公共管理学概论第一讲第一讲 主讲人主讲人: :韩艳丽韩艳丽公共管理学概论公共管理学概论 第一讲第一讲主讲教师主讲教师: :韩艳丽韩艳丽学时学时: 48 : 48 公共管理学的学习意义公共管理学的学习意义 1从公共管理学本身的学科属性来看 一门实践性很强的应用学科 2从当前我国公共管理的实践背景来看 政府改革与创新 公共领域的问题与危机 3从我国公共管理学的未来发展趋势来看 自身需要不断的理论创新 良好的外部环境 知识框架知识框架绪论绪论公共管理主体公共管理主体公共管理客体公共管理客体公共管理中的公共权力公共管理中的公共权力公共物品的供给公共物品的供给公共管理的环境公共管理的环境公共部门战略管理公共部门战略管理公共资源管理公共资源管理公共财政管理公共财政管理公共政策公共政策公共部门绩效管理公共部门绩效管理公共管理伦理公共管理伦理公共管理改革与创新发展公共管理改革与创新发展 公共管理学概论第一讲第一讲 主讲人主讲人: :韩艳丽韩艳丽公共管理学概论公共管理学概论 第二讲第二讲主讲教师主讲教师: :韩艳丽韩艳丽学时学时: 48 : 48 第一章第一章 绪绪 论论一、一、公共管理的一般理论概述公共管理的一般理论概述 1. 公共管理的内涵 公共管理与公共行政 相关概念的比较: 公共管理与行政管理 公共管理的概念：是以政府为核心的公共组织和其他会组织及公民为推进社会整体 协调发展、增进社会的公共利益，通过观念和手段的不断创新， 对日益复杂的公共事务及组织自身进行管理和优化的活动。 2公共管理的特征 公共性 效能性 回应性 公共管理手段的多样性和创新性 法治性 二、公共管理学发展的历史进程二、公共管理学发展的历史进程 1西方公共管理学的产生和发展 （1）传统公共行政学时期 （2）作为一个新范式的公共管理学的出现 2公共管理学在我国的兴起 （1）我国公共管理学兴起的背景 （2）建设中国特色的公共管理学 绪绪 论论 1.西方国家公共管理学的产生和发展 (1)传统公共行政学时期 u传统公共行政学诞生的背景 从社会背景社会背景来看，资本主义垄断经济的形成以及“政党分肥制” 弊病的蔓延，是传统公共行政学诞生的社会依据。 从理论背景理论背景来看，科学管理理论的形成和发展，是公共行政学 诞生的理论依据，为公共管理学理论的形成奠定了重要基础。 u传统公共行政学的范式 主要代表人物及其理论 传统公共行政(学)范式的主要特点 我认为任何一门实用学科，在我认为任何一门实用学科，在没有必要了解它时，不会有人没有必要了解它时，不会有人去研究。去研究。 威尔逊行政学研究威尔逊行政学研究绪绪 论论u传统公共行政学的合法性危机 对理性的过度推崇导致对人性的忽视对理性的过度推崇导致对人性的忽视 将政治与行政绝对分离，这与现实情况不符合将政治与行政绝对分离，这与现实情况不符合 将组织形态设计成封闭的等级组织，也与现实管理需要矛盾将组织形态设计成封闭的等级组织，也与现实管理需要矛盾u传统公共行政学的深入发展（新公共行政学时期） 达尔和西蒙对传统公共行政学的批判 新公共行政学对于传统公共行政学的超越：拓宽了研究领域，更新了研究方法，实现了多学科的交叉和交流，其研究趋势呈现出更符合实际的特点，即由政治与行政分离的研究，到政治与行政配合的研究；由静态的研究到动态的研究；由以事为中心的研究，到以人为中心的研究；由法规的研究到行为的研究；由机械的效率观到社会的效率观；由单科的研究到科际的研究等。 绪绪 论论公共管理学概论第一讲第一讲 主讲人主讲人: :韩艳丽韩艳丽公共管理学概论公共管理学概论 第三讲第三讲主讲教师主讲教师: :韩艳丽韩艳丽学时学时: 48 : 48 (2)作为一个新范式的公共管理学的出现u公共管理学兴起的历史背景现实发展现实发展的需要：“政府失败”的消极影响是公共管理学产生的现实依 据时代趋势时代趋势的影响：经济全球化发展的影响 公民社会日益成熟的推动作用 科学技术高速发展的有力契机相关理论相关理论的勃兴与引入：社会科学跨学科研究、交叉综合研究的加强 u公共管理学研究范式的兴起及其特点两种途径：P途径 B途径公共管理（学）范式的特点概括：从理论基础理论基础来看 从内容内容上看 绪绪 论论公共管理学概论第一讲第一讲 主讲人主讲人: :韩艳丽韩艳丽公共管理学概论公共管理学概论 第四讲第四讲主讲教师主讲教师: :韩艳丽韩艳丽学时学时: 48 : 48 2 .公共管理学在我国的兴起 (1)我国公共管理学兴起的背景u 学科背景 ：20世纪80年代我国公共行政学的复兴和发展u 社会背景： 社会主义市场经济的发展 政府改革的深入u 国际背景 ：全球化时代的来临对我国政府管理的挑战(2)建设中国特色的公共管理学u研究方式和途径的创新u研究内容的创新u研究取向的创新 绪绪 论论 三、公共管理学的研究对象和研究方法 1公共管理学的研究对象u 作为公共管理主体的公共组织u 公共管理活动的过程及其环节u 公共管理的方法和艺术u 公共管理的价值实现机制 2.公共管理学的学科特征u 研究对象和范围u 学科理论基础u 学科研究焦点u 学科内容体系u 研究方法 绪绪 论论 3.公共管理学的研究方法u 历史分析法u 比较分析法u 系统分析法u 案例分析法 绪绪 论论公共管理学概论第一讲第一讲 主讲人主讲人: :韩艳丽韩艳丽公共管理学概论公共管理学概论 第五讲第五讲主讲教师主讲教师: :韩艳丽韩艳丽学时学时: 48 : 48 第二章第二章 公共管理的主体公共管理的主体 一、公共管理的主体：呈多元互动的发展趋势一、公共管理的主体：呈多元互动的发展趋势 1. 公共管理主体多元化形成的背景 （1）政府管理的合法性危机 20世纪30年代以前,在自由放任主义经济理论的主导下,政府只相当于“守夜人”的角色，它的作用仅限于保护社会免受侵犯；保护每一个社会成员免受其他成员的强制，实现社会公正；建设和保护公共设施。 19291933年出现的出现的世界性经济危机 ，市场失灵逐渐引起人们的认识，在凯恩斯主义的影响 下，国家开始进入全面干预阶段。 20世纪70年代，西方国家先后出现严重的经济“滞胀”，政府一 元化管理的弊端逐渐暴露。政府改革进入了一个新的阶段。 （2）非政府组织的崛起 延伸阅读:西方非政府组织崛起的原因 莱斯特萨拉蒙在美国的第三域一书中，将原因归纳为以下几个方面 ： 历史的原因，人们习惯于在志愿组织中与别人一起行 事，愿意自己解决问题； 市场缺陷； 政府缺陷； 非政府组织推进了社会多元化和自由的价值； 非政府组织反映了一种凝聚情感的机制，这在崇尚个 人主义的社会中显得特别重要。%在法国，单在1990年就建立了60000多个社团，而在1961年却不到60000多个。类似的，在德国，每100000人口的社团数量从1960年的160个增加到1990年的475个，翻了近三倍。即使是在匈牙利，在共产主义统治之后的两年内，他们也吹嘘达到了13000多个社团。而且，在经常被认为是典型福利国家的瑞典，其公民社会的参与率是世界上最高的：瑞典有近200000个有成员资格要求的社团，大多数瑞典人都参加了一个或一个人以上的社团，创建了一个1000000人口就有2300个社团的稠密的社会网络。 -美莱斯特萨拉蒙：公民社会部门 2 .公共管理主体多元化的主要特点 （1）在主体结构主体结构上，政府不再是公共管理的唯一主体，除此 之外，还包括非政府组织、企业组织甚至公民个人等政 府体制外的力量在内。 （2）在管理方式管理方式上，公共管理多元主体之间通过互动合作开 展活动。 （3）在主体地位主体地位上，政府的核心作用是不可替代的。 公共管理学概论第一讲第一讲 主讲人主讲人: :韩艳丽韩艳丽公共管理学概论公共管理学概论 第六讲第六讲主讲教师主讲教师: :韩艳丽韩艳丽学时学时: 48 : 48 二、政府是公共管理的核心主体 1.政府在公共管理中的角色定位政府角色：指政府所具有的功能作用，它“与政府的性质、地位、权力、职能、任务等紧密相关，涉及政府的权力界定、功能、范围、行为方式等” 。 公共管理的主体公共管理的主体2.政府在公共管理中的主要职能u调控宏观经济u 提供公共物品u 完善法律和制度框架u 治理外部效应u 调节和再分配社会收入政府需要通过制定国家经济发展战略，确定经政府需要通过制定国家经济发展战略，确定经济中长期发展目标，以及通过各种必要的公共济中长期发展目标，以及通过各种必要的公共政策，如财政政策（例如预算政策、税收政策、政策，如财政政策（例如预算政策、税收政策、财政收支监管政策）、货币政策（例如法定准财政收支监管政策）、货币政策（例如法定准备金、公开市场业务、再贴现等）、金融政策备金、公开市场业务、再贴现等）、金融政策（例如利率、汇率等）、就业政策和产业政策（例如利率、汇率等）、就业政策和产业政策等，对经济活动进行有效干预，使社会总供给等，对经济活动进行有效干预，使社会总供给和总需求趋于基本平衡。和总需求趋于基本平衡。公共性程度高的公共物品不宜或不应由市场力量和社会力量供应的公共物品市场力量和社会力量不愿意提供的公共物品市场力量和社会力量没有能力提供或者虽有能力提供但非竞争性程度高的公共物品 第一，建立并逐渐完善保证市场机制正常运转所需要第一，建立并逐渐完善保证市场机制正常运转所需要的法律制度。这一法律体系主要由三个层次的内容构的法律制度。这一法律体系主要由三个层次的内容构成，即确认和保护产权关系的法律，如民法、专利法、成，即确认和保护产权关系的法律，如民法、专利法、知识产权法、商标法等；规范进行某种类型经济活动知识产权法、商标法等；规范进行某种类型经济活动的法律，如商法、破产法、不动产交易法等；对一般的法律，如商法、破产法、不动产交易法等；对一般经济活动都需要进行调节、规制和监督的法律，如税经济活动都需要进行调节、规制和监督的法律，如税法、劳动法、环境保护法、消费者权益保护法等。法、劳动法、环境保护法、消费者权益保护法等。第二，完善法律法规防止垄断的发生，保证市场机制第二，完善法律法规防止垄断的发生，保证市场机制正常发挥作用。正常发挥作用。 政府可以通过补贴或直接的公共部门的生产来政府可以通过补贴或直接的公共部门的生产来推进外部正效应的产出；通过直接的管制来限推进外部正效应的产出；通过直接的管制来限制或遏制外部负效应的产出，如政府可以通过制或遏制外部负效应的产出，如政府可以通过行政命令的方式硬性规定特定的污染排放量，行政命令的方式硬性规定特定的污染排放量，企业或个人必须将污染量控制在这一法定水平企业或个人必须将污染量控制在这一法定水平之下，或者政府征收排污税等方式来治理企业之下，或者政府征收排污税等方式来治理企业或个人的环境污染问题。或个人的环境污染问题。政府有责任以公共权力的力量，通过调节政府有责任以公共权力的力量，通过调节生产要素相对价格、税收和财政转移支付、生产要素相对价格、税收和财政转移支付、完善社会保障制度等手段，将不公平的程完善社会保障制度等手段，将不公平的程度限定在社会可以接受和允许的范围内，度限定在社会可以接受和允许的范围内，从而实现社会公平目标，保持社会稳定。从而实现社会公平目标，保持社会稳定。 三、非政府组织是公共管理的新兴主体 1.非政府组织(NGO)的概念、特征及其类型（1）概念 当前国际上对于非政府组织比较流行的定义 本教材对于非政府组织概念非政府组织概念的界定:是在政府组织和经济组织之外的以公共利益为目标取向，组织成员志愿参与的不以营利为目的的自治性社会组织的总和。 （2）特征：组织性、民间性、非营利性、自治性、志愿性组织性、民间性、非营利性、自治性、志愿性 公共管理的主体公共管理的主体独立部门（独立部门（independent sectorindependent sector）、非）、非营利组织（营利组织（non-profit organizationnon-profit organization）、）、第三部门（第三部门（the third sectorthe third sector）、慈善）、慈善组织（组织（charitable organizationcharitable organization）、志）、志愿者组织（愿者组织（voluntary organizationvoluntary organization）、）、免税组织（免税组织（tax-exempt organizationtax-exempt organization）、）、公民社会组织（公民社会组织（civil society civil society organizationorganization）等。）等。 （3）类型u当前比较有影响力的分类：联合国国际标准产业分类体系（ISIC） 欧共体经济活动产业分类体系（NACE） 非营利组织国际分类体系（ICNPO） u我国对于非政府组织的分类:我国政府主管部门的分类 社会团体 民办非企业单位 各类公益性基金会 理论界对于非政府组织的分类 中国社团组织分类识别体系 (人民团体社会团体宗教团体其他社团组织 民间组织分类 (针对学术研究 (针对行政管理的目的:群众团体或人民团体 自治团体行业团体 学术团体社区团体 社会团体公益性基金会 一是从事自然科学、社会科学以及交叉科学研一是从事自然科学、社会科学以及交叉科学研究的学术性团体，如中国骨科学会；究的学术性团体，如中国骨科学会；二是由同行业的企业组成的行业性团体，中国二是由同行业的企业组成的行业性团体，中国棉纺织行业协会；棉纺织行业协会；三是由专业人员组成或依靠专业技术、专门资三是由专业人员组成或依靠专业技术、专门资金从事某项事业而成立的专业性团体，中国包金从事某项事业而成立的专业性团体，中国包装技术协会；装技术协会；四是人群的联合体或团体的联合体，如中国工四是人群的联合体或团体的联合体，如中国工业经济联合会。业经济联合会。 目的和功能角度的定义目的和功能角度的定义“结构结构-运作运作”角度的定义角度的定义法律角度的定义法律角度的定义世界上许多国家都在法律上对非政府组织作世界上许多国家都在法律上对非政府组织作出了相应地界定，如美国税法第出了相应地界定，如美国税法第501501条就规定，条就规定，免税组织必须要满足三个条件：该组织的运免税组织必须要满足三个条件：该组织的运作目标完全是为了从事慈善性、教育性、宗作目标完全是为了从事慈善性、教育性、宗教性和科学性的事业，或者是为达到该税法教性和科学性的事业，或者是为达到该税法明文规定的其他目的；该组织的净收入不能明文规定的其他目的；该组织的净收入不能用于使私人受惠；该组织所从事的主要活动用于使私人受惠；该组织所从事的主要活动不是为了影响立法，也不干预公开选举。不是为了影响立法，也不干预公开选举。 资金来源角度的定义资金来源角度的定义联合国的国家收入统计系统采用的就是这种联合国的国家收入统计系统采用的就是这种定义。该系统认为非政府组织与其他组织定义。该系统认为非政府组织与其他组织（金融组织、非金融组织、政府和家庭）的（金融组织、非金融组织、政府和家庭）的区别在于，它的收入不是来自于以市场价格区别在于，它的收入不是来自于以市场价格出售的相关的商品和服务，而是来自其成员出售的相关的商品和服务，而是来自其成员缴纳的会费和支持者的捐赠。缴纳的会费和支持者的捐赠。 即凡是为了促进即凡是为了促进“公共利益公共利益”或者或者“团体利益团体利益”而而形成与发展的社会组织，皆可成为非营利组织。例形成与发展的社会组织，皆可成为非营利组织。例如，沃尔夫（如，沃尔夫（WolfWolf）认为非政府组织具有如下五个）认为非政府组织具有如下五个特征：服务大众的宗旨；不以营利为目的的组织结特征：服务大众的宗旨；不以营利为目的的组织结构；有一个不致令任何个人利己营私的管理制度；构；有一个不致令任何个人利己营私的管理制度；本身具有合法免税地位；具有可提供捐赠人减免税本身具有合法免税地位；具有可提供捐赠人减免税的合法地位。的合法地位。 这一定义是由美国约翰这一定义是由美国约翰霍普金斯大学非营利组织霍普金斯大学非营利组织比较研究中心提出的，它着眼于组织的基本结构和比较研究中心提出的，它着眼于组织的基本结构和运作方式，认为凡是具备组织性、民间性、非营利运作方式，认为凡是具备组织性、民间性、非营利性、自治性和志愿性这些条件的组织都可以称之为性、自治性和志愿性这些条件的组织都可以称之为非政府组织。非政府组织。公共管理学概论第一讲第一讲 主讲人主讲人: :韩艳丽韩艳丽公共管理学概论公共管理学概论 第七讲第七讲主讲教师主讲教师: :韩艳丽韩艳丽学时学时: 48 : 48 2.非政府组织在公共管理中的优势 (1)贴近民众的优势 (2)行动灵活的优势 (3)敢于创新优势 (4)专业性优势 (5)广泛性优势 3.非政府组织在公共管理中的职能 (1)能够为社会提供广泛的公共物品和公共服务 (2)能够推动社会就业和社会发展 (3)有利于激发承担责任和积极奉献的公民精神，并促进自律性社会秩序的 形成 (4)能够培育民主价值观，提高民主化水平 (5)能够制约政府的公共权力 公共管理的主体公共管理的主体从从1990年的数据来看，法国年的数据来看，法国30%以上的儿童以上的儿童日常护理和日常护理和55%的居民护理是由非政府组织的居民护理是由非政府组织提供的；美国提供的；美国50%以上的医院床位和以上的医院床位和50%的的大学、日本大学、日本75%以上的大学是由非政府组织以上的大学是由非政府组织举办的；意大利举办的；意大利40%以上的居民护理设施以以上的居民护理设施以及瑞典及瑞典40%以上的新建或翻建的居民房屋由以上的新建或翻建的居民房屋由非政府组织提供。非政府组织提供。从就业方面来看，在美国、英国、法国、德国、意大利、从就业方面来看，在美国、英国、法国、德国、意大利、瑞典、匈牙利和日本瑞典、匈牙利和日本8个国家中，非政府组织个国家中，非政府组织1990年雇用年雇用的人数相当于的人数相当于1490万领薪的全日制工人。这意味着每万领薪的全日制工人。这意味着每20个工作中就有一个是非政府组织提供的，在快速增长的服个工作中就有一个是非政府组织提供的，在快速增长的服务部门中这个比例更高，达到了每务部门中这个比例更高，达到了每8个中就有一个。除此个中就有一个。除此之外，这些国家的非政府组织雇用的志愿人员相当于之外，这些国家的非政府组织雇用的志愿人员相当于480万个全日制雇员。将这些人数加入到总人口中，将使非政万个全日制雇员。将这些人数加入到总人口中，将使非政府组织就业再提高府组织就业再提高40%。非政府组织就业占所有非农就业。非政府组织就业占所有非农就业的的5%，占所有服务行业就业的，占所有服务行业就业的10%，占所有公共部门就，占所有公共部门就业的业的27%。 四、全球治理下的国际组织是公共管理的重要主体 1.国际组织的概念、特征与分类（1）概念：由多国成员组成、活跃于世界舞台上、具有独立 地位、以解决公 共问题和处理公共事务为目标导向的国家间组织实体。 （2）特征：跨国性、组织性、独立性、非营利性（3）类型u按照成员的性质来划分：政府间国际组织和非政府间国际组织u按照组织的功能来划分：一般性国际组织和专门性国家组织u按照组织成员的地理范围来划分：全球性国际组织和区域性国际组织 公共管理的主体公共管理的主体 2.国际组织在全球治理中的角色和功能 （1）全球性法律法规的创制者 （2）国际合作的促进者 （3）国际和平的维护者 公共管理的主体公共管理的主体19951995年建立的世界贸易组织年建立的世界贸易组织(WTO) (WTO) 多多边贸易体系，实际上就是一套比较完边贸易体系，实际上就是一套比较完善的调节国际经济和贸易关系的法律善的调节国际经济和贸易关系的法律规则体系。规则体系。WTOWTO规则体系包括了关贸规则体系包括了关贸总协定在内的总协定在内的2020多个具体领域的协多个具体领域的协定、议定书、决议、谅解等，它调整定、议定书、决议、谅解等，它调整的领域从传统的货物贸易发展到服务的领域从传统的货物贸易发展到服务贸易，从关税减让发展到非关税壁垒贸易，从关税减让发展到非关税壁垒的限制和拆除，从与贸易有关的投资的限制和拆除，从与贸易有关的投资领域到知识产权贸易领域，从传统的领域到知识产权贸易领域，从传统的农业领域到高新技术产品和电子商务，农业领域到高新技术产品和电子商务，几乎均将纳入其权力范围。几乎均将纳入其权力范围。 当国际冲突将要发生时，国当国际冲突将要发生时，国际组织能够及时使争端当事际组织能够及时使争端当事国之间进行沟通，从而它们国之间进行沟通，从而它们尽早化解敌意；当国际冲突尽早化解敌意；当国际冲突发生后，国际组织能够以发生后，国际组织能够以“局外人局外人”的身份适时介入，的身份适时介入，以避免争端当事国之间的冲以避免争端当事国之间的冲突再升级；当国际冲突结束突再升级；当国际冲突结束时，国际组织还能够为双方时，国际组织还能够为双方的冲突所造成的损失进行适的冲突所造成的损失进行适当的弥补，并为它们重建各当的弥补，并为它们重建各项事业的提供帮助。项事业的提供帮助。 公共管理学概论第一讲第一讲 主讲人主讲人: :韩艳丽韩艳丽公共管理学概论公共管理学概论 第八讲第八讲主讲教师主讲教师: :韩艳丽韩艳丽学时学时: 48 : 48 第三章第三章 公共管理的客体公共管理的客体 一、公共管理的客体：一切公共事务一、公共管理的客体：一切公共事务 1.何谓公共事务 是指那些在社会发展过程中所出现的与国家、集体、个人共同利益相关的社会性事务，主要表现为向国家、集体及个人提供相应的公共物品和公共服务。 分类: 国家公共事务 政府公共事务 社会公共事务 公共管理是对公共事务的管理，没有公共事务，就没有公共管理。 王惠岩王惠岩 公共管理基本问题初探公共管理基本问题初探据英国大众百科全书对国家作据英国大众百科全书对国家作出如下定义出如下定义:“由政治单位在其管由政治单位在其管辖的范围内制定规则和进行资源分辖的范围内制定规则和进行资源分配的机构。政府的功能配的机构。政府的功能: 立法；立法；司法；司法；执行、行政管理。执行、行政管理。” 美国百科全书指出美国百科全书指出:“政府政府词适应于词适应于管理团体和国家的机构及其活动。通常它管理团体和国家的机构及其活动。通常它指的是诸如英国或日本这些民族国家或其指的是诸如英国或日本这些民族国家或其分支如省、市地方政府的组织机构及法定分支如省、市地方政府的组织机构及法定程序，就这一方面而言，政府对已经确认程序，就这一方面而言，政府对已经确认为某一民族国家中成员的事务进行管理。为某一民族国家中成员的事务进行管理。由此可见，政府就是一个国家或社会的治由此可见，政府就是一个国家或社会的治理机构。理机构。 国家公共国家公共事务事务政府公共政府公共事务事务社会公共社会公共事务事务(立法立法司法司法)事务事务行政事务行政事务(包括带有政治色彩的行政包括带有政治色彩的行政性事务性事务宏观性的公共事务宏观性的公共事务政府机构内部的相关公共事政府机构内部的相关公共事务务)社会事务社会事务(与人类日常与人类日常生活密切相关生活密切相关的的)公共事务的类型公共事务的类型 2.何谓公共利益 (1)利益利益的界定u德国公法学界强调，利益不外是一个主体主体对一个客体客体的享有，或是主体及客体间的关系中，存有价值判断或价值评判。价值是利益的中心要素，价值的产生要经由评价的过程，当任何人(评价主体) 根据某一评价标准，对某客体为评估，就评估主体而言，该客体所获得的特定价值就是利益。u在我国，人们一般认为，利益利益与需要需要有着内在的关联，离开了需要就无所谓利益。 (2)公共利益公共利益的界定 不同的研究视角u从公共利益和个人利益的角度u从受益者的人数多寡的角度u从地域范围的角度 本教材对于公共利益的界定：公共利益是符合社会全体或大多数成员需要，体 现他们的共同意愿，让他们共享的那类利益。 德国学者洛厚德认为，德国学者洛厚德认为，“公益是一个相关空间关系公益是一个相关空间关系人数的大多数人的利益，人数的大多数人的利益，换言之，这个地域空间就换言之，这个地域空间就是以地区为划分，且多以是以地区为划分，且多以国家之（政治、行政）组国家之（政治、行政）组织为单位。所以，地区内织为单位。所以，地区内的大多数人的利益，就足的大多数人的利益，就足以形成公益。以形成公益。” ” 英国学者边沁认为，公共利英国学者边沁认为，公共利益是益是“组成共同体的若干成员组成共同体的若干成员的利益的总和；不理解什么是的利益的总和；不理解什么是个人利益，谈共同体的利益便个人利益，谈共同体的利益便毫无意义。毫无意义。” ” 美国思想家潘恩也认为美国思想家潘恩也认为“公公共利益不是一个与个人利益相共利益不是一个与个人利益相对立的术语；相反，公共利益对立的术语；相反，公共利益是每个个人利益的总和。它是是每个个人利益的总和。它是所有人的利益，因为它是每个所有人的利益，因为它是每个人的利益；因为正如社会是每人的利益；因为正如社会是每个人的总和，公共利益也是这个人的总和，公共利益也是这些个人利益的总和。些个人利益的总和。” ” 德国学者罗门德国学者罗门斯科诺斯科诺（Roman SchnurRoman Schnur）认为，）认为，公共利益是不确定多数人公共利益是不确定多数人的利益，这个不确定的多的利益，这个不确定的多数受益人就是公共的内涵。数受益人就是公共的内涵。也就是说，根据受益人的也就是说，根据受益人的多寡的方法决定，只要存多寡的方法决定，只要存在大多数的不确定数目之在大多数的不确定数目之受益人，即属公共利益。受益人，即属公共利益。 (3)公共利益的特征u公共利益的开放性或非排他性u公共利益的内容广泛性u公共利益的层次性 二、社会公共事务的特征 1.1.公共性公共性 从社会公共事务的承担者来看，这些事务主要是由公共管理主体(公共组 织及其成员)来提供和管理的。 从社会公共事务的存在价值来看，这些事务集中了全体社会成员的共同 利益。 2.2.社会性社会性 3. 3.层次性层次性 全球性社会公共事务 全国性社会公共事务 地方性社会公共事务 社区性社会公共事务 4.发展变化性发展变化性 公共管理的客体公共管理的客体全球性社会公共事务指得是那些关系和影全球性社会公共事务指得是那些关系和影响着全人类的生活质量和整体命运的事务，响着全人类的生活质量和整体命运的事务，它需要解决的是人类社会普遍关心的那些它需要解决的是人类社会普遍关心的那些公共问题，如人口问题、资源问题、生态公共问题，如人口问题、资源问题、生态与环境问题，等等与环境问题，等等 全国性社会公共事务指得是那些涉及全国性社会公共事务指得是那些涉及一个国家范围内全体社会成员公共利一个国家范围内全体社会成员公共利益的事务，如科技、教育、医药卫生、益的事务，如科技、教育、医药卫生、社会保障等社会保障等 地方性社会公共事务指得是那些使地方性社会公共事务指得是那些使国家范围内一定地区居民受益的事国家范围内一定地区居民受益的事务，如治安整治、基础设施建设、务，如治安整治、基础设施建设、扶贫开发等扶贫开发等 社区性社会公共事务指得是那些只社区性社会公共事务指得是那些只针对和影响一个社区范围内全体居针对和影响一个社区范围内全体居民日常生活质量的事务，如社区卫民日常生活质量的事务，如社区卫生、园林绿化、安全保障等生、园林绿化、安全保障等 公共管理学概论第一讲第一讲 主讲人主讲人: :韩艳丽韩艳丽公共管理学概论公共管理学概论 第九讲第九讲主讲教师主讲教师: :韩艳丽韩艳丽学时学时: 48 : 48 三、基于公共管理客体的管理思想的演变 1.西方基于公共管理客体的管理思想的演变 （1）物本管理u 建立在“经济人”假设的基础之上u “经济人”假设的含义主要包括三个方面： 理性理性，也就是说人都是理性的动物，他们的行动总是会经过慎重考虑，而考虑 的焦点问题就在于行动能否带来自身利益的满足。只有符合自身的利益的时 候，他们才会主动采取相应的行动。 自利自利，也就是说人都是自私的，他们在社会活动中总是在追求着自身的利益， 可以说，自身利益的满足是刺激人积极性的唯一动力； 追求利益最大化追求利益最大化，也就是说人总会根据自身利益的实现程度而付出不同的努 力，付出的努力都是为了获得自身的最大利益。 u物本管理的主要思想重物轻人，把物的因素看作是具有决定性作用的因素，忽视人在管理中的作用；把人当作机器的附属物，要求人去适应机器而不是要求机器去适应人；把人看作机器和劳动工具来管理，用人所创造的实际效益来判断和衡量人的价值，而忽视人本身所具有的价值；对人主要实行物质刺激和金钱鼓励，缺少应有的人文关怀。 公共管理的客体公共管理的客体 （2）人本管理u建立在“社会人”假设的基础之上的u“社会人”假设的主要包括以下几个方面： 从根本上说，人是由社会需求而引起工作动机的，并且通过与同事的关系 中获得认同感； 工业革命与工作合理化的结果，使工作本身失去了意义，因此人更多地从 工作上的社会关系去寻求意义； 人对同事们的社会影响力，更比对管理者所给予的经济诱因更为重视； 人的工作效率随着管理者能满足他们社会需求的程度而改变。u人本管理的基本内涵 坚持以人为中心，把人放在组织的核心地位，将人看作是组织最重要的 资源，注重人的行为和心理对于管理效果的影响； 注重满足人的心理和社会需求以及人的全面发展，充分发挥人在管理中 的主动性和能动性； 对人实行物质刺激和金钱激励的同时，同时也把对人的精神激励放在同 等重要的位置； 注重人的综合素质的开发，注重组织文化的培养。 公共管理学概论第一讲第一讲 主讲人主讲人: :韩艳丽韩艳丽公共管理学概论公共管理学概论 第十讲第十讲主讲教师主讲教师: :韩艳丽韩艳丽学时学时: 48 : 48 2.中国基于公共管理客体的管理思想的演变 （1）传统管理思想 我国这一时期公共事务管理的特点主要表现为对民生问题的关注 我国“组织人本主义”的主要体现：u关于人的行为规律的研究u关于发挥人的主观能动性的研究u关于“人的本性”问题的研究u关于人的欲望和需要问题的研究u关于奖惩和惩罚问题的研究u关于群体行为和组织行为的研究u关于用人问题的研究 （2）现代管理思想荀况在荀子荀况在荀子非相中提出：非相中提出：“人之人之所所 以为人者，何已也？曰：以其有辨也。以为人者，何已也？曰：以其有辨也。” 孙武在孙子兵法中提出：孙武在孙子兵法中提出：“人情之人情之 理，不可不察理，不可不察”。 韩非在韩非子韩非在韩非子南面中提出：南面中提出：“任任理理 去欲，举事有道。去欲，举事有道。” 荀况在荀子荀况在荀子天论中指出：天论中指出：“从天而从天而颂之，孰与制天命而用之？颂之，孰与制天命而用之？”“天有其时，地有其财，人有其治，夫是天有其时，地有其财，人有其治，夫是之谓能参。舍其所以参，而愿其所参，则之谓能参。舍其所以参，而愿其所参，则惑矣。惑矣。” 荀况在荀子荀况在荀子性恶中指出：性恶中指出：“人之性恶，其善者人之性恶，其善者伪也。伪也。”“今人之性，饥而欲饱，寒而欲暖，劳而欲今人之性，饥而欲饱，寒而欲暖，劳而欲休，此人之情性也。休，此人之情性也。”他还进一步指出：他还进一步指出：“若夫目好若夫目好色、耳好声、口好味、心好利，骨体肤理好愉佚，是色、耳好声、口好味、心好利，骨体肤理好愉佚，是皆生于人之情性者也。皆生于人之情性者也。” 孟轲在孟子孟轲在孟子告子上中说：告子上中说：“人之善也，如水之人之善也，如水之下也。下也。”“无隐之心，非人也；无善恶之心，非人也；无隐之心，非人也；无善恶之心，非人也；无辞让之心，非人也；无是非之心，非人也。恻隐之无辞让之心，非人也；无是非之心，非人也。恻隐之心，仁之端也；羞恶之心，义之端也；辞让之心，礼心，仁之端也；羞恶之心，义之端也；辞让之心，礼之端也；是非之心，智之端也。人之有四端也，犹其之端也；是非之心，智之端也。人之有四端也，犹其有四体也。有四体也。” 荀子荀子礼论中提出：礼论中提出：“人生而有欲，人生而有欲，欲而不得，则不能不求；求而无度量分界，欲而不得，则不能不求；求而无度量分界，则不能不争；争则乱，乱则穷。则不能不争；争则乱，乱则穷。” 荀子接着在礼论篇中又提出要荀子接着在礼论篇中又提出要“养人养人之欲，给人以求。使欲必不穷乎物，物必之欲，给人以求。使欲必不穷乎物，物必不屈于欲，两者相持而长。不屈于欲，两者相持而长。” 荀子荀子富国中指出：富国中指出：“赏不行，则贤者可不得而进赏不行，则贤者可不得而进也；罚不行，则不肖者不可得而退也。贤者不可得而近，也；罚不行，则不肖者不可得而退也。贤者不可得而近，不肖者不可得而退，则能不能不可得而官也。若是，则不肖者不可得而退，则能不能不可得而官也。若是，则万物失宜，事变失应万物失宜，事变失应” 诸葛亮在诸葛武侯文集中指出：诸葛亮在诸葛武侯文集中指出：“赏以兴功，罚以赏以兴功，罚以禁奸，赏不可不平，罚不可不均。赏赐知其所施，则勇禁奸，赏不可不平，罚不可不均。赏赐知其所施，则勇士知其所死，刑罚知其所加，则邪恶知其所畏士知其所死，刑罚知其所加，则邪恶知其所畏”。荀子荀子富国中指出：富国中指出：“离居不相待则穷，离居不相待则穷，群而无分则争。群而无分则争。”“人之生不能无群，群而人之生不能无群，群而无分则争，争则乱，乱则穷矣。无分则争，争则乱，乱则穷矣。” 荀子荀子王制中还提出：王制中还提出：“王者之论，无德不王者之论，无德不贵，无能不官，无功不赏，无罪不罚。朝无幸位，贵，无能不官，无功不赏，无罪不罚。朝无幸位，民无幸生，尚贤使能，而等位不遗。民无幸生，尚贤使能，而等位不遗。” 四、能本管理是时代的召唤 1.能本管理理念 （1）什么是“能力人”假设u人以能力的充分发挥和不断提高为自己的首要价值追求首要价值追求；在其他价值追求与其发生冲突时，个人愿意牺牲其他利益来促进提高能力这一首要价值追求的实现。u个人把为组织和为社会发挥能力作为其基本道德，个人有着为组织和社会贡献能力的强烈意愿，并在发挥自身能力为组织和社会做贡献中获得满足。u为个人提高能力和充分发挥能力创造条件，是对个人最主要的激励手段，这一激励手段对个人最具有激励作用。 （2）能本管理的含义u把组织成员所具有的能力作为管理的首要对象，这改变了“人本管理”笼统地把抽象的“人”作为管理对象的传统，使管理对象更加明确具体。u把以能力为本位作为管理理念，即把人的能力作为管理工作的根本出发点，把人的能力看作是管理内容中起决定性作用的因素。u把提高和发挥人的能力作为管理工作的首要追求目标，并把人的能力的提高和发挥程度作为评价组织绩效的首要标准。u把提高和发挥能力作为主要激励手段，改变传统管理的激励方式。 公共管理的客体公共管理的客体 （3）能本管理理念的外在表现u就组织的文化价值观文化价值观而言u就组织和成员之间的关系组织和成员之间的关系而言u就组织的特征、形态和目标特征、形态和目标而言 2.能本管理的制度安排 (1)建立“按能选才”的录用制度录用制度 (2)建立“能者有其岗”的任用制度任用制度 (3)建立完善的绩效考核制度绩效考核制度 (4)建立有效的激励制度激励制度 (5)建立良好的培训制度培训制度 公共管理的客体公共管理的客体一方面，组织在录用考核之前，要根据自身的一方面，组织在录用考核之前，要根据自身的实际需要和特点对组织各层次、各岗位的人员实际需要和特点对组织各层次、各岗位的人员所具备的知识结构、劳动技能、创造能力、心所具备的知识结构、劳动技能、创造能力、心理素质、行为规范等进行认真细致的调查、研理素质、行为规范等进行认真细致的调查、研究和统计，制定出相应的标准和考核测试办法，究和统计，制定出相应的标准和考核测试办法，以此作为遴选适合本组织需要人才的依据。另以此作为遴选适合本组织需要人才的依据。另一方面，组织在录用考核时，应当把眼光放到一方面，组织在录用考核时，应当把眼光放到鉴别被考核人员的现实能力水平上。鉴别被考核人员的现实能力水平上。 一是要建立起完善的绩效考核体系，明确绩效考核的一是要建立起完善的绩效考核体系，明确绩效考核的标准，尽量做到考核指标准确、周全，能够客观地考标准，尽量做到考核指标准确、周全，能够客观地考核和反映出组织每个成员的能力水平；二是要在绩效核和反映出组织每个成员的能力水平；二是要在绩效考核的过程中，做到公开和公正，接受各方的监督。考核的过程中，做到公开和公正，接受各方的监督。更重要的是，在考核过程中，要严格按照考核的程序更重要的是，在考核过程中，要严格按照考核的程序和标准进行，尽力避免考核和评价的主观性，避免凭和标准进行，尽力避免考核和评价的主观性，避免凭个人主观印象、感情远近和好恶进行考核；个人主观印象、感情远近和好恶进行考核；三是要及时公布考核的结果，并将结果作为惩罚和奖三是要及时公布考核的结果，并将结果作为惩罚和奖励的主要依据。励的主要依据。一是要使能力与薪资进行配置，使一是要使能力与薪资进行配置，使“能能者有其资者有其资”。 二是要使能力与福利待遇进行配置，使二是要使能力与福利待遇进行配置，使“能者有其享能者有其享”。 三是要使能力与奖励进行配置，使三是要使能力与奖励进行配置，使“能能者有其得者有其得”。 第一，要提高对人力资源培训重要性的认识，要加第一，要提高对人力资源培训重要性的认识，要加大对员工教育培训的投资力度，提高教育培训的经大对员工教育培训的投资力度，提高教育培训的经费支出比例；第二，要根据组织发展的需要和岗位费支出比例；第二，要根据组织发展的需要和岗位的要求，并结合各岗位人员现有的综合素质水平，的要求，并结合各岗位人员现有的综合素质水平，制定有针对性的培训计划，从而有选择的、有重点制定有针对性的培训计划，从而有选择的、有重点的对相应的人员的知识、技能、能力和态度进行必的对相应的人员的知识、技能、能力和态度进行必要的培训。第三，在开展培训活动时，要注重以最要的培训。第三，在开展培训活动时，要注重以最佳的培训方法培养人才。佳的培训方法培养人才。 3.3.提升执行力提升执行力: :能本管理的目标追求能本管理的目标追求 (1)执行力的内涵及其特征u内涵 是指执行主体在准确理解执行目标及方向的基础上，能够精心设计执行的方案和计划，并通过对各种组织资源包括人财物、信息、法例、制度等的使用、调度和控制，有效地执行各项公共事务以达致既定目标的内在能力和力量。 u特征 执行力是一种关于”执行”的“能力”。 它是指执行主体运用各种执行方法、策略、手段、技术去完成执行任务方面的能力，包括领悟能力、计划能力、指挥能力、控制能力、协调能力、判断能力、创新能力，等等。 执行力是一种“合力”。 它是执行主体所具备的各种能力如“理解力”、“实施力”、“激励力”、“实施力”、“计划力”、“决断力”、“协调力”的综合体，以及执行力的影响因素（包括执行人员、执行环境、执行流程、执行资源等）综合发生效应时所产生的力量。 执行力是一种“成效力”或者“效应力”。 它是指执行主体本身所存在的能够促使事物产生良性效应的力量，或者指执行主体通过有效执行后已经在事物身上发生的富有成效的正面效果。 公共管理的客体公共管理的客体公共管理学概论第一讲第一讲 主讲人主讲人: :韩艳丽韩艳丽公共管理学概论公共管理学概论 第十一讲第十一讲主讲教师主讲教师: :韩艳丽韩艳丽学时学时: 48 : 48 （2） 执行力提升在当前公共管理中的必要性u 公共问题的增多和复杂化u 公共需求的多样化和高级化发展 （3） 能本管理与执行力提升的相关性u 执行主体因素对于执行力的影响 执行力的影响因素分析 结论:执行主体是最具能动性的影响因素u执行主体的能力与执行力的相关性 执行主体的能力是其执行力的重要要素和前提条件。执行主体只有在具备一定的能力的基础上通过对相关资源及工具的综合运用，科学地安排执行活动，较好地处理执行过程中的各种问题，才有可能达到较好的执政效果，有效实现执行力 。总结：总结：执行主体的能力建设对于执行力的提升是异常重要的。 通过能本管理不断加强能力建设，以实现组织及其成员能力的提高，这对于执行力提升的价值是不言而喻的。也是因为如此，执行力的提升也就成为了能本管理的主要目标追求。 公共管理的客体公共管理的客体 附: 执行力的影响因素执行力执行力 执行执行 主体主体 执行执行 资源资源 执行执行 流程流程 执行执行 环境环境 执行执行 制度制度公共管理的客体公共管理的客体公共管理学概论第一讲第一讲 主讲人主讲人: :韩艳丽韩艳丽公共管理学概论公共管理学概论 第十二讲第十二讲主讲教师主讲教师: :韩艳丽韩艳丽学时学时: 48 : 48 第四章第四章 公共管理中的公共权力公共管理中的公共权力 一、公共权力合理运用：公共管理水平高低的重要尺度一、公共权力合理运用：公共管理水平高低的重要尺度 1公共权力的基本内涵 (1) 什么是权力？u从词源上考察，英语中权力（power）一词来自拉丁语potere，意指能够做某事或具有做某事的能力。 在汉语中，“权”是衡量、揣度、平衡的意思 u不同学者对于“权力”的不同界定u权威辞书的相关解释 本书的定义：权力是一种力量，是一种可以使其拥有者按照自己的意志行事，亦可以使 其他人按照他的意志行事的力量。 （2）权力的特征 社会性 目的性 “谨权量，审法度，修废官，谨权量，审法度，修废官，四方之政行焉四方之政行焉” ” 论语论语“权，然后知轻重权，然后知轻重” ” 孟子孟子 布莱克维尔政治学百科全书认为，权力基布莱克维尔政治学百科全书认为，权力基本上是指一个行为者或机构影响其他行为者或本上是指一个行为者或机构影响其他行为者或机构的态度和行为的能力。机构的态度和行为的能力。 中国大百科全书指出，权力一般被认为是中国大百科全书指出，权力一般被认为是 根据自己的目的去影响他人行为的能力。根据自己的目的去影响他人行为的能力。 %马克斯马克斯 韦伯韦伯认为，权力就是一个或若干人在社会生活中即使遇到参与活动的其他人的反对，仍然有机会实现他们自己的意愿。%彼德彼德布劳布劳认为，权力是指一个人（或一群人）按照他所愿意的方式去改变其他人或群体的行为以防止他自己的行为按照一种他不愿意的方式被改变的能力。%达尔达尔认为，影响力或权力是A影响B在某些方面改变自己的行为或倾向的能力。 %我国学者李景鹏李景鹏先生认为，权力就是根据自己的目的去影响他人行为的能力，这就是说，权力是一种力量，依靠这种力量可以造成多种特定的局面或结果，即是使他人的行为符合自己的目的性。 不同学者对于权力的不同理解不同学者对于权力的不同理解公共管理中的公共权力公共管理中的公共权力 2.社会秩序的追求：公共权力的形成原理 (1)基于人的本性角度的思考：人是自利的 (2)基于人的社会(群体)生活的思考：人的社会生活中存在诸多矛盾和冲突 公共权力的概念：公共权力是基于某一社会共同体成员的同意或认可，并为公共权力是基于某一社会共同体成员的同意或认可，并为 管理其中的公共事务，维护社会秩序而形成的一种支配、管理其中的公共事务，维护社会秩序而形成的一种支配、 影响和调控该共同体各种关系的特殊权威力量。影响和调控该共同体各种关系的特殊权威力量。 公共权力包括三个方面的含义：u公共权力的主体应属于全体社会共同体成员，而非单独的某个人或某些人；u公共权力的客体指向是社会公共事务；u公共权力是服务于社会公共利益的。公共管理中的公共权力公共管理中的公共权力公共管理学概论第一讲第一讲 主讲人主讲人: :韩艳丽韩艳丽公共管理学概论公共管理学概论 第十三讲第十三讲主讲教师主讲教师: :韩艳丽韩艳丽学时学时: 48 : 48 3.公共权力是公共管理的基础 4.公共权力的社会本质 二、公共责任：公共权力运行的基本要求 公共权力运行必须要伴随相应公共责任的认定 公共责任的表现: 1.客观责任 岗位责任、法律责任、政治责任 2.主观责任 3.消极责任 公共管理中的公共权力公共管理中的公共权力 三、公共权力异化的治理 1公共权力的内在矛盾:公共权力异化的根本原因 具体表现: (1)公共性与阶级性 (2)公共性与私人性 2公共权力制约的基本方式 (1)以权力制约权力 (2)以道德制约权力 (3)以社会制约权力 公共管理中的公共权力公共管理中的公共权力 3.制度与德性的融合是公共权力异化治理的基本模式 (1) 制度与德性在公共权力异化治理中的作用解析 制度取向的公共权力制约方式的优势：u明确性 制度（法律）明确规定了公共权力的运行范围、行使方式、各权力主体的相互关系等，为公共权力异化的治理提供了依据。u强制性 任何法律、制度等都具有明显的刚性特征，均以某种形式的强制力来保证其实施。如果违反了法律、制度的规定，就会受到相应的惩罚。这种惩罚及惩罚的威胁有效的扼止了公共权力的异化。 制度取向的公共权力制约方式的局限：u 制度再完备也不可能规定到公共权力运行的所有方面，制度再详细也总会留有一定的自由裁量的空间，制度再有预见性也难以预知所有未来的发展变化，也就是说必然会存在着大量的“制度之外”与“制度空白”，而正是在这些领域制度无法有效的发挥作用；u制度约束具有一定的滞后性。虽然法律、制度等具有着重要的预警与威慑作用，但更多的是以事后惩戒的方式来保障公共权力的良好运行。u制度约束及相应的惩罚是一种消极的制约权力的方式，它虽然能最大限度的禁止人们去做坏事，但却不能保证人们积极努力的去做好事。公共管理中的公共权力公共管理中的公共权力 德性取向的公共权力制约方式的优势：u德性取向的权力制约方式具有明显的前瞻性。提高行政人员的道德水平对公共权力的异化具有预防作用，我们很难想像一个具有高尚道德品质的人会以权谋私、贪赃枉法；u提高行政人员的道德水平将有助于约束人的私人性。公共权力内蕴着公共性与私人性的矛盾，而通过道德修养的方式，提高官员们的道德水平，使其自觉地约束自己的私人性，而发扬公共性的一面，这是公共权力规范运行的内在保障；u德性取向的权力制约方式是治理公共权力异化最根本的途径。无论法律、制度如何完善，只有人们具备了自觉自愿地服从法律、制度的信念与道德品质，才能从根本上保障公共权力的规范运行，实现从法律、制度惩罚威胁下的“不敢为”，到积极主动的“不能为”的转变。 公共管理中的公共权力公共管理中的公共权力 （2）制度与德性在公共权力治理中的统一与融合 制度与德性在公共权力异化治理过程中并不是截然对立，而是相辅相成，互 相促进的统一与融合关系。u行政人员的德性是制度效用的基础 u合理的制度是促进行政人员德性的有力方法 公共管理中的公共权力公共管理中的公共权力%亚里士多德在他的著作政治学中最先提出国家政体的职能应分为议事职能、行政职能和审判职能。 %孟德斯鸠从为法国资产阶级革命提供政治纲领和政权结构设计方案的目的出发，将国家权力分为立法、行政和司法三个方面，分属于不同的部门并相互制约。因为“从事物的性质来说，要防止滥用权力，就必须以权力约束权力”,唯其如此政治自由才能够存在。%麦迪逊指出，“立法、行政和司法权置于同一人手中，不论是一个人、少数人或许多人，均可公正地断定是虐政”。%汉密尔顿则更为简洁地指出，“把所有权力赋予多数人，他们就将压迫少数人。把所有权力赋予少数人，他们将压迫多数人” 公共管理中的公共权力公共管理中的公共权力%柏拉图在阐述理想国家的基本原理时指出，国家的善是由三种基本的美德构成的，即生产者的节制、护卫者的勇敢及统治者的智慧，而只有当三者和谐有序的时候,也就构成了城邦的德性正义。 %亚里士多德也认为城邦的统治者必须具备至善的品德，“以统治者来说，其品德就相同于善人的品德，好公民和善人的品德虽不是所有的公民全然相同,在（作为统治者）这一部分特殊的公民，就的确相同。” %孔子说：“为政以德,譬如北辰,居其所而众星拱之。” %东汉时期的哲学家王充也说：“治国之道,当任德也。” 公共管理中的公共权力公共管理中的公共权力%孟德斯鸠曾强调一个存在有贵族阶层的社会对于维护自由的重要性。 %伯克则坚持认为，自由的问题是与一种权威三角即个人，国家以及介于这两种实体之间的各种群体分不开的。如果没有这种所谓的个人与国家之间的中间结构，个人的自由是无法保障的。因而伯克极力主张国家的权力和能力应该受到限制，尤其受到法律的限制和市民社会中各种自愿结社的限制。%托克维尔认为民主体制与多元的社会具有某种亲和性。在他看来，促成美国自由民主的重大因素在于美国是一个由各种独立的、自主的社团组成的多元的社会，有着特殊的民情和自治传统，它们对权力构成了一种有力的社会制衡。%达尔认为，一个由民选的民主政府和多重利益集团（以中介性社会团体为主体）构成的基本结构，是民主制度的特征，并把这种政治体制称为“多元民主政体”。在他看来，“独立的社会组织在一个民主制中是非常值得需要的东西，至少在大型的民主制中是如此。每当民主的过程在象民族国家那样大规模的水平上运用时，自治的组织一定会产生。但是这些组织更多地是民族国家政府民主化的直接结果。它们对民主过程本身的运转、对减缓政府的高压政治、对政治自由以及对人类福利也是必要的。” 公共管理中的公共权力公共管理中的公共权力第十四讲第十四讲第十四讲第十四讲主讲教师：闫宏伟学时：主讲教师：闫宏伟学时：4848第五章第五章 公共物品的供给公共物品的供给一、公共物品的供给：公共管理的逻辑起点一、公共物品的供给：公共管理的逻辑起点二、公共物品的政府供给二、公共物品的政府供给三、公共物品的市场供给三、公共物品的市场供给四、公共物品的非政府组织供给四、公共物品的非政府组织供给一、公共物品的供给：公共管理一、公共物品的供给：公共管理的逻辑起点的逻辑起点（一）公共物品的含义与特征（一）公共物品的含义与特征 1、私人物品 所谓私人物品是指能够在消费者之间进行分割并具有消费的完全排他性和完全竞争性的物品或服务。 私人物品的特性： 第一，可分割性。所谓可分割性是指私人物品一般都有一定的计量单位，私人物品的总消费量等于全部消费者对私人物品消费的总和。 第二，竞争性。所谓竞争性是指某个消费者消费了某一私人物品，就排除了其他消费者消费该物品的可能，或至少是影响其他消费者消费该物品的数量和质量。 第三，排他性。所谓排他性是指对私人物品来讲，可以将拒绝付款的人排除在消费范围之外。2、公共物品、公共物品1954年，萨缪尔森在公共支出的纯理论一文中，对公共物品和私人物品进行了细致的区分，并给出公共物品的经典定义，他把公共物品界定为这样一种产品：每个人对这种产品的消费都不会导致其他人对该产品消费的减少。根据这一概念，公共物品与私人物品相比具有以根据这一概念，公共物品与私人物品相比具有以下特性：下特性： 第一，不可分割性。所谓不可分割性是指公共物品通常是作为一个整体向社会提供的，具有共同受益和联合消费的特点，它通常没有一定的计量单位。 第二，非竞争性。所谓非竞争性是指一个消费者消费公共物品并不影响其他消费者消费的数量和质量。 第三，非排他性。所谓非排他性是指任何消费者都可以不付任何代价消费该物品，对公共物品的提供者而言，其无法将拒绝付款者排除在消费范围之外，或者虽然可以排他，但由于排他成本过高以至在经济上不可行。3、准公共物品同时具有不可分割性、非竞争性和非排他性三个特征的物品，我们称之为纯公共物品。准公共物品既带有公共物品的特性又带有私人物品的特性，但并不具有它们特性的全部，而是居于两者之间。我们将这种介于纯公共物品和纯私人物品之间的物品称为准公共物品或混合物品。具有非排他性但具有竞争性的准公共物品被称为公共资源性物品，具有非竞争性但具有排他性的准公共物品被称为俱乐部产品用排他性、竞争性这两个标准来衡量，所有物品可以分为以下四种类型：排他排他非排他非排他竞争纯私人物品：排他成本较低；由私人公司生产；通过市场分配；通过销售收入融资；如食物鞋子混合产品：产品得益由集体消费但受拥挤约束；有私人公司或直接由公共预算分配；通过销售收入融资，如对该服务的使用权的收费或通过税收筹资；如公共公园、公有财产资源、公共游泳池非竞争混合产品（俱乐部产品）：含外在性的私人产品；私人企业生产；通过含补贴或矫正税收的市场分配；通过销售收入筹资；如学校、交通系统、保健服务、接种、有线电视等纯公共产品：很高的排他成本；直接由政府生产或与政府签约的私人企业生产；通过公共预算分配；通过强制性税收收入筹资；如国防（二）（二）公共物品的类型公共物品的类型根据公共物品的性质分类，把公共物品划分为纯公共物品和准公共物品。根据公共物品的表现形式，将公共物品划分为有形的公共物品（物质公共物品）和无形的公共物品（精神公共物品）。根据公共物品存在的空间界域，将公共物品分为全国性公共物品和地方性公共物品。根据公共物品供给者的数量，将公共物品分为垄断性公共物品和非垄断性公共物品。（三）公共物品有以下几种供给方式（三）公共物品有以下几种供给方式一是政府供给二是市场供给三是非政府公共组织供给二、公共物品的政府供给二、公共物品的政府供给 （一）公共物品供给的（一）公共物品供给的“市场失灵市场失灵” 1、公共物品供给的“市场失灵”主要表现在以下三方面： 第一，公共物品缺乏提供或供给不足。由于公共物品的非 排他性特征，使得那些没有付出成本的人也可以从中获益，因此，每个人都想搭别人的便车，而不想被别人搭便车，这就在一定程度上导致公共物品供给不足。 第二，公共物品的利用不足。若采用市场供给的办法，将不付费者排除在外，就会导致大量公共物品闲置，造成公共物品的利用不足。 第三，某些种类多的公共物品不适合由市场力量提供。诸如国防、法律等 2、政府提供公共物品的范围、政府提供公共物品的范围 （1）公共性程度高的公共物品 （2）不宜或不应由非政府力量提供的公共 物品 （3）非政府力量不愿意或无力提供且外部 性大的公共物品 （4）非政府力量没有能力提供和虽有能力 提供但非竞争性程度高的公共物品 公共管理学概论第十五讲第十五讲第十五讲第十五讲主讲教师：闫宏伟学时：主讲教师：闫宏伟学时：4848 3、政府提供公共物品的方式、政府提供公共物品的方式政府提供公共物品的方式可以分为直接提供和间接提供两种。 政府直接提供公共物品是指公共物品由政府通过安排预算支出进行垄断性生产或建立营利性的机构进行生产，并提供给消费者使用。 政府间接提供公共物品是指政府利用预算安排和政策安排形成经济刺激，引导私人企业参与公共物品的提供。其实质是在公共物品的生产和供给过程中，引进市场和私人的力量。政府提供公共物品采取何种方式，应考虑以下几种因素： （1）公共物品的公共性程度。纯公共物品一般应该由政府直接提供（如宪法、法律、政策等）；消费具有完全排他性或很高排他性，也宜由政府直接提供。 （2）外部性的大小。公共物品的外部性越大，越宜由政府提供。 （3）提供成本和效率。对于那些既可以由政府直接提供，也可以采取间接提供的公共物品，应该考虑两种提供方式的成本或效率。 公共管理学概论第十六讲第十六讲第十六讲第十六讲 主讲教师：闫宏伟学时：主讲教师：闫宏伟学时：4848三、公共物品的市场供给三、公共物品的市场供给 1、公共物品供给的、公共物品供给的“政府失灵政府失灵”所谓“政府失灵”，是指个人对公共物品需求在现代代议制民主政治中得不到很好的满足，政府活动并不总像应该的那样或理论上所说的那样“有效”，政府供给公共物品时趋向于浪费和滥用资源，致使公共支出规模过大或者效率降低。具体表现在： 由于政府提供公共物品存在垄断权，即没有竞争对手提供相同的服务，而公共物品又是一种数量和质量都难以直接界定的物品，因此公众很难对政府产出进行监督。政府可以利用自己的垄断地位获取额外利润，从而导致政府部门总是有一种预算扩张的趋势，预算规模扩大带来的直接后果就是行政部门膨胀，行政部门的膨胀和低效是公共物品供给短缺甚至无效率的直接原因； 政府提供的任何物品的数量和质量都是由政治决策过程决定的，对于公共物品的供给也不例外。政府提供公共物品时往往倾向于满足大多数处于中间状态的受众的偏好，而由于公众对公共物品的需求存在差异，这就导致另一部分人对公共物品的超量需求和特殊需求得不到满足。 2、公共物品供给的市场化、公共物品供给的市场化公共物品的市场化供给是指根据市场机制，按照自由交换原则来供给公共物品。在奉行自由主义的政府看来，市场机制是作为主导社会行动的主要手段，其中也包括公共物品的供给，尤其是一些准公共物品。公共物品的市场化供给意味着把竞争引入公共物品的供给中去，包括如下内涵： 公共物品供给中“决策”和“执行”的相对分离。即政府的职责是制定政策，但政策执行的职责可以由公共部门、私营部门、非营利部门共同承担，政府供给不一定必须采取政府直接生产的方式； 公共物品的供给者多元并存，竞争发展。并不是说私营部门承担公共物品供给就一定有效率，而是强调公共物品供给者必须竞争共存，公共物品供给市场化的目的就是打破垄断，以竞争来提高公共物品供给的绩效； 消费者具有在多元的公共物品供给者中进行选择的权利以及用以选择的资源。社会公众拥有选择权，才能满足消费者日益多样化的偏好，激发供给者的竞争，从而促进其对公众负责并诱致服务革新。 公共物品市场化供给的可能性公共物品市场化供给的可能性排他性技术的提高使得非排他性不再是公共物品市场化供给的障碍。现代社会分工协作体系的发展促进了公共物品生产体系和提供体系的分离，政府可以将公共物品交由不同部门来生产，为公共物品市场化提供了可能性。公共物品市场供给的必要还来自于现实中的消费者对公共物品的超额需求，现实中的部分消费者对公共物品的需求，具有一定的超前性或超额性。 公共物品市场化供给的具体方式公共物品市场化供给的具体方式第一，合同承包。政府可以通过与私人企业签订承包合同的方式实现公共物品供给的市场化。第二，特许经营。特许经营是指政府将在特定领域提供特定服务的垄断性特权授予某一私营企业的一种提供服务和产品的制度安排，通常是在政府机构的价格和质量管制下进行的。第三，补贴。政府为了鼓励消费者或围绕特定物品和服务鼓励特定人群消费，可以通过补贴的方式提供。补贴一般有两种形式，一是政府给予私人生产以补贴，二是向特定的消费群体进行补贴，第四，政府参股。这种方式主要适用于投入大的基础设施项目，又分为政府控股和政府入股。 政府在公共物品市场化供给中的责任政府在公共物品市场化供给中的责任 （1）转变政府职能首先，实现政府公共服务职能从“划桨”到“掌舵”的转变。其次，明确公共物品供给市场化的范围和标准。再次，增加公共服务的财政投入。最后，及时提供公共信息。（2）培育市场竞争机制（3）加强法制建设 政府在公共物品市场化供给中的责任政府在公共物品市场化供给中的责任（1）转变政府职能 首先，实现政府公共服务职能从“划桨”到“掌舵” 的转变。 其次，明确公共物品供给市场化的范围和标准。 再次，增加公共服务的财政投入。 最后，及时提供公共信息。（2）培育市场竞争机制（3）加强法制建设 首先，政府需要建立完善的法律法规体系，防止私营 部门弄虚作假和公私勾结。 另一方面，政府要通过立法，为公共物品供给市场化创造 公平的发展环境。（4）完善监管机制 首先，要加强价格监管。 其次，要进行质量监督，完善救济制度。（5）加强廉政建设 首先要建立配套的廉政制度。 其次，提高政府公共管理人员的职业道德。 再次，建立责任追究制度。（6）合理保护消费者公共管理学概论第十七讲第十七讲主讲教师：闫宏伟学时：主讲教师：闫宏伟学时：4848四、公共物品的非政府组织供给四、公共物品的非政府组织供给1、非政府组织的内涵 介于政府部门和营利性组织之间，以服务大众、促进社会稳定与发展为宗旨，不以营利为目的，专门提供那些政府部门和营利性组织无力、无法或无意提供的公共物品和服务的社会组织。根据美国约翰霍普金斯大学莱斯特M萨拉蒙教授的观点，非政府组织主要有以下六个特征： （1）组织性 （2）民间性 （3）非营利性 （4）自治性 （5）志愿性 （6）公益性在我国，很难找到严格符合上述特征的非政府组织，根据我国的实际情况，我们可以将下述四类组织视为“中国NGO”： 社会团体，如各种慈善会、基金会、学会、行业协会、联合会、研究会等； 民办非企业单位，包括各种民办的非营利性的学校、医院、福利院等； 事业单位，如国家举办的学校、医院、研究所、文化艺术团体、新闻机构等； 以企业法人形式存在的非营利组织。2、非政府组织在公共物品供给中的优势、非政府组织在公共物品供给中的优势 第一，非政府组织更具广泛性，能够适应公共物品多样化的需求。 第二，非政府组织更具灵活性，增强了对社会的回应性。 第三，非政府组织提高了公共物品的供给数量和质量。 第四，非政府组织更具专业性，更能赢得公众的信赖。 3、非政府组织在公共物品供给中的基本形式、非政府组织在公共物品供给中的基本形式 （1）独立提供公共物品 在这种情况下，非政府组织往往是通过自筹资金，依靠自身力量提供各种形式的公共物品。 （2）与政府合作提供公共物品 非政府组织与政府合作提供公共物品的方式有： 公共服务社区化。与政府签订承包合同。获取政府特许经营项目。接受政府资助或享受免税待遇等优惠政策。 （3）与营利性组织合作提供公共物品 非政府组织与营利性组织建立协作关系来提供公共物品有几种方式： 非政府组织参与与交易关联的公益推广活动。共同主题营销。核发许可证。公共管理学概论 主讲教师：闫宏伟学时：主讲教师：闫宏伟学时：4848第第17讲讲 公共管理改革与创新的典范：新公共管理运动新公共管理概念最早在1991年提出，在篇名为一种普适性的公共管理？的文章中，著名公共管理学者胡德指出，在20世纪70年代中期以后，英国以及其他经合组织国家纷纷掀起了政府改革运动 。他将这些改革运动称之为“新公共管理运动”。新公共管理运动兴起的理论与现新公共管理运动兴起的理论与现实根源实根源（1）传统公共行政模式日益凸现出内在理论缺陷。传统公共行政理论产生于19世纪末20世纪初，其理论基础：一是由伍德罗威尔逊提出并由古德诺系统化的“政治与行政二分”理论；另一个是马克斯韦伯提出的“官僚制”理论。政治与行政二分认为，公共行政的主要任务是有效地执行既定政策或达成既定目标，有关政治、政策的问题，属于政治学范畴，政治不要干扰行政，行政是科学的问题，以追求经济和效率为目标，可以也应该保持价值中立。但实际上，“政治与行政二分” 是做不到的，政治与行政必然是相互关联的，一个不含任何价值判断的公共行政只是一个神话而已。同时，官僚制也日益凸显出其不透明、组织僵化、效率低下等缺陷，韦伯的官僚制理论受到质疑与抨击。（2）传统公共行政模式在实践中遭受日益广泛的抨击。政府规模过大，浪费大量社会资源；政府本身介入的活动过多，管理许多不该管、管不好的事情；政府组织模式、管理方法也受到抨击，官僚制的组织模式使得政府工作没有起色，效率低下。（3）经济理论的变革对传统公共行政模式提出了严峻的挑战。凯恩斯理论受到挑战，公共选择理论认为，失败的是政府而不是市场，要解决公共管理的危机，应减少政府的职能，尽量交由更有效率的市场来调控货品和服务的供应，以达到最有效率的资源配置。公共选择理论为新公共管理运动的兴起提供了理论上的依据。 知识经济以及由此引发的经济全球化的加速，使政府面临更加严峻的“效能”和“合法性”竞争。 全球经济一体化程度的日益提高，使全球性“政府效能”横向竞争的时代成为现实。政府绩效与政府合法性的单一纵向参考的时代已经结束，不同社会下的公众像选择职业与工作单位那样选择政府的时代已悄然来临。全球性“政府效能”和“政府合法性”竞争的结果，必然使那些对社会的要求与愿望反应迟钝或不愿作出反应的政府面临权威危机、信任危机和合法性危机。全球经济一体化，特别是知识经济的兴起，对政府效能提出了更高的要求。为迎接这一挑战，对政府治理体系和治理方式进行结构性调整与重塑，无疑将成为各国政府明智的选择。 英国政府自1979年撒切尔夫人上台后，开始了以注重商业管理技术，引入竞争机制，进行顾客导向为特征的新公共管理运动，推行了西欧最为激进的政府改革计划。美国政府以奥斯本和盖布勒的改革政府为理论指导，于1993年克林顿时期，开始了大规模的政府改革“重塑政府运动”。1994年，美国政府在此基础上颁布了顾客至上：服务美国民众标准，主张建立顾客至上的政府。随后，加拿大、澳大利亚、新西兰、荷兰、日本等国都把顾客导向作为公共管理改革的重要环节，掀起了公共管理改革与创新的浪潮公共管理学概论第一讲第一讲 主讲人主讲人: :韩艳丽韩艳丽公共管理学概论公共管理学概论 第十八讲第十八讲主讲教师主讲教师: :韩艳丽韩艳丽学时学时: 48 : 48 第六章第六章 公共管理的环境公共管理的环境 一、良好的公共环境：公共管理能力提升的外部条件一、良好的公共环境：公共管理能力提升的外部条件 1.公共管理环境含义及类型公共管理环境含义及类型 (1)什么是环境 指存在于某一事物周围的一切情况和条件。 u从最广的角度而言，“我们说某个人或某个组织所面临的环境，就是指从整个宇宙中减去这个人或这个组织后，所剩下的一切”。u有西方学者将环境解释为：“一切能影响生物的生存、生活的外在事物及情况的集合体”，又有“环境为在生物周围的一切事物，能予生物若干影响者”之说。 (2)什么是公共管理环境 即公共管理组织进行有效管理的环境,它是指围绕公共管理行为和活动这一全体的外部状况和形势，直接或间接地作用或影响公共管理系统整体运作的客观因素的总和。 关于概念的几点解释：关于概念的几点解释：u公共管理环境并非全部包括公共管理主客体之外的全部外界客观情况，而是指与公共管理主客体有密切的联系并且直接或间接地影响或作用于公共管理主体的外界诸因素的总和 。u公共管理环境既包括影响或作用于公共管理主体的外界诸因素，也包括影响或作用于公共管理客体等公共管理活动构成部分的外界诸因素。u公共管理环境不是性质单一的，而是由诸多因素构成的复杂的系统，如有政治、经济、文化、人口、生态、民族、国际环境因素等。 关于公共管理环境的研究关于公共管理环境的研究u源自生态学研究源自生态学研究u对于公共组织的研究：对于公共组织的研究：2020世纪世纪4040年代年代 19361936年，美国哈佛大学教授约翰年，美国哈佛大学教授约翰高斯发表了高斯发表了美国社美国社 会与公共行政会与公共行政；19471947年，他又发表了年，他又发表了政府的生态学政府的生态学 1961 1961年，里格斯年，里格斯行政生态学行政生态学：提出了三大行政模式：提出了三大行政模式 公共管理的环境公共管理的环境农业社会农业社会（融合型）（融合型）过渡社会过渡社会（棱柱型）（棱柱型）工业社会工业社会（衍射型）（衍射型） 19701970年卡斯特和罗森茨维克合作发表了组织与管理年卡斯特和罗森茨维克合作发表了组织与管理 卢森斯教授发表了管理学导论卢森斯教授发表了管理学导论 公共管理环境的类型公共管理环境的类型 (1)(1)根据环境的内容的不同进行划分根据环境的内容的不同进行划分: :自然环境和社会环境自然环境和社会环境 (2) (2)根据地域和范围的不同进行划分：国内环境和国际环境根据地域和范围的不同进行划分：国内环境和国际环境 (3) (3)根据产生作用效果的不同进行划分根据产生作用效果的不同进行划分: :有利的公共管理环境和不利的公共有利的公共管理环境和不利的公共 管理环境管理环境 (4) (4)根据与公共管理组织距离的不同进行划分根据与公共管理组织距离的不同进行划分: :大环境、中环境和小环境大环境、中环境和小环境 (5) (5)根据功能标准的不同进行划分根据功能标准的不同进行划分: :公共管理内部环境和公共管理外部环境公共管理内部环境和公共管理外部环境 2. 2.公共管理环境的基本特征公共管理环境的基本特征 (1)(1)广泛性广泛性 (2) (2)复杂性复杂性 (3) (3)差异性差异性 (4) (4)变化性变化性 (5) (5)互动性互动性 公共管理的环境公共管理的环境 3.公共环境对公共管理能力提升的意义公共环境对公共管理能力提升的意义u 公共管理环境构成了公共管理主体所能够获取的各种资源和约束u 公共管理环境对公共管理的制约具体体现为对其原则、目标和方式方法的 制约 良好的公共管理环境对于公共管理能力提升的影响良好的公共管理环境对于公共管理能力提升的影响u良好的公共环境能够为公共管理提供必需资源。u良好的公共环境有助于提高公共管理者的管理能力和水平。 公共管理的环境公共管理的环境 二、生态环境对公共管理的影响二、生态环境对公共管理的影响 1. 1.生态环境的基本构成生态环境的基本构成 (1) 煤炭、石油、天然气等不可再生的能源 (2)森林、草地、湖泊等“公共池塘资源” (3)暴雨、地震、飓风、海啸等自然灾害 (4)河流、空气等各种流动性资源。 2. 2.生态环境对公共管理的影响生态环境对公共管理的影响 (1)生态环境的差异为公共管理和经济建设提供了不同的物质基础。 (2)不同的生态环境各有不同的特点和规律，公共管理者要遵循自然规律，科 学地开发利用自然生态资源。 (3)发展工业生产、交通运输和生活能源等要与生态环境的治理保护协调进 行，坚决贯彻落实环境保护的基本国策，转变经济增长方式。 (4)生态环境不仅对公共管理者的经济决策具有重要的制约作用，而且还能够 对公共管理组织、管理方式方法、公共管理体制的改革造成影响。 公共管理的环境公共管理的环境 3.当代中国公共管理生态环境特征当代中国公共管理生态环境特征 (1)地域幅员辽阔，边疆广大。 (2)地形复杂，地貌多样。 (3)南北跨纬度50多度，全国气象条件差别极大。 (4)自然资源十分丰富，但是分布不均。 (5)资源与经济地区分布不合理。 (6)各种自然灾害多发。 (7)环境污染、生态破坏造成的损害严重。 公共管理的环境公共管理的环境 三、社会环境对公共管理的影响三、社会环境对公共管理的影响 1.1.社会环境的基本构成社会环境的基本构成 (1)政治环境 所谓政治制度是指那些直接或间接作用于行政管理的政治条件，它包括政 治制度、法律制度、政权体制、政党政治、政治组织以及一般政治风气与政治气候等。u政治制度指国家公共权力的基本配置状况、国家中央机构的设立、中央与地方关系的规定和处理、国家的政党制度与选举制度、国家立法行政与司法机关的关系等各个方面的内容规定。 u法律制度是指国家针对公共管理所颁布的各项法律法规、方针政策。 (2)经济环境 经济环境主要包括物质技术和经济制度两个大的方面，它们又分别表现为社会生产力和生产关系的构成。具体来说，是指社会生产力的性质、发展水平和要求，社会中占据统治地位的生产资料的所有形制式、性质和成熟程度，社会中其他生产关系状况、所占比例等。 (3)文化环境 公共管理的环境公共管理的环境 2.社会环境对公共管理的影响社会环境对公共管理的影响 (1)政治环境对于公共管理的影响u政治环境决定了公共管理的性质u政治环境决定了公共管理主体的权力u政治环境决定了公共管理的行为方式 (2)经济环境对于公共管理的影响u经济环境中的经济制度和结构决定着公共管理的形态特征u经济制度影响着公共管理的行为特征 u经济发展水平影响着公共管理的范围、能力及公共管理的水平和效率 u经济环境影响着公共管理的发展 (3)文化环境对公共管理的影响u社会文化环境影响着公共管理主体对周围环境的认识和解释 u社会文化环境决定着公共管理活动的基本价值取向 u社会文化环境规定着公共管理方式方法的选择 公共管理的环境公共管理的环境 3.当代中国公共管理社会环境的特征当代中国公共管理社会环境的特征 (1)当代中国的基本政治环境的一般特征u政治体制u中国共产党的领导u政治气候和政治风气 (2)当代中国的经济环境基本特征u生产力高速发展，综合国力不断增强u经济体制格局发生了重大的变化u企业平等竞争的环境开始出现 u新旧经济秩序的剧烈冲突 u加入世界贸易组织，融入全球化经济浪潮 公共管理的环境公共管理的环境u农村经济由过去的集体所有制转变为家庭联产承办责任制 u全民所有制企业由过去行政机构的附属物向拥有法人地位的独立商品生产者和经营者转变u所有制结构由过去的单一公有制向多种所有制形式转变 u经济运行机制由过去的通过指令性调拨分配逐渐转向社会主义市场经济的发展方向 u经济决策方式由过去政企不分的集中决策向转变政府职能、实行分层次决策转变 u分配方式由过去搞平均主义，吃“大锅饭”的供给方式向以按劳分配为主体的多种分配方式转变 u经济联系方式由过去条块分割的纵向联系为主向横向联系为主的经济联合转变 u企业劳动人事制度由过去的固定工资制和干部职务终身制向引入竞争机制和优化劳动组合的方向转变 u对外经济关系由长期封闭、半封闭型经济向积极参与国际交换与合作的开放型转变 公共管理的环境公共管理的环境 (3) 当代中国的文化环境基本特征u中国传统文化的传承和影响 u传统文化和西方文化的交织和融合u教育科技文化发展不平衡u道德水平具有较大的层次性 公共管理的环境公共管理的环境四、国际环境对公共管理的影响 1国际环境的基本构成u经济全球化u信息社会u总体和平、局部冲突的国际局势u各种全球性问题凸显，需要发挥地区以及国际范围内的协作机制 2国际环境对公共管理的影响 3当代中国公共管理国际环境特征u和平与发展作为当今时代的主题，是现代国际环境的基本趋势和主要特点，构成了我国现阶段基本的国际环境。 u政治多极化和经济集团化同步发展，各国政治和经济矛盾日益增加。 u经济全球化不断发展，知识经济迅速兴起，以知识创新、技术创新和高新技术产业为核心的综合国力竞争日趋激烈。 u当前我国同样面临着全球性的环境、生态、传染病、反恐等重要任务。 公共管理的环境公共管理的环境五、公共管理与各种环境的协调发展 1落实科学发展观，实现公共管理与生态环境的协调发展 2建设和谐社会，实现公共管理与社会环境的协调发展 3与时俱进，实现公共管理与国际环境的协调发展 公共管理的环境公共管理的环境 第七章第七章 公共部门战略管理公共部门战略管理一、前瞻性的公共部门战略：公共管理持续发展动因一、前瞻性的公共部门战略：公共管理持续发展动因 1. 公共部门战略管理兴起的背景 (1)战略及战略管理的概念u战略（strategy）的概念 它来源于希腊语“strategos”或演变出的“stragia”，前者意思为“将军”，后者意 为“战役”、“谋略”，均指制定军事计划，进行军队指挥的从而获得战争胜利的 艺术和科学。 在中国，“战略”一词中的“战”与“略”最初是分开的，“战”是战斗和战争，“略”是 谋划和策略。 现代汉语词典中，将“战略”解释为指导战争全局的计划和策略与决定全局的策 略。 在牛津高阶英汉双解词典中，战略（strategy）不仅指军事上的战略决 策，同样涉及管理方面的内容，如指策略；谋略；计划或管理。 u战略思想的产生u不同学者对于“战略”内涵的分析 % 美国哈佛商学院教授安德鲁斯（K.Andrews）认为，战略战略是要通过一种模式，把企业的目的、方针、政策和经营活动有机地结合起来，使企业形成自己的特殊战略属性和竞争优势，将不确定的环境具体化，以便较容易地着手解决这些问题。同时指出对于企业战略来说，“战略”是一种决策模式，它决定和揭示企业的目的和目标，提出实现目的的重大方针与计划，确定企业应该从事的经营业务，明确企业的经济类型与人文组织类型，以及决定企业应对员工、顾客和社会做出的经济与非经济的贡献。 %美国著名管理学家安索夫（）在1965年发表了著名的企业战略一书，提出了他自己的战略观。在书中，安索夫阐述战略是指企业为了适应外部环境，对目前从事的和将来要从事的经营活动进行的战略决策。同时指出战略的核心应该是：弄清你所处的位置，界定你的目标，明确为实现这些目标而必须采取的行动。同时安索夫还认为企业生存是由环境、战略和组织三者构成，只有当这三者协调一致、相互适应时，才能有效地提高企业的效益。%加拿大管理学家明茨伯格(H.Mintzberg)将“战略战略”进行五种界定，分别是计划（Plan）、计谋（Ploy）、模式（Pattern）、定位（Position）、与观念（Perspective）。公共部门战略管理公共部门战略管理u 战略管理的概念 不同学者对于战略管理概念的界定 本教材对于战略管理概念的界定： 战略管理战略管理是决定组织长期问题的一系列重大管理决策，通过制定和贯彻这种长期战略决策使组织在处理自身与环境关系过程中实现其愿景的管理过程。战略管理包括企业战略的制定、实施和评价。（2）私营部门战略管理的兴起 原因：u企业面临的外部环境剧烈变化u市场权力的转移 u企业竞争的加剧u企业结构的变化u企业社会责任大大提高 公共部门战略管理公共部门战略管理%费雷德费雷德大卫大卫教授将战略管理定义为：一门着重制定、实施和评估管理决策和行动的具有综合功能的艺术和科学，这样的管理决策和行动可以保证在一个相对稳定的时间内达到一个机构所制定的目标。%“现代管理学之父”彼得彼得德鲁克德鲁克认为，“战略管理不是一个魔术盒，也不是一组技术，战略管理是分析式思维，是对资源的有效配置，计划不是一堆数字，战略管理中最重要的问题是根本不能被数量化的。”%纳特和巴可夫纳特和巴可夫的公共和第三部门组织的战略管理：领导手册一书中阐述战略管理是一种决策，是确定反映组织目标和意图的决策，是规定组织从事的业务或服务范围的一种决策；确定组织将要或想要成为何种经济或人力组织的决策；关于组织将要为其股东或托管人、雇员、顾客和社会所作的经济或非经济贡献的决策。 %亨利亨利明茨伯格明茨伯格的观点是：战略与组织、环境都有关系；战略的本质是复杂的；战略影响着组织的整体利益；战略包括内容和程序；战略不是完全深思熟虑的；战略存在于不同的层次；战略包括不同的思想过程。 公共部门战略管理公共部门战略管理 (3)公共部门引入战略管理的原因u就理论层面来看u就实践层面来看 公众对公共部门的批评导致了公共部门战略管理的兴起。 全球化的进程促使战略管理迅速发展。 私人部门战略管理取得的效果促进公共部门加速战略管理变革。 2公共部门战略管理的发展历程(1)“战略”引进公共部门(2)战略计划开始成为人们关注的焦点 (3)从战略计划到战略管理的转变公共部门战略管理公共部门战略管理 布莱森的八步骤战略计划模式布莱森的八步骤战略计划模式 %开始制定战略计划过程并取得一致意见；% 明确组织权限；%阐明组织任务和价值；%评估外界环境（机会和威胁）；%评估内部环境（优势和劣势）%确定组织面临的战略性问题；%制定处理问题的战略；%确定有效的组织未来愿景。公共部门战略管理公共部门战略管理 公共部门战略管理研究的主要拓展和创新公共部门战略管理研究的主要拓展和创新%对战略概念的理解更加深入。战略由最初的军事领域逐渐扩展到私营部门企业管理中，私营部门充分应用战略思维，注重长远和周边环境，取得了巨大的利益，用休斯的描述是神奇的效果，正是这种效果激励了许多学者将战略引入公共部门管理当中，并经历有战略计划到战略管理的转变。 %对战略管理的新认识。战略计划侧重于一些管理学的方法、手段，技术性较强而整合性较差，而且许多私营部门的管理技术方法不适用于公共部门。又由于战略计划发展于相对稳定的年代，在经济现象复杂、市场灵活多变的年代里显露出极大的弊端，这时公共部门战略管理应运而生，他强调组织与环境之间的协调作用，提倡增强公共部门战略的不断演进和发展从原先的关注战略计划转而注重战略执行。%对特殊战略的研究。对于一些普遍适用的特殊战略，比如公私合作战略、政府间合作战略、顾客导向战略等，学者们从不同角度对这些战略的内容、运作过程、方法、成效等进行了详细地研究，对于当时的经济现状具有很大的指导意义。公共部门战略管理公共部门战略管理 3.公共部门战略管理与私人部门战略管理的区别 (1)环境因素u市场环境因素u法律、制度和传统环境因素u政治因素 (2)交易因素u强制力u影响范围u公众审查(3)程序因素u组织目标u权力限制u绩效期望u激励因素公共部门战略管理公共部门战略管理 二、公共部门战略管理的特性二、公共部门战略管理的特性 1.战略性 (1)战略管理是未来的导向，着眼于长远的总体谋略。 (2)战略管理的战略性体现在对于全局的把握。 (3)战略管理的战略性还体现在战略设计的稳定性。 2.管理性 (1)战略管理是一个全面管理过程，它不仅包括战略的制定和规划，而且也包含着将制 定出的战略付诸实施的管理。 (2)战略管理是一个动态管理过程。 (3)战略管理各阶段的整合能发挥更大功能。 3.公共性 (1)在战略内容制定方面应当具备广泛性、统一性。 (2)公共部门战略管理的公共性要求战略信息对民众公开。 (3)公共性要求战略制定要符合国家政策、法律，要考虑国家政治、经济、文化等各方 面的实际情况，同时就目前是全球一体化进程来看，国家战略的制定不仅要着眼于本 国，也要求放眼于整个世界。 公共部门战略管理公共部门战略管理 三、公共部门战略管理的过程及其内容三、公共部门战略管理的过程及其内容 1.战略规划 (1)战略规划的内涵u战略规划是对当前决策的预测u战略规划是一个发展的过程u战略规划依据的假设是：对环境发展趋势和变化均需预测和了解，环境变化的主动权在组织u战略规划是决策执行衡量的循环 (2)战略规划的模式 u理性模式u过程模式 u行动模式 公共部门战略管理公共部门战略管理 理性模式理性模式 这种模式主要对外部环境的不确定性和资源的合理配置性进行分析。 要点：要点： 通过综合分析,不确定性与复杂性可以被减少 这样的分析根据组织运行将产生因果关系的解释 可以建立清楚的目标允许可计量的战略选择评价创建决策制定与实施的组织 单位 战略规划根据一系列战略选择而考虑得出 战略选择可通过分析确定组织目标的”事实”来评价 战略实施步骤是紧跟着战略选择的 战略规划是高层管理人员的事情,其他管理热人员或服务于这些决策,或实施这些决策 战略规划是长时间跨度的计划 主要操作方式：主要操作方式： 分析环境 认识机会、问题与威胁 根据组织的资源与能力制定目标 将组织目标分解到组织的各部门中去 制定实现目标的具体策略 制定评估业绩的标准 公共部门战略管理公共部门战略管理 理性模式理性模式 优点： 能为整个企业的提供明确的战略指导，完善内部沟通并且为组织绩 效体统一个标准。 缺点： 无法根据实际情况进行动态调整，仅能提供静态的数据支持 仅适用于管理比较成熟的企业，对于一些新兴的取法管理经验的 企业，这种模式下的战略规划将难以做到理性。 公共部门战略管理公共部门战略管理 过程模式过程模式 过程模式也称适应性模式或渐进模式。 要点：要点： 战略规划典型的按照逐步演变的步骤发啊占 问题开始很可能处于单个与定性的水平上，组织行为很可能发生在 相关问题的引发之后 问题的诊断典型的表现为非正式的、口头的、重复的、说明的并以 征求和商讨为特征 管理者有一种根据过去的事件和经验来诊断问题与寻找解决方法的 倾向 战略可以被看作是调和相冲突的权力集团竞争组织资源的折中结果 目标很可能是不清晰的、迷茫的和后合理化的 主要操作方式：主要操作方式： 按理性方法制定出战略规划 根据实践过程中所发生的新情况不断调整战略规划 公共部门战略管理公共部门战略管理 过程模式过程模式 优点： 能够促使企业根据经营进程及外部条件的变化不断调整战略规划，调整业绩 评估标准 缺点： 这种可能出现的经常性调整使得整个组织陷于混乱，即失去明确且稳定的 指导方针与评估标准。 在这种模式下经常性的调整战略规划，将会不断的挑战管理者的管理权 威，这种情况对于建立管理威信及凝聚组织现有力量无疑带来一定的消极 影响。公共部门战略管理公共部门战略管理 行动模式行动模式 这种模式被许多具有创新精神的企业家所青睐，该模式倡导未来是 不确定的，是难以预测的，任何预先制定的战略规划都无法完全应对未来所发生的情况，因此应该需要更加重视行动过程中的一切情况，并迅速加以应对。 优点：优点： 提醒我们不要过多的依赖书本知识及以往的行动经验，要充分采用权变的管理思想来应对日常管理。实际上这种方法更加适用于新兴企业的发展，而对于成熟的企业来说这种创新精神的强调性往往相对弱化。 缺点：缺点： 在许多企业将会依赖权变而不作详细周密的战略部署，因而将会促使行动过程中的出现混乱，对于行动目标没有明确规划，使得整个组织缺乏前进的凝聚力。 公共部门战略管理公共部门战略管理 2战略实施战略实施 (1)战略实施的内涵u 战略实施是战略管理过程的第二个环节，是将战略规划的内容变成现实的过程。没有战略规划，战略实施就无从谈起，而没有战略实施，战略规划也没有任何意义。因此战略规划与战略实施是两个联系十分密切的环节。u战略实施是一个复杂的、动态的过程，需要实现资源合理调配，需要组织内、外部环境的相互配合，在各因素发生变化的时候还需要及时调整战略加以适应。布莱森指出，在战略实施过程中，应该根据有用的新信息和环境变化来调整行为。因此要想实现战略规划并不是十分容易的事情。u战略实施还是检验一个组织能力的重要过程。这些能力包括组织目标分解能力，组织结构科学设置能力，组织资源合理配备能力等，组织只有具备较高的能力，才能有效的推进战略实施，相反地，如果它们的能力不足，则会阻碍战略实施。 （这里需要强调，战略规划可以是一部分人的主要工作，但战略实施必须是整个组织全部人员的通力合作，不仅需要组织高层管理者坚决推动战略规划的执行，并且还需要执行层面的相关人员不断的将最新的情况反映上来，以便调整不合理的战略，因此战略实施也是检验一个组织各部门配合的最好环节。）公共部门战略管理公共部门战略管理公共管理学概论第一讲第一讲 主讲人主讲人: :韩艳丽韩艳丽公共管理学概论公共管理学概论 第二十五讲第二十五讲主讲教师主讲教师: :韩艳丽韩艳丽学时学时: 48 : 48 (2)战略实施的环节战略实施的环节u战略动员u制定行动计划u组织保障u资源准备u战略实验u全面实施 要全力发动组织内部成员。向他们清晰的解要全力发动组织内部成员。向他们清晰的解释战略规划的各个步骤，以使其明确自己的主释战略规划的各个步骤，以使其明确自己的主要任务，还要让他们了解组织面临的内外部环要任务，还要让他们了解组织面临的内外部环境，包括优势、劣势、机会和威胁，让成员清境，包括优势、劣势、机会和威胁，让成员清楚知道组织面临的实际情况。楚知道组织面临的实际情况。要针对相关管理人员进行特殊培训，以便他要针对相关管理人员进行特殊培训，以便他们能够更好的胜任当前的任务，包括理论知识、们能够更好的胜任当前的任务，包括理论知识、技术和方法。技术和方法。 要获取组织外部人员及团体的支持。要获取组织外部人员及团体的支持。 将总目标分解成为阶段性目标。一个合理的目标将总目标分解成为阶段性目标。一个合理的目标层次体系应该是由任务、组织总目标、组织分阶段层次体系应该是由任务、组织总目标、组织分阶段目标、行动计划的具体目标、下属单位的具体目标、目标、行动计划的具体目标、下属单位的具体目标、个人目标依次递进组成，在制定行动计划环节需要个人目标依次递进组成，在制定行动计划环节需要首先明确各个层次和阶段的目标。首先明确各个层次和阶段的目标。协调各阶段、各层次的目标关系，不能产生重复、协调各阶段、各层次的目标关系，不能产生重复、冲突，尤其是资源和权力的非合理性争夺。冲突，尤其是资源和权力的非合理性争夺。注意新旧战略的衔接，新旧战略之间可能会出现注意新旧战略的衔接，新旧战略之间可能会出现某种程度的抵触甚至冲突，需要注意调节以减少战某种程度的抵触甚至冲突，需要注意调节以减少战略实施过程中的阻力和压力。略实施过程中的阻力和压力。 组织结构的设置组织结构的设置组织人员的配备组织人员的配备组织规章的制定组织规章的制定 资金的准备资金的准备权力的准备权力的准备选择实验对象，实验对象应该是具有代表性的试点，在常选择实验对象，实验对象应该是具有代表性的试点，在常态下进行战略实施，这样才能看出可能出现的问题。态下进行战略实施，这样才能看出可能出现的问题。设计实验方案，方案设计要充分考虑各种影响因素，尽可设计实验方案，方案设计要充分考虑各种影响因素，尽可能的模拟战略实施的实际情况。能的模拟战略实施的实际情况。分析实验结果，该环节是战略实验的最终环节，涉及到实分析实验结果，该环节是战略实验的最终环节，涉及到实验数据的收集、整理和分析。验数据的收集、整理和分析。 公共部门战略管理公共部门战略管理 3.战略评价 (1)战略评价的内涵 依据一定的标准和程序，对战略实施的效益、效率、效果及价值进行判断的一种行为。 目的在于取得有关这些方面的信息，作为决定战略变革、战略改进和制定新战略的依据。 (2)战略评价的基本环节u确立标准 目标的一致性(评价标准与评价目标的一致性评价标准与评价目的的一致性评价 (目的与战略目标的一致性 环境的协调性（内部协调、外部协调 经济的可行性（成本效益分析、成本效能分析 战略的可接受性(回应度、公平u绩效衡量 制定计划 技术准备 收集信息 分析评价 绩效反馈u纠正偏差 分析差异 采取措施 公共部门战略管理公共部门战略管理 四、公共战略管理的技术和方法四、公共战略管理的技术和方法 1.公共部门产品组合法(波士顿矩阵) 明星类明星类金牛类金牛类野猫类野猫类瘦狗类瘦狗类 相对市场份额相对市场份额成成长长潜潜力力(增增长长率率)高高低低高高低低公共部门战略管理公共部门战略管理坐鸭类坐鸭类怒虎类怒虎类黑马类黑马类睡狗类睡狗类 利益相关者的支持利益相关者的支持可可控控性性议程组合议程组合高高低低高高低低公共部门战略管理公共部门战略管理 2.SWOT分析法分析法 战略战略组织优势（Strengths）劣势（Weakness）机会（Opportunity）OS战略分析OW战略分析威胁（Threat）TS战略分析TW战略分析内部资源内部资源外部环境外部环境公共部门战略管理公共部门战略管理 3.PEST分析法分析法政政 治治经经 济济社社 会会技技 术术税收政策利率与货币政策人口统计、人口增长率与年龄分布产业技术关注国际贸易章程与限制政府开支劳动力与社会流动性新型发明与技术发展合同执行法消费者保护法失业政策生活方式变革技术转让率政府组织/态度汇率教育能源利用与成本竞争规则商业周期的所处阶段健康意识、社会福利及安全感信息技术变革政治稳定性商业周期的所处阶段健康意识、社会福利及安全感互联网的变革环保制度经济增长收入分布政府研究开支公共部门战略管理公共部门战略管理 4.平衡计分卡平衡计分卡财务财务:要在财务方面取得成功要在财务方面取得成功,我我们能为股东做些什么们能为股东做些什么?顾客顾客:要实现我要实现我们的远景们的远景,我我们应向顾客展们应向顾客展示什么示什么?流程流程:为满足股东为满足股东和顾客的需求和顾客的需求,我们应该在哪些我们应该在哪些业务中处于领先业务中处于领先?学习与成长学习与成长:为实现远景为实现远景,我们要我们要取得怎样的进步来适应变革的取得怎样的进步来适应变革的发展发展?远景战略远景战略公共部门战略管理公共部门战略管理 平衡计分卡在公共部门战略管理中的应用程序平衡计分卡在公共部门战略管理中的应用程序u确定公共部门的使命愿景确定公共部门的使命愿景u对公共部门的使命愿景进行宣传和必要的衔接对公共部门的使命愿景进行宣传和必要的衔接 u制定实施计划制定实施计划 u战略的评估与控制战略的评估与控制 公共部门战略管理公共部门战略管理公共管理学概论第一讲第一讲 主讲人主讲人: :韩艳丽韩艳丽公共管理学概论公共管理学概论 第二十六讲第二十六讲主讲教师主讲教师: :韩艳丽韩艳丽学时学时: 48 : 48 5.脚本法脚本法(前景描述法、情景分析法）前景描述法、情景分析法）u确定变化的重要因素及其重要事件u将各种事件归纳成一个可行的框架 u形成最初的小脚本（7-8个） u将脚本减少到2-3个 u将脚本写下来 u评价各脚本对组织战略的影响 6.6.互动小组讨论技术互动小组讨论技术u面谈小组技术u焦点小组u辩论小组 公共部门战略管理公共部门战略管理 五、我国公共部门战略管理的问题及其改进五、我国公共部门战略管理的问题及其改进 1.我国公共部门战略管理的问题 (1)战略规划的描述过于抽象，战略目标设定不清晰 (2)战略评价指标设定片面，评估手段不科学 (3)战略管理的实施经常受到预算的限制 (4)战略规划过于僵化，无法应对快速变化和动荡不安的外部环境 (5)政治官员的短任期和行为取向，很难使其在任期内形成长期有 效的战略管理模式 (6)公共战略管理缺乏自主性，容易受到外力支配 (7)完全照搬，刻意模范，战略管理缺乏适用性 公共部门战略管理公共部门战略管理 2.我国公共部门战略管理的改进我国公共部门战略管理的改进 (1)树立长远观念，确立战略性思维 (2)培养、储备战略人才，实现人力资源的战略化管理 (3)扩大战略决策和战略规划参与面，加强战略目标的宣传 (4)科学合理、灵活多变的调整战略规划 公共部门战略管理公共部门战略管理 第八章第八章 公共资源管理公共资源管理一、合理配置公共资源：公共管理内在发展的依据一、合理配置公共资源：公共管理内在发展的依据 1. 资源与公共资源 （1） 资源 概念：指的是一切可被人类开发和利用的物质、能量和信息的总称。 构成：资源的组成要素，不仅有自然资源，而且还包括人类劳动的社会、经济、 技术等因素，更包括人力、人才、智力（信息、知识）等资源。 如土地资源、矿产资源、森林资源、海洋资源、石油资源、人力资源、信 息资源等。 分类：u按资源的性质可以划分为自然资源自然资源和社会资源社会资源 u按资源的范围可以划分为广义资源广义资源和狭义资源狭义资源 （2）公共资源u狭义的公共资源主要指公共物质资源，包括：自然资源自然资源、公共设施公共设施等。u广义的公共资源界定为属于人类社会公有、公用的自然与社会资源的总和。也就是除了狭义公共资源的内容以外还包括公共信息资源公共信息资源、公共人力资源公共人力资源以及公共企业公共企业等社会资源。 2.合理配置公共资源的现实意义 (1)公共组织实现自身职能的基本方式 (2)解决经济社会发展瓶颈的根本出路 (3)公共管理价值取向的重要体现 二、公共部门人力资源管理二、公共部门人力资源管理 1.人事管理的困境和当代人力资源管理的兴起 (1)传统公共部门人事管理的困境u从对人的本质的认识角度，其人性假设是建立在 “经济人”的假设基础之上的，忽视人的社会性、主体性与能动性u从管理的原则角度，传统人事管理以物为中心，管理过程强调事而忽视人 u从管理的地位与作用角度，传统人事管理不重视人事管理的地位与作用 公共资源管理公共资源管理公共管理学概论第一讲第一讲 主讲人主讲人: :韩艳丽韩艳丽公共管理学概论公共管理学概论 第二十七讲第二十七讲主讲教师主讲教师: :韩艳丽韩艳丽学时学时: 48 : 48 (2)当代人力资源管理模式的兴起 2.2.公共部门人力资源管理的基本内涵和特点公共部门人力资源管理的基本内涵和特点 (1)公共部门人力资源管理的内涵 公共部门人力资源管理通常是指国家和各种行政组织通过对其人力资源 开展一系列的管理活动，实现组织目标的过程，包括宏观和微观两部分。 u宏观宏观的公共部门人力资源管理是组织对人力资源整体的管理，对公共部门内外的人力资源进行的规划、管理、预测等一系列活动，以达到组织的工作目标、工作的性质与人力资源的整体结构相互匹配的目的，营造公共部门人力资源管理的良好环境。 u微观微观的公共部门人力资源管理是指各类公共行政部门以及其他国有企事业单位依法对本组织内的人力资源进行规划、招聘、培训、激励、考评等具体的管理活动。目的是通过科学管理，保证人力资源与其具体的工作职位的适应性，使人与人、人与事、人与组织、人与环境之间达到相互协调，从而调动公共部门从业人员的积极性，提高工作能力，改善服务质量。 公共资源管理公共资源管理 (2)公共部门人力资源管理的特点u公共部门人力资源的特性公共人力资源的政治性公共人力资源的公共责任性 公共人力资源的稀缺性 公共人力资源的可开发性 u公共部门人力资源管理的特性战略性复杂性系统性法治性权威性动态性公共资源管理公共资源管理 (3)公共部门人力资源管理与传统人事管理的差别u在对人性的认识上u在管理方式上u在管理内容上u在管理部门的地位上u就国家公务人员的管理而言 传统人事管理视人为成本，把人事管理工作看传统人事管理视人为成本，把人事管理工作看作行政工作，属日常人事行政事务作行政工作，属日常人事行政事务; ;而人力资源而人力资源管理则把人看作资源，是组织中最宝贵的资源，管理则把人看作资源，是组织中最宝贵的资源，把对人的开发置于重要位置。把对人的开发置于重要位置。 传统人事管理是强制、被动的传统人事管理是强制、被动的“管家式管家式”管理，管理，主要依靠纪律和监督，偏重于主要依靠纪律和监督，偏重于“管管”；而人力资；而人力资源管理实行开发与激励以及有预见性的方式，既源管理实行开发与激励以及有预见性的方式，既注重注重“管管”更注重更注重“理理”；既强调遵循科学规律，；既强调遵循科学规律，也注重管理的艺术性。也注重管理的艺术性。传统人事管理的主要任务是对组织成员进、管、出各传统人事管理的主要任务是对组织成员进、管、出各个环节进行管理，为本组织招募新人，填补空缺，监个环节进行管理，为本组织招募新人，填补空缺，监督执行各个环节的有关规定等；而人力资源管理的视督执行各个环节的有关规定等；而人力资源管理的视野广阔，内容更为丰富，不仅局限于本组织人员的使野广阔，内容更为丰富，不仅局限于本组织人员的使用环节的管理，更注重对人力资源的开发利用，调动用环节的管理，更注重对人力资源的开发利用，调动组织成员的积极性，开发他们的潜能，使人力资源发组织成员的积极性，开发他们的潜能，使人力资源发挥最大的效用。挥最大的效用。传统人事管理把人事部门视做从属性的非生产、非效传统人事管理把人事部门视做从属性的非生产、非效益部门，对从事管理的人员要求不高，且进不了决策益部门，对从事管理的人员要求不高，且进不了决策层；而现代人力资源管理部门已经成为组织的核心部层；而现代人力资源管理部门已经成为组织的核心部门，除了落实传统的人事事务之外，还参与协调管理门，除了落实传统的人事事务之外，还参与协调管理系统、提供决策预案的咨询等业务，且人力资源管理系统、提供决策预案的咨询等业务，且人力资源管理者越来越多地进入高层领导，甚至成为核心成员。者越来越多地进入高层领导，甚至成为核心成员。 现代人力资源管理更加致力于公共部门人力资现代人力资源管理更加致力于公共部门人力资源的开发利用，注重现代国家公务员制度的建源的开发利用，注重现代国家公务员制度的建立与完善，管理日趋科学与规范，将加强公务立与完善，管理日趋科学与规范，将加强公务人员的需求预测与规划、培训与教育、选拔与人员的需求预测与规划、培训与教育、选拔与使用、配置与管理看作开发公共部门人力资源使用、配置与管理看作开发公共部门人力资源的重要环节；致力于吸引优秀人才，构建政府的重要环节；致力于吸引优秀人才，构建政府高效、精干的管理工作系统。高效、精干的管理工作系统。公共资源管理公共资源管理 3.公共部门人力资源开发的主要内容 (1)公共部门人力资源规划 (2)公共部门人力资源录用 (3)公共部门人力资源培训 (4)公共部门人力资源薪酬管理 (5)公共部门人力资源绩效管理 公共资源管理公共资源管理公共部门人力资源规划的主要内容公共部门人力资源规划的主要内容%分析公共部门面临的内外部环境的变化，在环境分析的基础上，判断社 会发展趋势，了解组织内外部环境的变化对组织发展和人才需要提出了什么要求 %对公共部门现有人力资源状况进行分析，统计现有人力资源的数量并分析其质量，找出现有人力资源素质、能力结构与组织目标存在的差距 %对组织未来人力资源的需求情况进行预测，其主要内容是预测一定时期内组织人力资源的总体需求、一定时期内社会人力资源的总体供给，分析组织人力资源供求关系的平衡状况，提出具体行动方案 %组织人力资源规划的实施，在录用、选拔、绩效评价、职业计划、培训、工资、交流、晋升、辞退、退休等管理活动中贯彻实施人力资源规划的要求 %评价人力资源规划的成效，并随着组织目标的调整修正人力资源规划的具体内容公共资源管理公共资源管理公共管理学概论第一讲第一讲 主讲人主讲人: :韩艳丽韩艳丽公共管理学概论公共管理学概论 第二十八讲第二十八讲主讲教师主讲教师: :韩艳丽韩艳丽学时学时: 48 : 48 4.我国人力资源管理过程中存在的问题及其对策 (1)我国人力资源管理的现状及存在的问题u忽视人力资源规划，人力资源配置不尽科学u人力资源录用工作有待完善u人力资源开发培训体系不够健全u人力资源绩效管理亟待加强u人力资源激励机制仍存在缺陷(2)加强公共部门人力资源管理的对策u构建人力资源规划与配置制度 u积极调整和改进考试录用制度u改革与完善人力资源的培训体系 u提高公共部门绩效考评的准确性和科学性u加强公共部门激励机制的水平和有效性u采用新技术提高公共部门人力资源管理的效率公共资源管理公共资源管理 三、公共信息资源管理三、公共信息资源管理 1.公共信息资源及其特征u信息资源的概念 狭义的信息资源狭义的信息资源是指信息本身，即人类社会经济活动中经过加工处理有序化 并大量积累后的有用信息的集合，包括文字、声像、印刷品、电子信息、数据库 等；而广义的信息资源广义的信息资源还包括与信息相关的人员、设备、技术和资金等各种信息活 动中的相关要素资源。 u公共信息资源的概念 公共信息资源公共信息资源是相对于只有局部范围内人们可享用的私人信息资源而言的，是在一定时间、空间意义上的社会公众所共同拥有和可能享用的信息资源，包括以政府为主体的一切负有公共事务管理职能的组织在行政管理过程中所生产的、拥有并使用或者有权获得的所有信息。 u公共信息资源的特征 动态性 复杂性 系统性 开放性 公共资源管理公共资源管理 2.公共信息资源管理在公共管理中的意义 (1)公共信息资源管理及其主要内容 公共部门的信息资源管理是公共管理的重要领域，是构建公共信息系统的 过程，指对信息活动中各要素的全面管理，它把信息、信息生产者和信息技术 三要素按一定的原则进行配置，构成一个信息系统，以降低成本、提高效率， 使组织运作更为有效。u运用电讯、缩微复制、声像等技术和手段，用于信息 的收集、贮存、加工和传递 u信息收集、整理、优化配置、合理利用 u对信息工作人员的管理，进行职责教育与技术培训 u信息资源管理所需基础设施的建设和维护，信息技术的开发与信息系统的建设，信息资源的安全管理等 公共资源管理公共资源管理 (2)公共信息资源管理在公共管理中的意义u信息资源管理有利于提高公共决策的科学性和准确性u信息资源管理促进了公共组织变革 u信息资源管理提高了公共组织的行政效率 u信息资源管理提高了政府的社会回应力，扩大了公民参与 3.3.推进公共信息资源管理的基本策略推进公共信息资源管理的基本策略 (1)公共信息资源管理的原则u突出公共性u及时反馈u公平优先，兼顾效率 (2)推进公共信息资源管理的策略 u提升公共资源管理的系统各要素的整体水平 u建构公共信息资源的多元化的管理体制 u建立健全政务公开制度 u树立积极的服务理念 公共资源管理公共资源管理公共管理学概论第一讲第一讲 主讲人主讲人: :韩艳丽韩艳丽公共管理学概论公共管理学概论 第二十九讲第二十九讲主讲教师主讲教师: :韩艳丽韩艳丽学时学时: 48 : 48 4.电子政务建设 (1)电子政务的概念与特点 所谓电子政务，就是政府机构应用现代信息和通信技术，将管理和服务通 过网络技术进行集成，在因特网上实现政府组织结构和工作流程的优化重组， 超越时间和空间及部门之间的分隔限制，向社会提供优质和全方位的、规范而 透明的、符合国际水准的管理和服务。 特点特点: :u在电子政务的概念中，核心内容是政务，即政府的两大职能管理和服务，电子政务只是提高政府行政效率的手段 u电子政务是对政府组织结构和流程的优化和重组，而不是简单的流程电子化 u电子政务提供跨越空间、时间和部门限制的沟通和协作渠道，用于提高政府的管理水平和服务水平 公共资源管理公共资源管理 (2)电子政务发展的客观必然性u计算机和网络技术的发展为电子政务的实现提供了现实可能性 u电子政务是信息时代飞速发展的必然要求 u政府的大力倡导为电子政务的发展提供了主观条件 (3)电子政务的内容及其功能 政府间的电子政务 政府对企业的电子政务 政府对公民的电子政务 功能功能: : 有利于简化行政环节和办事程序，提高行政效率，降低行政成本 能够提高政府政务信息公开的绩效水平，有利于廉政、勤政建设 改善了政府管理模式，从传统的集权管理向集散管理转变 是上下级政府、不同地方政府、不同政府部门之间的电子政务。主要包括以下内容：电子法规政策系统；电子公文系统；电子司法档案系统；电子财政管理系统；电子办公系统；电子培训系统；业绩评价系统等。是指政府通过电子网络系统为公民提供的各种服务。主要包括：教育培训服务；就业服务；电子医疗服务；社会保险网络服务；公民信息服务；交通管理服务；公民电子税务；电子证件服务等。是指政府通过电子网络系统进行电子采购与招标，精简管理业务流程，快捷迅速地为企业提供各种信息服务。主要包括：电子采购与招标；电子税务；电子证照办理；信息咨询服务；为中小企业提供电子服务。公共资源管理公共资源管理 (4)电子政务建设的对策u明确电子政务建设的目标u加强政府有效监管能力u推动政府信息和通讯网络的发展 u提高政府工作效率，提升行政服务的水准 u建立健全政府信息化组织和协调运作机制 u加强公务员现代信息和通讯技术的教育和培训 u加速政府的业务流程再造 u加强信息安全保密工作 公共资源管理公共资源管理 4.自然资源管理 (1)自然资源管理时代主题u自然资源概述 自然资源自然资源是指能够为人类生存发展产生经济价值、增益造福的那部分自然环境的总和，也可以说是能被人们开发利用的那部分自然环境。 自然资源作为公共资源具有公共性 自然资源作为公共资源具有不可分性、整体性 自然资源作为公共资源，其价值具有社会性和间接性 自然资源作为公共资源，具有一定的外部性 自然资源作为公共资源，在使用上具有非排他性u自然资源管理 广泛性紧迫性艰巨性复杂性u公共管理过程中面临的自然资源问题u公共资源困境的理论解释 公地悲剧囚徒困境集体行动逻辑 公共资源管理公共资源管理 (2)西方国家自然管理的模式和成功经验u国外自然资源管理模式集中管理模式相对集中管理模式分散管理模式 u国外自然资源管理的成功经验自然资源的管理机构和职能趋向综合 自然资源的管理职能向产业管理延伸 自然资源管理日趋与生态一体化耦合 自然资源管理手段与方式日趋优化 自然资源管理观念越发理性 自然资源管理的制度保证 公共资源管理公共资源管理公共管理学概论第一讲第一讲 主讲人主讲人: :韩艳丽韩艳丽公共管理学概论公共管理学概论 第三十讲第三十讲主讲教师主讲教师: :韩艳丽韩艳丽学时学时: 48 : 48 u 加强自然资源管理的路径选择 自然资源管理的制度创新 自然资源产权制度创新 自然资源使用制度创新 资源产业发展制度创新 自然资源管理的法律、法规与监督问责制度创新 自然资源管理的治理模式创新 政府集权的治理模式 市场机制的治理模式 自然资源的社区治理模式 自然资源的网络治理模式 自然资源管理的理念创新 战略管理理念 理性发展理念 生态循环理念 公共资源管理公共资源管理 第九章第九章 公共财政管理公共财政管理 一、均衡的公共财政预算与收支一、均衡的公共财政预算与收支 1. 公共财政的含义及其特征 所谓公共财政，简而言之是指仅为市场经济提供公共服务的政府分配行为，它是国 家财政的一种具体存在形态，即与市场经济相适应的财政类型。 特征 以弥补市场失效为行为准则 为市场活动提供同质的服务 非市场营利性 法制性 2. 公共财政管理释义 概念: 公共部门为保证公共财政职能的履行，而对财政收支所进行的决策、管理、监督 等活动的总和。 当前我国公共财政体系存在的问题: (1)财政职能定位不够清晰，相对于市场经济“公共性”的要求而言，“缺位”与“越位”并存。 (2)财政的控制性缺乏统一部署，运行过程逻辑性差，应采取监督手段对财政进行有效 地控制 3.公共财政管理的基本内容 (1)界定公共财政管理的目标 (2)采取正确可行的财政收入管理 (3)使财政支出管理更加有的放矢 (4)形成配套的预算监督体系 二、公共预算管理二、公共预算管理 1.公共预算管理的内涵 所谓的公共预算是指公共部门为了保证公共财政职能的履行，批准的 本年度的所有公共收支计划。 理解公共预算的内涵，应注意以下几个方面： u公共预算的核心是如何对财政收支进行安排，从另一个角度讲也是利益之权威分配的政治过程。 u从行政管理的角度来看：公共预算是一种管理活动。 公共财政管理公共财政管理 2.公共预算管理的基本类型 (1)分项排列预算模式 以预算支出的若干特定目标为核心，采用分项排列的方法依次列出特以预算支出的若干特定目标为核心，采用分项排列的方法依次列出特 定目标的预算资金，由拨款机构加以拨付。定目标的预算资金，由拨款机构加以拨付。 分项排列预算的具体内容 u将拨款分为行政性支出、事业性支出和专项性支出u以“单位”为编制基础，将公共产品的生产与提供紧密结合u采用按管理要素的支出分类方式 分项排列预算的优势u整齐划一 u容易编制 u从政治领域看，它有利于体现渐进性和均衡性 公共财政管理公共财政管理 (2)规划计划预算模式(PPBS) 是以计划为中心，利用成本收益分析方法，把目标规划目标规划、计划制订计划制订与预算预算编制编制融为一体，成为一种旨在增进政府预算执行效果的“方案导向型”预算管理模式. PPBS的3个组成部分 PPBS的基本要点 规划：主要是确定综合性的战略目标和研制规划，据此制订实现这 些目标和规划的若 干备选方案，并对这些备选方案进行费用效益分析，最终制定出资源分配的最佳方案。 计划：把战略目标分成多个具体目标考虑，制订出实施这些目标的相关方案，并把规划中的任务和需求制订出五年计划和年度计划，对所需的各种资源正确估算，申报后通过上级批准。 预算：以计划为依据制订每年的预算，分配资金。 首先树立明确的长期的总体发展目标。 从这些目标中选择最主要和最迫切的任务。 利用系统分析选出实现主要目标的最优方案。 不但要制订长期费用计划，而且要订出年度预 算，便于执行和检查。 要衡量各项计划方案的实施成效，保证资金得 到最有效的利用。 整个工作过程多处应用了预算技术、系统分析、 滚动计划等系统工程方法，以使规划工作的预 见性和科学性得以加强。 公共财政管理公共财政管理公共管理学概论第一讲第一讲 主讲人主讲人: :韩艳丽韩艳丽公共管理学概论公共管理学概论 第三十一讲第三十一讲主讲教师主讲教师: :韩艳丽韩艳丽学时学时: 48 : 48 (3)目标管理预算模式 目标管理预算模式的要点： 说明单位的基本任务； 确定预算主次目标； 设定可供考核的指标，管理者与下级交换意见以确保可行性； 列出具体时间进度供监督 (4)零基预算模式 零基预算，是指不考虑过去的预算项目和收支水平，以零为基点编制的预算。 零基预算和调整预算的区别 预算的基础不同预算的基础不同预算编制分析的对象不同预算编制分析的对象不同预算的着重点不同预算的着重点不同公共财政管理公共财政管理 (5)绩效预算模式 绩效预算模式是一种以绩效或结果为导向的预算管理方式。 绩效预算的五个管理阶段u公布绩效报告，系统地向公众发布有关政府服务的信息；u明确绩效目标，目的是要影响政府活动；u将绩效报告提交审计师审核；u预算机构与支出管理机构或某个机构与其管理者之间订立绩效合同，详细规定机构在可使用资源的条件下应取得的绩效；u编制绩效预算，一方面列出支出，另一方面列出与此相对应的预期绩效，绩效预算体现了绩效合同的内容。在绩效预算中，必须要把握三个要点：u绩效评估的精确化；u放权以使项目管理者成为绩效责任人；u把预算当作改善业绩的手段 公共财政管理公共财政管理 3.公共预算的基本过程 （1）预算编制 预算编制是各企事业单位对未来一段时间内制定筹集和分配预算 资金的预算活动. 公共预算编制的原则:u合法性原则u真实性原则u完善性原则u科学性原则u稳妥性原则u透明性原则u绩效性原则 公共财政管理公共财政管理 （2）预算执行 预算执行，是组织预算收支任务实现的过程，也是预算执行时预算计划付诸实施的过程，包括组织预算收入率、拨付预算支出资金、动用预备费和周转金以及预算调整等内容。 预算执行管理必须遵循四项原则：u确保按照法律授权权限实施预算，这种授权既包括财务授权也包括政策授权；u根据宏观经济环境发生的重大变化对预算进行调整；u解决预算实施过程中出现的各种问题；u有效管理资源的购置和使用。公共财政管理公共财政管理 (3) 决算 决算是预算执行的总结和终结，决算草案由各级政府、各部门、各单位，每个预算在年终以后按照国务院规定的时间编制，以此来回顾并集中反映过去的一年来预算活动的内容和基本情况及政府绩效，同时作为下一年度预算编制的参考依据。 我国的决算具体过程主要包括以下几个阶段： u 准备阶段，由各级财政部门在每年10月份左右分别下达编制本级政府决算草案的原则、要求、方法和报送期限，并对本年度结算进行清理；u编制阶段，各支出部门按相关要求针对本部门特点进行决算草案的编制，并逐级上报汇总；u审查阶段，各级财政部门对同级政府收支总决算进行审核；u批准阶段，经财政部门审查后的决算草案，经各级行政领导阅审批准后提请同级人民代表大会批准。通过决算后公共预算过程暂时“休庭”，新一轮的公共预算过程回随之开始。 公共财政管理公共财政管理 三、公共收入管理三、公共收入管理 公共收入亦称财政收入或政府收入，是政府为履行其职能而筹集的一切资金的总和。 1.公共收入的基本理论 (1)公共收入的基本特征u公共收入衬托公共经济过程 u公共收入是一定量的货币收入 u公共收入是公共支出的源泉，也是以政府为核心公共部门行使职能的保障u公共收入是双权力并存的结果 (2)公共收入的规模 公共收入的规模是按某个国家或地域通常在一年内,市场经济主体转移到各级公共 部门中的价值量的多少决定的。 公共收入的规模的含义大致可从三个角度理解：u是从时间范围去定义的，多指一定时间内的收入量u是从空间范围内理解，是指一般指国家或国家范围内某一区域政府的公共收入u是指各级政府公共财政收入的价值总量 公共财政管理公共财政管理 2.公共收入的原则u公平原则 u 效率原则u经济稳定与增长原则 受益原则受益原则支付能力原则支付能力原则经济效率原则经济效率原则行政效率原则行政效率原则公共财政管理公共财政管理 3.公共收入形式 (1)税收收入 税收是国家通过强制手段，无偿的获取公共收入的方式 特征:u强制性u无偿性u固定性 税收制度的基本因素u纳税人u课税对象 (流转税、所得税、财产税和行为税）u税率u课税环节u附件u加成u减免u违章处理 公共财政管理公共财政管理公共管理学概论第一讲第一讲 主讲人主讲人: :韩艳丽韩艳丽公共管理学概论公共管理学概论 第三十二讲第三十二讲主讲教师主讲教师: :韩艳丽韩艳丽学时学时: 48 : 48 (2)债务收入 公债是政府以债务人的身份、依据借贷原则取得公共收入的方式 特点: 自愿性 偿还性 功能: 进行宏观调控 弥补赤字 (3)国有资产收入 国有资产收入是指国家凭借其所拥有的国有资产取得的财政收入 (4)规费收入 规费是指国家公共部门在对市民或法人提供特定劳务或履行某些管理职能 的过程中收取的手续费或工本费称为规费 类型 行政规费 司法规费 (5)罚没收入 罚没收入是各级政府的公安、司法、海关、物价等部门，依法查处的走 私贩私、投机倒把、非法经营、贪污盗窃、行贿受贿等案件的罚款收入和没 收物品变价收入及各部门、各单位追回的赃款、赃物的变价收入 公共财政管理公共财政管理 四、公共支出管理四、公共支出管理 公共支出(Public expenditures)，也称为财政支出或政府支出，是指政府为履行其职能而支出的一切费用的总和 。 1.公共支出的基本理论 (1)公共支出的概念 所谓“公共支出公共支出”就是公共财政的支出，是政府为市场提供公共服务所安排的支出。 公共支出的原则：u 量入为出的原则u公平原则u效益原则u统筹兼顾原则 公共支出的分类 (2)购买性支出管理 所谓购买性支出购买性支出是指政府直接进入市场购买商品或劳务的公共支出。 公共财政管理公共财政管理按照公共支出的性质，可以分为消耗性支出和转移性支出；按照公共支出的性质，可以分为消耗性支出和转移性支出；按照公共支出的目的性，可以分为预防性支出和创造性支出；按照公共支出的目的性，可以分为预防性支出和创造性支出；按照政府对公共支出的控制能力，可以分为可控制性支出和按照政府对公共支出的控制能力，可以分为可控制性支出和不可控制性支出；不可控制性支出；按照公共支出的受益范围，可以分为一般利益支出和特殊利按照公共支出的受益范围，可以分为一般利益支出和特殊利益支出；益支出；按公共支出有无直接对资源和要素形成需求的标准，我们可按公共支出有无直接对资源和要素形成需求的标准，我们可将公共支出分为购买性支出和转移性支出。将公共支出分为购买性支出和转移性支出。公共管理学概论第一讲第一讲 主讲人主讲人: :韩艳丽韩艳丽公共管理学概论公共管理学概论 第三十三讲第三十三讲主讲教师主讲教师: :韩艳丽韩艳丽学时学时: 48 : 48 (3)转移性支出管理 所谓转移性支出转移性支出，是指政府无偿将资金单方面转移给受领者的支出活动。 种类：u社会保障支出u财政补贴支出u 其他转移性支出(4)政府采购管理 政府采购就是指国家各级政府及其所属机构为从事日常的政务活动和为满足公众提供公共服务的目的，在国家财政的监督下，以合法的途径，通过公开招标、公平竞争的方式，统一购买商品和劳动的行为。 公共管理学概论第一讲第一讲 主讲人主讲人: :韩艳丽韩艳丽公共管理学概论公共管理学概论 第三十四讲第三十四讲主讲教师主讲教师: :韩艳丽韩艳丽学时学时: 48 : 48 第十章第十章 公共政策公共政策一、构建公共政策协调机制一、构建公共政策协调机制: :公共管理协调发展的生命公共管理协调发展的生命 1. 公共政策的概念特征及其功能 (1)概念 不同学者对于公共政策的理解 本教材对公共政策的界定: 公共政策公共政策是指具有公共政策制定权的政府或者其它公共权力机关在特定的时间和空间下为了所代表群体的利益的最大化，通过特定的程序，针对公共问题所选择的行动准则、措施和手段。 可以从以下几个方面来理解公共政策的内涵： u公共政策的主体，是指享有决策权的公共政策制定者，它可以是国家公共权威部门、政府机构、政党以及其它各类政治或社会团体，也可以是地区性或国际性组织 u公共政策的目标，是指公共政策的制定和实施所要完成的任务或要达到的目标，具有明确的方向性。 u公共政策具有过程性，是一个动态过程。这一复杂过程具体包括政策制定、执行、评估、监控、终结等具体阶段。u公共政策的形式多种多样，主要包括法律、命令、指示、计划、措施、办法、条例、策略等。 %伍德罗伍德罗威尔逊威尔逊认为：公共政策是具有立法权的政治家制定出来的由公共行政人员所执行的法律和法则。 %现代公共政策学的创始人之一哈罗德哈罗德拉斯韦尔拉斯韦尔和亚伯拉罕亚伯拉罕卡普兰卡普兰认为：公共政策是一项含有目标、价值和策略的大型计划。 %政策学家戴维戴维伊斯顿伊斯顿认为：公共政策是对全社会的价值所做的权威性分配。 %美国政策学者托马斯托马斯戴伊戴伊认为：公共政策涉及大量人力和资源或关系到很多人的政府决策；公共政策就是政府的作为（to do）和不作为（not to do）。 %詹姆斯詹姆斯安德森安德森认为：政策是一个有目的的活动过程，而这些活动是由一个或一批行为者，为处理某一问题或有关事务而采取的。%伍启元伍启元认为公共政策是一个政府对公司行动所做出的指引 %孙光孙光认为政策时国家和政党为了实现一定的总目标而确定的行动准则，它表现为对人们的利益进行分配和调节的政治措施和复杂过程。 %张金马张金马认为政策时党和政府用以规范、引导有关机关团体和个人行动的准则或指南。 %林德金林德金认为政策是管理部门为了使社会或社会中的一个区域向正确方向发展而提出的法令、措施、条例、计划、方案、规划或项目。 %陈庆云陈庆云认为，公共政策是政府依据特定时期的目标，在对社会公共利益进行选择、综合、分配和落实的过程中所指定的行为准则。 %陈振明陈振明认为，公共政策是国家机关、政党及其他政治团体在特定的时期为实现或服务于一定社会政治、经济、文化目标所采取的政治行为或规定的行为准则，它是一系列谋略、法令、措施、办法、方法、条例等的总称。 公共政策公共政策 (2)类型u根据公共政策所处理的社会事务的不同领域可以将其划分为教育政策、科技政策、农业政策、金融政策、能源政策等。 u根据公共政策的功能进行划分,将公共政策划分为分配性政策分配性政策、管制性政策管制性政策、再分配性政策再分配性政策和构成性政策构成性政策。 (3)特征u公共性 u整体性u动态性u规范性u目的性 u多样性公共政策公共政策公共管理学概论第一讲第一讲 主讲人主讲人: :韩艳丽韩艳丽公共管理学概论公共管理学概论 第三十五讲第三十五讲主讲教师主讲教师: :韩艳丽韩艳丽学时学时: 48 : 48 (4)功能 公共政策的功能是指公共政策作为公共管理活动的工具，在对社会公共事 务进行管理的过程中所发挥的作用。 u导向功能u调控功能u分配功能u管理功能u动力功能u类法律功能 2.公共政策在公共管理中的地位和作用 公共政策公共政策公共管理学概论第一讲第一讲 主讲人主讲人: :韩艳丽韩艳丽公共管理学概论公共管理学概论 第三十六讲第三十六讲主讲教师主讲教师: :韩艳丽韩艳丽学时学时: 48 : 48 二、公共政策系统的构成 1.公共政策主体 一般公共政策的主体是指直接或间接地参与公共政策过程的个人、团体或 组织；一般包括立法机关、行政机关、司法机关、政党、利益集团、思想库、大众传播媒介以及公民个人等；可以将其大体划分为官方决策者官方决策者的非官非官方决策者方决策者两部分。 (1)官方决策者u立法机关u行政机关u司法机关u执政党 (2)非官方参与者u利益集团 u政党u大众传播媒介u思想库u公民个人 公共政策公共政策 2.公共政策客体 所谓公共政策的客体，是指公共政策所直接作用的对象，包括公共政策所 要处理的社会问题和所要发生作用的社会成员及目标群体。 (1)公共政策的直接客体：社会问题 (2) 公共政策的间接客体：目标群体 3.公共政策环境 (1)政策环境的内涵 所谓公共政策环境，是指影响公共政策产生、存在和发展的一切因素和总和。 u一般环境u工作环境 (2)公共政策环境的构成 u 经济环境u 政治环境u社会文化环境u国际环境 公共政策的目标群体是指受公共政策公共政策的目标群体是指受公共政策规范、管制、调节和制约的社会成员，规范、管制、调节和制约的社会成员，他们公共政策所要调整的复杂利益关他们公共政策所要调整的复杂利益关系的对象，也是公共政策结果的主要系的对象，也是公共政策结果的主要承担者。承担者。 经济环境是对公共政策系统具有重要经济环境是对公共政策系统具有重要影响的各种经济因素的总和，主要包影响的各种经济因素的总和，主要包括生产力的性质、结构，生产资料所括生产力的性质、结构，生产资料所有制的形式、经济结构、经济制度、有制的形式、经济结构、经济制度、经济体制、经济总量等。经济体制、经济总量等。 政治环境。政治环境是指对公共政治环境。政治环境是指对公共政策系统具有重要影响的政治状政策系统具有重要影响的政治状态，包括一个国家或地区的政治态，包括一个国家或地区的政治体制、政治结构、政治文化、政体制、政治结构、政治文化、政治关系等。治关系等。 社会文化环境是指对公共政策系社会文化环境是指对公共政策系统具有重要的影响的社会状况和统具有重要的影响的社会状况和文化状况，主要包括人口规模、文化状况，主要包括人口规模、性别与年龄比例、地区和民族分性别与年龄比例、地区和民族分布、社会道德风尚、国民受教育布、社会道德风尚、国民受教育的水平等等。的水平等等。 国际环境既包括国际范围内的政治、经国际环境既包括国际范围内的政治、经济、文化发展的一般趋势，也包括对一济、文化发展的一般趋势，也包括对一个国家或地区的生存和发展产生影响的，个国家或地区的生存和发展产生影响的，由国家间、国际组织间的竞争与合作导由国家间、国际组织间的竞争与合作导致形成的具有一定稳定性的政治、经济、致形成的具有一定稳定性的政治、经济、文化关系等。文化关系等。 公共政策公共政策公共管理学概论第一讲第一讲 主讲人主讲人: :韩艳丽韩艳丽公共管理学概论公共管理学概论 第三十七讲第三十七讲主讲教师主讲教师: :韩艳丽韩艳丽学时学时: 48 : 48 4.公共政策工具 (1)政策工具研究兴起的主要原因u政策执行的复杂性以及政策的失败导致人们对政策执行工具或手段的反思，实际的政策执行对工具方面知识需求的增长；u福利国家的失败以及政府工作的低效率，导致人们对工具途径的政治及意识形态上的支持；u当代社会科学实践性的增强，特别是应用性社会科学领域日益介入政府的政策和管理实践，导致这些学科的学者对包括工具性知识的更多的追求；u政策科学的研究领域自身的扩展导致了政策工具被纳入学科的视野之中。(2)公共政策工具的类型u自愿性政策工具(家庭和社区、志愿者组织、市场）u强制性政策工具（管制、公共企业、直接提供）u混合性政策工具（信息与规劝、补贴、产权拍卖、税收和使用者付费） 公共政策公共政策 三、公共政策的过程分析 1.政策制定 政策制定是公共政策过程的初始阶段，但也是一个复杂的过程，具体包括问题界定、议程设置、方案规划与选择、政策合法化等具体程序。（1）需要界定政策问题（2）政策议程的设置 概念概念: :将政策问题上升为公共决策部门的议事日程，公共决策部门将对政策问题进 行讨论和研究，并提出相关解决方案的过程。 政策议程的引发机制政策议程的引发机制 内在的引发机制包括：内在的引发机制包括：自然灾害，意外的人为事件，科技方面的重大变革,资源分 配中的偏执与失衡，生态变迁等。 外在的引发机制包括：外在的引发机制包括：战争，武器技术的重大发展，国际冲突,世界性联盟的 格局发生的变化等。 社会问题进入政策议程的主要渠道：社会问题进入政策议程的主要渠道：政治领袖的作用、政治组织的作用、代议制的作用、 选举制的作用、行政人员的作用、利益集团的作用、 专家学者的作用、公众的作用、大众传媒的作用、 危机和突发事件的作用 政策议程的模型政策议程的模型：外在提出模型、内在提出模型、动员模型 公共政策公共政策 (3)方案规划与选择 一般可以将其界定为对政策问题的分析研究并提出相应的解决办法或方案的政策过程，它包括目标确定、方案设计、方案选择三个主要环节。u目标制定 目标的明确具体性、目标可行性、目标的前瞻性、目标的协调性、目标的规范性u方案设计与选择 方案设计:科学化 、民主化 方案选择:方案评估(4)政策合法化公共政策合法化的主体: 立法机关的政策合法化 行政机关的政策合法化 半官方机构的政策合法化 公共政策公共政策公共管理学概论第一讲第一讲 主讲人主讲人: :韩艳丽韩艳丽公共管理学概论公共管理学概论 第三十八讲第三十八讲主讲教师主讲教师: :韩艳丽韩艳丽学时学时: 48 : 48 2.政策执行 (1)政策执行的含义 政策执行是一个动态的过程，当政策方案经过合法化阶段被颁布之后，政策的执行主体依靠一定的组织形式，运用各种资源，通过各种具体手段和措施将政策内容转化为现实的政策效果，从而追求既定的政策目标得以实现的过程。 政策执行的原则 u合法、公正性原则u权变性原则u系统性原则u时效性原则u民主原则u效益原则 公共政策公共政策 (2)公共政策执行的模式u“自上而下”的执行模式u“自下而上”的执行模式u政策执行的整合模式(3)政策执行的基本手段u行政手段 它是指依靠行政组织的权威性，采用行政命令、指示、规定和规章制度等方式，按照行政系统、行政层次和行政规划来实施政策的方法。u法律手段 它是指通过各种法律、法令、法规、司法工作特别是通过行政立法和司法方式来调整制定活动中的各种关系的方法。 u经济手段 它是指根据客观经济规律和物质利益原则，利用各种经济杠杆，调节政策执行过程中的各种不同经济利益之间的关系，以促进政策顺利实施的方法。u思想手段 它是指一种以人为中心的人本主义管理方法，通过运用非强制性手段，诱导政策执行者和政策对象自觉自愿地去贯彻执行政策，而不从事与政策相违背的活动。 政策制定与政策执行是有界限的、分离的、连续的。政策制定与政策执行之所以有界限，是因为：第一，政策制定者与政策执行者的分工相当明确；第二，政策制定者能够明确地陈述政策，因为他们能够同意许多不同目标间的优先顺序；第三，政策执行者有技术能力，愿意去执行政策制定者所制定的政策。 既然政策制定者与执行者接受两者之间的任务界限，则执行过程必须是在政策制定之后的连续过程。 涉及政策执行的决定本质上是非政治的与技术性的，执行者的责任为中立的、客观的、理性的与科学的形式。 有效的政策执行在于包含多元组织的执行结构，政策有效的政策执行在于包含多元组织的执行结构，政策执行能否有效完全要看最基层的执行结构中到底有哪些执行能否有效完全要看最基层的执行结构中到底有哪些多元组织涉入其中。多元组织涉入其中。政策执行结构具有共识的自我选政策执行结构具有共识的自我选择过程。政策执行不是对于政策的僵化实施，它必须与择过程。政策执行不是对于政策的僵化实施，它必须与基层结构达成执行政策的共识，因为下属机构会自行选基层结构达成执行政策的共识，因为下属机构会自行选择他认为可行的方式去实现政策目标。择他认为可行的方式去实现政策目标。政策执行以计政策执行以计划理性而非组织理性为基础。是公共计划而不是行政组划理性而非组织理性为基础。是公共计划而不是行政组织决定了执行的结构。织决定了执行的结构。有效的政策执行取决于执行机有效的政策执行取决于执行机关间的过程与产出，而非政策决定建构者的主观意图，关间的过程与产出，而非政策决定建构者的主观意图，因此要特别注意政策执行机关之间的互动过程有何问题，因此要特别注意政策执行机关之间的互动过程有何问题，该问题有何影响。该问题有何影响。有效的政策执行是多元行动者之间有效的政策执行是多元行动者之间复杂互动的结果，因此必须充分掌握多元主体间的互动复杂互动的结果，因此必须充分掌握多元主体间的互动网络关系。网络关系。有效的政策执行必须涉及妥协、交易或联有效的政策执行必须涉及妥协、交易或联盟的活动，因而互惠性远比监督性功能更为重要。盟的活动，因而互惠性远比监督性功能更为重要。 公共政策公共政策 3.政策评估 (1)政策评估的含义 是指特定的政策评估主体，按照一定的评估程序和评估标准，采用科学的评估方 法，对政策方案、政策实施的过程以及政策的效果和影响进行评价，以判断政策结果是 否与政策目标相符的一种专项研究。 (2)公共政策评估研究的演进u实验室实验 u实地实验u社会实验u政策制定 (3)公共政策评估的功能 u政策评估是检测政策效果的基本途径 u政策评估是决定政策延续、调整和终结的重要依据 u政策评估是有效政策建议和合理资源分配的基础 u政策评估是评判政策价值取向的有效途径 公共政策公共政策 (4)公共政策评估的主体 政策评估的主体是直接或间接地参与公共政策评估过程的个人、团体或组织。 政策评估的主体主要包括:u决策者和执行者u专家学者团体和研究机构u政策目标群体 (5)公共政策评估的方法 政策评估方法是政策评估主体在进行政策评估过程中所采取的所有方法 的总称。 u定性评估方法(问卷调查法、焦点防谈法、深度防谈法、参与观察法）u定量评估方法 公共政策公共政策 4.政策监控 (1)政策监控的含义和分类 政策监控是政策监督和政策控制和合称，是为了实现政策的合法化与保证政策的贯彻实施而对政策的制定、执行、评估和终结等活动进行监督和控制的过程，其目的在于保证政策系统的顺利运行，提高政策制定与执行的质量，促进既定政策目标的实现和提高政策效率。 分类:u根据政策过程的不同阶段可以将其分为政策制定监控、政策执行监控、政策评估监控和政策终结监控；u根据政策监控的不同时态可以分为事前监控、事中监控和事后监控；u根据政策监控的层次可以分为自我监控、逐级监控和越级监控；u根据政策监控的内容可以分为目标监控和关键点监控；u根据政策监控的主体可以分为立法机关的监控、行政机关的监控、司法机关的监控、政党系统的监控、利益集团的监控、公众和大众传媒的监控等。 公共政策公共政策 (2)政策监控的作用u保证政策合法化u保证政策贯彻实施u实现政策调整与完善u促使政策终结 (3)政策监控机制的构成 公共政策监控机制，即政策监控主体与政策监控客体的构成及其相互作用的关系。其中最重要的是监控主体的构成以及作用的内容与方式。 u立法机关u行政机关u司法机关u政党u利益集团u普通公民u大众媒介 公共政策公共政策 5.政策终结 (1)政策终结的含义 是公共政策决策者通过对政府或项目的评估后，采取相关措施，对那些过 时的、多元的或者已经失效的政策或项目进行终止的行为过程。 特征：强制性、更替性、灵活性 (2)政策终结的原因u政策使命的结束u失误政策的废止u稳定的长效政策转为为法律 (3)政策终结的方式 u政策废止u政策更替u政策合并u政策缩减u政策的法律化 公共政策公共政策 (4)政策终结的障碍u利益相关者的抵制u现存机构的持续性u法律程序上的复杂性u高额的成本四、我国公共政策过程优化的对策四、我国公共政策过程优化的对策(1)树立正确的决策思想，注意更新决策观念 (2)完善公共决策体制 (3)充分获取决策信息，依据科学理论和客观现实进行决策 (4)扩大决策过程中的民主参与 (5)提高决策者的自身素质 (6)健全法制规范的保证 公共政策公共政策公共管理学概论第一讲第一讲 主讲人主讲人: :韩艳丽韩艳丽公共管理学概论公共管理学概论 第三十九讲第三十九讲主讲教师主讲教师: :韩艳丽韩艳丽学时学时: 48 : 48 第十一章第十一章 公共部门绩效管理公共部门绩效管理一、科学的公共部门绩效机制：公共管理发展的加速器一、科学的公共部门绩效机制：公共管理发展的加速器 1.公共部门绩效管理的内涵 (1)绩效和绩效管理u公共部门中的绩效公共部门中的绩效应该指“政府在社会管理中的业绩、效果、效益及其管理工作效率和效能，是政府在行使其职能、实施其意志的过程中体现出的管理能力。 u绩效管理绩效管理利用绩效信息协助设定统一的绩效目标，进行资源配置与优先顺序的安排，以告知管理者维持或改变既定目标计划，并报告成功符合目标的管理过程。 绩效管理的三个基本组成部分： 绩效计划绩效计划。绩效计划是一个将个人目标、部门或组织目标相结合的一个目标确定过程，该目标包括总体目标和阶段性目标，一般是通过协商沟通后确定的结果。 绩效考核绩效考核。绩效考核是根据预先确定的绩效指标，对公共管理组织和人员进行考核，最终确定绩效评定的等次，对于公共管理而言，绩效考核非常重要，它是组织调整完善管理方法，测评组织管理能力和个人工作成果的关键，也是员工奖惩的依据。 绩效反馈和改进绩效反馈和改进。绩效反馈涉及两方面的内容，一方面要让被 考核者明确自己的绩效情况，是否达到预期目标和如何完善，另一方面要让组织管理者明确，该部门某项环节的进度，是否符合预先计划，归纳问题，找到原因，然后针对问题制定合理的绩效改进方案并付诸实施。 (2)公共部门绩效管理的价值标准u经济(economic) 成本与投入的比例测定 行政开支与业务开支的比率 u效率(efficiency) 生产效率 配置效率u效益(effectiveness) 经济效益 社会效益 群体效益u公平(equity) 帕累托标准 卡尔多希克斯标准 哲学家罗尔斯提出的分配标准 (3)公共部门绩效管理的特征u公共部门绩效管理的目标是提高公共部门绩效，增强责任意识和危机意识 u公共部门绩效管理的重视外部评价，以民众的要求为导向，以民众的满意度为衡量标准 u公共部门绩效管理吸引民众广泛参与，实现绩效管理公开化 u公共部门绩效管理关注绩效评估的结果的同时，更加关注管理活动的整个过程 u公共部门管理要兼顾组织绩效和个人绩效双重要求 2.公共部门绩效管理的兴起和发展 (1)公共部门绩效管理的兴起u公共部门管理问题愈发严重，迫使人们开始考虑绩效管理 u新公共管理理论的出现要求公共部门进行绩效评估 (2)公共部门绩效评估的发展u英国公共部门绩效管理的进程u美国公共部门绩效管理的进程 u我国公共部门绩效管理的进程 理论研究 政府实践环节 初步探索阶段初步探索阶段研究拓展阶段研究拓展阶段研究的系统化、细化和创新阶段研究的系统化、细化和创新阶段公共管理学概论第一讲第一讲 主讲人主讲人: :韩艳丽韩艳丽公共管理学概论公共管理学概论 第四十讲第四十讲主讲教师主讲教师: :韩艳丽韩艳丽学时学时: 48 : 48 3.公共部门绩效管理的意义u公共部门绩效管理，有利于公共管理目标的正确选择u公共部门绩效管理，有利于加强政府与社会之间的良性互动 u公共部门绩效管理，有利于竞争机制、激励机制和约束机制的建立 u公共部门绩效管理，为公共行政提供了一种管理工具 二、公共部门绩效管理的指标体系构建和技术方法选择二、公共部门绩效管理的指标体系构建和技术方法选择 1.公共部门绩效衡量指标体系构建 (1)设计绩效指标的基本原则“SMART” (S：specific 具体的 (M：measurable可度量的 (A：attainable可实现的 (R：realistic 现实的 (T：time-bound 实效性的 (2)指标体系u业绩指标 所谓公共管理业绩就是公共部门履行职能与职责的结果及其所产生的社会影响。 u效率指标 公共部门的效率是指投入、产出的比率，是公共管理者从事公共管理活动所取得的成果同所消耗的人力、物力、财力、时间的比例关系。 u效能指标u经济指标2.公共绩效管理的技术方法选择(1)平衡计分卡法(2)标杆绩效管理方法 标杆管理的含义是不断寻找和研究业内外一标杆管理的含义是不断寻找和研究业内外一流的、有名望的组织的最佳实践，以此为标流的、有名望的组织的最佳实践，以此为标杆，将本组织的产品、服务和管理等方面的杆，将本组织的产品、服务和管理等方面的实际情况与这些标杆进行定量化评价和比较，实际情况与这些标杆进行定量化评价和比较，分析这些标杆组织达到优秀水平的原因，结分析这些标杆组织达到优秀水平的原因，结合自身实际加以创造性的学习并选取改进的合自身实际加以创造性的学习并选取改进的最优策略，从而超越一流组织或者创造高绩最优策略，从而超越一流组织或者创造高绩效的不断循环提高的过程。效的不断循环提高的过程。 施乐公司的罗伯特施乐公司的罗伯特开普的标杆管理方法开普的标杆管理方法%计划 A 确认对哪个流程进行标杆管理 B 确定用于作比较的公司 C 决定收集资料的方法并收集资料%分析 A 确定自己目前的做法与最好的做法之间的绩效差异 B 拟定未来的绩效水准%整合 A 就标杆管理过程中的发现进行交流并获得认同 B 确立部门目标%行动 A 制定行动计划 B 实施明确的行动并监测进展情况%完成 A 处于领先地位 B 全面整合各种活动 C 重新调校标杆 美国电报电话公司的（美国电报电话公司的（ATT）的九步骤模式）的九步骤模式%决定标杆的标的物；%发展标杆管理的汁划%选择搜集资料的方法%搜集资料；%选择业界中表现最好的公司；%对此最好的公司进行现场访问、搜集相关资料；%比较双方的工作流程，找出表现的落差所在，提出改善建议%执行改善建议；%重定标杆。 柯汉（柯汉（1995）等人主张的适合公共管理部门的标杆管理模式）等人主张的适合公共管理部门的标杆管理模式 %决定哪个单位或流程将会是比较的标的物；%找出衡量成本、品质及效率的指标；%针对每个标杆，找出表现最好的其他单位；%衡量这些表现最好的单位之表现；%衡量或界定自己的组织和最好的表现者之绩效落差%决定缩短落差的行动方案；%执行方案并追踪考核。 3.关键绩效指标法 关键绩效指标法，是对传统的绩效评估理念的创新，将组织宏观战略目标经过层层分解产生可操作性的战术目标，同时它也是一套衡量、反映、评估组织业务状况的、可量化的关键性指标，通过KPI的牵引，使员工个人工作目标、职能工作目标与组织战略发展目标之间达到同步。 建立关键绩效指标体系时要遵循的原则： (1)目标导向原则 (2)注重工作质量原则 (3)可操作性原则 (4)强调输入和输出过程的控制 (5)指标的稳定性 (6)关键指标应当简单明了 关键绩效指标法的操作流程： (1)关键绩效指标体系的建立 (2)关键绩效指标的审核 (3)关键绩效指标和目标的评估和调整 4.目标管理法 目标管理也即是让企业的管理人员和员工亲自参加工作目标的制订，在工作中实行“自我控制”，并努力完成工作目标的一种管理制度。 目标管理的主要步骤:u制定组织的整体目标和战略。 u在经营单位和部门之间分配主要的目标 u与具体实施工作的组织部门和个人讨论目标 u管理者和下属商定如何实现目标和行动计划 u对工作绩效进行评价 u提供反馈 5.关键事件法 关键事件法是由美国学者福莱诺格和伯恩斯在1954年共同创立的，它是由上级主管记录员工平时工作中的关键事件：一种是做的特别好的，一种是做的特别不好的。在预定的时间内（通常是半年或一年之后）利用积累起来的记录，对被考评者的绩效做出判断和评价的方法，主管人员可以根据绩效提出自己期望或不期望员工所做的一些行为。 优点：u它为你向下属人员解释绩效评价结果提供了一些确切的事实证据u它还会确保你在对下属人员的绩效进行考察时，所依据的是员工在整个年度中的表现而不是员工在最近一段时间的表现 u保存一种动态的关键事件记录还可以使你获得一份关于下属员工是通过何种途径消除不良绩效的具体实例 u关键事件法是其它工作绩效评价方法的一种补充，尤其是对等级评价的补充 缺点：u费时，需要花大量的时间去搜集那些关键事件，并加以概括和分类 u关键事件的定义是显著的对工作绩效有效或无效的事件，但是，这就遗漏了平均绩效水平 三、我国公共部门绩效管理存在的问题及其对策 1.我国公共部门绩效管理中存在的主要问题 (1)公共部门绩效管理存在的共性问题u公共绩效评估指标难以精确量化u公共绩效管理信息整理难以完备u公共绩效管理中人员问题 (2)我国公共部门绩效管理特有的问题u缺乏系统理论指导，实践中具有盲目性u绩效管理思想落后、意识淡薄，存在观念障碍u过于偏重绩效考核，而忽视了绩效反馈等环节u绩效评估技术上还不成熟，评估方法较为单一u评估主体单一化，并且专业素养和能力不足 2.完善我国公共部门绩效管理的经验u加强公共绩效理论探讨，合理开展实践工作u更新思想观念，明确绩效评估价值取向u实现绩效考核主体多元化u确保绩效评估信息来源的准确可靠，建立健全绩效评估信息系统u推进政府绩效评估的法制化、制度化建设公共管理学概论 主讲教师：闫宏伟学时：主讲教师：闫宏伟学时：4848第第40讲讲 第十二章 公共管理伦理一、与时俱进的公共管理伦理：公共管理能力提升的自滤器二、公共管理过程中伦理困境的形成三、公共管理伦理困境的化解四、和谐社会与我国公共管理伦理建设一、与时俱进的公共管理伦理：公共管理一、与时俱进的公共管理伦理：公共管理能力提升的自滤器能力提升的自滤器（一）公共管理伦理的内涵（一）公共管理伦理的内涵伦理是一种特殊的社会意识形态，是依靠社会舆论、传统习俗和人们内心的信念来维系的，表现为善恶对立的心理意识、原则规范和行为活动的总和。它关注的是什么是公正、公平、正义或善。公共管理伦理是特殊领域中的角色伦理，指以政府主导的公共组织以及组织成员为实现公共利益，为社会提供公共产品和服务的活动过程中的道德行为和规范评价的标准。主要包括公务人员的个人伦理、公共管理的职业道德、公共管理机构的组织伦理及管理过程中的政策伦理等方面。（二）公共管理伦理与个人伦理的区别 公共管理伦理是特殊领域中的角色伦理。个人伦理的主体是个人；公共管理伦理的主体为公共管理系统或公共管理者，公共管理者本身是非人格化的，它代表的不是个人的意志动机，而是社会的利益和政府的利益。个人伦理伦理约束的行为规范大多不便明文规定，而是约定俗成的；公共管理伦理除了舆论和内心信念起作用外，还要靠制度的约束。个人伦理伦理结果的作用对象较少、影响范围较小，伦理行为的评价主要依靠个人的良知判断和社会舆论监督；公共管理伦理在特定的领域里与所有人、或社会的所有成员发生关系，其伦理结果的作用对象多、影响范围较大，其伦理结果的评价主要是看公共管理系统的实际功能和作用、其在社会公众面前展示的是怎样的基本价值和正义原则。（三）公共管理伦理的内涵要点公共管理伦理的本质特征是公共性。公共管理伦理的价值基础是公共利益。维护公共利益，是公共伦理主要的实体内容，也是其进行价值规范和价值引导的意义所在。公共管理伦理的核心是公共责任与义务。公共管理伦理的显性表现是内在约束机制。公共管理的伦理精神是文化。（四）公共管理伦理的构成1、根据伦理内容的不同可以分为三个层面：公共管理伦理意识。是指导公共管理行为的立场和观点，包含伦理准则意识、伦理责任意识和伦理目标意识。公共管理伦理实践。公共管理伦理实践就是以一定的伦理原则为指导的公共管理行为，就是如何将价值观和我们所承担的义务以及这些义务所导向的最终目标统一起来。公共管理伦理评价。是检验伦理价值观与伦理实践的手段。2、根据伦理层次的不同可以分为三个层面国家层面的管理伦理。从这个角度讲，公共管理伦理具体是指:国家的政策、制度、法律法规，首先从制定程序及结果上要符合伦理要求，公正公平、客观准确；另外凡从事制定公共政策与法律、法规等相关工作的国家公务人员，维护国家主权与安全，维护社会秩序，履行宏观调控等国家职能的公务人员的行为应符合基本的道德规范体系。政府层面的管理伦理。从这个角度讲，公共管理伦理是指:从事相关内容管理事务的公务人员应当遵循的基本道德和行为规范体系。社会公共服务层面的管理伦理。从这个角度讲，公共管理伦理是指:所有从事社会公共服务工作的国家公务人员应当遵循的伦理道德规范。（五）、公共管理伦理基本原则 公共管理伦理的基本原则指在公共管理活动中各种准则的最根本的指导原则，也是公共伦理体系中最高层次的道德准则；既是社会道德基本要求的体现，又是公共管理这一社会实践领域的特殊伦理要求的反映。 公共管理伦理的两条基本原则： 公正原则为人民服务原则（六）、公共管理伦理的功能 公共管理伦理作为公共管理的特定伦理观念体系，决定了它对整个社会建设和发展都起着关键性作用：政治保障功能行为引导功能道德规范功能文化维系功能公共管理学概论 主讲教师：闫宏伟学时：主讲教师：闫宏伟学时：4848第第41讲讲 二、公共管理过程中伦理困境的形成二、公共管理过程中伦理困境的形成所谓伦理冲突，是指伦理主体在进行伦理选择时所遇到的矛盾状态，即在特定情况下必须做出的选择符合某一伦理准则，但同时又违背了另一伦理准则;一方面实现了某种伦理价值，但同时又牺牲了另一伦理价值，使公职人员面临诸如“忠效两难全”的境地。 公共管理实践中最根本的伦理冲突主要表现在以下四个方面:公共利益与私人利益利益多元与利益共识公共权力与社会责任管理效率与管理公正1、公共利益与私人利益 二者的对立主要表现在以下四个方面:公共利益与私人利益各有其独特的价值，不可以相互替代。私人利益具有反公共利益的倾向。公共利益具有扩张性，容易成为损害私权的借口。公共利益与私人利益的表达必须相互制约。公共管理学概论 主讲教师：闫宏伟学时：主讲教师：闫宏伟学时：4848第第42讲讲 （一）公共管理伦理困境形成的原因分析责任与责任冲突 公共行政人员做出的行为选择既要对上级负责，又要对公民负责；既要对公共利益负责，又要对组织利益负责；既要对法律负责，又要对上级和上级的上级负责。因此，就行政伦理困境的实质而言，它实际上是一种“责任冲突”。 广义的公共责任，是指政府作为国家行政主体行使行政权力，通过实施国家行政管理对全体国民，即国家权力主体负责。狭义的公共责任，是指国家的公务人员在代表国家实行公共管理行为的过程中，违反行政组织及其管理工作的规定，或者触犯法律法规时，所必须承担的责任。三、公共管理伦理困境的化解三、公共管理伦理困境的化解公共管理伦理责任冲突的三种形式权力冲突角色冲突 公共管理人员既是公民的雇员又是公民中的一员，既有责任为公众提供服务，同时作为公众中的一员又有权接受服务，同时又易受制于特定组织，并被特定组织界定。利益冲突(二)、公共管理伦理困境的化解 公共管理伦理困境的化解过程就是公共管理主体通过博弈进行理性的个人选择，进而协调公共管理过程中的各种矛盾的过程。公共利益至上 公共利益是公共行政伦理的基石，公共行政的宗旨就是维护和服务于公共利益。慎用权力 权力具有双重性，一方面具有公益性，公共权力是公共利益实现的手段；另一方面又具有个人性，权力掌握在少数人手中，容易被异化，成为少数人谋取私利的工具。责任本位 公共管理的一个基本问题即责任及其履行， 责任分为主观责任与客观责任，主观责任根植于公共管理者对责任的感受和信赖，源于公共管理者的内在驱动；客观责任是一种义务责任，源于公共管理者对法律负责、对组织规划、政策和上级负责，以及对公共利益负责公共管理学概论 主讲教师：闫宏伟学时：主讲教师：闫宏伟学时：4848第第43讲讲 四、和谐社会与我国公共管理伦理建设四、和谐社会与我国公共管理伦理建设 1、我国公共管理伦理建设的现实问题 主要表现在以下几个方面：公共管理体制的伦理困境公共管理体制的伦理困境 体现在公共管理系统的权力划分、组织结构、职能配置、运行机制等各个环节中。 （1）党委和政府这种二主体的管理结构在行政上形成党政不分、以党代政的体制。 （2）政府内部组织结构与职能配置存在伦理疾患。 （3）伦理监督机制不尽完善。我国行政监督体制分为：外部监督，主要有权力机关的监督、党的监督、司法监督、社会监督等多种形式；内部监督，有一般监督和专门监督。我国行政监督机制在实际运行中存在许多问题：监督体系设置不合理，监督主体多元，却没有形成明确的核心，各种监督机构不能组成整体，内外监督各不相属，监督合力弱；法律制度不健全，监督缺乏可操作性；权力机关监督实际效力小，新闻舆论与公民监督实际效力弱。公共管理组织的伦理困境公共管理组织的伦理困境 公共管理伦理包括组织伦理与个人伦理，公共管理组织伦理主要体现在：程序方面的公正合理，民主责任的伦理，政策制定的伦理，妥协和社会整合的伦理，组织信任。公共管理组织的伦理困境体现在组织伦理与个人伦理行为的矛盾冲突。公共组织伦理制约组织成员个人伦理的不良后果就是组织人员机械地服从组织意志，而不从公共伦理的根本要求出发考虑问题。这时个人的内部道德或良知往往要屈从于组织的外部控制。相当数量的有损于政府形象的行为引发了社会公众对政府组织的信任危机，导致公共组织陷入伦理困境。公共管理者的伦理困境公共管理者的伦理困境 公共管理者的伦理困境包括公共管理者的道德品质、法律素养，在实施管理中的角色定位、服务理念等，其本质特征是主观与客观的统一，美德与公德的统一、自律与他律的统一。 在诸多的责任面前，公务人员的选择体现了他的伦理倾向。一种选择是公共职业角色战胜私人角色，公务人员实现了公共伦理对私人伦理的超越；另一种选择就是公共职业角色让位于私人角色，或公共职业角色让位于组织角色。我国政府管理体制转型的滞后与政府职能定位的不完善，造成了公务人员无法确定自己在公共管理职业中应该扮演何种角色、承担何种责任，公务人员在公共管理活动中的角色错位引发了大量的破坏公共伦理的行为。2、构建社会主义和谐社会与公共管理伦、构建社会主义和谐社会与公共管理伦理建设理建设（1）和谐社会的内涵）和谐社会的内涵 和谐社会是指“社会生活诸要素或方面已然达到融洽互动与协调发展的社会或社会状态”。简单说就是社会的发展符合人类社会发展的客观规律。 和谐社会的的基本特征是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处。其第一个标志是，社会阶层之间的相互开放和平等进入；第二个标志是，各个阶层应当得到有所差别的并且是恰如其分的回报；第三个标志是，社会各个阶层之间应当保持着一种互惠互利的关系，这就必须在其相互之间实现互惠互利的公正规则。因此，和谐社会是一种伦理上的价值诉求，核心理念是社会公平与公正以及法治精神所维系的秩序性。（2）公共管理伦理建设促进和谐社会的构建公共管理伦理建设促进和谐社会的构建 一方面构建和谐社会与公共管理伦理具有共同的价值取向，这也是在构建和谐社会的进程中公共管理伦理能够发挥主导作用的理论前提；另一方面构建社会主义和谐社会是政府实现社会管理和公共服务的目标要求，其结果的实现前提是政府公共服务和社会管理能力的提升。二者互为因果，相互促进，加强公共伦理建设才能使和谐社会的建构成为可能并且持续。 秩序与公正是公共管理伦理的基本价值观。公正即公平正义，其实质是社会要处于良好发展状态所必须确立的行为原则和价值标准，是一个社会秩序追求的最高境界；秩序是人类社会存在的必然需求，具有公平正义性质的社会秩序，才是社会成员所期待的良好的秩序。公正与社会秩序问题，尤其是公正秩序理念，正是现代社会存在的价值合理性的理论前提，是和谐社会的基本要求，也是当今时代公共伦理建设首要选择的目标与行动的准则。（3）公共伦理建设路径）公共伦理建设路径依法治国外控与他律 公共管理伦理立法，是把伦理行为上升为法律规范，使伦理具有与上层建筑的政治同等的监督、制约的权力和作用地位。依赖和信仰公共管理人员的良知或主观道德责任感会导致公共权力的滥用，所以，必须有惩罚性的外部控制，否则，就容易出现渎职或越权的行为。伦理立法的优点在于：为公共管理人员的行为确立刚性标准；为义务性道德责任的实现奠定基础，确认道德责任的底线，以制度明确什么是应该做的，什么是不该做的；其凸显的是行政伦理的底线原则，是一切公职人员绝对不能突破的伦理界限。但是，外部控制自身效果有限，法制的普遍性只能解决一般性问题，能否适用于具体情形，则有待商榷；伦理立法规定义务性道德责任，是对理想性道德责任的放弃；法律制度归根到底不能自己起作用，最终要依赖于人的活动。因此，外部控制的不足只能用内部控制来弥补。以德治国内控与自律 公共管理伦理是存在于公共管理主体意识中各种道德观念、心理品质的有机整合，是对公共管理责任的自觉意识 ，其本质特征就是自律性。伦理建设中道德的力量主要体现在:道德制约公共权力具有稳定性。道德制约公共权力具有持久性。 内部控制引导的伦理是上限伦理，需要行为者具有强烈的道德自觉感和行为自控力。其优点在于：在法律制度存在的情况下它能发挥作用，在法律制度缺位的情况下它也能够发挥作用；公共管理人员的道德自觉感有助于产生一个更为负责任的和更具有创新性的官僚制度。但是，内部控制也具有一定的弊端，在多元化的社会中，很难就公共行政人员应采取哪种价值观达成共识，内部控制不可靠。 (4)和谐社会的公共伦理建设的具体策略和谐社会的公共伦理建设的具体策略探索新型的公共治理模式 构建“服务型”政府的新型政府治理模式。“服务型”政府模式的治理理念抛弃了“官本位、社会本位”,取而代之的是“民本位、社会本位”的理念。服务型社会治理模式更加关注公民社会发展、强调民主和公民参与，重视公民价值，以追求公共利益最大化为自己的最高价值诉求。 “多元治理”模式。它强调治理主体的多元性，通过分工、合作、协商、共治的过程实现对社会公共问题的有效治理。其核心主旨是反对政府权力的垄断和扩张，要求政府政策的制定、监督控制以及最终评价都必须从公共利益出发，经过不同利益主体的利益表达和博弈，遏制政府决策过程中的自利倾向，抑制行政人员行政执行时的自利行为。加强公职人员的公共管理伦理教育 首先，强化公职人员的道德自律意识。自律是内在的约束动力，是他律的根本保证。 其次，提高公职人员对公共管理伦理的认知水平。教育公职人员要认识到良好的公共管理伦理是为政之本。 再次，培养公职人员的职业伦理水平。公职人员的工作是一种特殊的职业，他们代表国家和政府行使国家权力，执行国家公务、组织和管理公共行政事务，由此决定了他们必须是社会公共利益的维护者，承担着维护公共利益的一系列责任和义务；从职业伦理的角度看，公职人员既要具备一般社会成员的伦理素质，又要具备作为政治角色的职业伦理水平。职业伦理应该是以职业道德为主要内容的伦理价值体系，职业道德实质上也是责任与义务的表现。对公共活动主体而言，公共管理活动过程也是一个为国民尽义务的过程。培植与规制提供公共服务的多元伦理主体 充分发掘非政府组织的公共伦理主体地位，正确处理官方和民间的关系。加强道德规范建设，完善非政府组织的自律机制。 通过组织文化的塑造形成多数成员共同遵循的基本信念、价值标准，创造认同和执着追求社会公益的工作氛围，保持文化激励的持久性。此外，非政府组织公益性功能的实现同样有赖于法律制度和社会问责等外部监督机制的完善。强调公共管理伦理立法 公共管理伦理法规首先应该体现层次性、针对性，既有行政人员普遍遵守的总规定，又有各级各类行政人员的分类规定。其次，内容要基准化，即以行政人员应当遵守的最起码、最低限度的伦理道德规范为内容。再次，形式的通俗化，即规范本身表现出通俗明白、具体可行的特点。构建公共伦理评价机制 首先，规范公共伦理评价的主体 其次，规范公共伦理评价的标准 再次，规范公共伦理评价的机构和制度引导公民社会的参与和监督公共管理学概论 主讲教师：闫宏伟学时：主讲教师：闫宏伟学时：4848第第45讲讲 第十三章第十三章 公共管理改革与创新公共管理改革与创新一、改革与创新：公共管理发展的永恒主题二、西方国家公共管理改革与创新的理论与实践三、21世纪中国公共管理改革与创新的任务四、善治是公共管理的未来发展趋势一、改革与创新：公共管理发展的永一、改革与创新：公共管理发展的永恒主题恒主题公共管理改革与创新(Public Administrative Reform and Innovation),就是公共管理主体（核心是一国狭义上的政府）为了提高公共管理效能，改善公共管理职能、权衡多方合法合理利益的实现而进行的改革性与创造性的活动。公共管理改革与创新的过程,实际上是一个持续不断地对公共部门进行完善的过程。值得注意的是，创新（Innovation）必然是改革，而改革（Reform）却不一定是创新。改革与创新可以说是公共管理发展的永恒主题。（一）公共管理改革与创新的价值 必要性顺应公民社会的需要，为公民提供优质高效的服务提高政府效能迫切需要公共管理的改革与创新促进社会和谐迫切需要公共管理的改革与创新从价值准则所指向的主体利益取向看，公共管理改革与创新就是要在动态的管理变革过程中实现社会多方利益主体合法合理利益之间的综合权衡，以使最终呈现的社会“合力”是支持公共管理改革与创新的。其二，从价值准则所反映的治政理念看，归结起来，公共管理改革与创新的可行措施都要符合行政正义的规范要求。公共管理改革与创新的终极价值在于公共管理主体（特别是政府）通过行为的完善，建立一个让社会公众满意的政府。（二）公共管理改革与创新的特性实践性有效性 凡管理必讲效益，公共管理改革与创新强调降低公共管理成本，提高公共管理绩效。公共性 公共性要求公共管理改革与创新必须要维护与增进公共利益，是指公共管理主体（核心是政府）在制定与执行公共政策的过程中，学会利益权衡与统筹兼顾，善于从“公众、公益、公意、公正”的角度处理各种公共问题。合法性回应性 就是公共管理主体认真负责地不断调整公共管理方法以回应公共服务对象合法合理需求的过程。政策回应性越高，政府善治程度越高，人民越拥护。民主性 公共管理改革与创新的重要体现就是发扬民主，使以公民社会组织（Civil Society Organizations）为代表的其他公共管理主体在国家法律和政府政令的指导之下开展公共事务管理。这一过程，既是程序民主与实质民主的彰显，也是政府改善治理方式、提升政府合法性的基础、形成新型的政府与社会关系的过程。有限性 有限性的涵义首先是指有限政府的建立与完善。有限政府是民主政治、市场经济和公民社会的必然要求，也是人类智识的有限性决定的。有限政府具体表现为政府职能有限、政府权力有限 、政府规模有限 和政府绩效“有限”。针对公共管理改革与创新而言，有限性又是指改革与创新的步伐不能太快，不能急于求成，要明确改革与创新是一个长期的渐进的过程，而不能指望通过一次或几次改革与创新就能解决近乎所有的公共问题。（三）公共管理改革与创新的动力分析第一，全球化所带来的竞争的压力，迫使各国想方设法提高本国政府管理和服务的水平，以吸取投资和一流人才。第二，信息化提高了公共管理和服务的技术水平，并对传统官僚制提出了挑战，要求政府调整公共管理和服务的职能。第三，东西方各国政府在世纪7年代末期以来，不同程度地出现了财政危机、管理危机和信任危机，这些危机促使政府推行公共管理改革与创新。第四，公民社会逐渐深入发展，大众传媒发达，公众舆论成为公共管理改革的舆论压力。第五，民众对政府的不满与对民主的要求，成为公共管理改革的思想基础。第六，新的公共行政理论，如治理理论、新公共管理理论、公共选择理论、新自由主义理论和新制度经济学理论也对政府推行公共管理改革与创新起到了非常重要的指导和推动作用。（四）公共管理改革与创新的基本原则理论与实践相结合的原则公共性原则人本性原则统一协调原则精简效能原则灵活多变、可持续发展原则公共管理学概论 主讲教师：闫宏伟学时：主讲教师：闫宏伟学时：4848第第46讲讲 二、西方国家公共管理改革与创新的二、西方国家公共管理改革与创新的理论与实践理论与实践（一）西方国家行政改革的发展历程 比较有代表性的两种分类观点为：学者张康之将迄今为止的人类社会的国家行政模式分为统治行政、管理行政和服务行政。在人类政治社会的早期,即我们通常所称的传统社会中,行政行为及其模式属于统治行政的范畴；近代社会逐渐成长起来的行政行为及其模式属于统治管理行政的范畴。在现实的公共生活中，统治行政已经失去了生命力，在许多国家已经成为历史陈迹。同时，与近代社会相伴生的管理行政也开始面临冲击。为此，全球各国政府为应对各种压力和冲击，便先后推行了程度、范围、策略不一的行政改革，但随即发现形式上的修补已不能解决根本问题，而是需要建立一种全新的行政模式，即服务行政模式。学者吴江、马庆钰侧重从西方行政发展的实践出发，将国家行政模式分为统治行政、放任行政、管制行政和服务行政，并且认为统治行政对应的时代是中世纪和封建社会，依托的条件是传统农业文明和家长政治制度的存在；放任行政存在于18世纪产业革命发生以后，依托的条件是自由资本主义市场经济环境的形成和资产阶级民主政治制度的建立；管制行政出现在工业社会的成熟时期，即19世纪80年代以后，依托的条件是市场经济环境的充分发展和资产阶级民主政治制度的成熟；服务行政对应的时代是后工业社会或者叫做信息社会和知识经济时代，确切说是出现于上世纪70年代末80年代初以后，依托的条件是成熟的市场经济制度和民主政治制度以及全球化的扩展。（二）（二）当代西方国家公共管理改革的一般当代西方国家公共管理改革的一般特征特征公共行政的民主化，包括权力的分散化和放松管制。公共部门民营化，即将国有企业和事业单位这类公共部门民营化，以实现“政府瘦身”的目的。公共服务的市场化，即把市场竞争机制引入公共服务，促进提高公共服务的质量。公共运营的信息化，就是大力推行电子政务。重视政府绩效改革。重视发展政府执行性机构，以便提高行政效率、降低行政成本和提高公共服务质量。（三）当代西方国家公共管理的主导模式当代西方国家公共管理的主导模式模式是观念经过一定历史时期所形成的规律性认识从历史进程来看，西方行政发展过程中出现三种范式： （1）古典范式 以贯彻实施“小政府”和“政党分赃制”为代表，时间跨度大致从1780年代资产阶级革命胜利到1870年代末“政治行政”二分法的提出之前。 （2）现代范式，有学者又将其称为传统行政管理阶段，以贯彻实施“官僚行政”和“福利国家”为代表，经历了大约从1880年代到1970年代近100年时间。（3）后现代范式，以贯彻实施“新公共管理”和“新公共服务”为代表，经历了从1970年代至今约30余年时间且仍处于实践进程中。当代西方国家公共管理改革与创新的模式按照政府干预模式的不同，各市场经济国家的政府公共管理可以分为英美的市场主导模式、欧洲或莱茵模式与东亚的政府主导模式（1）英美的市场主导模式 该模式主要依靠市场调节，政府的于预或调控被限制在相对狭窄的范围内，具有相对浓厚的自由主义色彩。（2）欧洲或莱茵模式。这种模式的特点是政府宏观调控的力度较大，国有经济的成分也比较大，有明显的混合经济色彩，德、法和北欧国家都属于这种模式。（3）东亚的政府主导型模式。日本、韩国、新加坡以及印尼、马来西亚、泰国等东南亚新兴工业化国家所采取的是政府引导市场模式，即采取“亲”市场战略，即政府的干预遵循“充分的市场，必要的政府”原则。这种模式与前两种模式相比，政府干预的力度更大盖伊盖伊彼得斯的治理模式论彼得斯的治理模式论 （1）市场模式 （2）参与模式 （3）弹性化政府 （4）解制型政府费利耶的治理模式论费利耶的治理模式论（1）效率驱动模式（the efficiency drive）（2）小型化与分权模式（3）追求卓越模式（in search of excellence）（4）公共服务取向模式（public service orientation）（四）（四）当代西方国家公共管理改革与创新当代西方国家公共管理改革与创新对中国改革的启示对中国改革的启示第一，重视通过立法来推进行政改革、保障改革的重要成果。第二，合理划分政府职能是改革成功的关键。第三，裁减冗员，精简政府机构，简化办事程序，改革繁文缛节是西方国家公共管理改革的重要表现。 第四，重视引入竞争机制，提高政府公共管理和服务的效率和质量是西方国家公共管理改革的重要措施。第五，积极推行电子政务，是政府管理和服务顺应信息化时代的必然要求。第六，推行财政预算改革，实现低成本的有效管理是西方各国公共管理改革的普遍措施和追求。公共管理学概论 主讲教师：闫宏伟学时：主讲教师：闫宏伟学时：4848第第47讲讲 三、三、21世纪中国公共管理改革与创世纪中国公共管理改革与创新的任务新的任务1、公共财政改革、公共财政改革OECD(经济合作与发展组织)成员国的财政改革措施：一、财政管理的重点由对管理程序的重 视转为对绩效和结果的重视。 二、在政府财政活动中大力引进了竞争 机制。 三、强调支出的总量控制。 四、与分权和注重结果相配合，政府财 政管理活动大力推进可核算化。 五、强调报告责任，改革预算会计制度。OECDOECD成员国的改革经验对我国公共财政体制成员国的改革经验对我国公共财政体制改革的借鉴意义改革的借鉴意义 一、明确政府的事权范围，建立公共财政框架， 推行绩效预算管理模式，划小预算执行单位， 进一步明确财政支出责任，使整个预算形成 以绩效为目标的良性机制。 二、处理好分权和集权的关系。坚持以分税制为 重点的事权和财权相协调的管理体制。赋予 地方税收立法权，扩大地方财政自主权，使 财权与事相匹配。 三、建立健全预算资金管理的责任制度。财政管 理的核心是预算编制与执行。遵循科学、规 范、透明的预算编制程序的要求，编制出管 理科学、制约有效的预算。 四、切实加强财政监督，保证规范税费管理的落实。 使政府的财政行为透明公开，避免“黑箱”操作， 减少滋长“腐败”的温床。 2、公共部门人力资源改革与发展、公共部门人力资源改革与发展所谓的公共部门的人力资源就是国家、政府组织从事公共事务管理的工作人员，与此相对应，公共部门人力资源管理是指为充分、科学、合理有效地发挥公共部门人力资源,在行使国家行政权力、管理国家和社会公共事务过程中,对社会进步和经济发展的积极作用而进行的资源配置、素质提高、能力利用、开发规划及效益优先等一系列活动相结合的有机整体。 我国的公共部门人力资源管理中还存在很多的问题。第一，公共部门的传统积弊太深。第二，人才选拔、任用机制有待改进。第三，激励机制还需进一步加强。第四，人力资源开发不足。 要适时的对公共部门人力资源做出改革与调整第一，更新人力资源管理中的各种观念第二，建立有效的公平公正的激励机制第三，建立更加科学的干部选拔任用机制第四，实现人力资源管理的法制化 3、行政机构改革、行政机构改革改革开放后，我国经历了几次大的行政机构改革，最近的几次改革分别是1993年、1998年、2003年和2008年的机构改革。行政改革应明确中央政府与地方政府的关系 第一，必须强化中央政府应有的权威，发挥中央政府在现代市场经济运行中的主导作用。 第二，保障与尊重地方政府合理的自主权益，充分调动地方政府的主动性与创造性。 第三，正确处理集权与分权的相互关系，促进中央与地方两级政府的协调运行。 第四，健全协调运行机制，实现中央与地方的权力制衡。 4、电子政府建设、电子政府建设电子政府有两种含义。狭义的电子政府是指以提高效率、公开信息、提高服务质量为目标，实现政府和行政部门内部以及与国民和企业等民间部门间的网络化和信息化。这就要求彻底变革政府和行政部门的工作和组织方式。广义的电子政府就是，建立一种政治家与行政、政治家与公民和企业间的交流更加密切的民主政治形态，也就是实现电子民主。我国电子政府建设存在问题 一是政府网站建设与政务工作结合紧密程度还有待提高。 二是政府网站的实用性还有待进一步增强。 三是政府网站互动渠道在解决实际问题方面的能力还有待提升。改进措施 一是建立起各部门共同参与的办站机制，共同推进网站建设。 二是各级政府应加大对公共企事业单位服务资源的梳理和整合力度，结合用户实际需求组织便民服务，提高服务的实用性。 三是加大公众参与反馈机制的建设力度，在相关部门中落实责任，确保公众的问题“有回音，能解决”。 四是政府网站的建设要紧跟时政热点提供针对性服务，信息公开的内容要日益全面规范，提供实用性、人性化的服务要成为各级政府网站在线服务建设的趋势。 5、中国公民社会组织发展、中国公民社会组织发展公民社会组织的特征： 一是正规性 二是民间性 三是非营利性 四是自治性 五是志愿性 六是公益性公民社会组织参与公共管理的理论依据： 首先，在公共管理的实际过程中，存在着市场失灵和政府失灵的问题。因此第三部门可以起到弥补这两种失灵的功能。 其次，在服务与消费领域，还存在合约失灵问题，非营利组织或第三部门比营利性企业能更好地解决这方面的问题。 第三，非营利组织或第三部门所从事的服务活动，虽然不以营利为目的，但参与非营利组织的成员，仍然可以获取许多利益，这是非营利组织能够产生发展、并能在公共管理领域发挥重要作用的另一个理论依据。 第四，非营利组织虽然可以弥补市场与政府在提供公共服务方面的失灵，但它的功能也是有限的，非营利组织或第三部门的事业发展，还有赖于政府的支持，实现政府与第三部门的互补，以弥补政府失灵的问题。 第五，非营利组织参与公共管理还出于以社会制约权力的理论。中国公民社会组织改革： 改革的重点,应当是在深刻认识公民社会发展规律的基础上,进一步转变对公民社会的态度,对公民社会给予正确的定位和合理的分类,加紧修订和完善关于民间组织的法律、规章和政策,从审批、登记、注册、监管、经费、税收等方面,对民间组织既积极支持、热情帮助,又正确引导、合理规范,营造一个有利于公民社会健康成长的制度环境,防止民间组织成为政府的对立面,使公民社会更好地与政府合作,齐心协力建设一个民主、公平、善治、宽容的和谐社会。 6、公共服务均等化、公共服务均等化促进公共服务均等化存在的挑战： 首先，由于城乡二元公共服务制度尚未根本改变，农村基本公共服务与城镇相比，还存在着较大的差距。 其次，区域发展不平衡是中国的基本国情。 再次，广大的农民工群体已成为基本公共服务均等化的焦点问题。建立基本公共服务均等化的制度框架：（1）把人的全面发展作为发展的核心，强调关注民生、重视民生、保障民生、改善民生，着力解决好人民群众最关心、最直接、最现实的基本公共服务；（2）把义务教育、基础医疗和公共卫生、基本社会保障、公共就业服务等摆到更为突出的位置，着力改变社会发展严重滞后于经济发展的局面；（3）基本公共服务的政策和投入向农村倾斜；（4）基本公共服务向欠发达地区倾斜，加大中央财政对中西部地区的转移支付；（5）基本公共服务向困难群体倾斜，强化公共就业服务，消除“零就业家庭”，建立城乡最低生活保障制度等，尽快建立惠及 13 亿人的基本公共服务体系，使经济发展带来的物质成果能够转化为人的素质的全面提高。促进基本公共服务均等化的相关政策建议：（1）用统一的标准清晰地确定全体中国公民都有权享受的基本公共服务的范围；（2）明确界定政府的基本公共服务供给责任，并将这种责任的履行作为政府行政管理体制改革和能力建设的基石；（3）改革完善公共财政制度，充分保障基本公共服务均等化所需的资源，并使这些资源能够被分配到最急需的政府机构手中；（4）建立城乡统一的公共服务制度，消除影响农村人口公平获得基本公共服务的结构性 障碍；（5）明确划分中央、省级以及省以下各级政府在基本公共服务供给上的权限与职责；（6）引入全国统筹的政策架构，为农民工群体提供基本公共服务；（7）建立基本公共服务绩效评价与监测体系，使基本公共服务成为政府绩效评价的重要内容，强化对各级政府官员的激励机制，促进基本公共服务的有效供给；（8）建立基本公共服务的多元参与机制，加强社区和社会组织在公共服务供给中的作用，包括实际参与供给、监督以及表达消费者对公共服务的要求与预期等；（9）建立一个系统、协调一致的基本公共服务法规体系，整合现有部门和地方公共服务法规，提高立法层次，增强这些法律法规的权威性。公共管理学概论 主讲教师：闫宏伟主讲教师：闫宏伟 学时：学时：4848第第48讲讲 7、公共权力运行中的监督与制约、公共权力运行中的监督与制约第一，行政监督的前提是实行行政公开第二，行政监督的关键是从制度上保障监督者的地位优于被监督者第三，行政监督的实质是对行政权力运作的监督第四，行政监督的标准是行政管理和服务的合法性和合理性原则第五，行政监督的重点是对各级行政领导干部特别是“一把手”的监督第六，行政监督的形式是实行多样化、立体化、经常化的监督第七，行政监督的基础是建立和实行科学的绩效考核制度和严格的行政责任制度第八，行政监督的目的是维护公共利益，保障公民权利第九，行政监督的内力是在整个社会树立行政监督文化，培养公务员形成自觉接受行政监督的观念第十，行政监督的限度是要求尊重公务员个人拥有的合法权益，不能无限放大行政监督的范围四、善治是公共管理的未来发展趋势四、善治是公共管理的未来发展趋势治理与统治（1）治理作为一种政治管理过程，也像政府统治一样需要权威和权力，最终目的也是为了维持正常的社会秩序，推动社会发展，这是两者的共同之处。（2）二者的本质区别在于： 两者的主体不尽相同。 统治的权威中心一定是政府机关，而治理的权威中心包括政府机关但又不限于政府机关，治理的主体是多元化和多样性的，它可以是公共机构，也可以是私人机构，还可以是第三部门。统治是有政府单独行使公共事务的管理权限，而治理是公共事务管理过程中政治国家与公民社会的合作、政府与非政府的合作、公共机构与私人机构的合作、强制与自愿的合作。管理过程中权利运行的向度不同。 政府统治的权利运行依循自上而下的方向，他运用政府的政治权威，通过发号施令、制定政策和行政手段，对社会公共事务进行单一向度的管理。而治理则是一个自上而下、自下而上的互动管理过程，它主要是通过谈判协商、对话合作、沟通交流、相互认同和确立目标等方式对公共事务实施管理。治理的实质在于建立在市场原则、公共利益和认同基础上的合作，它所拥有管理机制主要不依赖政府的权威，而是合作网络的权威，其权力运行的向度是多元的、相互的，而不是单一的和自上而下的。管理的范围不同。 政府统治所涉及的范围就是以领土为界的民族国家。一个国家的政府统治如果超越了自己领土范围，而延伸到其他国家，那就是对其他国家主权的侵犯，这是国际法和各国关系准则所不允许的。治理的范畴既可以是特定领土界限内的民族国家，也可以是超越国家领土界限的国际领域。权威的基础和性质不同。 统治的权威主要源自于政府的法规命令，治理的权威则主要源于公民的认同和共识 。善治善治“善治实际上是国家的权力向社会的回归，善治的过程就是一个还政于民的过程。”“善治是当今社会政治发展的一个可欲的目标，但同时我们要认识到，善治的现实基础是公民社会，没有一个健全发达的公民社会，就不可能有真正的善治。” 从全社会的范围看，善治离不开政府，但更离不开公民与公民社会，离不开政府与公民及公民社会之间形成良好的协作关系。善治有赖于公民自愿的合作和对权威的自觉认同，没有公民的积极参与和合作，至多只有善政，而不会有善治。中央编译局比较政治与经济研究中心发布的中国治理评估框架指标包括12个方面的内容：（1）公民参与 （2）人权与公民权 （3）党内民主 （4）法治（5）合法性 （6）社会公正（7）社会稳定 （8）政务公开（9）行政效益 （10）政府责任（11）公共服务 （12）廉洁