第五讲：公共预算理论与实践第五讲：公共预算理论与实践n1、公共预算的内涵公共预算的内涵n含义含义、功能功能、实质实质、原则原则n2、公共预算的基本理论公共预算的基本理论n平衡预算论平衡预算论、功能预算论功能预算论、高度就业预算论高度就业预算论n3、公共预算的结构形式与管理模式公共预算的结构形式与管理模式n4、公共预算管理的基本环节公共预算管理的基本环节n预算编制预算编制、预算审议预算审议、预算执行预算执行、预算监督预算监督、财政决算财政决算n5、公共预算实践与改革公共预算实践与改革中美对照中美对照n6、讨论与思考题：讨论与思考题：1、公共预算的内涵公共预算的内涵n1.1 公共预算的含义公共预算的含义n指经过法律程序批准的政府年度财政收支计指经过法律程序批准的政府年度财政收支计划。划。n1.2 公共预算的公共预算的功能功能：n1.3 公共预算的公共预算的实质实质n1.4 公共预算的公共预算的原则原则1.1 公共预算的含义公共预算的含义n指一定时期内（通常是年度），经法律程序批准的政指一定时期内（通常是年度），经法律程序批准的政府财政收支计划。府财政收支计划。n是一种存在于市场经济中并且公共财政相适应的国家是一种存在于市场经济中并且公共财政相适应的国家预算类型。预算类型。n一般包括收入预算和支出预算两部分。一般包括收入预算和支出预算两部分。1.2 公共预算的功能公共预算的功能n控制政府规模；控制政府规模；n促进宏观经济综合平衡；促进宏观经济综合平衡；n是立法机关和社会成员监督政府收支运作的途径和窗是立法机关和社会成员监督政府收支运作的途径和窗口；口；n通过促进资源优化配置，提高社会福利水平。通过促进资源优化配置，提高社会福利水平。1.3 公共预算的实质公共预算的实质nA、公共预算在经济上是公共部门配置资源的机制；、公共预算在经济上是公共部门配置资源的机制；nB、公共预算在政治上是把政治决定转换成经济决定的、公共预算在政治上是把政治决定转换成经济决定的机制；机制；nC、公共预算在本质上体现了法律的权威性。、公共预算在本质上体现了法律的权威性。1.4 公共预算的原则公共预算的原则n完整性原则：要求包括全部的公共收支项目；完整性原则：要求包括全部的公共收支项目；n统一性原则：计划和编制上采用统一的方法和程序；统一性原则：计划和编制上采用统一的方法和程序；n年度性原则：按年度编制（预算年度年度性原则：按年度编制（预算年度/财政年度）；财政年度）；n公开性原则：向全社会公布；公开性原则：向全社会公布；n可靠性原则：公共收支的测算必须有可靠的依据。可靠性原则：公共收支的测算必须有可靠的依据。2、公共预算的基本理论公共预算的基本理论n2.1 平衡预算论平衡预算论n2.2 功能预算论功能预算论n2.3 高度就业预算论高度就业预算论2.1 平衡预算论平衡预算论n二十世纪三十年代经济危机以前的主导预算理论。二十世纪三十年代经济危机以前的主导预算理论。n基本主张：基本主张：n公共预算应收支平衡，财政无赤字。公共预算应收支平衡，财政无赤字。n理论基础：理论基础：n古典经济理论，即主张让市场这只看不见的手来发挥作用，古典经济理论，即主张让市场这只看不见的手来发挥作用，政府对经济持自由放任态度，只让财政起自动稳定作用。政府对经济持自由放任态度，只让财政起自动稳定作用。n类型：类型：n年度预算平衡年度预算平衡n周期预算平衡。周期预算平衡。2.2 功能预算理论功能预算理论n凯恩斯主义的预算理论（凯恩斯主义的预算理论（20世纪世纪30-60年代）年代）n基本观点：基本观点：n政府应关注经济增长，政府财政收支应服从于宏观经济调控政府应关注经济增长，政府财政收支应服从于宏观经济调控的总体目标，即实现没有通货膨胀的充分就业。即：为了保的总体目标，即实现没有通货膨胀的充分就业。即：为了保证经济的稳定增长，要有意识地运用财政收支去干预宏观经证经济的稳定增长，要有意识地运用财政收支去干预宏观经济（总需求），而不不必拘泥于预算平衡。济（总需求），而不不必拘泥于预算平衡。n理论基础：凯恩斯主义经济理论理论基础：凯恩斯主义经济理论n具体措施：具体措施：n当国民收入低于充分就业水平时：实行积极的财政政府，减当国民收入低于充分就业水平时：实行积极的财政政府，减少预算盈余或增加赤字以刺激经济；少预算盈余或增加赤字以刺激经济；n当国民入高于充分就业水平时：实行紧缩的财政政府，减少当国民入高于充分就业水平时：实行紧缩的财政政府，减少财政赤字或增加预算盈余以抑制总需求；财政赤字或增加预算盈余以抑制总需求；2.3高度就业预算理论高度就业预算理论n20世纪世纪50年代由美国经济发展委员会所提出。年代由美国经济发展委员会所提出。n基本主张：政府的支出水平应保持在充分就业条件下基本主张：政府的支出水平应保持在充分就业条件下所能达到的净税收的收入水平上。所能达到的净税收的收入水平上。n认为，政府的预算和经济政策不应该只着眼于认为，政府的预算和经济政策不应该只着眼于“烫平烫平”短期短期经济波动，而应该从长计议，为此政府的财政收支水平应该经济波动，而应该从长计议，为此政府的财政收支水平应该依照充分就业条件下的收入水平来确定，而且应该保持一定依照充分就业条件下的收入水平来确定，而且应该保持一定的财政盈余，以保证公债还本付息的需要。的财政盈余，以保证公债还本付息的需要。n回归平衡预算立场，但也不完全排斥功能财政。回归平衡预算立场，但也不完全排斥功能财政。3. 公共预算的结构形式与管理公共预算的结构形式与管理模式模式n3.1 公共预算的结构形式公共预算的结构形式n单式预算单式预算n复式预算复式预算n3.2 公共预算的管理模式（预算编制依据）公共预算的管理模式（预算编制依据）n分项排列预算模式分项排列预算模式n规划规划-计划预算模式计划预算模式n绩效预算绩效预算n增量预算增量预算n零基预算零基预算单式预算单式预算n特征：特征：n将预算年度内政府的全部预算收入和支出汇集编入单一的将预算年度内政府的全部预算收入和支出汇集编入单一的总体预算内。总体预算内。如表示。如表示。n优点：优点：n简单明了、反映全貌、方法简单，便于操作。简单明了、反映全貌、方法简单，便于操作。n缺点：缺点：n没有把全部收入支出按经济性质分列和汇总，为经济分析没有把全部收入支出按经济性质分列和汇总，为经济分析和宏观调控带来不便。和宏观调控带来不便。n适用：适用：n20世纪世纪30年代以前普遍采用（小政府时代）。年代以前普遍采用（小政府时代）。n二战后大多西方国家弃用。我国自二战后大多西方国家弃用。我国自1949年采用至年采用至1991放弃放弃单式预算收支平衡表单式预算收支平衡表n预 算算 收收 入入预 算算 支支 出出序号序号 项 目目 金金 额序号序号 项 目目 金金 额1、 税收收人税收收人 3 600 消消费税税 略略 2、 基金收人基金收人 7003、 债务收入收入 500 公公债收人收人 略略 4、 其他收入其他收入 合合 计 4800 1、 行政管理行政管理费 600 2、 国防国防费 6003、 各各项事事业费 2 000 卫生事生事业费 文化事文化事业费 略略4 社会福利社会福利费 16005 其他支出其他支出 合合 计 4800复式预算复式预算n特征：特征：n在预算年度内，把全部预算收支按经济性质汇集编入两个或在预算年度内，把全部预算收支按经济性质汇集编入两个或两个以上的收支对照表，以特定来源的预算收入保证特定的两个以上的收支对照表，以特定来源的预算收入保证特定的预算支出，并使二者具有相对稳定的关系。预算支出，并使二者具有相对稳定的关系。n如图示：如图示：经常性预算收支表经常性预算收支表、资本性预算收支表；资本性预算收支表；n优点：优点：n有利于对预算进行经济分析，便于政府安排预算收支结构，有利于对预算进行经济分析，便于政府安排预算收支结构，分清资金使用的轻重缓急，分类控制预算收支平衡。分清资金使用的轻重缓急，分类控制预算收支平衡。n有利于政府灵活运用资本性投资和举债等措施对国民经济进有利于政府灵活运用资本性投资和举债等措施对国民经济进行调控。行调控。n缺点：缺点：n编制复杂、掩盖支出浪费、举债不当导致通胀等。编制复杂、掩盖支出浪费、举债不当导致通胀等。经常性预算收支平衡表经常性预算收支平衡表经常性常性预算收入算收入经常性常性预算支出算支出序号序号 项 目目 金金 额序号序号 项 目目 金金 额1 税收收人税收收人 3 600 消消费税税 略略2 行政事行政事业收收费 700 合合计 4 3001 行政管理行政管理费 600 2 国防国防费 6003 各各项事事业费 2 0004 社会福利社会福利费 5005 非生非生产性建性建设支出支出 600 合合 计 4 300资本性预算收支平衡表资本性预算收支平衡表资本性本性预算收入算收入资本性本性预算支出算支出序号序号 项 目目 金金 额序号序号 项 目目 金金 额1 经常性常性预算算结余余 500 2 国有企国有企业收入收入 500 3 建建设性基金、收性基金、收费 4 其他收人其他收人 700 小小计 1 700 国国债收人收人 600 合合 计 2 300 1 建建设性投性投资支出支出 1 300 2 国有企国有企业流流动资金金 3003 科技科技费用用 400 4 国家物国家物资储备支出支出 1505 其他其他资本性支出本性支出 150 小小计 2 300 合合计 2 300 分项排列预算分项排列预算（明细预算）（明细预算）n产生较早，应用最广的预算管理模式。产生较早，应用最广的预算管理模式。n特征：特征：n以预算支出的若干特定目标为核心，采用分项排列的方法以预算支出的若干特定目标为核心，采用分项排列的方法依次依次列出特定目标的预算资金列出特定目标的预算资金，由拨款机构加以拨付。，由拨款机构加以拨付。n优点：优点：n简单明晰。可以按照总科目、科目、二级科目、明细科目等分简单明晰。可以按照总科目、科目、二级科目、明细科目等分类清晰地看出预算资金在不同项目中的分配情况。能较好地服类清晰地看出预算资金在不同项目中的分配情况。能较好地服务于立法机构对预算的控制与监督。务于立法机构对预算的控制与监督。n缺点：缺点：n拨款用途规定过死。行政机关缺乏预算自由裁量权，不适应当拨款用途规定过死。行政机关缺乏预算自由裁量权，不适应当代公共管理的复杂性多变性。代公共管理的复杂性多变性。明细拨款项目明细拨款项目n美国美国1806年拨款法年拨款法将政府经费按国务卿以及该部将政府经费按国务卿以及该部门职员、雇员津贴、部门杂项支出和意外支出，审计门职员、雇员津贴、部门杂项支出和意外支出，审计办公室文印支出、财政部购置帐簿、地图和卡片支出办公室文印支出、财政部购置帐簿、地图和卡片支出等项目依次排列。等项目依次排列。规划规划-计划计划-预算模式预算模式PPBSn20-60年代在美国（国防部）发展起来的预算模式。年代在美国（国防部）发展起来的预算模式。n特征：特征：n运用成本收益分析方法，按方案而不是按科目进行预算。运用成本收益分析方法，按方案而不是按科目进行预算。n步骤：制定规划（中长期战略目标）步骤：制定规划（中长期战略目标）将规划转变为计划（具将规划转变为计划（具体目标与方案说明）体目标与方案说明）将计划转变为每个年度的预算要求。将计划转变为每个年度的预算要求。n包括五个步骤：包括五个步骤：n确定预算项目目标、从众多目标中选择最紧迫的目标、运用成确定预算项目目标、从众多目标中选择最紧迫的目标、运用成本收益分析设计实现各目标的备选方案，说明实施这些方案的本收益分析设计实现各目标的备选方案，说明实施这些方案的成本及以后各年度要点：对这些方案的实施效果作长期评价衡成本及以后各年度要点：对这些方案的实施效果作长期评价衡量。量。n优点：优点：n综合考虑支出成效，有利于提高预算效率。综合考虑支出成效，有利于提高预算效率。绩效预算绩效预算n一种以绩效或结果为导向的预算管理方式。一种以绩效或结果为导向的预算管理方式。n即以项目的绩效为目标，以成本收益方法作为确定支即以项目的绩效为目标，以成本收益方法作为确定支出的基础。出的基础。n按计划决定预算、按预算计算成本、按成本分析收益，然后按计划决定预算、按预算计算成本、按成本分析收益，然后根据收益来衡量业绩，而业绩的高低又决定着预算投入的规根据收益来衡量业绩，而业绩的高低又决定着预算投入的规模，绩效不佳的项目将减少投入或得不到投入。模，绩效不佳的项目将减少投入或得不到投入。n优点：优点：n重视对预算支出收益的考核，有利于监督和控制预算支出，重视对预算支出收益的考核，有利于监督和控制预算支出，提高预算资金的使用效率，防止浪费。提高预算资金的使用效率，防止浪费。n缺点：缺点：n公共部门的支出活动绩效很难量化考核，因此应用性不广。公共部门的支出活动绩效很难量化考核，因此应用性不广。增量预算增量预算n在上年度预算执行情况的基础上，综合考虑计划年度内各种因素增减变在上年度预算执行情况的基础上，综合考虑计划年度内各种因素增减变化的情况进行公共预算的编制。特征：化的情况进行公共预算的编制。特征：n以上一年度的支出额做为确定预算支出额的基本依据，在此基础上以上一年度的支出额做为确定预算支出额的基本依据，在此基础上进行增减。如威尔达夫斯基进行增减。如威尔达夫斯基回归分析模型回归分析模型。n优点：优点：n操作方便，工作量相对较小，具有广泛适用性。操作方便，工作量相对较小，具有广泛适用性。n缺点：缺点：n由此确定的预算不能真正反映变化了公共活动对预算的实际需求。由此确定的预算不能真正反映变化了公共活动对预算的实际需求。导致预算资金使用效率低下。导致预算资金使用效率低下。n一些新兴的活动项目（公共活动或职能）得不到足够的预算投入，而很一些新兴的活动项目（公共活动或职能）得不到足够的预算投入，而很多已经过时的大预算项目（活动或职能）却继续得到很多预算投入。结多已经过时的大预算项目（活动或职能）却继续得到很多预算投入。结果一方面是浪费严重，一方面该履行的职能缺乏足够财政投入。导致预果一方面是浪费严重，一方面该履行的职能缺乏足够财政投入。导致预算资金使用效率低下。算资金使用效率低下。威尔达夫斯基渐进增量威尔达夫斯基渐进增量（回归（回归分析）模型分析）模型n机构机构(申请部门申请部门)的决策方程为：的决策方程为： Xt=Yt-1+ ；nXt是在第是在第t期机构提出的拨款申请；期机构提出的拨款申请；yt-1是第是第t-1期实际拨给机构的预算期实际拨给机构的预算, 为回归系数，回归系数，l ； 是随机误差项，均值为零。是随机误差项，均值为零。n含义：任一机构每年得到的实际拨款，是下一年拨款申请的标杆。如含义：任一机构每年得到的实际拨款，是下一年拨款申请的标杆。如果果 i1.12，则该机构提出的拨款申请超出上一年度实际拨款的，则该机构提出的拨款申请超出上一年度实际拨款的12。 n委员会委员会(批准部门批准部门)的决策方程为：的决策方程为： Yt=Xt+ ；n其中，其中， 为回归系数为回归系数,l；而；而是随机误差项，均值为零。是随机误差项，均值为零。n含义：委员会实际拨给机构的预算小于其申请的额度。含义：委员会实际拨给机构的预算小于其申请的额度。 n 把机构把机构(申请部门申请部门)的决策方程代入委员会的决策方程代入委员会(批准部门批准部门)的决策方程，的决策方程，可以得到：可以得到：Yt Yt-1+ + n结果说明，本年度的预算是上一年度预算的一个函数，这体现了渐进结果说明，本年度的预算是上一年度预算的一个函数，这体现了渐进主义的决策原则主义的决策原则. 故也被称为渐进增量预算模式。故也被称为渐进增量预算模式。零基预算零基预算n上世纪六七十年代盛行的一种预算模式。上世纪六七十年代盛行的一种预算模式。n特征：特征：n强调预算方案一切从零开始，故不再按上一年度的强调预算方案一切从零开始，故不再按上一年度的“渐进增渐进增量量”来考虑预算支出额，而是对原来项目进行重新审核，一来考虑预算支出额，而是对原来项目进行重新审核，一切从实际出发，统筹安排预算支出额。切从实际出发，统筹安排预算支出额。n编制程序：先对各种可能的支出项目进行评估并排序，然后编制程序：先对各种可能的支出项目进行评估并排序，然后在此基础上综合预算支出总量。在此基础上综合预算支出总量。n优点：优点：n所确定的预算项目和规模更为科学合理，符合实际需要。有所确定的预算项目和规模更为科学合理，符合实际需要。有利于终止无效或过时的项目活动。利于终止无效或过时的项目活动。n缺点：缺点：n工作量太大、太繁琐，只适用于小规模预算工作量太大、太繁琐，只适用于小规模预算。4、公共预算管理的基本环节公共预算管理的基本环节n4.1、公公共预算的编制共预算的编制n4.2、公共预算的审议与批准公共预算的审议与批准n4.3、公共预算的执行与调整公共预算的执行与调整n4.4、公共预算的监督公共预算的监督n4.5、公共财政决算公共财政决算4.1 预算编制预算编制n编制的依据编制的依据n法律依据：预算法；法律依据：预算法；n现实依据：宏观经济框架（宏观的经济状况、宏观现实依据：宏观经济框架（宏观的经济状况、宏观的经济目标及宏观的经济政策的经济目标及宏观的经济政策 ）；）；n历史依据：上一年度的历史依据：上一年度的预算执行情况预算执行情况 。n编制主体：编制主体：n行政部门；行政部门；n立法机构。立法机构。n编制程序编制程序n自上而下；自上而下；n自下而上。自下而上。4.2 预算审议与批准预算审议与批准n主体：主体：n立法机构立法机构n作用：作用：n审慎决策；审慎决策；n授权，赋予法律权威；授权，赋予法律权威；n监督；监督；4.3 预算执行与调整预算执行与调整n预算执行：预算执行：n执行目标执行目标n执行的要求执行的要求n预算调整预算调整n预算调剂预算调剂 n基于经济原因的预算调整基于经济原因的预算调整 ；n基于非经济原因的预算调整基于非经济原因的预算调整 ；预算执行目标预算执行目标n公共预算的执行与法定授权相一致；公共预算的执行与法定授权相一致；n良好的预算支出过程控制良好的预算支出过程控制；n良好的预算收入过程控制。良好的预算收入过程控制。公共预算的执行与法定授权相公共预算的执行与法定授权相一致一致 n在公共预算的执行过程中，即使经过精心设计的政府在公共预算的执行过程中，即使经过精心设计的政府各级部门的预算也有可能被执行得一团糟，更不用说各级部门的预算也有可能被执行得一团糟，更不用说本身就编制得一团糟的公共预算了。本身就编制得一团糟的公共预算了。n因此，要想取得较好的预算执行效果，首先需要政府因此，要想取得较好的预算执行效果，首先需要政府部门的预算编制在设计上确保预算执行的过程符合各部门的预算编制在设计上确保预算执行的过程符合各种政策法规的要求，即公共预算的执行必须与法定授种政策法规的要求，即公共预算的执行必须与法定授权相一致，各个层次预算的执行既不能越权办事，也权相一致，各个层次预算的执行既不能越权办事，也不能在法定授权范围内相互推诿，不作为或者乱作为。不能在法定授权范围内相互推诿，不作为或者乱作为。 良好的预算支出过程控制良好的预算支出过程控制n对预算支出加以控制，实际上是要保证在执行政府支出预算的过程中严格遵守财经对预算支出加以控制，实际上是要保证在执行政府支出预算的过程中严格遵守财经纪律的问题。长期稳定的政府预算需要财经纪律的约束，健全有效的政府预算支出纪律的问题。长期稳定的政府预算需要财经纪律的约束，健全有效的政府预算支出的执行体系应该包括：的执行体系应该包括：n第一，完整的预算及拨款会计系统。预算会计系统可以有效地跟踪支出预算执行的第一，完整的预算及拨款会计系统。预算会计系统可以有效地跟踪支出预算执行的每一个阶段与每一个预算拨款项目各方面的活动每一个阶段与每一个预算拨款项目各方面的活动(分配预算资金、转账、事后审计与分配预算资金、转账、事后审计与评估等评估等)。n第二，健全的有关长期交易和远期事项的管理系统。由于政府的宏观经济、社会政第二，健全的有关长期交易和远期事项的管理系统。由于政府的宏观经济、社会政策具有连续性和长期性，因而作为公共政策重要组成部分的政府预算政策，也应该策具有连续性和长期性，因而作为公共政策重要组成部分的政府预算政策，也应该把当期预算的执行目标与长期目标相衔接。长期交易和远期事项，诸如尖端武器的把当期预算的执行目标与长期目标相衔接。长期交易和远期事项，诸如尖端武器的购买，重大基础设施的建设等，从项目论证，项目投资到项目交付使用，往往要经购买，重大基础设施的建设等，从项目论证，项目投资到项目交付使用，往往要经过若干年的时间，在这期间需要年复一年的连续的预算投入，没有一个健全的管理过若干年的时间，在这期间需要年复一年的连续的预算投入，没有一个健全的管理系统，要保证预算支出效益是不可能的。系统，要保证预算支出效益是不可能的。n第三，健全的人事管理系统。在政府为提供各种公共物品所投入的资源中，人力资第三，健全的人事管理系统。在政府为提供各种公共物品所投入的资源中，人力资源是最重要的部分。在许多公共物品的成本构成中，各类人员的工资薪金津贴等，源是最重要的部分。在许多公共物品的成本构成中，各类人员的工资薪金津贴等，即通常所说的即通常所说的“人头费人头费”占有绝大比例，可见没有一个健全的人事管理系统是行不占有绝大比例，可见没有一个健全的人事管理系统是行不通的。通的。 良好的预算收入过程控制良好的预算收入过程控制n对预算收入加以控制应该重点考虑以下两个方面：对预算收入加以控制应该重点考虑以下两个方面：n一是建立健全税费征收管理制度与征收管理程序，如税收征一是建立健全税费征收管理制度与征收管理程序，如税收征管法政府定价制度以及定价程序等；管法政府定价制度以及定价程序等；n二是加强对预算收入过程的监督。在收入预算的执行过程中，二是加强对预算收入过程的监督。在收入预算的执行过程中，必须依据有关的法律法规和规章制度，进行预算收入的过程必须依据有关的法律法规和规章制度，进行预算收入的过程控制，避免发生不正当的收税行为，及时纠正预算收入执行控制，避免发生不正当的收税行为，及时纠正预算收入执行过程中出现的偏差。过程中出现的偏差。 预算执行的要求预算执行的要求n管理高层认识预算执行的重要性并支持预算执行部管理高层认识预算执行的重要性并支持预算执行部门的工作门的工作；n建立严格的预算执行制度建立严格的预算执行制度；n建立完备的预算管理信息系统建立完备的预算管理信息系统。管理高层的正确认识并支持管理高层的正确认识并支持n各级政府部门本级预算的执行是在同级政府的直接领导下进行的。各级政府部门本级预算的执行是在同级政府的直接领导下进行的。n例如，一个市级教育局的部门预算应由该局领导负责执行。在这例如，一个市级教育局的部门预算应由该局领导负责执行。在这样的预算执行制度安排下，如果机构主管的意图是使预算超支或样的预算执行制度安排下，如果机构主管的意图是使预算超支或者拒绝遵循预算制度，那么预算的执行必将陷入混乱，失去控制。者拒绝遵循预算制度，那么预算的执行必将陷入混乱，失去控制。n事实上，机构主管应该完全了解自己所负责的预算情况与预算制事实上，机构主管应该完全了解自己所负责的预算情况与预算制度等，这样有利于敦促预算合理的执行。度等，这样有利于敦促预算合理的执行。n当然，并不需要主管领导事必躬亲，也不需要主管领导是完全的当然，并不需要主管领导事必躬亲，也不需要主管领导是完全的内行，只要他支持预算管理人员的工作，那么预算就能有效地执内行，只要他支持预算管理人员的工作，那么预算就能有效地执行。行。 建立严格的预算执行制度建立严格的预算执行制度n建立预算执行制度来监督执行活动的合法性、正确性、公平性和建立预算执行制度来监督执行活动的合法性、正确性、公平性和经济性，是预算执行中的一项重要任务。为此，应该认真权衡三经济性，是预算执行中的一项重要任务。为此，应该认真权衡三个方面的问题：个方面的问题：n第一，资金来源渠道有哪些，各项资金来源的性质以及对预算执第一，资金来源渠道有哪些，各项资金来源的性质以及对预算执行影响的重要程度如何；行影响的重要程度如何；n第二，应该收集哪些量化的财务数据和绩效评价指标，具体如何第二，应该收集哪些量化的财务数据和绩效评价指标，具体如何收集；收集；n第三，应该采取什么方式、频率以及水准提交预算报告等。第三，应该采取什么方式、频率以及水准提交预算报告等。 建立完备的预算管理信息系统建立完备的预算管理信息系统n使用预算管理信息系统使用预算管理信息系统(Budget Management lnformation System，BMIS)，可以提高处理大量预算管理信息的速度和，可以提高处理大量预算管理信息的速度和可靠性。可靠性。nBMIS的主要功能包括：的主要功能包括：n第一，保证实际发生的结果与预算相一致，资金支出不会超过第一，保证实际发生的结果与预算相一致，资金支出不会超过可得收入；可得收入；n第二，选择准确、可靠的信息对政府运作的效率进行评价；第二，选择准确、可靠的信息对政府运作的效率进行评价；n第三，保证公共预算的资金得以正确地筹集和使用，对所有的第三，保证公共预算的资金得以正确地筹集和使用，对所有的交易都留有可供审计的纪录。交易都留有可供审计的纪录。预算调剂预算调剂n预算调剂指的是将预算用于某一项目的部分或全部资金，转用于预算调剂指的是将预算用于某一项目的部分或全部资金，转用于同一拨款账户另一个项目的情况。同一拨款账户另一个项目的情况。n一方面，如果某一项目的支出超出批复的预算资金，而在预算年一方面，如果某一项目的支出超出批复的预算资金，而在预算年度内又急需完成的话，则预算调剂便具有了重要的管理意义。预度内又急需完成的话，则预算调剂便具有了重要的管理意义。预算调剂能够在不追加预算的情况下实现预算调整，客观上增加了算调剂能够在不追加预算的情况下实现预算调整，客观上增加了部门应对不可预测事件的灵活性。部门应对不可预测事件的灵活性。n另一方面，由于有些支出难以准确估计，编制预算时可能被高估另一方面，由于有些支出难以准确估计，编制预算时可能被高估了，例如计划购买的大型设备的价格突然下跌了，这样一些项目了，例如计划购买的大型设备的价格突然下跌了，这样一些项目的资金就能够调剂给同一拨款账户的其他项目或者新增加的其他的资金就能够调剂给同一拨款账户的其他项目或者新增加的其他用途使用。用途使用。n但是，政府部门预算项目之间的资金调剂，不应该改变当初确定但是，政府部门预算项目之间的资金调剂，不应该改变当初确定的政策框架。的政策框架。 基于经济原因的预算调整基于经济原因的预算调整n国家宏观经济调控可能会造成经济增长速度趋缓，致使财政收入的增长在一定程度国家宏观经济调控可能会造成经济增长速度趋缓，致使财政收入的增长在一定程度上受到影响；而某些领域的支出却可能因政策倾斜或者再就业人口的增多而相应增上受到影响；而某些领域的支出却可能因政策倾斜或者再就业人口的增多而相应增加。预算支出的额外增加会影响年度预算平衡或者扩大赤字的规模。加。预算支出的额外增加会影响年度预算平衡或者扩大赤字的规模。n由于客观经济形势发生变化，特别是由于经济调控或者经济衰退等原因而进行预算由于客观经济形势发生变化，特别是由于经济调控或者经济衰退等原因而进行预算调整是无法避免的。在必须增加的支出中，相当大的一部分是由本年度所确定的新调整是无法避免的。在必须增加的支出中，相当大的一部分是由本年度所确定的新增项目所引起的。例如当经济出现重大衰退时，为拉动需求，实施积极的财政政策，增项目所引起的。例如当经济出现重大衰退时，为拉动需求，实施积极的财政政策，用于新的就业项目的费用和用于社会保障方面的支出会大量增加。这些都是在经济用于新的就业项目的费用和用于社会保障方面的支出会大量增加。这些都是在经济衰退的情况下必须作出的政策调整。当然，在经济复苏或者增长加快的情况下，也衰退的情况下必须作出的政策调整。当然，在经济复苏或者增长加快的情况下，也需要进行预算调整。此时，通常会出现预算超收的情形，一般的应对措施是不改变需要进行预算调整。此时，通常会出现预算超收的情形，一般的应对措施是不改变政府部门的预算安排，将超收资金补充到财政结余中用作储备。政府部门的预算安排，将超收资金补充到财政结余中用作储备。n但是，为防止超收资金补充结余实现预算平衡后，一些政府部门在年终分配时获取但是，为防止超收资金补充结余实现预算平衡后，一些政府部门在年终分配时获取不合理的利益，政府管理当局可以考虑将超收资金安排给新的具有潜在收益能力的不合理的利益，政府管理当局可以考虑将超收资金安排给新的具有潜在收益能力的项目，或者以前承诺但未兑现的项目，以及不会形成新的预算负担的一次性项目。项目，或者以前承诺但未兑现的项目，以及不会形成新的预算负担的一次性项目。 基于非经济原因的预算调整基于非经济原因的预算调整n在政府部门预算执行的过程中，许多非经济性因素在政府部门预算执行的过程中，许多非经济性因素的变化，也会导致政府部门对预算进行调整。的变化，也会导致政府部门对预算进行调整。n例如社会政治情况发生变化，某些项目已无继续进行下去例如社会政治情况发生变化，某些项目已无继续进行下去的必要；的必要；n或者政府新的管理者上任，制定新的政策，从而影响到前或者政府新的管理者上任，制定新的政策，从而影响到前任所制定的预算；任所制定的预算；n执行机构也可能会由于某些政策发生变化而不得不进行预执行机构也可能会由于某些政策发生变化而不得不进行预算的调整；算的调整；n一些突发事件，如特大自然灾害，也可能要求政府增加财一些突发事件，如特大自然灾害，也可能要求政府增加财政资金的投入。政资金的投入。 4.4 预算监督预算监督n事前监督事前监督n日常监督日常监督n事后监督事后监督事前监督事前监督n是指国家权力机关和其他部门对预算法规、预算政策、预算制是指国家权力机关和其他部门对预算法规、预算政策、预算制度制定过程所进行的监督。度制定过程所进行的监督。n具体表现为在年度财政总预算、企业财务收支计划、基本建设具体表现为在年度财政总预算、企业财务收支计划、基本建设财务收支计划以及行政事业单位预算的编制之前，对这些计划财务收支计划以及行政事业单位预算的编制之前，对这些计划的编制、审核、批准过程所进行的监督。的编制、审核、批准过程所进行的监督。n在这个阶段，监督工作要从审查财务计划和单位预算人手，监在这个阶段，监督工作要从审查财务计划和单位预算人手，监督各部门、各单位根据国家规定的任务及有关法律、法规正确督各部门、各单位根据国家规定的任务及有关法律、法规正确地编制财务计划和单位预算，以便将货币资金、预算拨款的浪地编制财务计划和单位预算，以便将货币资金、预算拨款的浪费和不合理使用等现象消灭在萌芽之中，保证国家的相关政策费和不合理使用等现象消灭在萌芽之中，保证国家的相关政策和预算制度得到正确地贯彻执行。因此，事前监督是预算监督和预算制度得到正确地贯彻执行。因此，事前监督是预算监督的关键环节。的关键环节。 日常监督日常监督n是指在财政总预算、单位预算以及各项财务收支计划执行过程中是指在财政总预算、单位预算以及各项财务收支计划执行过程中的监督。的监督。n通过日常监督，对政府部门预算的征收政策、管理制度、票据管通过日常监督，对政府部门预算的征收政策、管理制度、票据管理、资金缴拨、会计核算等各个环节进行细化监督。理、资金缴拨、会计核算等各个环节进行细化监督。n监督政府部门严格按照计划和批复预算使用资金，按项目和细化监督政府部门严格按照计划和批复预算使用资金，按项目和细化的支出分类逐项进行控制，贯彻勤俭节约的思想，做到少花钱多的支出分类逐项进行控制，贯彻勤俭节约的思想，做到少花钱多办事、办好事，从支出的每一个环节提高公共财政资金的使用效办事、办好事，从支出的每一个环节提高公共财政资金的使用效率。率。 事后监督事后监督n是指对政府部门执行情况和执行结果进行定期的检查和监督。是指对政府部门执行情况和执行结果进行定期的检查和监督。n主要关注：主要关注：n政府部门收入预算的完成情况并进行问题的成因分析；政府部门收入预算的完成情况并进行问题的成因分析；n关注政府部门支出预算的执行情况和执行效果，并进行问题关注政府部门支出预算的执行情况和执行效果，并进行问题的成因分析；的成因分析；n检查政府部门预算执行的会计文件和会计记录是否真实准确。检查政府部门预算执行的会计文件和会计记录是否真实准确。n针对政府部门预算管理过程中出现的各种问题，进一步改进政府针对政府部门预算管理过程中出现的各种问题，进一步改进政府部门预算编制、执行和调整等各方面的工作，不断提高政府部门部门预算编制、执行和调整等各方面的工作，不断提高政府部门公共预算管理的水平。公共预算管理的水平。 4.5 公共财政决算公共财政决算n政府财政决算是指政府各部门按照法定程序编制的、用以反映政府财政决算是指政府各部门按照法定程序编制的、用以反映年度预算执行结果的会计总结报告。年度预算执行结果的会计总结报告。n政府财政决算是公共预算管理过程中必不可少的一个环节，它政府财政决算是公共预算管理过程中必不可少的一个环节，它是对各地区、各部门、各单位公共预算管理过程中的各种会计是对各地区、各部门、各单位公共预算管理过程中的各种会计信息资料所进行的及时、正确和完整的总结，并通过提供这些信息资料所进行的及时、正确和完整的总结，并通过提供这些信息资料，满足政府管理部门、各类社会机构以及公众，了解信息资料，满足政府管理部门、各类社会机构以及公众，了解并监督政府行为的需要。并监督政府行为的需要。n有关政府预算执行情况的会计总结报告有关政府预算执行情况的会计总结报告 ；n有关政府预算执行情况的审查报告有关政府预算执行情况的审查报告 ；n有关政府预算执行情况的批准报告有关政府预算执行情况的批准报告 。5.公共预算实践与改革公共预算实践与改革中美中美对照对照n5.1、美国预算实践与改革、美国预算实践与改革n 美国美国 联邦政府预算管理过程联邦政府预算管理过程n美国的预算改革美国的预算改革与与制约制约n5.2、中国的预算实践与改革、中国的预算实践与改革n新中国公共预算管理制度的变迁新中国公共预算管理制度的变迁n当前我国公共预算管理的特点当前我国公共预算管理的特点n当前我国公共预算的过程当前我国公共预算的过程n我国我国公共预算管理中的问题公共预算管理中的问题与与改革改革美国联邦政府预算过程美国联邦政府预算过程n基本概况基本概况:n时间跨度：时间跨度：3年年n编制主体：编制主体：n预算支出：白宫行政管理与预算局预算支出：白宫行政管理与预算局n预算收入：财政部预算收入：财政部n执行主体：行政部门执行主体：行政部门n审议主体：国会审议主体：国会n审计主体：总会计属审计主体：总会计属n参考材料参考材料: 美国联邦政府的预算管理过程美国联邦政府的预算管理过程，如图如图美国美国2004年度预算编制和执行流程年度预算编制和执行流程行政当局行政当局预算编制预算编制（10个月）个月）立法机构立法机构预算审议预算审议（8个月）个月）预算执预算执行行美国的预算改革美国的预算改革n从从1774年建国以来，美国预算方法几经多变，在不同年建国以来，美国预算方法几经多变，在不同时期推出了不同的改革策略。特别是时期推出了不同的改革策略。特别是1921年以来，美年以来，美国预算改革步伐在不断加快，花样翻新，技术手段越国预算改革步伐在不断加快，花样翻新，技术手段越来越先进。如：来越先进。如：n1950年以前盛行的基数增长预算年以前盛行的基数增长预算;n50年代的绩效预算年代的绩效预算n60年代的规划设计预算年代的规划设计预算n70年代的目标管理预算和零基预算年代的目标管理预算和零基预算n 90年代的全国效绩评估和效绩预算。年代的全国效绩评估和效绩预算。n从总体上说，美国预算改革多姿多彩，富有创意。然而，也正是从总体上说，美国预算改革多姿多彩，富有创意。然而，也正是由于美国预算改革标新立异，没有定式，没有结局，所以有人认由于美国预算改革标新立异，没有定式，没有结局，所以有人认为美国的预算改革是不彻底的为美国的预算改革是不彻底的.美国预算改革的主要制约美国预算改革的主要制约 n技术制约技术制约； n政治制约政治制约； n社会经济制度制约社会经济制度制约。 技术制约技术制约n在预算改革上，某一种形式不可能适用于全部情况。在预算改革上，某一种形式不可能适用于全部情况。改革的成功呈现两个方面的不同：改革的成功呈现两个方面的不同：n第一，不同级次上的问题呈现不同的结果，部门技术和管理第一，不同级次上的问题呈现不同的结果，部门技术和管理层次不同，预算也不同，政府部门主要关心任务，而在更高层次不同，预算也不同，政府部门主要关心任务，而在更高层次，政治动机显得更突出。层次，政治动机显得更突出。n第二，预算改革在不同部门之间的产出也呈现差异。那些在第二，预算改革在不同部门之间的产出也呈现差异。那些在长期提供长期提供“硬硬”物质产品的部门（如五角大楼）发挥良好作物质产品的部门（如五角大楼）发挥良好作用的预算技术通常并不一定适合那些短期提供用的预算技术通常并不一定适合那些短期提供“软软”服务的服务的部门。部门。n同时他们也有一些共同点：同时他们也有一些共同点：n比如，他们在设定和评估目标时较少考虑时间限制因素。比如，他们在设定和评估目标时较少考虑时间限制因素。n而且，要达到的目标很难定义或定义模糊，因此要完成和测而且，要达到的目标很难定义或定义模糊，因此要完成和测评也有困难。评也有困难。 政治制约政治制约n预算方法不仅仅是一种简单的计算方法，它还是一种决策方法。预算方法不仅仅是一种简单的计算方法，它还是一种决策方法。就预算方法改革而言，它不仅改变计算方法，而且改变了社会资就预算方法改革而言，它不仅改变计算方法，而且改变了社会资源配置的价值选择。预算方法的任何改变都可能影响到预算功能、源配置的价值选择。预算方法的任何改变都可能影响到预算功能、资源的使用效率，进而影响到各阶层的利益。资源的使用效率，进而影响到各阶层的利益。n任何理性的程序都会在政治上被利用，并以其他人的利益为代价任何理性的程序都会在政治上被利用，并以其他人的利益为代价以达到自身利益。不同分析策略和方法的出现和消失，依据的就以达到自身利益。不同分析策略和方法的出现和消失，依据的就是他们所保护的利益。是他们所保护的利益。n尽管管理者会发现改革的有利的一方面，然而他们从来不能取代尽管管理者会发现改革的有利的一方面，然而他们从来不能取代居于预算核心的政治判断。居于预算核心的政治判断。n任何预算改革都需要保持国会与总统之间的平衡、国会内部民主任何预算改革都需要保持国会与总统之间的平衡、国会内部民主党与共和党之间的平衡。否则，任何改革都不能持久。党与共和党之间的平衡。否则，任何改革都不能持久。n通常我们会看到国会与总统之间的协调是不容易的事。这也可以通常我们会看到国会与总统之间的协调是不容易的事。这也可以用来解释一种常见的现象，即为什么不同政党的新政府，不愿采用来解释一种常见的现象，即为什么不同政党的新政府，不愿采用上届政府的预算方法。用上届政府的预算方法。 社会经济制度制约社会经济制度制约n美国的政治社会制度决定了预算改革的社会基本属性。美国的政治社会制度决定了预算改革的社会基本属性。n无论预算方法如何改革，它都不能背离大资本家利益无论预算方法如何改革，它都不能背离大资本家利益集团的要求（如军火商、石油商、能源商等利益集团）集团的要求（如军火商、石油商、能源商等利益集团），广大市民在预算决策中的作用是十分有限的。这也，广大市民在预算决策中的作用是十分有限的。这也是美国预算改革的社会制度局限性。是美国预算改革的社会制度局限性。 我国公共预算管理制度的变迁我国公共预算管理制度的变迁n1978年以前：统收统支、高度集中，全国年以前：统收统支、高度集中，全国 “一本账一本账” ；n1980年改革：年改革： 分灶吃饭，由以分灶吃饭，由以“条条条条”分配为主改为分配为主改为“块块块块”分配为主，分配为主， “划分收支、分级包干划分收支、分级包干”，“分类分成分类分成” ；n1985年改革：年改革：“划分税收，核定收支，分级包干划分税收，核定收支，分级包干” ；n1992年改革：改单式预算为复式预算，按支出的生产性和非生年改革：改单式预算为复式预算，按支出的生产性和非生产性，分别归入经常性预算和资本性预算；产性，分别归入经常性预算和资本性预算；n1994年：分税制预算制度，着重解决财政预算收入体系如何完年：分税制预算制度，着重解决财政预算收入体系如何完善以及财政收入在政府之间如何划分的问题善以及财政收入在政府之间如何划分的问题； n1998年：明确提出财政改革的目标是建立公共财政制度。着重年：明确提出财政改革的目标是建立公共财政制度。着重解决的是财政预算支出的配置如何进一步优化以及使用效率如何解决的是财政预算支出的配置如何进一步优化以及使用效率如何进一步提高的问题。进一步提高的问题。当前公共预算管理体制的特点当前公共预算管理体制的特点n一级政权设立一级预算一级政权设立一级预算n中央与地方按税收种类划分收入，并分别各自编制中央与地方按税收种类划分收入，并分别各自编制收支计划表。收支计划表。n复式预算：复式预算：n经常性预算：经常性预算：“吃饭财政吃饭财政”（支出的非生产性）；（支出的非生产性）；n建设性预算：建设性预算：“建设财政建设财政”（支出的生产性）；（支出的生产性）；n预算之外有收支：预算外资金预算之外有收支：预算外资金n计划经济的残留物计划经济的残留物，n占预算支出和占预算支出和GNP的比重都很高，的比重都很高，如如表示表示n清理后，清理后，比重急剧下降，但总量仍然不少，如比重急剧下降，但总量仍然不少，如图示图示我国预算外资金我国预算外资金n计划经济的残留物：计划经济的残留物：n中央的统一计划（统收统支）给地方、部门和企业中央的统一计划（统收统支）给地方、部门和企业留出的小自由，允许其在预算外自行征收一定的税留出的小自由，允许其在预算外自行征收一定的税费；费；n三个部分构成：地方财政的税费附加；行政事业单三个部分构成：地方财政的税费附加；行政事业单位的收费、基金；国企折旧和税后留利；位的收费、基金；国企折旧和税后留利；n1993年开始清理：年开始清理：n国企折旧、税后留利不再作为预算外资金；国企折旧、税后留利不再作为预算外资金；n只在地方财政和行政事业单位发生；只在地方财政和行政事业单位发生；n1996年：年：国务院国务院关于加强预算资金管理的决定关于加强预算资金管理的决定对预算外资金的来源、性质和使用用了明确的规定。对预算外资金的来源、性质和使用用了明确的规定。预算外支出及其占预算外支出及其占GNP和公共和公共支出比例支出比例 年 份 预算外支出/亿元 占公共支出% 占GN P/%1987 1840.75 81.37 15.401988 2145.27 86.11 14.381989 2503.10 88.64 14.801990 2707.06 87.79 14.5 61991 3092.26 91.31 14.271992 3649.90 97.53 13.69 1993 1314.30 28.31 3.801994 1710.39 29.53 3.661995 2331.26 34.16 4.051996 3838.32 48.36 5.741997 26 85.54 29.08 3.671998 2918.31 27.03 3.791999 3139. 14 23.80 3.90我国预算外资金与预算内资金我国预算外资金与预算内资金对比对比国务院国务院关于加强预算资金管关于加强预算资金管理的决定理的决定的规定的规定n界定：界定：n预算外资金是国家机关、事业单位、社会团体、具有行政管预算外资金是国家机关、事业单位、社会团体、具有行政管理职能的企业主管部门（集团）和政府委托的其它机构代为理职能的企业主管部门（集团）和政府委托的其它机构代为履行或行使政府职能，依照国家法律法规和具有法律效力的履行或行使政府职能，依照国家法律法规和具有法律效力的规章而收取、提取、募集和安排使用，未纳财政预算管理的规章而收取、提取、募集和安排使用，未纳财政预算管理的各种财政性资金。各种财政性资金。n来源：来源：n代行政府职权收取的费用。代行政府职权收取的费用。n使用：使用：n必须纳入国家统一管理；必须纳入国家统一管理；n据此在财政部设立了一个预算外资金管理的财政专户，将所据此在财政部设立了一个预算外资金管理的财政专户，将所有预算外资金全部纳入该专户，实行预算收入和预算支出的有预算外资金全部纳入该专户，实行预算收入和预算支出的分别管理统筹使用。分别管理统筹使用。当前我国公共预算管理过程当前我国公共预算管理过程n我国公共预算的编制：（我国公共预算的编制：（1）、）、（2）、（、（3）；n我国公共预算的执行我国公共预算的执行与与调整；调整；n我国公共预算的监督。我国公共预算的监督。中国公共预算的编制中国公共预算的编制（1）n首先，国务院于每年第四季度向各省、自治区、直辖市和中央各首先，国务院于每年第四季度向各省、自治区、直辖市和中央各部门下达编制下一年度预算草案的指示，提出编制预算草案的原部门下达编制下一年度预算草案的指示，提出编制预算草案的原则和要求。则和要求。 n其次，中央各部门提出本部门预算草案的编制要求，并具体布置其次，中央各部门提出本部门预算草案的编制要求，并具体布置所属各单位编制预算草案；各省、自治区、直辖市政府则要结合所属各单位编制预算草案；各省、自治区、直辖市政府则要结合本地区的具体情况，提出编制本行政辖区预算草案的要求，并且本地区的具体情况，提出编制本行政辖区预算草案的要求，并且具体部署各部门和下级人民政府编制预算草案。具体部署各部门和下级人民政府编制预算草案。n再次，中央各部门所属行政、事业单位按照国务院、财政部和主再次，中央各部门所属行政、事业单位按照国务院、财政部和主管部门的要求具体编制本单位预算草案。各单位收支预算草案编管部门的要求具体编制本单位预算草案。各单位收支预算草案编制后，主管部门要审核汇总并形成本部门的预算草案，并于规定制后，主管部门要审核汇总并形成本部门的预算草案，并于规定时间内上报财政部，编制出中央预算草案，上报国务院审查。时间内上报财政部，编制出中央预算草案，上报国务院审查。n最后，再由国务院提请全国人民代表大会审议，获得通过即为当最后，再由国务院提请全国人民代表大会审议，获得通过即为当年的中央预算。年的中央预算。 中国公共预算的编制中国公共预算的编制（2）n地方各级政府审核汇总各部门和下级政府预算草案并编制本级总地方各级政府审核汇总各部门和下级政府预算草案并编制本级总预算草案，提请本级人民代表大会审查和批准。预算草案，提请本级人民代表大会审查和批准。n财政部将中央预算草案和地方预算草案汇编成全国预算草案，由财政部将中央预算草案和地方预算草案汇编成全国预算草案，由国务院审定后，提请全国人民代表大会审查和批准。国务院审定后，提请全国人民代表大会审查和批准。n根据预算法的规定，全国人民代表大会审查和批准中央、地方预根据预算法的规定，全国人民代表大会审查和批准中央、地方预算，地方各级人民代表大会审查和批准地方各级政府的预算。算，地方各级人民代表大会审查和批准地方各级政府的预算。n各级总预算经本级人民代表大会批准后，本级人民政府的财政部各级总预算经本级人民代表大会批准后，本级人民政府的财政部门向本级各部门批复预算。各部门向本部门所属的各单位批复预门向本级各部门批复预算。各部门向本部门所属的各单位批复预算。算。n地方各级人民政府将本级人民代表大会批准的预算报上一级人民地方各级人民政府将本级人民代表大会批准的预算报上一级人民政府备案。政府备案。n各级人民政府将下一级人民政府上报备案的预算汇总后，报本级各级人民政府将下一级人民政府上报备案的预算汇总后，报本级人民代表大会常务委员会备案。人民代表大会常务委员会备案。 中国公共预算的编制中国公共预算的编制（3）n以上所述是一般性的程序，大多数年份都是按照一般程序办事，以上所述是一般性的程序，大多数年份都是按照一般程序办事，某些年份由于情况特殊，也会采取一些简化的方式。某些年份由于情况特殊，也会采取一些简化的方式。n整个预算的编制时间，大体上从上年的第整个预算的编制时间，大体上从上年的第4季度开始，在当年的季度开始，在当年的3月份左右经由各级人民代表大会讨论批准后，当年的全国各级政月份左右经由各级人民代表大会讨论批准后，当年的全国各级政府的公共预算才得以正式确立。府的公共预算才得以正式确立。我国公共预算的执行我国公共预算的执行n公共预算的执行分为预算收入的执行和预算支出的执公共预算的执行分为预算收入的执行和预算支出的执行两部分。行两部分。n各级公共预算由本级政府组织执行，各级政府公共财各级公共预算由本级政府组织执行，各级政府公共财政部门在本级政府的领导下具体负责预算的组织实施；政部门在本级政府的领导下具体负责预算的组织实施；n各级预算收入征收部门是负责预算收入的征收管理机各级预算收入征收部门是负责预算收入的征收管理机关；关；n国家金库是具体经办预算收入的收纳及库款出纳的机国家金库是具体经办预算收入的收纳及库款出纳的机关，一般由中国人民银行代理；关，一般由中国人民银行代理；n政府有关各部门、各单位是预算支出的执行主体。政府有关各部门、各单位是预算支出的执行主体。 我国公共预算执行中的调整我国公共预算执行中的调整n为了保证预算的稳定性和权威性，一般情况下不得轻易调整预算。为了保证预算的稳定性和权威性，一般情况下不得轻易调整预算。n预算调整在本质上近似于重新编制预算，一般在预算年度的第三预算调整在本质上近似于重新编制预算，一般在预算年度的第三季度或者第四季度进行。季度或者第四季度进行。n各级政府对于必须进行的预算调整，应当编制并提交预算调整方各级政府对于必须进行的预算调整，应当编制并提交预算调整方案。案。n中央预算的调整方案必须提请全国人民代表大会常务委员会审查中央预算的调整方案必须提请全国人民代表大会常务委员会审查和批准；和批准；n县级以上各级政府预算的调整方案县级以上各级政府预算的调整方案n必须提请本级人民代表大会常务委员会审查和批准；乡、镇政府必须提请本级人民代表大会常务委员会审查和批准；乡、镇政府预算的调整方案必须提请本级人民代表大会审查和批准。预算的调整方案必须提请本级人民代表大会审查和批准。 n未经批准，各级政府均不得擅自决定使原批准的收支平衡的预算未经批准，各级政府均不得擅自决定使原批准的收支平衡的预算的总支出大于总收入，或者增加原批准的预算中举债的数额。的总支出大于总收入，或者增加原批准的预算中举债的数额。 我国公共预算的监督我国公共预算的监督n由立法机构的监督与财政部门的监督所构成的：由立法机构的监督与财政部门的监督所构成的：n立法机构对公共预算的监督由人民代表大会对公共预算的监立法机构对公共预算的监督由人民代表大会对公共预算的监督来体现。督来体现。n宪法和中华人民共和国预算法等法律都明确规定，各级人民代表宪法和中华人民共和国预算法等法律都明确规定，各级人民代表大会拥有预算的审批权、监督权以及对不合理预算的撤销权等权大会拥有预算的审批权、监督权以及对不合理预算的撤销权等权限。限。 n财政部门的监督：财政部门的监督：n财政部在地方设立中央财政监察专员办事处；财政部在地方设立中央财政监察专员办事处；n各级财政部门自身开展三种形式的监督：各级财政部门自身开展三种形式的监督：n日常监督检查日常监督检查n专项监督检查专项监督检查n全国财税大检查全国财税大检查我国预算管理的问题我国预算管理的问题n复式预算的问题：复式预算的问题：n经常性预算与建设性预算之间界线不清；经常性预算与建设性预算之间界线不清；n复式预算目的没有达到，存在大量预算外资金；复式预算目的没有达到，存在大量预算外资金；n内容未能涵盖社会经济生活的各个方面；内容未能涵盖社会经济生活的各个方面；n预算外资金管理的问题：预算外资金管理的问题：n使相当一部分财政收支及政府行为失去控制；使相当一部分财政收支及政府行为失去控制；n助长了部门利益和腐败之风；助长了部门利益和腐败之风；n预算编制问题：预算编制问题：n编制主体单一；编制时间过短；编制过程不规范不透明；编制主体单一；编制时间过短；编制过程不规范不透明；n监督问题：监督问题：n人大对预算编制审议不够深入和细化；对预算调整把关有限，人大对预算编制审议不够深入和细化；对预算调整把关有限，往往是事后追认，随意性很大；往往是事后追认，随意性很大； 预算资金使用过程缺乏全程预算资金使用过程缺乏全程跟踪与控制。跟踪与控制。我国预算管理的改革方向我国预算管理的改革方向n改革与完善预算编制：改革与完善预算编制：n改革预算编制机构改革预算编制机构、规范编制程序规范编制程序、规范编制过程规范编制过程、改变预算编制改变预算编制观念。观念。 n强化预算监督强化预算监督：n加强人大监督、加强人大监督、加强公众监督、强化内部管理监督；加强公众监督、强化内部管理监督；n改二元复式预算为多元复式预算：改二元复式预算为多元复式预算：n政府公共预算政府公共预算、国有资产经营预算国有资产经营预算、社会保障预算；社会保障预算；n把预算外资金纳入政府公共预算内统一收支管理；把预算外资金纳入政府公共预算内统一收支管理；n逐步推行零基预算：逐步推行零基预算：n从零开始，按人员编制核定人员经费定额、公务费定额、和业务费从零开始，按人员编制核定人员经费定额、公务费定额、和业务费定额；专项经费按需要和可能核定；定额；专项经费按需要和可能核定；n改国库分散支付制度为统一支付制度：改国库分散支付制度为统一支付制度：n取消各部门在商业银行的帐户；取消各部门在商业银行的帐户；n所有财政性支出均由国库单一帐户集中支付，以强化内部监督。所有财政性支出均由国库单一帐户集中支付，以强化内部监督。改革预算编制机构改革预算编制机构n财政部是我国预算编制机构与也是执行机构：财政部是我国预算编制机构与也是执行机构：n政府预算编制庞大而复杂的，仅靠财政部门一己之力无法胜政府预算编制庞大而复杂的，仅靠财政部门一己之力无法胜任，导致预算编制效率低任，导致预算编制效率低n编制与执行机构一体化，使财政资金的使用失去了有效的约编制与执行机构一体化，使财政资金的使用失去了有效的约束。束。n改革措施：改革措施：n增设预算编制机构，使支出预算的编制权从财政部门脱离出增设预算编制机构，使支出预算的编制权从财政部门脱离出来，以提高预算编制的效率及效力。来，以提高预算编制的效率及效力。 规范预算编制程序规范预算编制程序n有必要延长预算编制时间。有必要延长预算编制时间。n可以考虑实行标准周期预算，将预算编制时间从传统可以考虑实行标准周期预算，将预算编制时间从传统的的3至至4个月，延长到个月，延长到12个月，以保证预算编制具有个月，以保证预算编制具有比较充裕的时间，从而提高预算编制的质量。比较充裕的时间，从而提高预算编制的质量。 规范预算编制过程规范预算编制过程n重新界定预算编制过程中国家机关与各级政重新界定预算编制过程中国家机关与各级政府机关、中央与地方、总预算与单位预算之府机关、中央与地方、总预算与单位预算之间的权责关系和收支隶属关系，理顺人大、间的权责关系和收支隶属关系，理顺人大、政府、财政和部门之间的关系，从而进一步政府、财政和部门之间的关系，从而进一步规范预算编制的过程，增强预算编制的透明规范预算编制的过程，增强预算编制的透明度，提高预算编制的法治性。度，提高预算编制的法治性。 改变预算编制观念改变预算编制观念n中国预算编报人员编制预算时不应只是对所属各级部中国预算编报人员编制预算时不应只是对所属各级部门上报的预算进行简单的门上报的预算进行简单的“砍砍压压砍砍压压”，而应更多地，而应更多地注重经济预测分析，建立起财政收人和支出的预测模注重经济预测分析，建立起财政收人和支出的预测模型，根据社会经济生活的发展与政治经济形势的变化，型，根据社会经济生活的发展与政治经济形势的变化，对所属部门编制的预算给予政策性的指导。对所属部门编制的预算给予政策性的指导。n同时，预算编制部门应大力开展调研，建立动态数据同时，预算编制部门应大力开展调研，建立动态数据库，不断提高预算管理水平，从而使预算编制部门在库，不断提高预算管理水平，从而使预算编制部门在与预算编报部门的博弈中处于主动地位。与预算编报部门的博弈中处于主动地位。 强化人大监督强化人大监督n设立专门的常设预算机构（委员会）；设立专门的常设预算机构（委员会）；n要求政府提供预算的具体开支和收入的细目要求政府提供预算的具体开支和收入的细目 ；n延长对预算的审议时间；延长对预算的审议时间；政府公共预算政府公共预算n指国家以社会管理者身份取得的收入和用于维持政府活动，保障指国家以社会管理者身份取得的收入和用于维持政府活动，保障国家公共安全和社会秩序，发展各项社会公益事业支出的计划国家公共安全和社会秩序，发展各项社会公益事业支出的计划 。n收入包括：收入包括：n各项税收各项税收n行政性收费；行政性收费；n支出包括支出包括n维持性支出：人头费和日常业务费用支出；维持性支出：人头费和日常业务费用支出；n再分配性支出：价格补贴、社会救济与社会优抚；再分配性支出：价格补贴、社会救济与社会优抚；n公益性国有资产建设和管理支出：公益性国有资产建设和管理支出：n公共道路、办公大楼、公共设施、环境保护等。公共道路、办公大楼、公共设施、环境保护等。国有资产经营预算国有资产经营预算n收入：收入：n公共预算结余转入；公共预算结余转入；n经营性国有资产收益经营性国有资产收益n资源性国有资产收益资源性国有资产收益n公债；公债；n支出：支出：n经营性基本建设支出经营性基本建设支出n国企亏损补贴国企亏损补贴n农业生产支援农业生产支援n挖潜改造与新产品试制挖潜改造与新产品试制n支持经济不发达地区发展资金支持经济不发达地区发展资金n专项建设基金。专项建设基金。社会保障预算社会保障预算n收入：收入：n职工基本养老保险基金收入、职工基本养老保险基金收入、n失业保险基金收入、失业保险基金收入、n医疗保险基金收入医疗保险基金收入n公积金收入；公积金收入；n支出：支出：n养老保险支出养老保险支出n失业保险支出失业保险支出n医疗保险支出医疗保险支出n住房公积金支出；住房公积金支出；n社会保障预算应自求平衡社会保障预算应自求平衡预算外资金的改革方向预算外资金的改革方向n改革目标与发展方向：改革目标与发展方向：n税收与非税收合二为一，纳入统一的规范化、法制化轨道，税收与非税收合二为一，纳入统一的规范化、法制化轨道，与现有预算一起共同构成完全统一的国家预算，全面进入人与现有预算一起共同构成完全统一的国家预算，全面进入人大的监督之下。大的监督之下。n近期目标：强化管理近期目标：强化管理n清理：取消与政府职能无关的行政性收费；对具有税收性质清理：取消与政府职能无关的行政性收费；对具有税收性质或便于以税收征收的实行或便于以税收征收的实行“费改税费改税”；对需要保留的行政性；对需要保留的行政性收费要严格审批；收费要严格审批；n实行收支两条线管理，科学划字支出范围与标准；实行收支两条线管理，科学划字支出范围与标准；n统一编制各地各部各单位预算外资金年度收支计划，按月向统一编制各地各部各单位预算外资金年度收支计划，按月向财政部提供收支情况表。财政部提供收支情况表。思考与讨论题思考与讨论题n一般性的：一般性的：n1公共预算的主要功能和特点是什么公共预算的主要功能和特点是什么?n2主要的公共预算理论有哪些主要的公共预算理论有哪些?它们的主要观点是什么它们的主要观点是什么?比较它比较它们的优点与不足们的优点与不足?n3公共预算有哪几种结构形式和管理模式？公共预算有哪几种结构形式和管理模式？n4公共预算的基本原则是什么公共预算的基本原则是什么?n6公共预算管理的过程有哪些公共预算管理的过程有哪些?n实践性的：实践性的：n美国预算管理与改革的目的及对我国借鉴启示？美国预算管理与改革的目的及对我国借鉴启示？n我国预算管理中存在哪些问题？如何改进或完善？我国预算管理中存在哪些问题？如何改进或完善？77 以上有不当之处，请大家给与批评指正，以上有不当之处，请大家给与批评指正，谢谢大家！谢谢大家！