第四节第四节立法机关的会议制度和议事程序立法机关的会议制度和议事程序一、立法机关的会议制度一、立法机关的会议制度立法机关是合议制的决策机构，其任何职立法机关是合议制的决策机构，其任何职权都必须通过一定形式的会议来行使。可以说，权都必须通过一定形式的会议来行使。可以说，会议制度的内容极其广泛，涉及立法机关活动的会议制度的内容极其广泛，涉及立法机关活动的方方面面。这里，我们主要学习和讨论一下立法方方面面。这里，我们主要学习和讨论一下立法机关的会期制度、会议公开制度、言论免责制度机关的会期制度、会议公开制度、言论免责制度和多数决制度。和多数决制度。1 1、会期制度、会期制度议会是否需要长期开会？议会是否需要长期开会？会期制度就是立法机关开会的起讫时间，会期制度就是立法机关开会的起讫时间，以及前后两次会议之间的间隔期限。这个制度以及前后两次会议之间的间隔期限。这个制度通常由宪法或者法律加以规定。议事机关行使通常由宪法或者法律加以规定。议事机关行使职权的最基本形式就是召开会议，通过会议作职权的最基本形式就是召开会议，通过会议作出决定。因此，会期的长短直接反映着立法机出决定。因此，会期的长短直接反映着立法机关的地位和权能。关的地位和权能。许多国家的议会都是在长期开会，会期一许多国家的议会都是在长期开会，会期一般都在三个月以上，有的国家在半年以上。议般都在三个月以上，有的国家在半年以上。议会不仅长时间开会，而且集会时间较为固定。会不仅长时间开会，而且集会时间较为固定。我国宪法和有关法律规定，全国人大每年我国宪法和有关法律规定，全国人大每年举行一次会议，于每年第一季度举行。地方各举行一次会议，于每年第一季度举行。地方各级人大会议每年至少举行一次（实际上通常也级人大会议每年至少举行一次（实际上通常也只举行一次），一般在全国人大会议前举行。只举行一次），一般在全国人大会议前举行。但会议的召集时间，全国和地方都没有具体规但会议的召集时间，全国和地方都没有具体规定，一般是在每次会议召开之前由常委会通过定，一般是在每次会议召开之前由常委会通过关于召集人民代表大会第关于召集人民代表大会第次会议的决定来规次会议的决定来规定。另外，我国宪法和法律对会期的持续时间定。另外，我国宪法和法律对会期的持续时间也没有规定，从实际运作来看，全国人大会议也没有规定，从实际运作来看，全国人大会议一般为半个月左右。一般为半个月左右。但是，人大开会时间较短，任务却很重。但是，人大开会时间较短，任务却很重。事实上由于会期过短，除去听报告及其他活动，事实上由于会期过短，除去听报告及其他活动，人大很难在每次会议上安排多少时间去审议和人大很难在每次会议上安排多少时间去审议和讨论议案。讨论议案。虽然目前延长人大的会期还存在诸多困难，虽然目前延长人大的会期还存在诸多困难，但是常委会却作为经常开会的议事机关而存在。但是常委会却作为经常开会的议事机关而存在。19871987年，年，全国人大常委会议事规则全国人大常委会议事规则正式规正式规定，常委会会议每两个月举行一次，必要时，定，常委会会议每两个月举行一次，必要时，可召集临时会议。现在常委会一般在每双月下可召集临时会议。现在常委会一般在每双月下旬召开会议，会期为一周左右。地方人大常委旬召开会议，会期为一周左右。地方人大常委会一般每两个月至少举行一次会议。还应大幅会一般每两个月至少举行一次会议。还应大幅度增加常委会的会期，真正成为常设性的国家度增加常委会的会期，真正成为常设性的国家权力机构。权力机构。2 2、会议公开制度、会议公开制度议会会议公开，是指议会开会时，可以自由旁听，议会会议公开，是指议会开会时，可以自由旁听，自由报道，议事记录全部公开发表。自由报道，议事记录全部公开发表。会议公开制度要求立法机关在举行会议的一定时期会议公开制度要求立法机关在举行会议的一定时期之前，应发出通告，公开议程，宣布会议的时间、地点、之前，应发出通告，公开议程，宣布会议的时间、地点、讨论事项等内容。公众可以观察会议的进程，有权出席讨论事项等内容。公众可以观察会议的进程，有权出席旁听会议、目睹立法者的争论及其结果，有权取得会议旁听会议、目睹立法者的争论及其结果，有权取得会议的信息、文件和记录。会议记录除应特别保密的之外，的信息、文件和记录。会议记录除应特别保密的之外，均必须发表，公布于众。同时，舆论机构可以通过各种均必须发表，公布于众。同时，舆论机构可以通过各种传媒报道会议的情况；而且，新闻媒体对立法过程的报传媒报道会议的情况；而且，新闻媒体对立法过程的报道，应当是基于公开原则的自觉行为，而不能仅仅是从道，应当是基于公开原则的自觉行为，而不能仅仅是从政治宣传的角度所作的法制宣传或舆论导向。政治宣传的角度所作的法制宣传或舆论导向。世界各国普遍强调议会会议的公开举行，世界各国普遍强调议会会议的公开举行，并对举行秘密会议作了严格的限制。并对举行秘密会议作了严格的限制。我国宪法对会议的公开举行未作要求，根我国宪法对会议的公开举行未作要求，根据全国人大组织法和议事规则的规定，全国人据全国人大组织法和议事规则的规定，全国人大的会议同样以公开举行为原则，秘密举行为大的会议同样以公开举行为原则，秘密举行为例外。全国人大议事规则规定：大会全体会议例外。全国人大议事规则规定：大会全体会议设旁听席；旁听办法另行规定。目前尚缺乏相设旁听席；旁听办法另行规定。目前尚缺乏相应的具体规定。在地方人大的实践中，一般只应的具体规定。在地方人大的实践中，一般只限于邀请民主党派、人民团体、群众组织以及限于邀请民主党派、人民团体、群众组织以及有关单位的人员到会旁听。有关单位的人员到会旁听。除旁听外，我国还有列席制度。此外，从除旁听外，我国还有列席制度。此外，从七届全国人大二次会议开始，在每次人大会议七届全国人大二次会议开始，在每次人大会议正式召开之前，都要举行新闻发布会，向新闻正式召开之前，都要举行新闻发布会，向新闻界和社会舆论告知本次大会的指导思想、基本界和社会舆论告知本次大会的指导思想、基本精神、主要内容和议题等。精神、主要内容和议题等。3 3、言论免责制度、言论免责制度当代各民主国家的宪法大多规定了议员在议院内当代各民主国家的宪法大多规定了议员在议院内的言论和表决，在院外不负责任，不受追究。民意代表的言论和表决，在院外不负责任，不受追究。民意代表的这种特权一般被称作言论免责权或议员的言论自由。的这种特权一般被称作言论免责权或议员的言论自由。概括起来，主要有以下几点内容：（概括起来，主要有以下几点内容：（1 1）永久性免责。）永久性免责。（2 2）言论免责的保障范围包括议员因执行职务所进行）言论免责的保障范围包括议员因执行职务所进行的各种行为；不但指在议院全院会议中的活动，也包括的各种行为；不但指在议院全院会议中的活动，也包括在委员会、办公室等国会其它机构中的活动，甚至及于在委员会、办公室等国会其它机构中的活动，甚至及于对外的职权行使。（对外的职权行使。（3 3）议员不但无须对其在议院内的）议员不但无须对其在议院内的言论负责，而且对于以院令公布或出版的议事记录、报言论负责，而且对于以院令公布或出版的议事记录、报告或其他文件中的言论，也无须负责。（告或其他文件中的言论，也无须负责。（4 4）议员在议）议员在议会内的言论虽然对外免除责任，然而在议会内仍须遵守会内的言论虽然对外免除责任，然而在议会内仍须遵守议会规则的约束。议会规则的约束。我国现行宪法规定，全国人大代表在全国我国现行宪法规定，全国人大代表在全国人大的各种会议上的发言和表决，不受法律追人大的各种会议上的发言和表决，不受法律追究。全国人大组织法将言论免责权的适用范围究。全国人大组织法将言论免责权的适用范围扩大到了全国人大常委会。地方组织法又将这扩大到了全国人大常委会。地方组织法又将这个制度延伸到地方各级人大代表以及常委会组个制度延伸到地方各级人大代表以及常委会组成人员。成人员。4 4、多数议决制度、多数议决制度立法机关会议制度中的一个重要问题就是立法机关会议制度中的一个重要问题就是确立作出决定时所应遵循的规则。多数议决原确立作出决定时所应遵循的规则。多数议决原则已经成为代表机关议事程序中的一项基本定则已经成为代表机关议事程序中的一项基本定律。但是，律。但是，“多数多数”一词的意义并不确定。在一词的意义并不确定。在不同的情况下，针对不同的问题，往往对不同的情况下，针对不同的问题，往往对“多多数数”有着不同的标准和要求。有着不同的标准和要求。民主社会中的民主社会中的“稳定的多数稳定的多数”与与“变动的变动的多数多数”首先，占多大比例，可以称作多数？首先，占多大比例，可以称作多数？其次，是什么范围的多数？世界各国议会其次，是什么范围的多数？世界各国议会机关对议案的表决主要有三种计票标准：机关对议案的表决主要有三种计票标准：（1 1）是）是“出席且参加表决人数出席且参加表决人数”的多数。的多数。出席而不参加表决（如弃权或者投空白票）的不出席而不参加表决（如弃权或者投空白票）的不计算在内。计算在内。（2 2）是）是“全体出席人数全体出席人数”的多数。即以全的多数。即以全体出席人员为计票标准，而不论其是否参加了表体出席人员为计票标准，而不论其是否参加了表决。决。（3 3）是）是“全体成员全体成员”的多数。不论是否出的多数。不论是否出席或参加表决。席或参加表决。二、立法机关的议事程序二、立法机关的议事程序1 1、提出议案、提出议案2 2、审议议案、审议议案3 3、表决议案、表决议案4 4、公布、公布三、立法机关的有关案例三、立法机关的有关案例19781978年的年的“议会调查案议会调查案”表明，少数派系的调查表明，少数派系的调查权利构成了德国分权机制的重要保障，因而不能被多权利构成了德国分权机制的重要保障，因而不能被多数派系随意剥夺或限制。德国一个州（石勒苏益士数派系随意剥夺或限制。德国一个州（石勒苏益士荷尔斯泰因州）的宪法，对州议会中的少数派的调荷尔斯泰因州）的宪法，对州议会中的少数派的调查权力作了类似于联邦宪法的规定。根据该州宪法，查权力作了类似于联邦宪法的规定。根据该州宪法，在作为少数党的社会民主党的提请下，州议会成立了在作为少数党的社会民主党的提请下，州议会成立了特别调查委员会来调查州政府官员的行为。多数党特别调查委员会来调查州政府官员的行为。多数党基督教民主党基督教民主党所控制的议会通过决议，在委员所控制的议会通过决议，在委员会的调查清单上附加问题，其中一个问题特别针对社会的调查清单上附加问题，其中一个问题特别针对社民党议员。议会少数派在宪法法院宣称多数决议违宪。民党议员。议会少数派在宪法法院宣称多数决议违宪。宪法法院（第二庭）判决多数决议违背了三权分立的宪法法院（第二庭）判决多数决议违背了三权分立的宪法原则：宪法原则：“对对议议会会民民主主，调调查查委委员员会会发发挥挥重重要要作作用用。它它们们使使议议会会独独立立于于内内阁阁、官官员员和和法法院院，来来自自行行审审查查事事实实，而而同同时时又又行行使使着着法法院院和和特特殊殊行行政政机机构构的的权权力力。因因此此，委委员员会会能能够够审审查查事事实实，并并加加以以必必要要澄澄清清，以以履履行行其其作作为为大大众众政政府府机机构构的的宪宪法法义义务务。调调查查委委员员会会的的任任务务是是去去支支持持议议会会工工作作，并并为为议议会会决决定定打打下下基基础础。调调查查的的焦焦点点自自然然集集中中于于议议会会对对内内阁阁与与行行政政的的控控制制。调调查查被被设设计计来来澄澄清清涉涉嫌嫌滥滥用用权权力力的的政政府府事事件件。这这类类控控制制对对三三权权分分立立具具有有重重要要意意义义，并并只只有有在在议议会会和和执执法法机机构构之之间间存存在在政政治治对对立立关关系系时时，才才能能受受到到保保障障而而对对这这种种控控制制的的保保障障，正正是是少少数数权权利利的的宪宪法法意意义义之之所所在在。议议会会和和内内阁阁之之间间的的对对立立，原原来来存存在在于于立立宪宪君君主主时时期期，现现在在这这种种对对立立状状态态已已发发生生变变化化。在在议议会会民民主主中中，多多数数党党通通常常支支配配着着内内阁阁。今今天天，这这种种关关系系的的特特征征体体现现于于两两种种势势力力的的政政治治对对立立：一一边边是是内内阁阁和和支支持持它它的的议议会会派派系系，另另一一边边则则是是反反对对党党派派。因因此此，对对于于议议会会体体制制的的政政府府，议议会会多多数数并并不不主主要要监监视视内内阁阁。这这正正是是反反对对派派的的任任务务，而而作作为为常常规规，它它们们是是少少数数派派。要要使使议议会会控控制制实实现现其其目目的的，就就不不得得削削弱弱少少数数建建立立调调查查委委员员会会的的宪宪法法保保障障之之权权利。利。”“然然而而，建建立立调调查查委委员员会会的的要要求求本本身身，并并不不能能充充分分保保证证少少数数的的控控制制权权，附附加加保保障障是是必必要要的的。最最重重要要的的是是，少少数数必必须须有有自自由由去去定定义义调调查查的的性性质质。作作为为原原则则，调调查查事事项项不不得得在在违违背背少少数数意意愿愿时时受受到到改改变变或或扩扩充充。多多数数派派不不得得违违背背申申请请者者的的意意愿愿，强强制制调调查查委委员员会会去去查查询询更更多多的的事事实实。这这将将给给委委员员会会的的工工作作带带来来不不正正当当的的延延误误，并并混混淆调查的目标和结果。淆调查的目标和结果。”