公共事业管理学 公共管理系： 20131教师简介邓俊英：女，人文社科学院公共管理系副教授。邓俊英：女，人文社科学院公共管理系副教授。1984年本科毕业于北京师范大学哲学系。北京师范大学哲学系。1995年研究生毕业于中国社会科学院中国社会科学院民商法专业。2006年博士毕业于中国人民大学哲学系管理哲学中国人民大学哲学系管理哲学方向。曾在哲学研究、学术论坛、哲学动态等杂志发表多篇文章。出版专著一部：从哲学的视野回望泰罗科学管理中国社会科学出版社2008现为中国人民大学管理哲学研究中心客座研究员。2第一章：导论一、公共事业的基本内涵和特征（一）公共事业由政府、社会公共组织、公共企业向公众提供特定产品和服务，以提高其生活质量的活动。（二）市场经济与公共事业的产生1、体制改革：服务型政府2、公共需求多元化3、环境、资源、人口、信息服务等纳入公共事业4、公民权利意识、民主意识加强3大连泡崖社区图书馆和小剧场 公共文化设施公共文化设施4（三）社会公共事务及其特征1、公共事务指涉及社会公众整体的生活质量和共同利益的那些社会事务，也是社会整体和长远的利益。2、特征： （1）公共性（2）基础性（3）长远性（4）劳务性 A、直接劳务性公安、司法 B、间接性国防、立法 C、公共工程桥梁、水利设施等。（5）非盈利性（6）阶级性 公共体育活动场所5二、公共产品理论（一）公共产品公共产品的基本概念公共产品：是指用于满足社会公共消费需要的物品或劳务。例如：国防、政府行政管理、城市规划、公共交通、环境等等。公共产品直接或间接为企业生产和个人家庭提供服务。(二)公共产品的特点：（1）非排他性：即一个人在消费该产品时，不能排除其他人同时也消费这类产品，在技术上可以排斥的，由于不经济、违背公共利益难以执行。（2）非竞争性：A、边际生产成本为零。指增加一个公共消费者，公共产品供给者并不增加成本。B、边际拥挤成本为零。即在公共产品的消费中，每个消费者的消费都不影响其他消费者的消费数量和质量。6三、公共事业的基本特征1、公众性2、公用性3、公益性4、非营利性思考：体育与经济的关系？7四、公共事业管理：（一）公共事业管理定义：公共事业管理是由特定的管理主体、管理客体、管理目的、管理职能和方法以及管理环境等要素构成的涉及面广、影响深远的活动。1、管理主体公共组织：政府、非政府组织、公共企业、 社会团体等。2、管理客体公共事务：公共经济事务、政治事务、社会事务。（公共产品的生产与供给）3、管理的目标是社会公众利益获得发展。4、服务的标准是数量、质量满足社会需要的尺度和工作效率。8（二）公共事业管理活动公共事业管理活动是在一定的社会环境中，以政府为核心的公共组织凭借公共权力，为促进社会整体利益协调发展，采取一定的方式对公共事业进行调节控制的过程。五、公共组织：（一）政府组织广义的政府组织包括：立法、司法和行政机关。狭义的指行政机关。（二）非政府组织9指非官方、非营利以增进社会公共利益为组织目标，不具有行政权力的公共组织。例如：非营利的院校、医院、研究所、基金会、文化和技术团体、各种咨询服务机构。（三）准政府组织：非营利的以增进公共利益为组织目标，通过授权等行使一定的行政权力或通过所具有的公共权威，对公共事务管理具有一定强制性的公共组织。例如：残联、各种经济仲裁委员会、消费者权益保障委员会。10公共组织的特征：1、增进社会公共利益。2、依法行使职能具有权威性。3、受到高度的公共监督。4、活动具有政治性。5、价值目标的衡量具有模糊性。6、具有一定的独占性。11六、公共权力（一）公共权力的含义：用来处理社会公共事务的权力，代表国家的意志，体现社会公共利益和需要。（二）公共权力的形成：1、法律赋予。2、武力掠夺。3、品德威望。4、民意选举。12（三）公共权力的基本形式和特征：基本基本形式：（1）强制性权力需具有价值合理性准确性、有效性。（2）非强制性权力提出公共规范、价值导向、仲裁调解等。涉及经济、政治、社会事务。特征特征：（1）社会性（2）政治性（3）综合性（4）约束性（5）权威性。13七、公共事业管理与其他管理的关系（一）公共事业管理与公共管理1、管理主体2、管理范围3、管理方法（二）公共事业与行政管理（三）公共事业与企业管理公共管理 公共事业管理 14案例1、实行高中免费教育中国更多城市可以办到实行高中免费教育中国更多城市可以办到新京报新京报2008729唐钧：唐钧：鞍山市近日宣布，将从今年秋季学期开始，推出高中鞍山市近日宣布，将从今年秋季学期开始，推出高中阶段的免费教育。如果不接续高中教育，相当一部分阶段的免费教育。如果不接续高中教育，相当一部分初中毕业生，据说在农村占到初中毕业生，据说在农村占到89，受教育的机会便，受教育的机会便到此戛然而止。到此戛然而止。鞍山是中等发展程度的城市，鞍山鞍山是中等发展程度的城市，鞍山能办到在中国至少有能办到在中国至少有20个以上的城市可以办到。个以上的城市可以办到。作业：作业：2010年年9月月3日新闻日新闻分析：广东东莞石排镇试行免费教育分析：广东东莞石排镇试行免费教育 面临面临“无人喝彩无人喝彩”15案例2：汽车增长可能产生哪些公共问题？新中国成立之初，北京市交管局车管所在册登记机动车只有1757辆。1980年，全市机动车保有量突破10万辆1990年，全市汽车保有量39万辆。2000年，全市汽车保有量 1578万辆。2009年，北京市汽车保有量453万辆。2009年6月增加58000辆。2010年8月增加118000辆。每天增长平均1900辆。2020年？16第二章：公共事业管理环境第二章：公共事业管理环境一、公共事业管理环境的基本问题：（一）概念公共事业管理活动所涉及的周围一切物质条件和精神情况的总和。（二）环境种类管理环境：自然环境：生态环境 社会环境：经济环境、政治环境、文化环境17二、公共事业管理的生态环境和文化环境（一）生态环境（一）生态环境是指公共事业管理所处的自然环境和社会人文环境。影是指公共事业管理所处的自然环境和社会人文环境。影响较大的有地理环境、人口、公众日常生活的技术化、响较大的有地理环境、人口、公众日常生活的技术化、社会发展程度和状况。社会发展程度和状况。（二）文化环境（二）文化环境公共事业管理机构置身于其中的一定的社会思想意识、公共事业管理机构置身于其中的一定的社会思想意识、文化心态和观念形态的总合，是一定区域社会成员在文化心态和观念形态的总合，是一定区域社会成员在社会化过程中长期积淀而形成的一种较为稳定的社会社会化过程中长期积淀而形成的一种较为稳定的社会意识形态。意识形态。18、文化环境影响公共事业管理的基本形式文化环境影响公共事业管理的基本形式（）影响公共事业管理机构和人员对周围环境的认识（）影响公共事业管理机构和人员对周围环境的认识和解释和解释（2）决定公共事业管理机构和人员的管理价值取向）决定公共事业管理机构和人员的管理价值取向（3）规定着公共事业管理方式、方法的选择）规定着公共事业管理方式、方法的选择、公共事业管理文化：、公共事业管理文化：公共事业管理主体自身所具有的关于公共事业管理的思公共事业管理主体自身所具有的关于公共事业管理的思想、价值和相关的实践经验等。是公共事业管理的直想、价值和相关的实践经验等。是公共事业管理的直接环境和微观环境。公共事业管理文化包括管理的价接环境和微观环境。公共事业管理文化包括管理的价值观，即管理的哲学理念、管理模型、管理的规章制值观，即管理的哲学理念、管理模型、管理的规章制度、管理实践等。度、管理实践等。19、公众的政治文化公众的政治文化是指一个国家的社会成员，在一定时期内所具有的政是指一个国家的社会成员，在一定时期内所具有的政治价值倾向和政治心理倾向的总合。包括社会成员普治价值倾向和政治心理倾向的总合。包括社会成员普遍的政治价值、情感、认知、政治心理、政治意识和遍的政治价值、情感、认知、政治心理、政治意识和观念。主要包括政治意识形态、政治思想或思潮、社观念。主要包括政治意识形态、政治思想或思潮、社会政治心理。会政治心理。、公共政治文化与公共事业管理、公共政治文化与公共事业管理（1）公共政治认知）公共政治认知（2）公共政治行为倾向）公共政治行为倾向（3）公共政治评价）公共政治评价20三、公共事业管理的政治环境和经济环境三、公共事业管理的政治环境和经济环境（一）（一）公共事业管理的政治环境公共事业管理的政治环境、是指在政治体系中与公共组织并列并对公共组织、是指在政治体系中与公共组织并列并对公共组织发生作用的诸种政治因素之总和。包括政治制度、政发生作用的诸种政治因素之总和。包括政治制度、政治结构、政治关系等，还包括公共事业管理所拥有的治结构、政治关系等，还包括公共事业管理所拥有的政治权力。政治权力。、影响公共事业管理的政治因素及其影响方式、影响公共事业管理的政治因素及其影响方式政治制度和政治结构的影响政治制度和政治结构的影响政治关系的影响政治关系的影响公共事业管理主体所拥有的权力影响公共事业管理主体所拥有的权力影响21公共事业管理主体在管理过程中拥有的自决权对于政公共事业管理主体在管理过程中拥有的自决权对于政府而言是政治权力行政权，对非政府组织来说是社府而言是政治权力行政权，对非政府组织来说是社团权。这些权力对公共政策的制定、实施与评估产生团权。这些权力对公共政策的制定、实施与评估产生影响，公共管理者的权力社会资源的分配具有作用，影响，公共管理者的权力社会资源的分配具有作用，权力形成后，其管理范围和强度就相应确定。权力形成后，其管理范围和强度就相应确定。（二）公共事业管理的经济环境（二）公共事业管理的经济环境、是公共事业管理所处的经济背景、经济制度、经济、是公共事业管理所处的经济背景、经济制度、经济成分、经济条件等经济因素的总和。成分、经济条件等经济因素的总和。、经济环境对公共事业管理的影响：、经济环境对公共事业管理的影响：（1）生产力发展水平的影响：影响公共事业管理的范）生产力发展水平的影响：影响公共事业管理的范围。影响公共事业管理的能力。影响公共事业管理的围。影响公共事业管理的能力。影响公共事业管理的水平和效率。水平和效率。22（2）经济成分的影响：一个国家经济成分的数量，各）经济成分的影响：一个国家经济成分的数量，各种经济成分在整个国民经济中所占的比例，直接构成种经济成分在整个国民经济中所占的比例，直接构成了社会政治体系的社会基础，形成了特定的社会利益了社会政治体系的社会基础，形成了特定的社会利益结构。一定的经济成分构成决定政府相应的经济职能、结构。一定的经济成分构成决定政府相应的经济职能、经济政策和经济管理方式，因而会对公共事业产生影经济政策和经济管理方式，因而会对公共事业产生影响。响。（3）经济体制影响：第一，决定公共管理的形态特）经济体制影响：第一，决定公共管理的形态特征和制度特征。第二，影响公共事业管理的行为特征。征和制度特征。第二，影响公共事业管理的行为特征。第三，影响公共事业管理的运行。第三，影响公共事业管理的运行。（三）政治和经济环境对不同层次公共事业管理的影响（三）政治和经济环境对不同层次公共事业管理的影响1、对高层次公共事业管理具有直接影响、对高层次公共事业管理具有直接影响2、对中低层公共事业有间接的影响、对中低层公共事业有间接的影响23四、公共事业管理的公共关系环境和国际环四、公共事业管理的公共关系环境和国际环境境一、一、公共事业管理的公共关系环境公共事业管理的公共关系环境（一）（一）公共关系环境的含义：公共关系环境的含义：分为公共组织公共关系和私营组织公共关系。分为公共组织公共关系和私营组织公共关系。（1）是影响和制约公共事业管理的各种公共关系因素的总和，）是影响和制约公共事业管理的各种公共关系因素的总和，主要内容是一个公共组织与社区的公共关系状况，以及同主要内容是一个公共组织与社区的公共关系状况，以及同公共组织系统中两个公共组织之间的关系。这些关系是公公共组织系统中两个公共组织之间的关系。这些关系是公共事业管理主体自己创造和改变的结果，构成了公共事业共事业管理主体自己创造和改变的结果，构成了公共事业管理环境中人的环境因素。（管理环境中人的环境因素。（2）影响和制约公共事业管理）影响和制约公共事业管理主体为了树立组织良好形象以促进组织目标的实现，运用主体为了树立组织良好形象以促进组织目标的实现，运用传播等手段与社会公众建立相互了解、相互适应的长久联传播等手段与社会公众建立相互了解、相互适应的长久联系活动的各种因素。系活动的各种因素。24（二）公共关系环境对公共事业管理的影响公共关系环境对公共事业管理的影响公共事业管理主体与社区的公共关系对公共事业管理公共事业管理主体与社区的公共关系对公共事业管理的影响。社区成为实现公共事业管理的中介。的影响。社区成为实现公共事业管理的中介。公共事业管理主体系统之间的公共关系对公共事业管公共事业管理主体系统之间的公共关系对公共事业管理的影响。包括横向和纵向两种，纵向是指政府上下理的影响。包括横向和纵向两种，纵向是指政府上下级之间的关系，横向是一个地区政府或非政府同另一级之间的关系，横向是一个地区政府或非政府同另一个地区政府或非政府组织之间的关系。个地区政府或非政府组织之间的关系。（三）公共事业管理的国际环境（三）公共事业管理的国际环境是指影响和制约国内公共事业管理的全球性因素总和，是指影响和制约国内公共事业管理的全球性因素总和，主要包括国际政治、经济和文化。主要包括国际政治、经济和文化。对公共事业管理基本政策的影响；对公共事业管理方对公共事业管理基本政策的影响；对公共事业管理方法、手段的影响；本国国际地位对公共事业管理的影法、手段的影响；本国国际地位对公共事业管理的影响。响。25第三章：公共事业管理的模式与体制一、公共事业管理模式的概念、演变与决定因素公共事业管理模式的概念、演变与决定因素（一）公共事业管理模式（一）公共事业管理模式公共事业产品的生产公共事业产品的生产 、 供给过程中，承担主体构成供给过程中，承担主体构成及其相互关系的组合方式。及其相互关系的组合方式。（二）公共事业管理模式的历史演变（二）公共事业管理模式的历史演变1、公共事业管理的保护模式、公共事业管理的保护模式自由经济时期自由经济时期。政府、市场、私人不参与公共产品的提。政府、市场、私人不参与公共产品的提供。公共产品主要社区自行解决。政府职能：保护国供。公共产品主要社区自行解决。政府职能：保护国家安全。防止私人、企业损害社会利益。保护私有财家安全。防止私人、企业损害社会利益。保护私有财产。产。26第三章：公共事业管理的模式与体制2、公共事业管理的干预模式、公共事业管理的干预模式资本主义经济时期资本主义经济时期。政府干预并垄断公共产品的提供。政府干预并垄断公共产品的提供。市场间接参与公共产品的提供。社会力量参与有限。市场间接参与公共产品的提供。社会力量参与有限。原因：第一次世界经济危机。罗斯福新政。建立管理机原因：第一次世界经济危机。罗斯福新政。建立管理机构、颁布各种法律，全面介入社会生活，大力发展公构、颁布各种法律，全面介入社会生活，大力发展公共事业。将管理职能集中在公共事务上，管理经济不共事业。将管理职能集中在公共事务上，管理经济不控制经济，政府直接生产和提供公共产品，基础设施、控制经济，政府直接生产和提供公共产品，基础设施、公共设施、教育、卫生产品。公共设施、教育、卫生产品。27第三章：公共事业管理的模式与体制3、公共事业管理的市场模式、公共事业管理的市场模式后资本主义时期后资本主义时期。20世纪世纪80年代，新公共管理开始。布年代，新公共管理开始。布坎南坎南“公共选择理论公共选择理论”。通过集体行动和政治过程来。通过集体行动和政治过程来决定资源在公共领域中的分配。政府主导、多元主体决定资源在公共领域中的分配。政府主导、多元主体参与公共产品的生产与提供。参与公共产品的生产与提供。原因：政府层级多，信息失灵、管理成本大效率低、协原因：政府层级多，信息失灵、管理成本大效率低、协调困难。政府、市场、社会共同参与公共产品生产好调困难。政府、市场、社会共同参与公共产品生产好提供。提供。公共组织：政策型（政府组织）、服务型、服务提供型。公共组织：政策型（政府组织）、服务型、服务提供型。28第三章：公共事业管理的模式与体制（三）公共事业管理的模式与体制（三）公共事业管理的模式与体制1、公共事业管理的实质、公共事业管理的实质由经济发展水平和公共需求决定。政府始终是主体之一。由经济发展水平和公共需求决定。政府始终是主体之一。政府与社会、政府与市场关系的确定根本上决定了公政府与社会、政府与市场关系的确定根本上决定了公共产品提供者的地位、责任、参与程度、参与方法，共产品提供者的地位、责任、参与程度、参与方法，构成了特定的公共事业管理体制。构成了特定的公共事业管理体制。2、公共事业管理模式的决定因素、公共事业管理模式的决定因素（1）公共需求）公共需求（2）主体意识）主体意识（3）政府能力（）政府能力（4）社会发育程度）社会发育程度29第三章：公共事业管理的模式与体制二、当代公共事业管理模式的机理与特点二、当代公共事业管理模式的机理与特点（一）公共事业管理市场模式机理形成的基础（一）公共事业管理市场模式机理形成的基础1、私人参与公共产品生产与提供的必要性、私人参与公共产品生产与提供的必要性（1）政府全面干预和垄断公共事业管理已经不可能（2）福利经济学对政府制度及其成本、公共产品生产与提供存在偏差。（认为政府是制度外变量，不存在交易成本，没有绩效要求，突出了政治性）2、私人提供公共产品的可能性“平等进入”（纯公共产品）免费搭车、“选择性进入”付费（准公共产品）30第三章：公共事业管理的模式与体制3、私人参与公共产品生产与提供的条件（1）纯公共产品领域私人一般不进入（2）公共产品的消费必须存在排他性技术（3）必须有产品的产权制度安排（4）可以将产品的生产和提供作为两个环节分开31第三章：公共事业管理的模式与体制三、当代公共事业产品的提供方式（一）公共提供政府无偿地向消费者提供。如：气象、基础科学研究（二）市场提供政府管制下、提供单位自负盈亏、实行企业化经营、通过收费收回成本，并有一定利润。（三）混合提供政府以成本价格为基础，通过政府补贴和向受益人收取一定费用的方式来提供公共产品。补贴比例1%-100%例如：教育、卫生、医疗、体育、出版、广播、文化32第三章：公共事业管理的模式与体制四、当代公共事业管理模式的基本特点（一）多元构成（二）政府主导和统筹（三）以市场为基础（四）法制化与规范化五、公共事业管理的层次和体制（一）宏观公共事业管理1、基本方式计划、组织、协调、控制33第三章：公共事业管理的模式与体制2、基本内容（1）预测公共产品市场需求。（2）制定和分析社会指标。（3）制定公共政策。3、宏观公共事业管理机构（1）立法机构（2）司法机构（3）行政机关34第三章：公共事业管理的模式与体制（二）微观公共事业管理1、管理方式具体运作计划、组织、协调、控制2、管理机构（1）政府公共事业管理的基层部门。民政部门、教委（2）业务涉及的部门（3）从事监督、协调、评估等管理工作的非营利组（4）直接从事公共产品提供的部门35第四章：公共事业管理中的组织一、政府与公共事业管理一、政府与公共事业管理（一）政府的基本属性和职能（一）政府的基本属性和职能1、政府：、政府：是国家进行阶级统治和社会管理的机关，是国家表示是国家进行阶级统治和社会管理的机关，是国家表示意志、发布命令和处理事务的机构。包括立法、司法意志、发布命令和处理事务的机构。包括立法、司法和行政机关，主要指行政机关。和行政机关，主要指行政机关。2、政府的基本属性、政府的基本属性阶级性：政府实施作为国家机器的政治职能，保护统阶级性：政府实施作为国家机器的政治职能，保护统治阶级的利益。借助于公共权力完成经济、政治、文治阶级的利益。借助于公共权力完成经济、政治、文化的职能。化的职能。36第四章：公共事业管理中的组织社会性：主要指政府对非阶级性的社会经济文化事务进社会性：主要指政府对非阶级性的社会经济文化事务进行的管理。政治性。行的管理。政治性。3、政府职能：、政府职能：政府通过立法和行政手段以及各种经济政策，改善和扩政府通过立法和行政手段以及各种经济政策，改善和扩大市场的作用，维护市场竞争秩序、规则、保持货币大市场的作用，维护市场竞争秩序、规则、保持货币稳定，总量均衡等。二要发挥市场功能和作用，在国稳定，总量均衡等。二要发挥市场功能和作用，在国家控制的公共领域引入市场竞争，改变低效率运行状家控制的公共领域引入市场竞争，改变低效率运行状态。态。（1）政务管理）政务管理（2）经济管理）经济管理（3）社会事务管理）社会事务管理37第四章：公共事业管理中的组织表现：表现：提供公共物品：如国防、治安、公共教育、公共文化提供公共物品：如国防、治安、公共教育、公共文化设施，以及制度安排、法规和政策等。设施，以及制度安排、法规和政策等。消除外部效应：外部效应通常是指企业注重利润而对消除外部效应：外部效应通常是指企业注重利润而对外部环境造成的负面影响。这种影响无法通过市场机外部环境造成的负面影响。这种影响无法通过市场机制来解决，政府通过补贴和直接投资基础性研究、公制来解决，政府通过补贴和直接投资基础性研究、公共教育促进积极外部性产生。共教育促进积极外部性产生。调节收入及财产的再分配。政府可以通过税收政策及调节收入及财产的再分配。政府可以通过税收政策及社会保障制度来调节收入及财产再分配，解决公平以社会保障制度来调节收入及财产再分配，解决公平以及社会经济发展战略问题。对影响国计民生的水电气及社会经济发展战略问题。对影响国计民生的水电气通讯行业进行特殊管理。通讯行业进行特殊管理。维护社会与市场秩序维护社会与市场秩序38第四章：公共事业管理中的组织（二）政府是公共事业管理的主体和核心（二）政府是公共事业管理的主体和核心依据：依据：1、市场经济是法治经济，民主化的基本要求是法、市场经济是法治经济，民主化的基本要求是法律化。法律的制定和执行都离不开国家、政府，特别律化。法律的制定和执行都离不开国家、政府，特别是政府的立法、司法、执法机构，所以管理主体必须是政府的立法、司法、执法机构，所以管理主体必须是政府。是政府。2、公共需求扩大、公共需求扩大 。3、政府是公共机构。、政府是公共机构。表现：表现：1、政府决定着公共事业管理的基本范围、基本性质和基本方、政府决定着公共事业管理的基本范围、基本性质和基本方向向2、政府决定着整个公共事业管理的体制和运行、政府决定着整个公共事业管理的体制和运行3、政府是公共事业管理中其他主体的管理者、政府是公共事业管理中其他主体的管理者4、政府是各项公共政策的制定者、政府是各项公共政策的制定者39第四章：公共事业管理中的组织二、政府社会管理改革与公共事业管理政府社会管理改革与公共事业管理（一）社会管理改革是当前政府改革重点社会管理改革是当前政府改革重点1、政府社会管理的含义、政府社会管理的含义政府以社会公平、公正为首要目标，通过制定系统的、专门政府以社会公平、公正为首要目标，通过制定系统的、专门的社会政策和法规，对社会进行必要的干预和控制的过程。的社会政策和法规，对社会进行必要的干预和控制的过程。2、公共事业管理目前存在的问题、公共事业管理目前存在的问题（1）管理体制与公共事业管理需要有差距。管理体制与公共事业管理需要有差距。（2）管理范围不明确、部门分割多头管理。）管理范围不明确、部门分割多头管理。（3）管理方式与社会发展的新变化不相适应。）管理方式与社会发展的新变化不相适应。（4）管理权力过于集中，管理主体单一。）管理权力过于集中，管理主体单一。40第四章：公共事业管理中的组织（5）管理机构膨胀管理效率低。）管理机构膨胀管理效率低。（6）社会性、群众性、公益性、服务性职能应由社）社会性、群众性、公益性、服务性职能应由社会自行管理，但当前社会自我管理水平不足，使政府会自行管理，但当前社会自我管理水平不足，使政府管理目标难以实现。管理目标难以实现。（二）现阶段政府社会管理改革注意的问题（二）现阶段政府社会管理改革注意的问题1、确立改革目标。、确立改革目标。2、转变社会管理方式。、转变社会管理方式。3、树立市场和服务观念。、树立市场和服务观念。4、积极推行政事分开，进行事业单位改革。、积极推行政事分开，进行事业单位改革。41第四章：公共事业管理中的组织（5）大力培育和管理好非政府组织。）大力培育和管理好非政府组织。（6）加快社会公共事务管理的法制建。）加快社会公共事务管理的法制建。三、非政府组织与公共事业管理三、非政府组织与公共事业管理（一）非政府组织的含义（一）非政府组织的含义1、介于家庭和政府之间，以增进社会公共利益为最终目、介于家庭和政府之间，以增进社会公共利益为最终目标，主要依靠社会力量，自主管理、自负盈亏的社会标，主要依靠社会力量，自主管理、自负盈亏的社会组织。简称组织。简称NGO。2、非政府组织分类：非政府组织分类：（1）企业性组织：直接从事生产的营利性企业组织。）企业性组织：直接从事生产的营利性企业组织。42第四章：公共事业管理中的组织（2）营利性中介组织：中介服务、管理服务。如：职）营利性中介组织：中介服务、管理服务。如：职业介绍所、证券交易所、律师事务所、会计师事务所、业介绍所、证券交易所、律师事务所、会计师事务所、审计事务所等。审计事务所等。（3）非营利性组织：从事社会管理与服务，不营利的）非营利性组织：从事社会管理与服务，不营利的社会组织。如：志愿者组织、环保组织、失业救济基社会组织。如：志愿者组织、环保组织、失业救济基金会、文教卫体、科研机构等。简称：金会、文教卫体、科研机构等。简称：NPO（二）非政府组织的特征：（二）非政府组织的特征：1、组织性、组织性 2、民间性、民间性 3、自治性、自治性 4、非政治性、非政治性 5、非宗教性、非宗教性 6、非营利性、非营利性43第四章：公共事业管理中的组织（三）公共事业管理改革的内容（三）公共事业管理改革的内容目的：满足社会需求多样化、丰富化给政府带来的财政目的：满足社会需求多样化、丰富化给政府带来的财政压力和管理压力，实行社会化和市场化。压力和管理压力，实行社会化和市场化。1、明确政府的核心职能：提供公共政策和法律。将执行、明确政府的核心职能：提供公共政策和法律。将执行和服务职能分离出去和服务职能分离出去“政企分开政企分开”、“政事分开政事分开”2、公共服务转给社会组织，增加公共产品供给总量。、公共服务转给社会组织，增加公共产品供给总量。3、将能进行经营性投资、开展市场竞争的部门通过法、将能进行经营性投资、开展市场竞争的部门通过法律、制度约束，交给私人经营。律、制度约束，交给私人经营。（四）非政府组织在公共事业管理中的作用（四）非政府组织在公共事业管理中的作用1、是微观领域社会服务和管理的主要提供者。、是微观领域社会服务和管理的主要提供者。44第四章：公共事业管理中的组织2、提高公共产品的供给效率提高公共产品的供给效率3、较好地满足社会多元化的需求、较好地满足社会多元化的需求4、扩大就业，增强社会保障、提高公民民主意识和社、扩大就业，增强社会保障、提高公民民主意识和社会化程度。会化程度。45第五章：公共事业管理的职能与方法第一节：公共事业管理的基本职能一、计划职能：1、计划的内涵2、计划的必要性3、计划的种类二、组织职能：1、组织职能的含义2、工作基本步骤3、授权46第五章：公共事业管理的职能与方法三、协调职能1、协调的含义2、协调中的沟通：内部沟通、外部沟通四、控制职能1、控制的含义2、控制的方式：简单的反馈控制和前馈控制、直接控制和间接控制3、控制的基本原则：目标实现、控制效率、面向未来、控制职责、直接控制47第五章：公共事业管理的职能与方法第二节：政府管理公共事业的基本方式第二节：政府管理公共事业的基本方式一、公共政策与公共管理1、公共政策：一定社会公共权威机构为解决、公共政策：一定社会公共权威机构为解决社会公共问题，做出的正式决定和安排。是社会公共问题，做出的正式决定和安排。是确定一定社会生活的行为准则和行为依据。确定一定社会生活的行为准则和行为依据。表现为法律、法规、规章等表现为法律、法规、规章等2、内容与层次：、内容与层次：48第五章：公共事业管理的职能与方法（1）元政策：指用以指导和规范政府公共政策行为的一）元政策：指用以指导和规范政府公共政策行为的一套理念和方法的总和。它规范政府正确地制定和执行套理念和方法的总和。它规范政府正确地制定和执行公共政策，是关于政策的政策。涉及公共政策的指导公共政策，是关于政策的政策。涉及公共政策的指导思想、价值标准、行为准则、程序步骤、方式方法等。思想、价值标准、行为准则、程序步骤、方式方法等。(2)基本政策：是用以指导某一方面公共问题的主导性政基本政策：是用以指导某一方面公共问题的主导性政策。反映社会群体的政策信仰和社会价值观，层次高、策。反映社会群体的政策信仰和社会价值观，层次高、范围广、时间长、权威性强。范围广、时间长、权威性强。（3）具体政策：公共部门针对特定而具体的公共问题）具体政策：公共部门针对特定而具体的公共问题做出的政策性规定。做出的政策性规定。49案例：公共政策制定 广州免费公交50广州亚运期间免费公共交通规定，在广州亚运期间免费公共交通规定，在广州亚运会广州亚运会及亚残运及亚残运会期间，不仅亚运会亚残运会身份注册卡持有者、持证工会期间，不仅亚运会亚残运会身份注册卡持有者、持证工作人员、赛会志愿者、开闭幕式及比赛门票持票观众可以作人员、赛会志愿者、开闭幕式及比赛门票持票观众可以享受在广州免费搭乘公交地铁的优待服务，在亚运会及亚享受在广州免费搭乘公交地铁的优待服务，在亚运会及亚残运会机动车单双号限行的残运会机动车单双号限行的46天期间（天期间（11月月1日至日至29日、日、12月月5日至日至21日），剔除日），剔除13天双休日和天双休日和3天新增假期后的天新增假期后的30个个工作日，工作日，全体广州市民都可以免费享受公共交通服务。全体广州市民都可以免费享受公共交通服务。免免费公共交通服务范围包括：所有广州行政区域范围内的城费公共交通服务范围包括：所有广州行政区域范围内的城市轨道交通、公共汽电车（含市轨道交通、公共汽电车（含BRT）、水上客运等线路，）、水上客运等线路，但是出租车、机场快线、珠江游以及市区与郊区之间的公但是出租车、机场快线、珠江游以及市区与郊区之间的公路客运班线除外。其中，亚运会身份注册卡持有者、亚运路客运班线除外。其中，亚运会身份注册卡持有者、亚运会工作人员、赛会志愿者、持亚运门票及赠票观众、亚运会工作人员、赛会志愿者、持亚运门票及赠票观众、亚运会城市志愿者除了可以免费享受上述公共交通外，还可以会城市志愿者除了可以免费享受上述公共交通外，还可以免费享受由广州城区开往从化、增城市城区的部分公路客免费享受由广州城区开往从化、增城市城区的部分公路客运班线交通服务。运班线交通服务。511、月日是广州实行亚运公共交通免费“大礼包”的首日。来自广州地铁总公司的数据显示，日广州地铁客流量猛增至万人次，比万人次的平均日常流量多出近一倍。2、一周免费公交，政府买单12亿元。3、11月8日，广州实行公交补贴政策。有广州户口的居民每家补150元。52广州免费公交一日候车、乘车景象53免费公交取消的原因：免费公交取消的原因：1、出于确保地铁营运安全的考虑。出于确保地铁营运安全的考虑。2、为了维护地铁线网良好的乘车秩序。、为了维护地铁线网良好的乘车秩序。3、尽量让市民上下班交通出行的刚性需求、尽量让市民上下班交通出行的刚性需求不受影响。不受影响。4、免费以来的地铁客流情况已经远远超出、免费以来的地铁客流情况已经远远超出了地铁运输能力承受范围。了地铁运输能力承受范围。（2010年11月07日07:17大洋网-广州日报）54思考的问题：思考的问题：1、公共产品供给公共产品供给2、公共政策制定的程序、公共政策制定的程序3、公共政策评估、公共政策评估4、公共政策的社会影响、公共政策的社会影响553、公共政策对公共事业管理的作用：、公共政策对公共事业管理的作用：（1）公共政策确定了公共事业管理的基本方）公共政策确定了公共事业管理的基本方向向（2）公共政策体现了一定的公共事业管理的）公共政策体现了一定的公共事业管理的职能职能（3）公共事业管理是实现公共政策的基本渠）公共事业管理是实现公共政策的基本渠道道（4）在一定层面上二者统一）在一定层面上二者统一56二、公共政策的制定过程公共政策的制定过程（一）公共政策问题的确认（一）公共政策问题的确认通过权威机构的一定程序和方法确认公共政策问题，分析通过权威机构的一定程序和方法确认公共政策问题，分析问题是什么，发生的原因，寻找解决的方法。问题是什么，发生的原因，寻找解决的方法。（二）确定公共政策目标（二）确定公共政策目标通过公共政策解决公共问题要达到的目标，明确目标的通过公共政策解决公共问题要达到的目标，明确目标的价值有多大，解决的社会意义，对生活有何影响。价值有多大，解决的社会意义，对生活有何影响。（三）制定公共政策方案并做出选择。制定公共政策方案并做出选择。对公共政策问题的不同发展趋势制定多个政策方案，对对公共政策问题的不同发展趋势制定多个政策方案，对方案进行评估，分析，确定其一，通过合法的程序使之方案进行评估，分析，确定其一，通过合法的程序使之成为公共政策。如果是元政策则必须逐级具体化。成为公共政策。如果是元政策则必须逐级具体化。57（四）公共政策的推行和优化：（四）公共政策的推行和优化：公共政策的推行就是将方案具体贯彻执行。首先公共政策的推行就是将方案具体贯彻执行。首先要广泛宣传动员，解释政策的意义和作用。优化要广泛宣传动员，解释政策的意义和作用。优化则是通过信息反馈，了解政策实施的情况，提高则是通过信息反馈，了解政策实施的情况，提高政策的针对性和效益。政策的针对性和效益。58三、公共事业产品的执行三、公共事业产品的执行（一）公共事业产品的（一）公共事业产品的政府供应政府供应通过政府财政预算来购买相关的公共事业产品以一通过政府财政预算来购买相关的公共事业产品以一定的方式向公众提供。如：道路、教育、卫生、定的方式向公众提供。如：道路、教育、卫生、社会福利。社会福利。（二）公共事业产品的（二）公共事业产品的政府补贴政府补贴政府对提供特定产品和服务的私营部门予以一定的政府对提供特定产品和服务的私营部门予以一定的资助。资助。（三）公共事业产品的（三）公共事业产品的政府生产政府生产政府通过设立国有企业直接生产并以非常市场化的政府通过设立国有企业直接生产并以非常市场化的方式向公众提供一定的公共事业产品。主要集中方式向公众提供一定的公共事业产品。主要集中59在水电气公共交通为基本内容的公用事业中。在水电气公共交通为基本内容的公用事业中。政府生产无关乎政府预算，且使用者必须像使用私营部政府生产无关乎政府预算，且使用者必须像使用私营部门提供的商品一样为之付费。门提供的商品一样为之付费。政府直接进行公用事业产品生产呈日益减少的趋势。政府直接进行公用事业产品生产呈日益减少的趋势。（四）公共事业产品的政府（四）公共事业产品的政府管制管制政府为了保证公共事业产品的供给，维护增进公共利益，政府为了保证公共事业产品的供给，维护增进公共利益，依据相关的法律法规，以一定的方式干预公共事业产依据相关的法律法规，以一定的方式干预公共事业产品生产和提供者特别是企业活动的行为。分为间接管品生产和提供者特别是企业活动的行为。分为间接管制、直接管制、经济性管制、社会性管制。制、直接管制、经济性管制、社会性管制。间接管制间接管制：司法干预。：司法干预。直接管制直接管制：行政部门直接干预经：行政部门直接干预经济主体决策。济主体决策。经济管制经济管制：通过投资、财务、会计活动：通过投资、财务、会计活动进行的规制。进行的规制。社会管制社会管制：维护公共利益对经济活动制：维护公共利益对经济活动制定标准。定标准。60四、公共政策的基本功能：四、公共政策的基本功能：（一）导向功能：通过强制性规范对公众的行为和社会（一）导向功能：通过强制性规范对公众的行为和社会发展进行引导。发展进行引导。（二）调节功能：对公共问题中的各种利益和矛盾具有（二）调节功能：对公共问题中的各种利益和矛盾具有调节和控制作用。调节和控制作用。（三）分配功能：将社会公共利益按一定的标准对一定（三）分配功能：将社会公共利益按一定的标准对一定的对象进行分割。的对象进行分割。（四）控制功能：通过政策决定人们行为可以做什么，（四）控制功能：通过政策决定人们行为可以做什么，不可以做什么。不可以做什么。61第五章：政府管理公共事业的职能与方法第三节：政府管理公共事业的层次与方法第三节：政府管理公共事业的层次与方法（一）政府管理公共事业的层次（一）政府管理公共事业的层次1、宏观公共事业管理、宏观公共事业管理第一，对公共事业范围内公共产品和服务这一特第一，对公共事业范围内公共产品和服务这一特殊市场进行预测。第二，制定和分析公共事业殊市场进行预测。第二，制定和分析公共事业范围内的社会指标，如环境保护满意度等。提范围内的社会指标，如环境保护满意度等。提供公共事业产品投资方向和产品流向。第三，供公共事业产品投资方向和产品流向。第三，制定有关公共事业的公共政策。第四，进行一制定有关公共事业的公共政策。第四，进行一系列旨在提高管理效能的组织、协调和控制工系列旨在提高管理效能的组织、协调和控制工作。作。62第五章：政府管理公共事业的职能与方法2、微观公共事业管理的基本方式和内容：、微观公共事业管理的基本方式和内容：直接管理。表现为对基层公共事业管理机构的计直接管理。表现为对基层公共事业管理机构的计划、组织、协调和控制上。微观公共事业管理职划、组织、协调和控制上。微观公共事业管理职能的发挥主要是维护基层公共事业活动基本秩序。能的发挥主要是维护基层公共事业活动基本秩序。表现为对公共事业产品的提供者，产品的质量以表现为对公共事业产品的提供者，产品的质量以及产品的价格进行监督管理。及产品的价格进行监督管理。63第五章：政府管理公共事业的职能与方法（二）公共事业管理的基本方法（二）公共事业管理的基本方法1、刚性方法刚性方法是公共事业管理机构凭借其权力，对公共事业对象所实是公共事业管理机构凭借其权力，对公共事业对象所实施的强制性管理手段。强制性手段必须有法律、法规、施的强制性管理手段。强制性手段必须有法律、法规、规章做基础。规章做基础。（1）法律管理方法：通过立法、运用法律法规确定公）法律管理方法：通过立法、运用法律法规确定公共事业领域内的行动规范，维护公共事业活动基本顺共事业领域内的行动规范，维护公共事业活动基本顺序和关系的一种管理方法。具有普遍约束性、严格的序和关系的一种管理方法。具有普遍约束性、严格的强制性、明确的规范性、相对的稳定性。强制性、明确的规范性、相对的稳定性。法律管理方法的主体是政府，即立法、司法、行政机法律管理方法的主体是政府，即立法、司法、行政机关。关。64第五章：政府管理公共事业的职能与方法（2）行政管理方法：通过行政命令和公共政策，按）行政管理方法：通过行政命令和公共政策，按照行政方式来组织、指挥、调控和监督，对公共照行政方式来组织、指挥、调控和监督，对公共事业活动进行直接干预和控制。是传统的社会事事业活动进行直接干预和控制。是传统的社会事务管理方法。行政管理方法具有权威性、直接性、务管理方法。行政管理方法具有权威性、直接性、时效性。时效性。（3）经济方法：是指国家利用一定的经济手段影响）经济方法：是指国家利用一定的经济手段影响公共事业活动参与者的利益，保证公共事业的发公共事业活动参与者的利益，保证公共事业的发展按国家意志进行的一种管理方法。具有间接性、展按国家意志进行的一种管理方法。具有间接性、诱导性、灵活性特点。实际运用主要表现在：诱导性、灵活性特点。实际运用主要表现在：65第五章：政府管理公共事业的职能与方法2、柔性方法柔性方法是指公共事业管理机构和管理人员采用说服、是指公共事业管理机构和管理人员采用说服、信息传播、解释、劝说、道德信念等软的方信息传播、解释、劝说、道德信念等软的方式来进行管理。在中低层管理中柔性方法使式来进行管理。在中低层管理中柔性方法使用较多，标志着一个国家公共事业管理水平。用较多，标志着一个国家公共事业管理水平。体现人的文明和素质。体现人的文明和素质。66第五章：政府管理公共事业的职能与方法（1）行政指导）行政指导（2）公共事业管理合同）公共事业管理合同（3）行政授权）行政授权（4）行政委托）行政委托（5）情感方法与心理方法）情感方法与心理方法67（A）传播方法）传播方法是公共事业管理主体通过与公众的双向信息交流建立是公共事业管理主体通过与公众的双向信息交流建立的相互信任、相互理解的关系。是个人以及群体之间的相互信任、相互理解的关系。是个人以及群体之间交换、传递、信息的过程。交换、传递、信息的过程。（B）情感方法：）情感方法：就是激发公众对特定公共事业管理目标或预定价值情就是激发公众对特定公共事业管理目标或预定价值情感，利用人们的情感因素实现公共事业管理的目标。感，利用人们的情感因素实现公共事业管理的目标。（C）心理方法：）心理方法：心理方法是通过心理因素的影响和作用来达到公共事心理方法是通过心理因素的影响和作用来达到公共事业管理目标的实现的方法。心理因素包括个体心理和业管理目标的实现的方法。心理因素包括个体心理和社会群体心理，社会心理主要包括传统、心理习惯、社会群体心理，社会心理主要包括传统、心理习惯、行为方式、社会时尚等，这些运用得当可以从心理气行为方式、社会时尚等，这些运用得当可以从心理气势上帮助实现公共事业管理目标。势上帮助实现公共事业管理目标。68第五章：政府管理公共事业的职能与方法（三）当代公共事业管理方法运用的发展趋势及条当代公共事业管理方法运用的发展趋势及条件件系统化：随着政府管理体制的改革，传统的行政管理系统化：随着政府管理体制的改革，传统的行政管理方法被新的法律方法、经济方法和柔性方法所取代，方法被新的法律方法、经济方法和柔性方法所取代，形成了在不同层次、不同环节和不同侧面发挥作用而形成了在不同层次、不同环节和不同侧面发挥作用而又相互联系的方法体系。又相互联系的方法体系。民主化：公共事业管理是维护公众利益提高公众生活民主化：公共事业管理是维护公众利益提高公众生活质量为目的的，整个管理过程都需要公众参加，进而质量为目的的，整个管理过程都需要公众参加，进而要重视社会公众的意见和利益，产生的非政府组织、要重视社会公众的意见和利益，产生的非政府组织、志愿者社团的参与，使得管理方法的个性化、柔性化志愿者社团的参与，使得管理方法的个性化、柔性化更加突出。更加突出。69第五章：政府管理公共事业的职能与方法高科技高科技化：化：自然科学和社会科学的新理论和新方法引起技术的变革，自然科学和社会科学的新理论和新方法引起技术的变革，各种科技手段的运用，使管理手段和方法高科技化和各种科技手段的运用，使管理手段和方法高科技化和物质化。例如计算机处理数据，收集和分析，进行模物质化。例如计算机处理数据，收集和分析，进行模拟管理，做可行性试验，从而使管理效果的评估更加拟管理，做可行性试验，从而使管理效果的评估更加科学、公正、客观。科学、公正、客观。70第六章：公共事业管理部门战略管理一、公共事业管理部门战略管理一、公共事业管理部门战略管理（一）战略管理（一）战略管理1、内涵：、内涵：是具有全局性、长远性、根本性的以计划制定为起点，是具有全局性、长远性、根本性的以计划制定为起点，通过执行、控制等环节进行的管理活动，是能动地管通过执行、控制等环节进行的管理活动，是能动地管理未来的技术和能力，着眼于组织长期目标的实现。理未来的技术和能力，着眼于组织长期目标的实现。2、战略管理的必要性：、战略管理的必要性：由于农村城市化，社会阶层多元化，利益主体的需求和由于农村城市化，社会阶层多元化，利益主体的需求和环境变得日益复杂，公共事业管理要从长远的全局的环境变得日益复杂，公共事业管理要从长远的全局的根本性的问题进行谋划和对策研究，以确定发展的方根本性的问题进行谋划和对策研究，以确定发展的方向和要达到的目标。战略管理是高层管理的主要内容。向和要达到的目标。战略管理是高层管理的主要内容。71第六章：公共事业管理部门战略管理3、战略管理的基本特征：战略管理的基本特征：（1）面向未来：战略管理的宗旨就是根据内外环境的变）面向未来：战略管理的宗旨就是根据内外环境的变化为组织确定发展目标和步骤。化为组织确定发展目标和步骤。 （2）长期性、全局性、根本性：战略管理涉及组织的）长期性、全局性、根本性：战略管理涉及组织的长期发展问题。长期发展问题。（3）具有外向性：通过制定战略，利用外部机会化解）具有外向性：通过制定战略，利用外部机会化解或回避外部威胁，从而促进组织成长。或回避外部威胁，从而促进组织成长。（4）战略管理是由外向内的实施过程：战略管理注重）战略管理是由外向内的实施过程：战略管理注重外部环境，寻求机会与回避威胁，通过环境评估，确外部环境，寻求机会与回避威胁，通过环境评估，确定战略规划，使战略目标贯穿于组织的结构调整、人定战略规划，使战略目标贯穿于组织的结构调整、人员安排和资源配置。员安排和资源配置。72第六章：公共事业管理部门战略管理（5）战略管理是理性分析与直觉的结合：未来是不确）战略管理是理性分析与直觉的结合：未来是不确定的，仅凭理性逻辑分析还不够，在制定战略规划时，定的，仅凭理性逻辑分析还不够，在制定战略规划时，经验、感觉、直觉也起重要作用。经验、感觉、直觉也起重要作用。（二）、公共事业管理部门战略管理的价值和特点（二）、公共事业管理部门战略管理的价值和特点价值：价值：使公共事业管理能适应越来越复杂的环境变化。使公共事业管理能适应越来越复杂的环境变化。促进政府公共事业管理改革的深入。促进政府公共事业管理改革的深入。使政府更好地维护和代表公共利益。公共利益有长远和使政府更好地维护和代表公共利益。公共利益有长远和眼前，整体和局部之分，公共事业管理部门要从系统眼前，整体和局部之分，公共事业管理部门要从系统论思想出发，从战略的高度构建公共事业管理的体系。论思想出发，从战略的高度构建公共事业管理的体系。73第六章：公共事业管理部门战略管理特点：特点：必须使各部门协调达成共识。必须使各部门协调达成共识。根据法律授权进行管理和服务。根据法律授权进行管理和服务。明确组织的任务。明确组织的任务。注意战略绩效评估中的社会效益指标。注意战略绩效评估中的社会效益指标。二、公共事业管理部门战略管理过程和原则二、公共事业管理部门战略管理过程和原则公共事业管理部门战略管理过程公共事业管理部门战略管理过程对战略管理过程的认识存在一定的分歧，但从大对战略管理过程的认识存在一定的分歧，但从大的方面讲，可以分成环境分析、战略规划、战略的方面讲，可以分成环境分析、战略规划、战略实施、战略评估四个基本环节。实施、战略评估四个基本环节。74第六章：公共事业管理部门战略管理1、环境分析：、环境分析：公共事业管理环境是一个相互作用的复杂的系统，包公共事业管理环境是一个相互作用的复杂的系统，包括经济、政治、军事、文化、自然生态等许多方面。括经济、政治、军事、文化、自然生态等许多方面。可以分为整个社会的大环境和受公共事业管理部门的可以分为整个社会的大环境和受公共事业管理部门的政策、管理影响的具体的环境。政策、管理影响的具体的环境。环境分析就是运用系统思考和特定的分析模式或工具，环境分析就是运用系统思考和特定的分析模式或工具，分析影响组织的外部系统以及组织在这种系统背景下分析影响组织的外部系统以及组织在这种系统背景下的优势和劣势，了解外部环境产生的机会和威胁，进的优势和劣势，了解外部环境产生的机会和威胁，进行战略规划。行战略规划。75第六章：公共事业管理部门战略管理2、战略规划：、战略规划：战略规划是通过对环境进行分析，把战略意图转战略规划是通过对环境进行分析，把战略意图转化成战略决策的过程。战略规划主要有：化成战略决策的过程。战略规划主要有：确定环境变化及趋势。确定环境变化及趋势。确定组织的目标、任务和要解决的服务对象及需要等问确定组织的目标、任务和要解决的服务对象及需要等问题。题。决定组织的价值观和价值行为。决定组织的价值观和价值行为。通过战略分析选择组织应当进入的领域和发展方向。通过战略分析选择组织应当进入的领域和发展方向。确定组织应当采取的战略类型和行动方案。确定组织应当采取的战略类型和行动方案。76第六章：公共事业管理部门战略管理3、战略实施：、战略实施：战略实施是通过建立和发展行动的能力和机制，将战战略实施是通过建立和发展行动的能力和机制，将战略规划转化为现实绩效的过程。战略规划是思维的过略规划转化为现实绩效的过程。战略规划是思维的过程，战略实施是行动的过程，战略实施的基础是相应程，战略实施是行动的过程，战略实施的基础是相应的组织结构，并且要解决以下问题：的组织结构，并且要解决以下问题：（1）确定组织的实际目标和具体指标。）确定组织的实际目标和具体指标。（2）进行功能战略选择。）进行功能战略选择。（3）合理配置有限资源。）合理配置有限资源。（4）建立有效的组织结构。）建立有效的组织结构。（5）建立快捷的沟通和协调机制）建立快捷的沟通和协调机制（6）通过政府和社会营销促进战略实施。）通过政府和社会营销促进战略实施。77第六章：公共事业管理部门战略管理4、战略评估：、战略评估：是对战略实施进行监控，是对战略实施的绩效进是对战略实施进行监控，是对战略实施的绩效进行评价和估量的反馈机制。主要包括：行评价和估量的反馈机制。主要包括：检查战略基础：优势劣势的变化情况，机会和威胁的变检查战略基础：优势劣势的变化情况，机会和威胁的变化。化。衡量战略绩效：将战略规划中的目标和实际结果进行比衡量战略绩效：将战略规划中的目标和实际结果进行比较找出成绩和不足。检查风险度、资源配置、战略实施较找出成绩和不足。检查风险度、资源配置、战略实施时间表。时间表。战略的修正与调整。对已有战略的不足进行适当调整，战略的修正与调整。对已有战略的不足进行适当调整，重新决策。重新决策。78第六章：公共事业管理部门战略管理（二）公共事业管理部门战略管理的基本原则：（二）公共事业管理部门战略管理的基本原则：管理是一门科学也是一种艺术更是一种文化。管理是一门科学也是一种艺术更是一种文化。1、以社会公众的共同需要为出发点、以社会公众的共同需要为出发点2、使战略管理过程尽可能简单化和非程式化、使战略管理过程尽可能简单化和非程式化3、要着眼于未来和变化进行管理。、要着眼于未来和变化进行管理。79第六章：公共事业管理部门战略管理三、公共事业管理部门战略规划三、公共事业管理部门战略规划（一）公共事业管理部门战略规划的基本内容（一）公共事业管理部门战略规划的基本内容1、战略规划的概念和价值、战略规划的概念和价值战略规划是该组织在分析环境和把握环境所存在的问战略规划是该组织在分析环境和把握环境所存在的问题基础上，制定组织战略的过程。战略规划从整体上题基础上，制定组织战略的过程。战略规划从整体上规定了公共事业管理的框架和依据，有利于各项工作规定了公共事业管理的框架和依据，有利于各项工作的开展。的开展。80第六章：公共事业管理部门战略管理2战略规划的特点：战略规划的特点：（1）战略管理具有创新性。要解决的问题是前所未有战略管理具有创新性。要解决的问题是前所未有的，要通过科学论证和管理者的直觉、经验及管理艺的，要通过科学论证和管理者的直觉、经验及管理艺术来决定。术来决定。（2）全局性和长远性。公共问题影响面大，影响长远，全局性和长远性。公共问题影响面大，影响长远，一定要用发展的全面的观点进行决策和规划。一定要用发展的全面的观点进行决策和规划。（3）指导性。战略管理决策一经做出，对具体工作具有指导性。战略管理决策一经做出，对具体工作具有指导性。指导性。（4）层次性。战略决策具有中长期、短期，全局、局部层次性。战略决策具有中长期、短期，全局、局部等层次之分。等层次之分。81第六章：公共事业管理部门战略管理3、战略决策的内容要全面，、战略决策的内容要全面，确定战略决策的目标和范围。确定战略决策的目标和范围。确定战略管理的关键性因素。确定战略管理的关键性因素。合理配置资源合理配置资源把握环境变化形成协调作用的机制。把握环境变化形成协调作用的机制。4、战略执行：、战略执行：有计划、有目的、有步骤、有方法。有计划、有目的、有步骤、有方法。及时修正方向，保证目标实现。及时修正方向，保证目标实现。合理利用人财物，力图最佳效益。合理利用人财物，力图最佳效益。5、战略评价：客观全面，坚持正确的价值观。、战略评价：客观全面，坚持正确的价值观。辨证、有未来眼光。辨证、有未来眼光。82第六章：公共事业管理部门战略管理（二）公共事业管理部门战略规划过程（二）公共事业管理部门战略规划过程1、制定战略规划并形成共识。了解战略规划的内容和、制定战略规划并形成共识。了解战略规划的内容和价值、参加人员和组织、实现规划的步骤和方法等。价值、参加人员和组织、实现规划的步骤和方法等。2、明确组织权限。明确组织的使命和法律界限。、明确组织权限。明确组织的使命和法律界限。进行进行SWOT分析分析特定的环境分析。进行组织内外特定的环境分析。进行组织内外部环境的分析。部环境的分析。确定组织面对的战略性问题。确定组织面对的战略性问题。战略选择。做出组织发展的可行性论证，选择恰当的战略选择。做出组织发展的可行性论证，选择恰当的组织结构和战略步骤。组织结构和战略步骤。83第六章：公共事业管理部门战略管理（三）公共事业管理部门战略规划中的（三）公共事业管理部门战略规划中的SWOT分析分析1、SWOT分析的基本含义和目标分析的基本含义和目标这是目前战略管理中普遍使用的分析工具和方法，意这是目前战略管理中普遍使用的分析工具和方法，意思是对组织在战略管理和规划中的优势、弱势、机会、思是对组织在战略管理和规划中的优势、弱势、机会、威胁进行系统分析，对资源进行合理配置，规避风险，威胁进行系统分析，对资源进行合理配置，规避风险，制定发展战略。制定发展战略。84第六章：公共事业管理部门战略管理2、SWOT方法的使用：方法的使用：列出组织的关键外部机会和外部威胁。列出组织的关键外部机会和外部威胁。找出组织的内部优势和弱点。找出组织的内部优势和弱点。将内部优势与外部机会相结合形成将内部优势与外部机会相结合形成SO战略。战略。将内部弱点与外部机会相结合形成将内部弱点与外部机会相结合形成WO战略。战略。将内部优势与外部威胁相结合形成将内部优势与外部威胁相结合形成ST战略。战略。将内部弱点与外部威胁相结合形成将内部弱点与外部威胁相结合形成WT战略。战略。85第七章：公共事业管理的一般过程一、公共事业管理问题的确认管理一、公共事业管理问题的确认管理（一）作为公共事业管理对象的社会问题（一）作为公共事业管理对象的社会问题1、公共事业管理对象的条件：、公共事业管理对象的条件：（1）是公共事业管理者认知和感觉到的客观事物。）是公共事业管理者认知和感觉到的客观事物。（2）具有公共性并且迫切需要解决。）具有公共性并且迫切需要解决。（3）具有整体性，不解决这些问题会影响更多领域）具有整体性，不解决这些问题会影响更多领域的问题解决。的问题解决。2、公共事业管理对象社会问题的特点、公共事业管理对象社会问题的特点（1）具有公共性。（）具有公共性。（2）变化性。（）变化性。（3）确定性不确）确定性不确定性的统一。（定性的统一。（4）整体性和局部性的统一。）整体性和局部性的统一。86第七章：公共事业管理的一般过程3、确认作为公共事业管理对象社会问题的基本方、确认作为公共事业管理对象社会问题的基本方法法（1）直接调查法：）直接调查法：调查者直接和公众接触，通过交谈、观察、分析调查者直接和公众接触，通过交谈、观察、分析及时迅速了解情况。比较真实、灵活、信息可靠。及时迅速了解情况。比较真实、灵活、信息可靠。不足在于受调查范围限制。不足在于受调查范围限制。87第七章：公共事业管理的一般过程A、观察法。观察法是调查人员用感观借助于辅助的、观察法。观察法是调查人员用感观借助于辅助的科学仪器，对社会现象在自发性的条件下进行事实考科学仪器，对社会现象在自发性的条件下进行事实考察的方法。包括：观察的主体、对象、环境条件、观察的方法。包括：观察的主体、对象、环境条件、观察工具和观察者的知识等要素。具有客观，真实、连察工具和观察者的知识等要素。具有客观，真实、连续、灵活特点。具体分为无结构（不控制）的参与观续、灵活特点。具体分为无结构（不控制）的参与观察法。无结构的非参与观察法。即调查者不参与到对察法。无结构的非参与观察法。即调查者不参与到对象群体中。还有一种是结构观察法，即有控制的观察。象群体中。还有一种是结构观察法，即有控制的观察。观察者根据调查目的，制定观察计划，控制环境条件，观察者根据调查目的，制定观察计划，控制环境条件，按照计划规定的内容、程序、措施进行观察，使观察按照计划规定的内容、程序、措施进行观察，使观察结果达到标准化程度。结果达到标准化程度。88第七章：公共事业管理的一般过程B、访谈法。调查员与公众直接面对面交谈搜集资料、访谈法。调查员与公众直接面对面交谈搜集资料的方法。分为结构访谈和无结构型访谈。单个面谈和的方法。分为结构访谈和无结构型访谈。单个面谈和公众代表座谈会。公众代表座谈会。C、问卷法。调查员将要调查的内容和问题做成表格，、问卷法。调查员将要调查的内容和问题做成表格，公众依据个人情况做出文字回答或标示的方法。公众依据个人情况做出文字回答或标示的方法。这种方法的优点：这种方法的优点：客观准确地了解民意的变化，省时、省力，可以对结客观准确地了解民意的变化，省时、省力，可以对结果进行量化，是社会科学研究常用的方法之一。问卷果进行量化，是社会科学研究常用的方法之一。问卷有有4种类型：是非法、选择法、计分法和等级排列法。种类型：是非法、选择法、计分法和等级排列法。问卷法的程序是设计方案、抽样、拟定意见征询表、问卷法的程序是设计方案、抽样、拟定意见征询表、信访、电话或派员面询、整理、统计、分析、综合调信访、电话或派员面询、整理、统计、分析、综合调查结果。查结果。89第七章：公共事业管理的一般过程90第七章：公共事业管理的一般过程问卷设计的注意事项：问卷设计的注意事项：一是题目适当、题意清楚。二是措辞准确、题目易懂。一是题目适当、题意清楚。二是措辞准确、题目易懂。三是明确范围、控制时间。三是明确范围、控制时间。（二）间接调查法（二）间接调查法间接调查法是利用各种资料进行分析、对比研究，间接调查法是利用各种资料进行分析、对比研究，得出结论的过程，通常也叫文献法。这种方法的得出结论的过程，通常也叫文献法。这种方法的优点是可以大量获得信息，进行长时间研究分析。优点是可以大量获得信息，进行长时间研究分析。91第七章：公共事业管理的一般过程二、公共事业中的公共项目管理二、公共事业中的公共项目管理公共事业中的公共项目管理主要包括：目标和计划的公共事业中的公共项目管理主要包括：目标和计划的确立、运作方案的拟定和选择、运作方案的实施和修确立、运作方案的拟定和选择、运作方案的实施和修正等环节。正等环节。（一）作为公共事业管理对象的公共项目（一）作为公共事业管理对象的公共项目1、把公共政策具体化的行为和过程称之为公共项目。确、把公共政策具体化的行为和过程称之为公共项目。确立和实施公共项目是中低层公共事业管理机构的主要立和实施公共项目是中低层公共事业管理机构的主要任务。任务。2、确立公共项目的基本要求、确立公共项目的基本要求92第七章：公共事业管理的一般过程（1）把公共事业管理活动划分为阶段或行动步骤。）把公共事业管理活动划分为阶段或行动步骤。（2）仔细考虑每个步骤和结果之间的关系。）仔细考虑每个步骤和结果之间的关系。（3）参加该项目的管理人员有明确分工和责任。）参加该项目的管理人员有明确分工和责任。（4）有明确的时间表保证项目完成。每一个步骤的完）有明确的时间表保证项目完成。每一个步骤的完成日期和整体进度的一致性。成日期和整体进度的一致性。（5）经常检查资源分配与预先规划是否相符合。对预）经常检查资源分配与预先规划是否相符合。对预算执行情况进行动态检查。算执行情况进行动态检查。93第七章：公共事业管理的一般过程（二）、公共项目管理中目标的确立与计划的形成（二）、公共项目管理中目标的确立与计划的形成1、目标的确立、目标的确立公共事业管理的目标就是将一定的政策或目的具体化，公共事业管理的目标就是将一定的政策或目的具体化，变成可掌握可衡量、操作的东西。公共事业管理高层变成可掌握可衡量、操作的东西。公共事业管理高层的主要任务是计划、组织、协调、控制，中低层的主的主要任务是计划、组织、协调、控制，中低层的主要任务是实施、执行、运作和评估。中低层要考虑公要任务是实施、执行、运作和评估。中低层要考虑公共政策、公共事业管理战略以及本机构的管理权限和共政策、公共事业管理战略以及本机构的管理权限和职责的法律规定；同时考虑本机构管辖范围内具体的职责的法律规定；同时考虑本机构管辖范围内具体的社会需要和现实条件；考虑本社区内人们之间的各种社会需要和现实条件；考虑本社区内人们之间的各种利益关系，综合各种利益的最佳方法；进行效果预测，利益关系，综合各种利益的最佳方法；进行效果预测，包括对目标障碍的估计等。包括对目标障碍的估计等。94第七章：公共事业管理的一般过程2、计划的形成、计划的形成完整的计划应该回答以下问题：我们在何处？我们必完整的计划应该回答以下问题：我们在何处？我们必须做什么？我们应该解决的主要问题是什么？我们应须做什么？我们应该解决的主要问题是什么？我们应该采取什么方案？行动中每个人和部门的职责是什么该采取什么方案？行动中每个人和部门的职责是什么？如何评价我们的工作等。？如何评价我们的工作等。（1）阐述目标。）阐述目标。（2）对客观环境和主观条件进行评估分析）对客观环境和主观条件进行评估分析（3）根据分析列出可能的行动方案，做出恰当选择）根据分析列出可能的行动方案，做出恰当选择（4）确定实施这一项目管理的方法，提高效率节约资源。）确定实施这一项目管理的方法，提高效率节约资源。95第七章：公共事业管理的一般过程3、公共项目的目标管理、公共项目的目标管理目标管理的含义：目标管理的含义：G奥迪奥恩奥迪奥恩1965年说，目标管理可以描述成这样一年说，目标管理可以描述成这样一个过程，组织中上级和下级管理者一起制定组织个过程，组织中上级和下级管理者一起制定组织的共同目标，根据预期效果规定个人的主要职责的共同目标，根据预期效果规定个人的主要职责范围，并用这些衡量尺度作为单位经营的指导方范围，并用这些衡量尺度作为单位经营的指导方针和个人所作贡献的标准。针和个人所作贡献的标准。采用目标管理的优点：采用目标管理的优点：A、建立目标体系，有利于管理人员明确责任提高效率。、建立目标体系，有利于管理人员明确责任提高效率。B、促进组织成员参与管理。、促进组织成员参与管理。96第七章：公共事业管理的一般过程C、根据目标和责任制，用、根据目标和责任制，用“自我控制的管理代自我控制的管理代替替”代替代替“压制性的管理压制性的管理”调动大家的积极性。调动大家的积极性。D、目标明确有利于管理过程进行控制、监督、目标明确有利于管理过程进行控制、监督和评估。和评估。（三）公共项目运作方案的决策（三）公共项目运作方案的决策决策是提出解决问题方法和途径的过程。决策分为程序决策是提出解决问题方法和途径的过程。决策分为程序决策和非程序决策。中低层公共事业管理面临的问题决策和非程序决策。中低层公共事业管理面临的问题可以采取程序决策。对于重大的前所未有的问题，需可以采取程序决策。对于重大的前所未有的问题，需要理性分析进行决策，同时也需要运用直觉和创造性。要理性分析进行决策，同时也需要运用直觉和创造性。97第七章：公共事业管理的一般过程1、公共项目运作方案的拟定、公共项目运作方案的拟定拟定的基本原则：拟定的基本原则：（1）可行性原则。（）可行性原则。（2）详尽性原则。（）详尽性原则。（3）互不兼容原）互不兼容原则。各种方案相互独立、相互排斥具有实质的不同则。各种方案相互独立、相互排斥具有实质的不同2、拟定方案的可行性分析：、拟定方案的可行性分析：（1）限制因素分析。哪些条件下不能实行。时间、资源、技）限制因素分析。哪些条件下不能实行。时间、资源、技术和其他条件。（术和其他条件。（2）对潜在问题进行分析。对可能出现的）对潜在问题进行分析。对可能出现的障碍有没有补救措施。（障碍有没有补救措施。（3）对结果进行综合分析。对方案）对结果进行综合分析。对方案的实施预期效果与公共项目实施的基本目标的一致性及其的实施预期效果与公共项目实施的基本目标的一致性及其程度，以及这一项目的社会效益、经济效益及其影响等。程度，以及这一项目的社会效益、经济效益及其影响等。98第七章：公共事业管理的一般过程2、公共项目运作方案的选择公共项目运作方案的选择满意标准。满意标准。20世纪世纪50年代西蒙提出的。认为理论上可以达到最优年代西蒙提出的。认为理论上可以达到最优化，但实际上决策者在收集信息、拟定方案、确定选化，但实际上决策者在收集信息、拟定方案、确定选择标准和实施方案过程中不能达到绝对准确，因而只择标准和实施方案过程中不能达到绝对准确，因而只要满意即可。要满意即可。合理性标准。合理性标准。哈罗德孔茨提出：第一，必须力图达到如无积极行动哈罗德孔茨提出：第一，必须力图达到如无积极行动就不可能达到的某些目标。第二，必须对现有条件下就不可能达到的某些目标。第二，必须对现有条件下按照什么原则和方针去实现目标有清楚的了解。按照什么原则和方针去实现目标有清楚的了解。99第七章：公共事业管理的一般过程第三，有充分的情报资料依据，有能力根据所要达到第三，有充分的情报资料依据，有能力根据所要达到的目标去分析和评价决策方案。第四，必须有以最好的目标去分析和评价决策方案。第四，必须有以最好的办法解决问题的强烈愿望，选出最佳实现目标的方的办法解决问题的强烈愿望，选出最佳实现目标的方案。案。（2）公共项目运作方案选择的基本步骤公共项目运作方案选择的基本步骤综合分析。综合分析是对备选方案做出优劣程度的鉴综合分析。综合分析是对备选方案做出优劣程度的鉴定。定。从必须达到的目标和希望达到的目标进行分析。从必须达到的目标和希望达到的目标进行分析。从成本和效果的对比进行分析。从成本和效果的对比进行分析。从积极作用和消极影响的对比进行分析。从积极作用和消极影响的对比进行分析。100第七章：公共事业管理的一般过程（四）公共事业管理运作方案的实施（四）公共事业管理运作方案的实施运作方案的实施分成三个阶段：运作方案的实施分成三个阶段：实施的准备阶段。实施的准备阶段。制定实施方案。目标、操作步骤等。制定实施方案。目标、操作步骤等。思想和舆论准备。组织人力和财务准备。思想和舆论准备。组织人力和财务准备。实施的落实阶段。实施的落实阶段。早期失效。主要来源于人们传统习惯的阻力和人们对早期失效。主要来源于人们传统习惯的阻力和人们对公共项目的不了解。此外是政策本身的失误和脱离实公共项目的不了解。此外是政策本身的失误和脱离实际。际。101第七章：公共事业管理的一般过程偶然失效。进入实施的中期，由于偶然因素导致的失偶然失效。进入实施的中期，由于偶然因素导致的失效。效。损耗失效。后期由于环境和情况发生较大变化，拟订损耗失效。后期由于环境和情况发生较大变化，拟订方案没有预测到的困难。如：浴盆曲线。方案没有预测到的困难。如：浴盆曲线。3、评估阶段：、评估阶段：评估是对决策本身的正确与否进行检验，也是对项目评估是对决策本身的正确与否进行检验，也是对项目运作的经验总结。运作的经验总结。102第七章：公共事业管理的一般过程三、公共事业中的公共财产和资源管理三、公共事业中的公共财产和资源管理（一）公共财产和资源的内涵（一）公共财产和资源的内涵公共财产：是被一定区域的人们共同占有或使用的财公共财产：是被一定区域的人们共同占有或使用的财产。是公共财政支出，来源于税收。包括公共产品和产。是公共财政支出，来源于税收。包括公共产品和公共收入两部分，表现为物质和资金两种形式。公共收入两部分，表现为物质和资金两种形式。公共财产和资源的种类：公共财产和资源的种类：1、公共设施、公共产品、公共设施、公共产品特定环境中人们所享有和受益的物质性存在，是人类特定环境中人们所享有和受益的物质性存在，是人类劳动的产品。劳动的产品。如：交通标志、路灯。如：交通标志、路灯。2、公共信息资源：、公共信息资源：103第七章：公共事业管理的一般过程一定环境中人们共同拥有和可能享用的各种精神产品一定环境中人们共同拥有和可能享用的各种精神产品及其物质设施。如：免费公园、各种免费信息。音乐及其物质设施。如：免费公园、各种免费信息。音乐厅、球场等。厅、球场等。3、公共人力资源：、公共人力资源：公共人力资源的开发是指，为一定范围内人们所共有公共人力资源的开发是指，为一定范围内人们所共有的人才资源的开发与管理。的人才资源的开发与管理。（二）公共财产和资源的管理（二）公共财产和资源的管理由中低层公共事业管理机构进行管理。通过相关的维护由中低层公共事业管理机构进行管理。通过相关的维护公共财产和资源的管理规定和制度，进行必须的维护，公共财产和资源的管理规定和制度，进行必须的维护，检查和监督管理。检查和监督管理。104第八章：公共事业管理费用及配置效率分析第一节：公共事业产品的生产方式和提供方式的基本组第一节：公共事业产品的生产方式和提供方式的基本组合合一、公共事业产品的生产方式与提供方式及其价值一、公共事业产品的生产方式与提供方式及其价值（一）基本含义：（一）基本含义：就是在公共事业管理过程中，围绕生产和提供两个关就是在公共事业管理过程中，围绕生产和提供两个关键环节，形成的生产者和提供者之间的关系与结构。键环节，形成的生产者和提供者之间的关系与结构。有公共提供、市场提供、混合提供三种方式。价值：有公共提供、市场提供、混合提供三种方式。价值：构成了当代公共产品生产、提供、管理构成了当代公共产品生产、提供、管理 资金投入多元资金投入多元主体的格局。主体的格局。105第八章：公共事业管理费用及配置效率分析二、当代公共产品生产方式与提供方式的组合当代公共产品生产方式与提供方式的组合生产方式生产方式 提供方式提供方式 产品性质产品性质 公共生产私人生产公共提供混合提供市场提供公共生产私人生产纯公共产品准公共产品私人产品或准公共产品106第八章：公共事业管理费用及配置效率分析1、公共生产、公共提供：政府公共财政直接投资无偿提供公共生产、公共提供：政府公共财政直接投资无偿提供2、公共生产、混合提供：政府生产收费提供成本补偿公共生产、混合提供：政府生产收费提供成本补偿3、公共生产、市场提供：公共企业生产收费提供营利、公共生产、市场提供：公共企业生产收费提供营利4、私人生产、公共提供：非政府生产政府采购无偿提、私人生产、公共提供：非政府生产政府采购无偿提供供5、私人生产、混合提供：非政府生产菲政府提供、私人生产、混合提供：非政府生产菲政府提供6、私人生产、市场提供：选择性进入的产品契约生产、私人生产、市场提供：选择性进入的产品契约生产提供。如：社区内的公共产品付费后进入提供。如：社区内的公共产品付费后进入107第八章：公共事业管理费用及配置效率分析第二节：不同类别的公共事业管理经费分析第二节：不同类别的公共事业管理经费分析一、公共事业管理中的公共支出一、公共事业管理中的公共支出（一）公共支出（一）公共支出是政府为履行其职能而支出的一切费用的总和。是政府是政府为履行其职能而支出的一切费用的总和。是政府提供公共产品和决策服务付出的成本。提供公共产品和决策服务付出的成本。（二）公共支出的种类（二）公共支出的种类1、消耗性支出和转移性支出：前者是政府部门的消费和、消耗性支出和转移性支出：前者是政府部门的消费和投资性支出。后者指政府用于养老金、补贴、债务利投资性支出。后者指政府用于养老金、补贴、债务利息、失业救济等支出。息、失业救济等支出。108第八章：公共事业管理费用及配置效率分析2、预防性支出和创造性支出：前者用于保护国家安全、预防性支出和创造性支出：前者用于保护国家安全和社会秩序。后者用于提高居民教育和生活水平，完和社会秩序。后者用于提高居民教育和生活水平，完善社会环境等。包括：经济、文教、卫生、社会福利。善社会环境等。包括：经济、文教、卫生、社会福利。3、一般利益支出和特殊利益支出：前者是全体社会成、一般利益支出和特殊利益支出：前者是全体社会成员都可以享受的效益支出。国防、司法、警察。后者员都可以享受的效益支出。国防、司法、警察。后者对社会中特定居民或企业给予的特殊支出，教育支出、对社会中特定居民或企业给予的特殊支出，教育支出、医药支出、居民行动支出、企业补助支出、债务利息医药支出、居民行动支出、企业补助支出、债务利息支出。支出。109第八章：公共事业管理费用及配置效率分析（三）公共事业管理费用中的公共支出原（三）公共事业管理费用中的公共支出原则则（1）公平原则（）公平原则（2）效益原则（）效益原则（3）稳定原则）稳定原则二、公共事业管理费用中的非政府组织公共事业管理费用中的非政府组织投入投入（一）公共事业管理费用中的非公共支出（一）公共事业管理费用中的非公共支出1、溢余。即一定时期内公共事业产品和服溢余。即一定时期内公共事业产品和服务所产生的销售收入与支出相抵后的差额务所产生的销售收入与支出相抵后的差额净资产的增加。学费与办学成本后的净资产的增加。学费与办学成本后的差额。差额。110第八章：公共事业管理费用及配置效率分析（2）社会捐赠。非政府组织有捐赠基金，其本金不）社会捐赠。非政府组织有捐赠基金，其本金不动或保存很长时间，利用本金的利息或本金进行投资动或保存很长时间，利用本金的利息或本金进行投资获得的收入用于非营利的公益活动。获得的收入用于非营利的公益活动。（3）政府拨款。政府对非政府组织的拨款。这些拨）政府拨款。政府对非政府组织的拨款。这些拨款根据法律、法规和政策对非政府组织的低价格、低款根据法律、法规和政策对非政府组织的低价格、低收费服务的一种补偿。收费服务的一种补偿。（二）（二）非政府组织资金投入的原则非政府组织资金投入的原则（1）非营利原则（）非营利原则（2）安全原则保证投资的安全性）安全原则保证投资的安全性111第八章：公共事业管理费用及配置效率分析（三）公共事业管理费用中的企业资金投入（三）公共事业管理费用中的企业资金投入企业的营利要在法律和政策给定的空间内营利。企业的营利要在法律和政策给定的空间内营利。企业要根据生产成本定价而不是根据生产价格定企业要根据生产成本定价而不是根据生产价格定价，政府则通过给企业在生产资料上的优惠价格价，政府则通过给企业在生产资料上的优惠价格和一定的财政补贴来支持企业生产公共产品。和一定的财政补贴来支持企业生产公共产品。1、企业资金进入公共事业产品生产的方式：、企业资金进入公共事业产品生产的方式：（1）投资于公共事业产品生产企业）投资于公共事业产品生产企业（1）私人投资生产，政府管理，对价格进行控制，）私人投资生产，政府管理，对价格进行控制，给予一定的政府补贴。（给予一定的政府补贴。（2）企业资金进入公共企）企业资金进入公共企业。业。112第八章：公共事业管理费用及配置效率分析2、通过项目融资方式进行公共事业产品的生产、通过项目融资方式进行公共事业产品的生产建设经营转让建设经营转让建设拥有经营转让建设拥有经营转让建设拥有经营建设拥有经营第三节：公共事业管理经费的配置效第三节：公共事业管理经费的配置效率分析率分析113第八章：公共事业管理费用及配置效率分析一、一、具有非竞争性和一定排他性的公共事业产品的配置具有非竞争性和一定排他性的公共事业产品的配置效率效率（一）具有非竞争性和一定的排他性的事业产品，是指（一）具有非竞争性和一定的排他性的事业产品，是指在某一区间内，其边际消费成本为零，而消费具有一在某一区间内，其边际消费成本为零，而消费具有一定的排他性的事业产品。定的排他性的事业产品。以桥梁为例，由于一切费用是政府的公共支出，通过以桥梁为例，由于一切费用是政府的公共支出，通过税收方式取得收入，然后无偿供给的。因此，它实际税收方式取得收入，然后无偿供给的。因此，它实际上存在以下损失：一是生产成本，即建设费用和日常上存在以下损失：一是生产成本，即建设费用和日常维护费用；二是税收和征收费用，包括税务机关的征维护费用；二是税收和征收费用，包括税务机关的征收成本和纳税人交纳税收；三是税收超额负担所造成收成本和纳税人交纳税收；三是税收超额负担所造成的效率损失。除掉以上费用，消费者剩余面积就减少的效率损失。除掉以上费用，消费者剩余面积就减少了。了。114公共提供下的桥梁效率过桥费/次 最大车流量愿意消费者价格P0A 补偿需求曲线MU P2 O Q22 B Q1 车流量Q消费者剩余 C生产成本生产成本税收效率损失115公共提供下的桥梁效率(1)不考虑桥梁建设成本和维护成本下，桥梁的消费者剩余为AOB。（2）公共提供公共提供：免费供给。生产成本（建设与维护）税收和征收费用。（税务机关征收成本、纳税人）税收超额负担造成的效率损失。车流量大拥挤抵消消费者剩余，成为AP2C。116市场提供市场提供：收费。投资商的收入为OP2CQ2。由于收费限制了一部分人使用，消费量由原来的Q1减少为Q2，就出现了收费效率损失，表现为三角形CQ2B面积。这一损失没有被投资者所得，也没被消费者所得，是社会的净损失。混合提供：混合提供：政府控制收费，价格补贴调节。存在效率损失，但比市场提供损失少。影响收益效率的其他条件：影响收益效率的其他条件：1、产品的可替代性：、产品的可替代性：公共产品可替代性越高，收益效率损失就越大。117第八章：公共事业管理费用及配置效率分析2、收费价格：收费价格：收费价格越高，效率损失越大。结论：1、具有一定排他性一定排他性的公共产品可以采取公共提供、混和提供、市场提供三种方式。效率高低需结合收费与税收成本及效率损失的综合对比来衡量。2、可替代性较小的公共产品采取收费方式。可替代性大的公共产品公共提供比较合理。3、收费会导致效率损失，收费越高效率损失越大。收费可以限制“拥挤现象”。停车收费。118二二、具有非排他性和一定竞争性的公共事业产品的配置具有非排他性和一定竞争性的公共事业产品的配置效率效率具有非排他性和一定竞争性的公共事业产品是具有一定边际成本的公共事业产品，是指增加一个消费者对供给者带来的边际成本。特点：具有外部收益。（非排他性产生的） 具有一定的消费替代性。可按付费能力来决定是 否消费。 供给上存在垄断性。1191、市场提供：市场提供具有外部收益的教育产品会带来效率损失。2、公共提供：消费者会尽可能使用这一资源，政府加大投入，效率损失超过社会利益出现不经济，因此，教育产品不适合公共提供。120