建立巨灾保险制度的建立巨灾保险制度的紧迫性紧迫性1突如其来的汶川大地震给灾区人民群众带来突如其来的汶川大地震给灾区人民群众带来沉重灾难。沉重灾难。在自然灾害频发的情况下，如何建立和完善在自然灾害频发的情况下，如何建立和完善巨灾保险体系，有效地提升保险在国家灾害巨灾保险体系，有效地提升保险在国家灾害救助体系中的地位，是中国保险业面临的重救助体系中的地位，是中国保险业面临的重要课题。要课题。2一、巨灾形势严峻一、巨灾形势严峻 我国是世界上自然灾害最严重的少数几个国家我国是世界上自然灾害最严重的少数几个国家之一，灾害种类多、发生频率高、分布地域广、之一，灾害种类多、发生频率高、分布地域广、造成损失大。造成损失大。有有2/3的国土面积不同程度地受到洪水威胁，的国土面积不同程度地受到洪水威胁，近半数的城市分布在地震带上。近半数的城市分布在地震带上。上世纪全球个最严重的自然灾害中，有上世纪全球个最严重的自然灾害中，有个发生在中国，个发生在中国，而这些自然灾害多发地区又多是我国经济比较而这些自然灾害多发地区又多是我国经济比较发达的沿海及长江流域。发达的沿海及长江流域。 3自然灾害发生的时间间隔愈来愈小，灾害造自然灾害发生的时间间隔愈来愈小，灾害造成的损失愈来愈大。成的损失愈来愈大。在新中国成立后的多年里，对国民经济在新中国成立后的多年里，对国民经济和社会生活造成重大冲击的灾害已有次和社会生活造成重大冲击的灾害已有次之多之多年的气候异常、年的气候异常、年开始的三年自然灾害、年开始的三年自然灾害、年的唐山大地震、年的唐山大地震、年的淮河流域和长江中下游地区的年的淮河流域和长江中下游地区的洪涝灾害、洪涝灾害、年的长江大洪水等。年的长江大洪水等。 4随着经济社会的发展，人口与财富的聚集，随着经济社会的发展，人口与财富的聚集，巨灾所造成的损失还有继续扩大的趋势。巨灾所造成的损失还有继续扩大的趋势。民政事业发展统计报告显示，近民政事业发展统计报告显示，近10年来我国年来我国每年因地震、洪水、台风等灾害造成的经济每年因地震、洪水、台风等灾害造成的经济损失基本维持在亿元人民币左右。损失基本维持在亿元人民币左右。 5年度灾害经济损失与国内生产总值的比值（即年度灾害经济损失与国内生产总值的比值（即灾损率）小于时，对国民经济产生的影响灾损率）小于时，对国民经济产生的影响比较轻微，而大于时，对市场物价和经济比较轻微，而大于时，对市场物价和经济发展产生的影响则比较明显。发展产生的影响则比较明显。与其他国家相比，目前我国的灾损率处于较高与其他国家相比，目前我国的灾损率处于较高水平上。水平上。美国的灾损率为，日本为。美国的灾损率为，日本为。我国灾害损失金额与国家财政支出的比值，低我国灾害损失金额与国家财政支出的比值，低时维持在左右，高时达到以上，时维持在左右，高时达到以上，而美国的这一指标还不到。而美国的这一指标还不到。 6二、巨灾保险尚不完善二、巨灾保险尚不完善 我国各种自然灾害发生比较频繁，损失巨大，我国各种自然灾害发生比较频繁，损失巨大，但相应的保险开发程度却很低，专门针对自然但相应的保险开发程度却很低，专门针对自然灾害的保险险种不多，灾害的保险险种不多，如国际上广泛流行的地震保险、泛洪区的洪水如国际上广泛流行的地震保险、泛洪区的洪水保险、沿海线上的台风保险和农业保险等险种，保险、沿海线上的台风保险和农业保险等险种，有些长期缺失，有些时办时停。有些长期缺失，有些时办时停。已有的自然灾害保险在其经营过程中，也因承已有的自然灾害保险在其经营过程中，也因承保条件相对较高，理赔标准过于苛刻，客观上保条件相对较高，理赔标准过于苛刻，客观上弱化了保险功能的发挥。弱化了保险功能的发挥。 7国际上成熟的巨灾保险体系基本上分为三个层国际上成熟的巨灾保险体系基本上分为三个层次：次：第一个层次是政府的抗灾应急机制第一个层次是政府的抗灾应急机制;第二是保险业的经济补偿功能第二是保险业的经济补偿功能;第三是社会慈善等民间救助。第三是社会慈善等民间救助。政府应急一般在快速反应的层面，政府应急一般在快速反应的层面，补偿最大的应该是第二层的保险补偿，补偿最大的应该是第二层的保险补偿，民间救助只是起到补充的作用民间救助只是起到补充的作用 8地震保险是巨灾保险的一个重要方面。地震保险是巨灾保险的一个重要方面。目前我国对于地震造成的经济损失弥补，特别目前我国对于地震造成的经济损失弥补，特别是灾后恢复的经济保障体制建设方面还很不完是灾后恢复的经济保障体制建设方面还很不完善，国家财政救济和民间捐助仍然是一种主要善，国家财政救济和民间捐助仍然是一种主要方式，但由于规模有限，其对损害的补偿只能方式，但由于规模有限，其对损害的补偿只能是小范围和低层次的。是小范围和低层次的。许多国家和地区的保险业在损害补偿方面的作许多国家和地区的保险业在损害补偿方面的作用却相当明显。美国年加利福尼亚地用却相当明显。美国年加利福尼亚地震后，保险业支付了折合人民币近亿震后，保险业支付了折合人民币近亿元的赔款，保险赔付资金成为灾后经济复苏的元的赔款，保险赔付资金成为灾后经济复苏的强大动力。强大动力。 9虽然目前我国保险业提供的大多数保险产虽然目前我国保险业提供的大多数保险产品的责任范围包括了地震风险，品的责任范围包括了地震风险，如工程保险、船舶保险、飞机保险、货物如工程保险、船舶保险、飞机保险、货物运输保险以及各类人身保险，但市场覆盖运输保险以及各类人身保险，但市场覆盖面偏小，保障范围有限，面偏小，保障范围有限，企业各类财产和居民家庭财产则基本上缺企业各类财产和居民家庭财产则基本上缺乏地震保险。乏地震保险。 10我国长期以来采取的是以国家财政和社会捐赠我国长期以来采取的是以国家财政和社会捐赠为主导的灾后救济方式，保险保障的覆盖水平为主导的灾后救济方式，保险保障的覆盖水平低。遭受自然灾害时，保险赔付占直接经济损低。遭受自然灾害时，保险赔付占直接经济损失的比例仅约，而全球的平均水平为失的比例仅约，而全球的平均水平为。在年初的南方雪灾中，直接经济损失高达。在年初的南方雪灾中，直接经济损失高达多亿元，而保险业赔付只有数十亿元。多亿元，而保险业赔付只有数十亿元。造成巨灾保险不足的原因有三个方面：造成巨灾保险不足的原因有三个方面： 11一是人民群众投保意识不强，逆选择现象一是人民群众投保意识不强，逆选择现象比较明显，在巨灾保险的推进过程中缺乏比较明显，在巨灾保险的推进过程中缺乏有力的立法支持。有力的立法支持。从国际巨灾保险的成功经验来看，为了确从国际巨灾保险的成功经验来看，为了确保巨灾保险的覆盖面，包括美国、日本在保巨灾保险的覆盖面，包括美国、日本在内的一些国家和地区都采用了一定程度的内的一些国家和地区都采用了一定程度的强制保险，而我国目前还没有相关的规定。强制保险，而我国目前还没有相关的规定。 12二是由于巨灾的特点是发生时间无法预测、二是由于巨灾的特点是发生时间无法预测、损失金额巨大，损失金额巨大，如果没有完善的巨灾保险制度，保险公司如果没有完善的巨灾保险制度，保险公司仅靠自身有限的资本金，根本无法承担巨仅靠自身有限的资本金，根本无法承担巨额的巨灾风险，因此不敢大力开展巨灾保额的巨灾风险，因此不敢大力开展巨灾保险。险。 13三是巨灾保险的开展离不开再保险的支持。三是巨灾保险的开展离不开再保险的支持。但从国际巨灾保险的成功经验来看，如果但从国际巨灾保险的成功经验来看，如果没有完善的巨灾保险制度，没有政府在财没有完善的巨灾保险制度，没有政府在财政、税收方面的政策支持，仅靠再保险公政、税收方面的政策支持，仅靠再保险公司自身的偿付能力，也无法完全解决巨灾司自身的偿付能力，也无法完全解决巨灾保险的问题。保险的问题。 14三、建立巨灾保险制度三、建立巨灾保险制度保险的基本功能是对承保标的因灾害事故保险的基本功能是对承保标的因灾害事故而遭受的经济损失进行补偿，保险补偿所而遭受的经济损失进行补偿，保险补偿所坚持的基本原则是填平原则，因而保险形坚持的基本原则是填平原则，因而保险形式的补偿确定性要大于其它形式；式的补偿确定性要大于其它形式；财政补偿受国家财政实力的限制较大，国财政补偿受国家财政实力的限制较大，国家财政对灾害的事后补偿总是有限的；家财政对灾害的事后补偿总是有限的；社会捐助受外界文化因素影响较多，在数社会捐助受外界文化因素影响较多，在数量上不可能有太大的突破。量上不可能有太大的突破。 15面对频繁的自然灾害，我国在加强灾害综面对频繁的自然灾害，我国在加强灾害综合风险管理的同时，还需用行政或法律手合风险管理的同时，还需用行政或法律手段推进灾害保险，包括地震损失保险、雪段推进灾害保险，包括地震损失保险、雪灾损失保险、旱灾损失保险、洪灾损失保灾损失保险、旱灾损失保险、洪灾损失保险、风灾损失保险等等，扩大保险补偿空险、风灾损失保险等等，扩大保险补偿空间，提高灾害损失的保险补偿比例，使保间，提高灾害损失的保险补偿比例，使保险这一现代文明的风险管理机制惠及每一险这一现代文明的风险管理机制惠及每一个可能遭受自然灾害袭击的单位和个人个可能遭受自然灾害袭击的单位和个人。 16应对巨灾造成的严重后果，仅靠商业保险应对巨灾造成的严重后果，仅靠商业保险公司的力量是远远解决不了问题的。公司的力量是远远解决不了问题的。许多自然灾害保险，如地震保险等，具有许多自然灾害保险，如地震保险等，具有公益性质，属于准公共品险种，整个社会公益性质，属于准公共品险种，整个社会乃至国家都是这种保险的受益人。因此，乃至国家都是这种保险的受益人。因此，无论从降低保险人及投保方负担的角度，无论从降低保险人及投保方负担的角度，还是从保障社会公益的立场，政府都应该还是从保障社会公益的立场，政府都应该承担起一定的扶持和援助发展的责任。承担起一定的扶持和援助发展的责任。 17从国际上看，很多国家或地区都建立了巨从国际上看，很多国家或地区都建立了巨灾保险制度，在设立巨灾损失补偿基金、灾保险制度，在设立巨灾损失补偿基金、再保险安排等方面给予政策支持，同时通再保险安排等方面给予政策支持，同时通过资本市场提升保险业的巨灾承保能力，过资本市场提升保险业的巨灾承保能力，推出了巨灾债券等风险证券化产品。推出了巨灾债券等风险证券化产品。 18政府和保险公司合作进行巨灾风险管理的模政府和保险公司合作进行巨灾风险管理的模式更符合我国国情。式更符合我国国情。本着循序渐进、逐步推进的原则，我国可以本着循序渐进、逐步推进的原则，我国可以选择对民生影响重大的家庭住房、财产、地选择对民生影响重大的家庭住房、财产、地震保险进行试点，在吸取国际巨灾保险成功震保险进行试点，在吸取国际巨灾保险成功经验的基础上，结合我国的国情，以保障民经验的基础上，结合我国的国情，以保障民生为出发点，提高巨灾保险的保险保障范围生为出发点，提高巨灾保险的保险保障范围和水平，充分发挥保险的经济补偿和社会管和水平，充分发挥保险的经济补偿和社会管理功能，循序渐进地建立我国巨灾保险制度理功能，循序渐进地建立我国巨灾保险制度和体系。和体系。 19巨灾保险基金也可以成为我国巨灾保险制度的巨灾保险基金也可以成为我国巨灾保险制度的一个有效路径。一个有效路径。所谓巨灾保险基金，就是把各保险公司收取的所谓巨灾保险基金，就是把各保险公司收取的巨灾保费汇聚起来，实现逐年积累，专款专用。巨灾保费汇聚起来，实现逐年积累，专款专用。因为保险公司各自积累的准备金比较分散，很因为保险公司各自积累的准备金比较分散，很难形成有效的规模，在应对巨灾损失时无法实难形成有效的规模，在应对巨灾损失时无法实现资金在全国范围的统一协调使用。现资金在全国范围的统一协调使用。20巨灾保险基金制度就是通过再保险的方式巨灾保险基金制度就是通过再保险的方式建立全国统一的巨灾保险基金，对巨灾保建立全国统一的巨灾保险基金，对巨灾保费实行单独立账、单独核算，由专业再保费实行单独立账、单独核算，由专业再保险公司代为管理，统一安排国际再保险、险公司代为管理，统一安排国际再保险、运用风险证券化（如巨灾债券）等方式分运用风险证券化（如巨灾债券）等方式分散风险，实现成本收益的最优化。散风险，实现成本收益的最优化。 21目前全球已有个国家和地区建立了巨目前全球已有个国家和地区建立了巨灾保险基金，大都由政府和监管机构牵头灾保险基金，大都由政府和监管机构牵头建立，由国家再保险公司实施管理，实行建立，由国家再保险公司实施管理，实行政府、保险公司合作分担巨灾风险的机制。政府、保险公司合作分担巨灾风险的机制。22结合我国情况，巨灾保险制度应作为一项结合我国情况，巨灾保险制度应作为一项政策性保险制度，在巨灾制度的建立过程政策性保险制度，在巨灾制度的建立过程中，政府应给予一定的支持：一方面是立中，政府应给予一定的支持：一方面是立法支持，在法律上对巨灾保险制度予以明法支持，在法律上对巨灾保险制度予以明确；另一方面给予巨灾保险基金一定的财确；另一方面给予巨灾保险基金一定的财政、税收、金融政策支持，以免出现一次政、税收、金融政策支持，以免出现一次巨灾就消耗掉大部分甚至全部基金的情况巨灾就消耗掉大部分甚至全部基金的情况 23