了适应市场经济，适应城市的高速发展，在进行地块控制的过程中，总量指标控制在管理单元控制阶段已经完成，而地块具体指标可以根据实际的规划管理进行调整，充分体现了规划编制的灵活性。同时根据实际情况变化，随时或定期对规划进行检讨修正，实现了一种动态更新，体现了规划编制的动态性。 5结语 随着我国社会经济的不断发展，市场经济体制的不断完善，在城市规划编制的过程中将会出现更多的新情况、新问题，因此对规划编制的探索不能够停止，应结合实际情况勇于探索、敢于创新。 同时，城市规划编制体系仅仅是城市规划体系中的一部分，与之相适应的城市规划管理体系、城市规划法规体系等的研究也应进一步加强，因而广州城市规划编制体系迈出了探索的第一步，今后还将继续深入研究，不断探索适应新形势下的城市规划编制体系。 注:七线：红线、绿线、蓝线、紫线、黑线、橙线和黄线。其中“红线”主要针对道路控制；“绿线”是规划城市公共绿地、公园、单位绿地和环城绿地等；“蓝线”规定城市水面，主要包括河流、湖泊及护堤；“紫线”规定历史文化街区；“黑线”规定给排水、电力、电信、燃气等市政管网。“橙线”轨道交通管理和“黄线”地下文物管理。