城镇化与地方政府债务问题探析城镇化与地方政府债务问题探析【摘要】 随着中央经济发展思路的明确，“城镇化”被确定为今后中国经济增长的重要动力。如何为快速推进的城镇化融资，是当前中国经济和金融体系中最引人注目的问题之一，尤其是 2008 年底为应对国际金融危机而推出的一系列基础设施建设项目，在有效应对金融危机的同时，也使地方债务问题突显。在当前的经济金融环境下，无论是考察地方债务问题，还是城镇化融资问题，都必须放到中国经济发展的特定阶段来考察，特别是城镇化推进的历史阶段来把握。【关键词】 城镇化 地方政府 债务问题一、中国城镇化融资现状2012 年的最后一天，财政部、国家发改委、央行、银监会联合发文关于制止地方政府违法违规融资行为的通知 （下称通知 ） ，再次强调对地方政府融资行为进行规范。通知出台表明， 地方政府违法违规融资已经到了很严重的地步。通知规定未经有关监管部门依法批准，地方各级政府及所属机关事业单位、社会团体不得直接或间接吸收公众资金进行公益性项目建设， 不得对机关事业单位职工及其他个人进行摊派集资或组织购买理财、信托产品，不得公开宣传、引导社会公众参与融资平台公司项目融资。中央让地方政府大力发展城镇化，在目前财税体制下，地方政府资金有限，也很难通过正规渠道融资，中央政府也不允许地方政府违规融资。目前地方政府几乎所有的投资都来自举债，自 1994 年实行分税制改革，中央把主要的、最易征收的税种上收之后，地方政府的收入就有点捉襟见肘。到2009 年， 中央政府预算内财政收入与地方政府之比是 5248，而在支出结构上，正在向 2080 的比例迈进。中央与地方财权事权的严重不匹配，只能靠转移支付来解决。而对于中西部农业为主的基层政府而言，2005 年取消农业税后，又使其丧失了这一稳定的收入流，只能被动等待转移支付。近年来中央政府部门在“条条”这块决策权集中太多， 在专项转移支付中又要求地方政府必须拿出更大规模的配套资金，导致地方财政不堪重负。这造成的结果是，基层政府既没有财力和资源维持自身的行政运作，更不能提供辖区内的公共产品和基层设施建设，基层自治更成了一句空话。有学者以“悬浮型”政府称之。2012 年下半年的“稳增长”导致地方政府陆续出台万亿刺激方案，使债务负担日趋恶化，考虑近两年新增基建信托 3200 亿、城投债 9000 亿，再假定平台贷款余额不变，则目前地方债务可能增长20%至 12 万亿。2010 年之前，地方债务主要通过大型国有商业银行贷款进行融资， 但是其急剧膨胀的规模引起了监管部门的关注，银监会要求各家商业银行“不得新增”成为严控地方债务的“红线”，如今一些银行表内资产地方债务类贷款占比已呈现下降趋势。然而，地方绕道银行表外即影子银行继续进行规模式跃进，如以城投债、信托等理财产品形式进行融资，这些产品由于有政府的隐性担保，投资者认为地方政府不敢轻易违约，所以都争相购买。另外一个是城市商业银行，2009 年以来，城商行贷款激增成为一个普遍现象。其实大部分都是政府贷款，城商行与地方政府是高度信任的，城商行就是地方政府的金库。就地方银监局来说，必须看地方政府的脸色，大部分违规情况根本不会上报，不敢上报。根据国际评级机构惠誉的数据，2012 年大陆整体信贷 GDP 占比约 190%，高于 2008 年底的 124%；债务的大幅扩张（特别是地方政府债务）是惠誉决定给予中国本币主权债务评等（ AA- ） 负面展望的主因。惠誉（Fitch）预估截至 2012 年第 3 季底大陆财富管理产品 （WMP） 发行余额达到 12 兆元 （人民币） ，占银行体系人民币存款的 13%；远高于 2011 年的 8.5 兆元。WMP 是中国大陆影子金融市场重要资金来源之一。英国金融时报报导，根据CNBenefit 的预估，大陆银行业 WMP 规模将由 2007 年的 8 千亿元暴增至今年的 20 兆元。这一轮伪城镇化，主要是县镇一级，为了获得足够的资金推进城镇化，这些政府的城投类债券发行规模将呈现巨额增长，这些债务到期在 2015 年以后集中到来，而 2013 年正迎来偿债高峰期，旧债未完新债再添，地方政府债务的压力越来越大。二、当前中国城镇化融资发展的基本趋势改革开放初期，基础设施建设和基础产业投资主要来自于政府财政资金支持。 随着改革深入和经济快速发展，外资和民间资本开始投资基础设施建设和基础产业，在一定程度上解决了财政资金不足的问题。2010 年全社会固定资产投资完成额为 27.8 万亿元，其中自筹和其他资金占 78.5%，国内贷款占 15.15%，国家预算内资金占 4.73%，利用外资占 1.62%。对于 2009 年全社会固定资产投资完成额， 投资主体按经济类型划分， 其中， 国有企业和集体企业占比约为 35%，个体、私营企业和其他企业占比为 27%，港澳台及外资投资占比为 7%。虽然国有投资仍然占据主要控制地位， 但投资主体和资金来源已渐趋多样化。 总体来看，未来的城镇化建设融资将呈现三个方面的趋势。从投资资金来源来看， 中央预算资金或者地方政府投入的资金比重会逐渐降低， 而来自企业的比重将会逐渐提高。全社会固定资产投资完成额按照资金来源来看， 国家预算内资金占比近年来呈下降趋势，而自筹资金和其他资金占比不断上升。从融资方式来看， 对政府预算资金， 以及银行长期贷款的依赖程度会逐渐降低，而通过长期债券融资，信托、股票市场等其他融资将会逐渐增加。一方面，基础设施建设存在资金要求高、建设周期长、投资风险相对较大等特征，与银行资金来源的短期性特点存在期限错配，容易酿成风险。另一方面，局部地区的城市商业银行主要为当地地方政府所控制，主要集中为当地城市基础设施建设融资，项目资金集中度很高，与国家商业银行监管原则相违背，存在集中度风险和关联贷款风险。从期限来看， 城镇化建设对资金来源日趋长期化，现有的以银行信贷为主的融资模式必然是不合适的。未来肯定会不断引入和完善市场化的融资模式，综合运用长期债券、信托、股票等市场化融资方式解决城镇化建设资金难题。三、当前中国城镇化融资中的地方债务问题及其化解在城镇化快速推进的过程中地方政府通过以“土地财政”为支撑， 搭建地方政府投融资平台筹集资金，一度成为城镇化建设融资的主要模式和资金来源。地方政府投融资平台作为地方政府突破财力限制、 综合运用社会资源服务经济发展的一种体制创新，在金融危机期间为推动城镇化建设发挥了重要作用。然而，由于其本身缺乏清晰的法规约束和风险控制机制，随着融资平台债务逐渐到期，其本身隐含的债务风险也对地方财政构成一定的压力。 如何防范与化解地方政府融资债务风险，成为地方政府研究的重要课题。短期来看， 中国地方债务风险处于一个可控状态，较世界上公认的债务警戒线还有一定距离，但融资平台贷款暴露的局部和阶段性的风险依然不容小觑。据国家审计署统计，有 24.5%和 17.2%的地方债务集中在今明两年到期，未来三年需要偿还的比例超过 53%。债务资金来源单一，以银行贷款为主，偿债期限相对集中， 部分债务的期限结构与项目的投资回收周期不匹配，增大了地方政府偿债压力， 尤其是作为地方政府偿债主要资金来源的土地出让金收入的急剧下降，将加剧地方政府偿债风险暴露。 目前来看， 拓展信贷 （银行贷款） 之外的融资渠道、盘活现有资产成为地方政府化解短期债务风险的应急选择。从当前的市场状况看， 当前盘活现有资产作为地方政府应对短期债务风险的主要措施包括以下几项：一是减持上市公司股份。在土地出让金收入大幅下降的前提下， 地方政府或地方国资委手里掌握的上市公司股份，成为地方政府偿债的主要来源。二是盘活国有资产。地方政府利用融资平台贷款投资的同时，地方政府存量资产增加，这些资产主要包括基础设施和土地储备等，随着城镇化进程的加快，资产价值上升，将这一部分的资产加以很好地利用，能够缓解短期偿债压力，主要的途径包括直接出售和资产证券化等，其中直接出售虽简单但直接。而市政建设、城镇基础设施建设、交通设施等主要的投资项目，项目本身有稳定的现金流，符合资产证券化条件。通过证券化政府融资平台资产，短期内可缓解地方政府流动性风险，长期来看不仅可拓宽城市基础设施建设资金的融资渠道，降低融资成本， 还能借助市场平台化解融资平台风险。三是探索符合条件的地方政府发行市政债券，拓展市场化、规范化的融资渠道。地方政府融资平台贷款在某种程度上相当于地方政府的隐性债务，而中国现有预算法不允许地方政府举债， 部分平台贷款未来能否通过专项税收、一般财政收入予以归还存在制度和信用风险，可能导致商业银行产生不良贷款。既然地方政府举债客观存在，可以考虑允许有条件的地方政府发行市政债券，通过市场化手段约束地方政府融资行为，通过充分的信息披露，让市场决定地方政府的举债能力，将无序的融资转变为有序的融资，将隐性政府债务转变为显性政府债务。四、从城镇化角度考察中国城镇化融资的可行模式当前中国地方政府加快推进城镇化进程中普遍面临着融资难题， “土地财政”型融资模式受到社会的强烈关注和质疑， 未来如果不能处理好中央财政和地方财政的关系， 找不到地方政府城镇化融资的长期有效的融资途径，在城镇化继续推进的过程中，地方政府必然难以摆脱“土地财政”模式的惯性。其实，从资产证券化的角度来看， 地方政府通过融资平台筹集城镇化建设资金，本质上就是通过城镇化建设未来收益在时间轴上的平移，凭借未来的收益融资用于城镇化建设，与其让地方政府设立融资平台借款，增加地方政府隐性债务，不如允许地方政府更多运用市场化的、更为透明的方式融资，例如发行市政债券。同时，根据城镇化建设具体项目的分类、特性、未来收益状况和风险水平，探索适合地方政府本身实际的长期融资模式，如资产证券化、市政债券、公私合作等。城镇化建设项目涉及城市基础设施建设、公共服务提供等，包括城市供水、排水系统、城市交通设施、河道河堤等。根据世界银行项目分区理论，同时考虑有无收费机制及投资价值，将城镇化建设项目分为：经营性、准经营性和非经营性项目三类；根据公共品理论，按照消费是否具有非排他性和非竞争性属性，分为纯公共物品、准公共物品和私人物品三类，分别由公共部门、私人部门或者政府和市场共同来提供。由于目前中国区域经济发展不平衡、 各地方政府的财政收入差别较大，应根据各地的实际情况，考虑具体的项目特征采用不同的融资方式，如财政投资、国内外贷款、 证券市场融资等。已有理论研究通过对城镇基础设施建设按照世界银行项目分区理论分类，认为非经营性项目属于纯公共物品，投资主体应为地方政府， 主要的资金来源应以财政资金或城镇化建设债券投入为主。而对应经营性项目和准经营性项目，投资主体可以是国有、民营、外资等，经营性项目可以按照市场规则进行经营和获得收益； 准经营性项目可借鉴国外现有的城市基础设施投融资方式， 根据公共物品及外部性理论进行项目融资和捆绑销售，将项目建设和运营未来的现金流净值和项目资产作为偿还贷款的保证。【参考文献】1 刘延杰、王娟：城镇化进程中的地方政府融资问题J.合作经济与科技，2011（23）.2 宋立根：地方政府城市建设投融资现状、问题及对策J.地方财政研究，2009（2）.