崔运武崔运武 编著编著 ISBN:7-04-018129-0ISBN:7-04-018129-0公共事业管理概论*1公共事业管理一般过程课件课程中文名称:公共事业管理概论课程中文拼音:GongGongShiYeGuanLiGaiLun课程类别：必修课程学分数：课程学时数：68授课对象：公共管理相关专业本科生本课程的前导课程：管理学行政管理学*2公共事业管理一般过程课件目录第一章第一章 导论导论第二章第二章 公共事业管理环境公共事业管理环境第三章第三章 公共事业管理的模式与体制公共事业管理的模式与体制第四章第四章 公共事业管理中的组织公共事业管理中的组织第五章第五章 公共事业管理的职能、方式与方公共事业管理的职能、方式与方法法*3公共事业管理一般过程课件目录第六章第六章 公共事业管理公共事业管理责任与伦理责任与伦理第七章第七章 公共事业管理的一般过程公共事业管理的一般过程第八章第八章 公共事业法律制度公共事业法律制度第九章公共事业分类管理概述（上）第九章公共事业分类管理概述（上）第十章公共事业分类管理概述（下）第十章公共事业分类管理概述（下）*4公共事业管理一般过程课件学习要点学习要点： 公共事业管理问题的确立公共事业管理问题的确立 公共事业中公共项目管理公共事业中公共项目管理 公共事业中公共财产和资源管理公共事业中公共财产和资源管理第七章 公共事业管理的一般过程*5公共事业管理一般过程课件第一节 公共事业管理问题及其确认1、公共事业管理问题的界定 一定时期内产生的社会问题，只有在属于公共事业管理职责范围内、与其公共目的相符合的情况下，而且在当时情况下公共部门有资源和能力能够予以解决的，才能进入公共事业产品政策的讨论范围，最终通过计划的制定成为公共事业管理的对象。 这类问题就是所谓的公共事业管理问题。 一、公共事业管理问题*6公共事业管理一般过程课件2、公共事业管理问题成立的前提条件前提条件第一、必须是一种客观存在的状态客观存在的状态第二、是公共事业管理决策者所察觉的、所认知决策者所察觉的、所认知的第三、具有公共性公共性。即这一社会问题应是绝大多数人所普遍关注的问题，涉及到绝大多数人利益的问题 第四、紧迫性紧迫性的公共问题。这种紧迫性不仅表现为问题必须解决时间上的要求，还表现为地区范围上的要求，即必须是以该公共事业管理机构的管辖范围和职责是直接或间接相关的。*7公共事业管理一般过程课件3、公共事业管理问题的特点A、公共性公共性:这是最为基本的特点。 B、可变性可变性:进入公共事业管理中的社会问题不是一成不变的。（从时间时间和区域区域看） C、确定性与不确定性确定性与不确定性的统一:所谓确定性确定性，是指作为公共事业管理的对象的社会问题,必定是被感觉和认识的 ;所谓不确定性不确定性是指客观存在的具有一定公共性的社会问题，由于其环境复杂变化，同时也由于公共事业管理决策者的认知水平的不同和发展变化，这些都使得某一问题能否成为公共事业管理问题具有了不确定性。*8公共事业管理一般过程课件（1）自然灾害（如5.12汶川地震）http:/http:/自然灾害发生过程对公共事业管理领域来说，最直接的影响的通常就是公共卫生，教育、公用事业等方面，从而使得在这些领域中对公共事业产品的需求产生重大而急切的变化，不能不成为政府在一定阶段的主要工作重心，进而形成一系列相关的政策问题。二、公共事业管理问题的形成、提出与认定二、公共事业管理问题的形成、提出与认定 1、公共事业管理问题形成因素2008.8.5温家宝总理召开会议讨论汶川地震重建总体规划*9公共事业管理一般过程课件（2）经济的较显著的变化（美国次贷危机美国次贷危机-金融危机金融危机）http:/这里所说的较显著的变化，既有可能是经济方面重大的衰退或金融领域的危机，也可能是经济的强劲增长和金融业的发展。如2008全球金融危机和经济危机。为了应对此次危机，我们提出了扩大内需来应对，国务院11.5日出台扩大内需十措施确定4万亿元万亿元投资计划。见网站*10公共事业管理一般过程课件十项措施如下：一、加快建设保障性安居工程。二、加快农村基础设施建设。三、加快铁路、公路和机场等重大基础设施建设。四、加快医疗卫生、文化教育事业发展。五、加强生态环境建设。六、加快自主创新和结构调整。七、加快地震灾区灾后重建各项工作。八、提高城乡居民收入。九、在全国所有地区、所有行业全面实施增值税转型改革，鼓励企业技术改造，减轻企业负担1200亿元。十、加大金融对经济增长的支持力度。*11公共事业管理一般过程课件（3）技术的发展即技术发展变化一方面使得公众日常生活日益技术化，不断产生新的公共事业产品需求，另一方面技术的发展所带来的社会生活的复杂化，也使得诸如网络安全、信息安全等成为一种基本的公共需求，成为必须解决的公共事业管理问题。如汪洋利用网络平台帮助广东中小企业转型。电子商务是一种以互联网为基础、以交易双方为主体、以电子支付和结算为手段、以客户数据为依托的全新商务模式。电子商务同时也是一项社会系统工程，需要基于互联网的完善网络体系支撑；有完善的电子支付体系；要制定标准和建设法律环境；同时还要提高政府、企业和消费者自身的信息化水平，并建立实物商品配送服务体系。http:/*12公共事业管理一般过程课件（4）国际间交往和关系的变化发展（理解）在当代，随着交通技术和信息技术的飞速发展，国家间的交往已变得十分频繁，相互间的影响也不断加深。首先：相互借鉴相互借鉴国际交往使得对原有的公共事业产品的生产和提供有了更国际交往使得对原有的公共事业产品的生产和提供有了更多的参考和借鉴的可能；多的参考和借鉴的可能；其次：新的需求新的需求公众对公共事业产品的需求增加了一个横向比较，进而产公众对公共事业产品的需求增加了一个横向比较，进而产生出新的需求，通过一定的方式成为公共事业管理问题生出新的需求，通过一定的方式成为公共事业管理问题。国外的农村医疗保障制度*13公共事业管理一般过程课件2、公共事业管理问题的提出A、政治领袖政治领袖是指通过法定途径占据国家或各种政党或政治组织高层权力地位人，也即政治领导人。如：面对我国食品安全问题，温家宝总理提出在两年内解决。 作为涉及公众基本生活利益的公共事业管理问题，其最可能的提出者就是以公共领域为自己基本工作或事业平台的个人和组织。主要是： *14公共事业管理一般过程课件B、政党组织和利益集团。 就前者而论，现代政治都是以政党组织为运行依托，以夺取政权或执掌政权核心的政党政治，政党在社会生活的方方面面起着十分重要的作用。作为现代政党，往往是跨地区、跨行业的组织，是超血缘联系的社会群体的政治代表。就后者而论，利益集团通常是以特定的行业或职业的代表为特征。C C、大众传媒大众传媒。 “ “最牛县委书记最牛县委书记”东山再起是对谁的愚弄？东山再起是对谁的愚弄？ 一方面，大众传媒以社会上大多数人的代言人形象定位和出现，加之大多数从事者的社会良知和敬业，通常能比较准确地反映现实生活中存在的非常重要的公共性问题，并把这些问题转换为政策问题。 山西襄汾溃坝事件 陕西华南虎事件等均为大众传媒的作用。*15公共事业管理一般过程课件DD、 政策分析研究组织政策分析研究组织 当代西方社会广泛存在的各类政策分析研究组织研究组织，由于专门从事政策分析研究的职业所致，通过其所掌握的较为广泛的社会资源和信息，通过其集多学科知识和人才所形成的专业化的政策研究，也成为公共政策问题的一个主要提出者。如，北京大学中国经济研究中心北京大学中国经济研究中心乃至北大北大国家发展研究院国家发展研究院等。/我国新农村建设的提出。林林毅毅夫夫：世世界界银银行行首首席席经经济济学学家家和和高高级级副副行行长长，中中国国经经济济研研究究中中心心主主任任，创创始始人人。 *16公共事业管理一般过程课件3、公共事业管理问题的认定随着社会经济的发展和公众需求水平的扩大和复杂化，由于相对有限的资源和供给能力，公共事业管理问题是客观的、是大量存在的。但是，能够引起决策者的注意并最终进入政策议程的问题是很有限的。进入政策议程并作为公共事业产品政策方案的出发点，就是公共事业管理问题的认定。 影响公共事业管理问题认定的因素：影响公共事业管理问题认定的因素： 一是公共事业管理问题本身问题本身 二是公共事业管理问题的提出者提出者。 三是认识、把握和提出公共事业管理问题的机制与过机制与过程程。*17公共事业管理一般过程课件（一）直接调查法。公共事业管理人员直接与公众接触，面对面地进行调查。 其优点是：第一，它不存在回收率问题；第二，反馈迅速，访问者当场可以看到或听到被访者的意见； 第三，访问者可以根据访问情况改变提问或修正访问，灵活性强；第四，搜集到的信息真实可靠，直接来源于公众。 公共事业管理主体最主要的调查研究方法有两大类：直接调查法和间接调查法。 温总理长三角调研三、调查公共事业管理问题的基本方法*18公共事业管理一般过程课件直接调查方法最常用的有以下三种： 1、观察法。 几种方式（自学内容） 一是无结构（不控制）的参与观察法。 二是无结构（不控制）的非参与观察法。 三是有结构观察法，又称有控制的观察。*19公共事业管理一般过程课件2、访谈法。这是公共事业管理机构工作人员直接与公众进行面对面的交谈来收集资料的调查方法。 访谈法根据结构的不同，可以分为结构型访谈（又称标准化访谈、控制式访谈）和无结构型访谈根据访谈对象的数量和进行方式，可分为单个面谈访问和公众代表座谈会。 *20公共事业管理一般过程课件3、问卷法问卷法也常被称为民意测验。所谓问卷，是一种为了收集信息而编制的调查问题的表格。问卷法就是调查人员将所要调查的内容和问题编成统一的问卷表格，让公众根据个人情况，实事求是地自行作出回答。 政府问卷调查 农民痛斥浮夸 *21公共事业管理一般过程课件 问卷的设计是一个至关重要的环节。 问卷设计的基本要求: 一 要题目适当、题意清楚。 二 措词准确、题目易懂。 三 明确范围、控制时间。*22公共事业管理一般过程课件（二）间接调查法 在公共事业管理过程中，管理人员也可以采用间接的调查方法去获取有关信息。利用第二手资料，进行分析研究，从而获得信息。这里我们可以利用国家相关资料。国家统计局网站*23公共事业管理一般过程课件第二节 公共事业中的公共项目管理日常公共事业管理运作过程是对具体的公共事务的处理。在科学地确认了公共事业管理问题后，公共事业管理便主要以公共项目和方案的方式表现出来。从管理对象来看，公共项目是公共事业管理的另一个重要的客体对象。公共事业中的项目管理即公共项目管理公共项目管理，是公共事业管理一般过程的主体内容，如果将公共事业管理问题的确认作为独立于公共项目管理的一个过程的话，那么，公共事业中的公共项目管理主要包括目标和计划的确立目标和计划的确立、运作方案的拟订和选择的拟订和选择、运作方案的实施和修正实施和修正等环节。 *24公共事业管理一般过程课件 一、作为公共事业管理对象的公共项目1、公共项目的基本内涵 公共项目是根据政策而采取的一系列行为及其过程。公共项目是公共事业管理中最直接可见的对象。 确立和实施公共项目，是中低层公共事业管理机构最主要的任务之一。 4848亿支持农村卫生服务体系建设亿支持农村卫生服务体系建设 *25公共事业管理一般过程课件2、确立公共项目的基本要求第一、必须把所要实施的公共事业管理活动划分为必要的行为步骤或阶段，以便有效地实现公共事业管理的目标。 第二、必须仔细考虑每个步骤之间的关系，尤其是与特定的结果之间的关系。 第三、明确每一步的实施者和责任者，也即为完成该项目而组织起来的管理人员应当有清楚的分工与责任。*26公共事业管理一般过程课件 第四、有明确的时间表，包括每步骤所需要的时间及完成期限。整个项目的完成日期和每一步骤的完成日期都应该是事先预定好的。 第五、经常检查资源分配与预先规划是否相符合。首先，整个项目的预算应当是确定而合理的，不能模糊不清或不切实际。其次，应对每一步骤使用的资源情况和预算执行情况进行动态检查。 铜陵市在建项目*27公共事业管理一般过程课件二、公共项目管理中的目标确立二、公共项目管理中的目标确立1、目标的确立目标的确立 公共事业的管理目标就是将一定的政策或目的具体化，变成可掌握、可衡量、可操作的东西。 不同的公共事业管理层的任务是不同的，高层管理人员的主要任务是计划、组织、协调和控制，而中低层管理人员的主要任务则是实施、执行、运作和评估。因此，不同的层次的管理主体所侧重的目标层次也是各不相同的。 *28公共事业管理一般过程课件中低层管理人员必须考虑因素：一要考虑有关的公共政策、公共事业管理战略，以及有关本机构及其管理权限和职责的法律规定；二要考虑本机构管辖范围内具体的社会需要和现实条件；三要考虑本社区内人们之间的各种利益关系，并考虑综合人们利益的最佳方法；四要进行效果预测，包括对目标实现障碍的估计等。*29公共事业管理一般过程课件2、计划的形成完整的计划应该包含对以下问题的明确答：（1）我们必须做什么？（2）我们现在何处？（3）我们面临的主要问题是什么？（4）我们可能做些什么事情？（5）我们采用哪种行动方案？（6）在行动中谁在何处干些什么？（7）如何得知我们做得如何？*30公共事业管理一般过程课件 在一个计划中可以通过对确立以下几方面的内容来回答以上的问题：A、阐述目标，即通过具体而明确阐述，而且应尽可能的数量化，表明所选择的目标究竟是什么；B、对客观的环境和各种主观条件进行分析和评估，确认有利的条件与不利的条件，考虑如何运用有利条件和回避或改善有利条件； C、根据分析列出可能的运作方案，经过比较后选择适当的运作方案。D、确定实施这一项目管理的方法，以达到管理的高效率和资源的节省。*31公共事业管理一般过程课件常见的时间预算法有三种：第一种是乐观预算法，即只考虑最少的问题和困难。第二种是中性预算法，即按照正常的运行速度去推算。第三种是保守预算法，即以最大限度的潜在困难为基础进行估算。*32公共事业管理一般过程课件3、公共项目的目标管理为有效地进行公共事业中的公共项目管理，可以采用目标管理的方法。 目标管理目标管理，是以科学管理和行为科学理论为基础形成的一套管理制度，其基本内涵是将一个项目的总的目标，分解为若干与总目标相连的具体目标，即一种树状式的目标体系，并以目标即具体的管理结果为依据，明确每个具体目标的负责人、完成时间和资源配置等。 *33公共事业管理一般过程课件采用目标管理法的优点是：（1）目标体系的建立，有利于管理人员的责任明确化，同时，减少盲目性，从而节省资源，提高管理的效率。（2）目标管理是参与管理的一种形式，通常情况下，上级与下级在一起共同确定目标，首先确定总目标然后再进行分解，逐级展开，从而目标的实现者同时也是目标的制定者，促进了对管理的参与。（3）根据分解的目标和目标负责制，强调“自我控制的管理”代替“压制性的管理”，可以使管理人员能够控制自己的成绩，调动管理人员尽自己的最大努力将工作做好，调动管理人员的积极性。（4）由于目标体系的建立和职责的明确，有利于对整个管理过程进行控制、监督和评估。 *34公共事业管理一般过程课件 三、公共项目运作方案的决策 公共项目运作方案的决策分为方案的拟订和方案的选择两个阶段。 （一）公共项目运作方案的拟订 1、拟订方案的基本内涵和价值所谓公共项目运作中的拟订方案，就是指对公共项目的目标即决策的目标进行深入具体的分析、假设、推理和判断，着眼于解决该公共项目具体的“做什么”、“谁来做”、“什么时间做”、“什么地点做”、“用什么方式方法做”等问题，为实现决策目标而准备多种备选方案。这是一个制订公共项目行动方案的过程，是一个技术性决策阶段。 *35公共事业管理一般过程课件2、拟订方案的基本原则A、可行性原则。就是在拟订方案的过程中，必须从实际出发，根据公共项目实施的客观环境条件，来制订公共项目的运作方案，从而使运作方案具有可操作性，最大限度地接近管理目标。 B、详尽性原则。科学决策认为，如果面临问题只有一个方案可供选择，那么必定不是最好的方案。多方案比较，是作出科学决策的基础。因此，在拟定方案的过程中，应该尽可能地拟出包括所有实际上可以实施的方案，不能将有可能通向目标的任一途径遗漏。 *36公共事业管理一般过程课件C、互不兼容原则。即要求所拟订的多个备选方案之间必须要有原则的区别，是不可兼容的，也就是说，各个备选方案在内容上应是各自独立、相互排斥，不能只是在形式上或细节上不同而无实质上的不同。只有这样，才谈得上决策，即才能进行选择也有必要进行选择，选择也才有意义。 3、拟订方案中的可行性分析所谓可行性分析，是指对方案的实际可行性和可靠性进行的分析论证，它主要是侧重于操作性的角度，分析方案是否具有可执行性，是否可以达到目标。 *37公共事业管理一般过程课件可行性分析主要从以下几个方面进行： A、限制因素分析。任何一个方案都是在一定条件下进行的，因而必须分析论证方案所限制的资源、时间、技术及其他相关条件。分析方案在哪些条件下可以实行，在哪些条件下不能实行。 B、对潜在问题进行分析。即分析方案实施将可能发生哪些问题和障碍，若发生这些问题或障碍，进行补救的可能性和如何进行补救。*38公共事业管理一般过程课件（二）公共项目运作方案的选择（二）公共项目运作方案的选择1、方案选择的基本内涵和标准 公共项目运作方案选择，就是管理者（通常是该公共事业管理机构的最高决策者）在对所制订的多种备选方案进行全面的对比和评价的基础上，根据一定的标准，最终选定运作方案的过程。在方案选择阶段，关于这一判断标准最主要的是满意标准和合理性标准。 满意标准是现代决策的一项基本标准， *39公共事业管理一般过程课件认为这种最优是有条件的而且通常应该在数学模型内的决策而言，而“对于运筹学方法来说，不需要什么精确性只要更好的结果来。 合理性标准是由美国管理学家哈罗德孔茨提出的决策标准。他提出这种决策的合理性标准是在一定限度内的合理性，即“有界合理性”。我们认为，将这两个标准结合起来，以各个阶段的努力来达到结果的满意，将能得到在一定范围内的最优决策。*40公共事业管理一般过程课件 2 2、公共项目运作方案选择的基本步骤、公共项目运作方案选择的基本步骤 A、综合分析 第一、从必须达到的目标和希望达到目标进行分析。 第二、从成本和效果的对比进行分析。 第三、从积极作用和消极影响的对比进行分析。从以上三个角度入手，进行综合分析的内容主要有以下两方面： 一是对方案本身进行分析。 二是对实施方案的环境进行分析。 *41公共事业管理一般过程课件B、运作方案的选择 在综合分析的基础上，通常可以通过以下几种方式进行公共项目运作方案的选择： （1）多中选一。即公共事业管理机构的决策者面对多个公共项目的备选运作方案，通过使用一定的标准或使用几个目标对每一个方案进行评估、分析后，认为其中仅有一个符合决策目标的要求，明显优于其他方案，结果选中这一方案。 *42公共事业管理一般过程课件（3）重新拟定。即经过评估分析，发现备选方案都存在明显的弊端，且很难将弊端排除，通过合多为一的方法形成一个新的方案。这样，决策者可以将各个方案退回重新拟定。 （4）暂缓抉择。即各个备选方案都不成熟，而且上述的三种方式都行不通，即不能多中选一，也难以合多为一，甚至也不难重新拟定，从而不能不暂缓抉择。 *43公共事业管理一般过程课件决策的实施是一个过程，它主要包括以下三个主要阶段：1、实施的准备阶段 第一、制订实施方案。 第二、思想准备。 第三、组织与人力准备。 第四、财物准备。 2、实施的落实阶段 第一、早期失效是指在决策实施早期所发生的失效。 第二、偶然失效是指运作方案实施进入中期的失效。 四、公共事业管理运作方案的实施 *44公共事业管理一般过程课件 第三、耗损失效是指方案的贯彻进入后期出现的失效。 3、评估阶段评估阶段的主要内容有效果检验和绩效考核。前者指将落实后所产生的结果与预定的决策目标相对照，看实施的效率与效果如何，而后者主要是对整个公共项目实施中有关组织机构和人员的贡献、能力、控制与管理水平等进行评价。这一评估的基本方法和原则，我们将在下面专章分析。*45公共事业管理一般过程课件习题一单选1.公共事业管理问题最为基本的特点是:A、公共性B、可变性C、确定性与不确定性的统一2.在自然发性的条件下进行事实考察的一种方法是:A、访谈法B、问卷法C、观察法D、调查法被称为民意测验的是：A、访谈法B、问卷法C、观察法D、调查法确立和实施公共项目是最主要的任务之一：A、中层公共事业管理机构B、低层公共事业管理机构C、中低层公共事业管理机构D、高低层公共事业管理机构acbc*46公共事业管理一般过程课件5.公共事业的管理目标是:A、计划、组织、协调和控制B、实施、执行、运作和评估C、将一定的政策或目的具体化，变成可掌握、可衡量、可操作的东西D、考虑有关的公共政策、公共事业管理战略6.目标管理，是以_为基础形成的一套管理制度A、科学管理和行为理论B、行为科学理论C、科学管理D、科学管理和行为科学理论7.常见的时间预算法有三种,只考虑最少的问题和困难的是：A、乐观预算法B、中性预算法C、保守预算法D、中和预算法cda*47公共事业管理一般过程课件拟订方案的一个最基本的要求，就是：A、在拟订方案的过程中，必须从实际出发，根据公共项目实施的客观环境条件，来制订公共项目的运作方案B、尽可能地拟出包括所有实际上可以实施的方案，不能将有可能通向目标的任一途径遗漏C、要求所拟订的多个备选方案之间必须要有原则的区别，是不可兼容的，也就是说，各个备选方案在内容上应是各自独立、相互排斥D、就是必须在拟订方案时有目的、有意识地针对公共项目的目标进行公共项目运作方案的选择应遵循什么标准：A、满意标准B、合理性标准C、ABD、最优标准dc*48公共事业管理一般过程课件多选题：一个公共性的问题成为公共事业管理问题，一般应具备以下几个前提条件：A、它首先必须是一种客观存在的状态B、它必须是公共事业管理决策者所察觉的、所认知的C、它必须具有公共性D、它是一种有必要在当前加以解决的公共性问题公共事业管理问题的形成因素主要有：A、自然灾害B、经济的较显著的变化C、技术的发展D、国际间交往和关系的变化发展*49公共事业管理一般过程课件在我国，公共事业管理问题的提出是由：A、政治领袖或政治领导人B、政党组织和利益集团C、大众传媒D、政策研究机构拟订方案的基本原则有：A、可行性原则B、最优原则C、详尽性原则D、互不兼容原则acbccdadcd1abcd2abcd3abcd4acd*50公共事业管理一般过程课件参考书目1、宁骚主编：公共政策学，高等教育出版社2003年8月第一版。2、林水波、张世贤：公共政策，台湾五南图书出版公司，1997年版。3、张良等著：公共管理导论（上海三联书店1997年版）第1718页。4、（美）西蒙：管理决策新科学，中国社会科学出版社1982年版。*51公共事业管理一般过程课件公共事业管理一般过程课件