第十三章环境行政法律责任第一节环境行政法律责任概述n依照法律责任与行为的违法性之间的关系来理解:n环境行政责任是指环境行政法律关系的主体违反环境行政法律规范或不履行环境行政法律义务所应承担的否定性的法律后果。一环境行政违法行为n环境行政违法行为，是指环境行政法律关系的主体违反行政法律规范，侵害法律所保护的环境行政关系，对社会造成一定程度的危害，但尚未构成犯罪的行为。n（一）环境行政违法行为的特征n1、违法主体是环境行政法律关系的主体n2、环境行政法律关系主体具有相关的法律义务n3、环境行政法律关系主体具有不履行法定义务的行为n4、环境行政违法行为的主观要件n5、环境行政违法行为的后果是承担环境行政法律责任n6、环境行政违法行为侵害法律保护的环境行政关系的行为n（二）环境行政违法行为的分类n1、根据环境行政法律关系主体的不同分为：环境行政主体违法与环境行政相对人违法。n环境行政主体违反环境行政法律规范，称为环境违法行政。违法行政可以细分为国家行政机关违法行政、公务员的违法行政和被授权的组织的违法行政。n2、根据方式和状态的不同分为：作为环境行政违法和不作为环境行政违法。n作为环境行政违法是指环境行政法律关系主体不履行法律规范或环境行政行为规定的不作为义务。n不作为环境行政违法是指环境行政法律关系主体不履行环境行政法律规范或环境行政行为所规定的作为义务。n3、根据内容和形式的不同分为：实质性环境行政违法和形式性环境行政违法。n实质性环境行政违法，又称实体上的环境行政违法，是指环境行政主体的行为在内容上违反了环境行政法律规范的实质性要件。n形式性环境行政违法，又称程序上的环境行政违法，是指环境行政主体的行为在形式上违反了环境行政法律规范形式性要件。二、环境行政法律责任的特征、构成要件和追究原则n（一）环境行政责任的特征n1、主体方面的特征。即环境行政责任的主体是环境行政法律关系主体。它包括环境行政主体和环境行政相对人。n2、客体方面的特征。即环境行政责任是针对环境行政违法行为而发生的。n3.内容方面的特征。即环境行政责任是一种法律责任，具有强制性，由有权的国家机关来追究。n（二）环境行政法律责任的构成要件n主要有如下四个条件：n1、行为的违法性。即行为人实施了法律禁止的行为或违反了法律规定的义务。 n2、行为人的过错。行为人主观上具有故意或过失也是承担行政责任的必要条件。n3、行为的危害后果n4、违法行为与危害后果之间具有因果关系n在这四个构成要件中，有危害结果和违法行为与危害结果之间有因果关系为环境行政法律责任的选择要件，行为违法和过错或过失称为环境行政法律责任的必要条件。n（三）环境行政责任的追究原则n1、责任法定原则n（1）追究环境行政责任必须有法定的依据。n（2）必须严格依照环境行政法律规范规定的形式与幅度追究环境行政责任。n（3）必须依照法定程序来予以追究环境行政责任。n2、责任与违法程度相一致的原则n必须根据破坏或者污染环境行为的事实、性质、情节以及社会危害程度决定运用适当的责任形式，选择适当的强度和方式。n3、补救、惩戒和教育相结合的原则n对环境违法的追究科处补救性义务或予以惩戒本身是以此为教育手段，达到教育效果的，抑制与预防将来对环境行政管理秩序的侵害。第二节环境行政法律责任的种类和方式一、环境行政管理主体承担环境行政责任的种类和方式n（一）环境行政管理主体承担环境行政责任的种类n1.事实上的错误。2.法律上的错误。n3.程序上的错误。4.行政越权。n5.滥用职权。6.行政失职。n（二）环境行政管理主体承担环境行政违法行为的方式n1.撤销违法行政行为的责任。n2.履行法定职责的责任。n3.纠正不当的环境行政行为。n4.行政赔偿责任。二、公务员承担环境行政法律责任的方式n1.通报批评。n2.赔偿损失。n3.行政处分。三环境行政相对人违法的行政责任方式n1.承认错误、赔礼道歉。n2.履行法定的义务。n3.接受行政处罚。n4.恢复原状，返还原物。n5.赔偿损失。第三节环境行政制裁n环境行政制裁是指环境行政主体因违反环境与资源保护法律法规的规定，或不履行法定的环境义务而应承担的法律后果的具体表现形式。n环境行政法律责任不等于环境行政制裁。n环境行政制裁是环境行政法律责任形式中的一部分。一、环境行政处分n（一）环境行政处分概念n是指依照行政上的隶属关系，由上级国家机关、国有企事业单位依法对实施了环境违法行为的下属工作人员或下级行政机关、国有企事业单位工作人员，按照有关纪律处分规定所做出的行政制裁。n这种行政处分又称为纪律处分。 n（二）环境行政处分特点n1.实施环境行政处分的机构，必须是具有行政隶属关系和行政处分权限的行政机关、上级主管机关和行政监察部门。n2.受处分者是环境监督人员个人，对单位不能实施环境行政处分。n3.行政处分是一种内部责任形式。不涉及一般行政相对人。n（三）环境行政处分的种类n1993年国务院制定的国家公务员暂行条例（2006年1月1日失效，）第33条对国家公务员的行政处分分为：n警告、记过、记大过、降级、撤职、开除共六类。n企业职工奖惩条例第12条，对企业职工的行政处分分为七类：警告、记过、记大过、降级、降职、留用察看、开除。案例分析：广东北江水域镉污染事故案例分析：广东北江水域镉污染事故红色的矿水在大宝山矿区的山谷中穿过2005年12月16日，粤北北江流域发生一起企业违法超标排放导致严重环境污染事故，北江下游韶关、清远、英德三个城市的饮用水受到威胁，部分城市自来水供应已经停止。广东省环保部门监测发现，广东北江韶关段出现了重金属镉超标现象，15日，在北江高桥断面，监测部门录得镉超标近10倍。经广东省环保局调查，初步确认这起污染事件是由于韶关冶炼厂设备检修期间超标排放含镉废水所致。韶关冶炼厂是上市公司中金岭南(000060.SZ)下属企业，是广东大型铅锌冶炼企业。该厂拥有两套冶炼生产系统，冶炼生产能力为年产精铅锌24万吨，产品包括电铅、精锌、镉锭等。n此次事故引起中国政府各级领导人的高度重视。国家环保总局副局长张力军已亲率环保、城市、供水、卫生、农业等领域的十四位专家赶往英德，并汇合广东省有关部门在英德成立了北江水污染处理总指挥部，指挥事故处理工作。广东省省长黄华22日也从广州赶往英德，副省长许德立也结束在外国的访问提前赶回。n据调查组初步调查表明，韶关冶炼厂此次事故属其检修期间的一个意外，当时，该厂的污水处理本应用三天时间完成，但有关人员未按规定程序进行处理，仅用一天时间就结束排污处理，导致一千多吨高浓度污水直接排入北江。n另据了解，本次事故已导致韶关冶炼厂22日开始全面停产整顿，直接经济损失逾五千万元人民币，间接经济损失则超过一亿元。n广东省纪委监察厅负责人25日介绍，北江水域污染事故责任调查处理工作已结束。韶关冶炼厂及其上级单位深圳市中金岭南股份有限公司的10名责任人员已受到党纪政纪处分，韶关冶炼厂3名直接责任人员已移交公安机关调查处理，另有2人被责令作出书面检查。对有关责任人员的处理情况如下：n中金岭南公司副总经理刘侦德，对这次事故发生负有一定的领导责任，受到行政记过处分。n韶关冶炼厂厂长张伟健，对这次事故负有重要领导责任，受到行政记大过、党内严重警告处分。n韶关冶炼厂副厂长刘明海，对这次事故负有主要领导责任，受到行政降级、党内严重警告处分。n韶关冶炼厂生产安全部部长曾令成，对这次事故负有主要领导责任，受到行政撤职、党内严重警告处分。n韶关冶炼厂动力分厂厂长关泽安，对这次事故负有重要领导责任，受到行政降级、党内严重警告处分。n韶关冶炼厂动力分厂副厂长祝云章，对这次事故负有主要领导责任，受到行政撤职、党内严重警告处分。n在调查期间，调查组发现韶关冶炼厂生产安全部副部长廖长海、韶关冶炼厂动力分厂供排水工段段长陈伦康及分厂总废水处理站班长邓宝南等三人严重渎职，对这次事故负有直接责任，涉嫌刑事责任。现已将上述3人移交公安机关作进一步调查，待司法机关调查处理后，再追究其党纪、政纪责任。二、环境行政处罚n是由特定的国家行政机关（享有环境与资源保护监督管理权的国家机关），按照国家有关行政处罚法律法规的程序，对违反环境与资源保护法律法规或行政法规而尚未构成犯罪的公民、法人或其他组织给予的法律制裁。n（一）行政处罚的特点n1.实施处罚的机关必须是法定的环境行政管理机关或其委托、授权的组织。n2.被处罚人必须是实施了破坏或污染环境的行为，违反了环境与资源保护法律法规的单位和个人。n3.环境行政处罚应坚持处罚法定、公正公开、过罚相当、责任自负、一事不再罚、法律救济及教育与惩罚相结合等行政处罚原则。n（二）环境行政处罚的种类n按其性质和作用来分，可以分为四大类：n1.声誉罚n又叫精神罚或是申诫罚，是指环境资源管理行政主体对违法者的名誉、荣誉或者精神上的利益造成一定损害以表示警戒的处罚。n声誉罚既适用于个人也适用于组织。n处罚方式：警告，只能单独适用。n2.行为罚n是限制和剥夺违法的相对人某种能力或资格的处罚措施，有时也称为能力罚。n行为罚既可以针对个人，又可以针对组织。n主要的处罚方式有：责令限期改正、责令停止违法行为、责令停止生产或使用、责令停业、责令关闭、责令限期恢复原状、责令采取补救措施、吊销排污许可证、吊销捕捞许可证、吊销狩猎证、吊销驯养繁殖许可证等。n3.财产罚n财产罚是指使被处罚人的财产权益受到损害的环境行政处罚。n又称为经济罚。n主要处罚方式有：罚款、没收财物（包括没收非法财物、没收违法所得和没收从事非法活动的工具、财物）、责令支付消除污染费用、责令赔偿损失、加收排污费等。n4.人身自由罚n是指行政管理机关依法实施的在短期内限制或剥夺环境资源违法行为人的人身自由的一种制裁方式。n是环境行政处罚中最为严厉的处罚种类。n只能适用于个人。n处罚方式：行政拘留。案例分析：国家环保总局处罚全国首家民营发电企业n振兴集团位于山西省西南部、晋秦黄河汾河交汇处金三角的河津市铝工业特色园区，是以煤、电、铝为联产项目、多元化经营的大型民营企业集团。n根据振兴集团对外公布的资料，该集团先后投资68亿元，已形成原煤生产120万吨，发电装机容量12万千瓦，电解铝产能12万吨的生产规模，曾经被评为“全国大型民营企业”、“全国最佳经济效益民营企业”。n振兴集团在没有报批环境影响评价文件的情况下，于2004年6月擅自开工建设220万千瓦火电机组项目。此外，该集团100kt/a电解铝项目(200kt/a项目的一期工程)也未经环评于1999年开工建设，2002年4月建成投产。该项目靠近居民住宅区，卫生防护距离明显不符合环保要求，生产过程中氟无组织排放，严重影响周围环境和群众健康，环保总局已多次接到群众对山西振兴集团违规建设问题的举报。n针对振兴集团建设项目未经环评审批擅自建设问题，2002年1月和2006年2月，环保总局先后两次下发了责令停止建设的通知。2007年1月，环保总局通报的82个违法违规项目也包括山西振兴集团电厂项目。但该集团对环保总局明确下达的一系列整改决定和要求置若罔闻，不但不停建整改，反而抓紧施工。n2007年6月12日，环保总局政策法规司向振兴集团下达了行政处罚事先告知书，告知环保总局“拟责令你公司220万千瓦火电机组项目停止建设”，“你公司可依法补办环境影响评价手续”，“你公司如对该处罚意见有异议，可在接到本通知之日起七日内向我局提出陈述和申辩；逾期未提出陈述和申辩的，视为你公司放弃陈述和申辩的权利。”n2007年7月6日，环保总局再次明确告知振兴集团有针对行政处罚事先告知书依法提出陈述和申辩的权利，但是没有得到振兴集团的回应。n2007年7月24日，环保总局对振兴集团下达了环法200723号行政处罚决定书，责令振兴集团立即停止建设220万KW火电机组项目，在建设项目环境影响评价文件未报批准的情况下，不得擅自恢复该项目的建设。在行政处罚决定书中，环保总局还明确告知振兴集团：你公司如不服本处罚决定，可以在接到处罚决定书之日起60日内向国家环境保护总局申请行政复议；也可以在接到处罚决定书之日起15日内依法提起行政诉讼。第四节环境行政责任的追究程序一、环境行政处罚程序n环境行政处罚是环境管理主体依法追究环境管理相对人的环境行政责任通常运用的一种方式。n环境行政处罚程序是指有权实施环境行政处罚的环境管理部门，依法对破坏或者污染环境而应承担行政责任者，提起、认定并给予行政处罚的步骤的总称。n环境行政处罚程序：一般程序、简易程序n一、一般程序n（1）立案。环境保护主管部门对涉嫌违反环境保护法律、法规和规章的违法行为，应当进行初步审查，并在7个工作日内决定是否立案。n（2）调查取证。即环境保护行政监督管理主体对行政处罚案件依法收集证据并对其进行审查核实的活动。n（3）申辩与听证。即环境保护监督管理主体在作出处罚决定之前，必须充分听取相对人的陈述和申辩；对符合法定条件的，还应组织听证会，对调查的证据与事实予以核定。n（3）作出行政处罚。即环境保护监督管理主体在事实和法律的基础上，依法对环境管理相对人作出处罚的决定。根据不同情况，分别作出如下决定：n违法事实成立，依法应当给予行政处罚的，根据其情节轻重及具体情况，作出行政处罚决定；n违法行为轻微，依法可以不予行政处罚的，不予行政处罚；n违法行为已构成犯罪的，移送司法机关。n（4）执行。n当事人对处罚决定不服，可在法定期限内申请行政复议或者提起行政诉讼。在行政复议或者行政诉讼期间，不停止行政处罚的执行。n当事人逾期不履行的，对不缴纳罚款者每日按罚款金额3加收滞纳金，同时可依法申请人民法院强制执行。n2、简易程序n简易程序，即当场处罚程序。主要适用于事实清楚、情节简单、后果轻微的违法行为。 n（1）适用条件n适用简易程序必须符合以下三个条件： n违法事实确凿n情节轻微并有法定依据n符合行政处罚法所规定的处罚种类和幅度。只有对个人处以50元以下、对组织处以1000元以下罚款或者警告的处罚可以当场进行。n当场处罚不等于当场收缴罚款。n对当场收缴的范围作了规定：n依法给予20元以下罚款的；n不当场收缴事后难以执行的；n在边远、水上、交通不便地区，当事人向指定的银行缴纳罚款确有困难，经当事人提出，行政机关及其执法人员可以当场收缴罚款。n（2）具体内容n简易程序的内容主要包括：n表明身份n说明理由和告知权利n制作处罚决定书以及备案n处罚决定应载明以下内容：被处罚单位名称、地址、法定代表人姓名（被处罚人姓名、性别、年龄、职业、住址）；认定的主要事实、证据；处罚的法律、法规依据；处罚结论；不服处罚申请行政复议的期限或向人民法院起诉的期限；处罚机关的名称和印章；作出处罚决定的年、月、日。二、环境行政复议程序n环境管理相对人在环境管理主体对其作出环境行政处罚或科以相对人以一定义务的环境行政决定等具体环境行政行为时，如果不服，可以向原作出环境具体行政行为的上一级环境保护监督管理部门提出申请，请求复议机关对已作出的具体环境行政行为的合法性、合理性进行审查，以维护环境管理相对人的合法权益。n环境行政复议程序是追究相对人环境行政责任以及解决环境行政纠纷最主要的监督程序。n由申请人、被申请人、行政复议机关等三方主体构成。n环境行政复议的一般程序：n1、申请与受理n公民、法人或者其他组织认为环境保护行政主管部门的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起60日内提出行政复议申请n可以书面申请，也可以口头申请n行政复议机关应当从收到复议申请之日起5日内，对复议申请作出受理或者不受理的处理n2、审理与决定n行政复议机关对于受理的复议申请应在受理之日起7日内，制作行政复议答复通知书。n行政复议采取书面审查的形式n对被申请复议的具体环境行政行为的合法性、合理性进行审查n经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，作出行政复议决定（维持、撤销、变更等）n行政复议机关应在收到复议申请书之日起60日内作出复议决定n行政复议机关受理行政复议申请，不得向申请人收取任何费用三、环境行政诉讼程序n环境行政诉讼程序是环境行政管理相对人以及环境管理主体就环境行政争议提请人民法院审理，由人民法院进行裁决的程序。n是追究当事人环境行政责任以及解决环境行政纠纷的又一重要监督程序。n1、诉讼主体n可以由环境行政管理相对人提起，也可以由经过复议程序而被复议机关撤销或变更其行政处罚的原环境保护监督管理主体提出。n2、诉讼范围n根据行政诉讼法和环境法的规定，可把环境行政诉讼的范围归纳为以下三类：n（1）审查环境行政管理机关实施的具体行政行为的合法性、合理性n（2）要求环境行政管理机关履行法定职责n（3）对具体行政行为造成的侵权损害请求赔偿n3、与行政复议程序的关系n行政诉讼虽然有行政复议前置原则，但是，除法律明文规定之外，行政诉讼的提起，不以是否经过行政复议程序为必要条件。n环境行政管理相对人对原行政处罚不服的n如复议机关改变了原行政处罚决定n申请人或者被申请人对复议决定不明的n自然资源的确权纠纷n行政复议机关已经依法受理的复议申请n行政复议决定为最终裁决n4、强制执行n申请人逾期不起诉又不履行行政复议决定的，或者不履行最终裁决的行政复议决定的，按照下列规定分别处理：n维持具体行政行为的行政复议决定，由作出具体行政行为的行政机关依法强制执行，或者申请人民法院强制执行；n变更具体行政行为的行政复议决定，由行政复议机关依法强制执行，或者申请人民法院强制执行。n5、举证责任n行政诉讼法第32条规定：“被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据规范性文件。”即举证责任倒置