加快教育改革和制度创新教育规划纲要学习体会谈松华前言 教育规划纲要指出：“教育要发展，根本靠改革。这是对30年教育改革和发展历史经验的科学总结，也是对中国教育未来发展的根本动力的深刻揭示。把握纲要关于教育改革和制度创新的基本内容是学习和落实纲要基本精神的重要组成部分。主要内容教育体制改革的历史性进展和阶段性特征深化教育改革推进制度创新的总体思路和主要任务一、教育体制改革的历史性进展和阶段性特征 上世纪80年代以来， 教育改革可以说是一种世界潮流。但在不同国家和不同阶段，改革的内容和任务是不同的。我国的教育改革是以体制改革为突破口，改革的任务和目标是革除计划经济体制下形成的”包得过多，统得过死“的弊端，建立与社会主义市场经济体制、政治体制、科技体制相适应的教育新体制。 1、教育管理体制改革 主要是指政府管理体制，包括三方面：一是中央集权与地方分权；二是政府管理与学校自主；三是社会参与与政府治理。就改革的进展程度而言，是依次递减的，而就中央与地方的关系而言，形成了以地方为主的基本体制框架，但是在事权与财权相匹配等方面的制度设计有待完善。 基础教育实行”国务院领导下，地方负责、分级管理、以县为主“的体制，为实现全面普及九年义务教育提供了体制保证。 职业教育实行”国务院领导下，地方负责、分级管理、以市（地）为主”的体制，为促进职业教育与区域经济社会的协调发展提供了体制保证。 高等教育实行“三级（中央、省、市）办学，两级（中央、省）管理，以省为主”的体制，为促进高等教育大众化、多样化发展、提升高等教育对国家和区域发展的服务能力提供了体制保证。高等教育体制改革在逐步改变政府对高校统筹过多、管得过细状况的同时，通过 “共建、合作、合并、协作”等多种方式推进体制改革和结构调整，实现了大部分中央部门所属院校与地方共建或转为由地方管理，调动了地方的办学积极性，增加了地方对高校的投入。例如到2000年，有556所高等学校（普通高校387所、成人高校169所）经合并调整为232所（普通高校212所、成人高校20所），净减324所；有509所高校进行了管理体制的调整（普通高校296所），其中中央部门所属高等学校转由地方管理或以地方管理为主共360所（其中普通高校205所）， 2、办学体制改革 主要是指学校的举办体制，改变政府包揽办学、公办学校一统天下的格局，形成政府办学为主、公办教育和民办教育共同发展的格局。其中包括：由社会力量独立举办的民办教育机构；由社会力量与政府合作举办的教育机构；有按民办教育机制运作的公办教育机构；中外合作办学机构等。 2007年，民办高校、独立学院、民办普通高中、民办中等职业教育、民办普通初中和民办小学、民办幼儿园在校生数占全国各级各类教育在校生的比例分别达到8.65%、9.75%、13.27%、7.21%、4.25%和36.99%。到2006年底，全国有独立的民办高校278所，独立学院318所，在校学生280余万人，约占全国普通高校在校生总数的16%。 3、中等职业学校和高等学校招生就业体制改革。 这是教育体制改革的突破口，既打破政府统包统揽，又打破学校封闭办学，是建立教育与社会、市场双向联系沟通机制的关键所在。经过“择优分配”、“供需见面”、“推荐择业”、“双向选择”、“自主择业”等阶段，我国已经逐步建立起了“市场导向、政府调控、学校推荐、学生与用人单位双向选择、竞争上岗”的高校毕业生就业体制。 4、教育经费筹措体制 初步形成政府财政性教育经费、教育费附加、学费、社会出资、捐赠基金等筹资途径。2007年财政性教育经费占72。06%，财政拨款占66。79%/ 5、学校内部管理体制改革 自主办学、领导体制、人事制度、分配制度、后勤改革等30年教育改革的若干启示 改革战略的选择：正确处理改革、发改革战略的选择：正确处理改革、发展、稳定的关系，实行展、稳定的关系，实行”渐进式改革渐进式改革”战战略。略。 改革目标的选择：正确处理教育改革改革目标的选择：正确处理教育改革与经济体制改革、政治体制改革的关系，与经济体制改革、政治体制改革的关系，确立既适应社会主义市场经济体制，又遵确立既适应社会主义市场经济体制，又遵循教育自身规律的改革目标。循教育自身规律的改革目标。 改革路径的选择：正确处理政府、社改革路径的选择：正确处理政府、社会、学校的关系，实行政府主导、社会参会、学校的关系，实行政府主导、社会参与、学校自主的改革路径。与、学校自主的改革路径。 改革策略的选择：正确处理发展不平改革策略的选择：正确处理发展不平衡的关系，实行衡的关系，实行“分类指导，试验先行，分类指导，试验先行，综合配套、重点突破综合配套、重点突破”的改革策略。的改革策略。教育改革的阶段性特征 中国改革的中国改革的“渐进性渐进性”决定了实现改革目决定了实现改革目标将经历一个较长的过程，不同的阶段有标将经历一个较长的过程，不同的阶段有不同的改革目标和任务；同时，正由于其不同的改革目标和任务；同时，正由于其“渐进性渐进性”也增加了改革的复杂性和艰巨也增加了改革的复杂性和艰巨性，在新的阶段不仅有改革的新任务，同性，在新的阶段不仅有改革的新任务，同时前期改革中积累的问题增加了改革的难时前期改革中积累的问题增加了改革的难度度,形成的新的利益集团又会成为改革的阻形成的新的利益集团又会成为改革的阻力。因此，这一阶段被称为改革的力。因此，这一阶段被称为改革的“攻坚攻坚期期”、“深水区深水区”。其特征： 1、改革的环境：从满足生存型社会的教育需求到满足发展型社会的教育需求。即从主要解决供给约束型教育资源短缺的矛盾，转变为解决需求导 向型教育需求日益多样化的矛盾。教育需求与供给的矛盾突出地表现在：社会和受教育者对教育公平、优质、多样化的需求与教育供给不均衡、划一化、单一化的矛盾，人才培养模式和培养体制的改革成为深化改革的核心 2、改革的政策取向：效率优先、市场取向改革的政策取向：效率优先、市场取向的改革举措，在加速教育发展的同时，扩的改革举措，在加速教育发展的同时，扩大了教育差距，影响了教育公平。兼顾效大了教育差距，影响了教育公平。兼顾效率与公平、更加关注公平，强化教育的公率与公平、更加关注公平，强化教育的公共服务职能，维护教育公平成为社会关注共服务职能，维护教育公平成为社会关注的热点和教育政策的基本取向。的热点和教育政策的基本取向。 3、改革的重点：教育管理体制改革在解决改革的重点：教育管理体制改革在解决“条块分割、部门办学条块分割、部门办学”问题方面取得进问题方面取得进展，但是政府职能和管理方式未有根本改展，但是政府职能和管理方式未有根本改变，新体制的建设中制度建设滞后，政府变，新体制的建设中制度建设滞后，政府管理中行政措施、财政专项和各种工程的管理中行政措施、财政专项和各种工程的实施，强化了行政功能，制度设计、制度实施，强化了行政功能，制度设计、制度创新、制度供给成为教育体制改革的重点。创新、制度供给成为教育体制改革的重点。尤其是教育行政尤其是教育行政体制改革成为教育体制改革的关键。 4、改革的动力：从各利益相关方普遍在改改革的动力：从各利益相关方普遍在改革中得到实惠的阶段，进入对既有利益格革中得到实惠的阶段，进入对既有利益格局进行调整的攻坚阶段。突破既得利益群局进行调整的攻坚阶段。突破既得利益群体、强势群体对改革的阻力，形成不同利体、强势群体对改革的阻力，形成不同利益群体之间合作共赢的动力机制，成为影益群体之间合作共赢的动力机制，成为影响改革进程的举足轻重的因素。响改革进程的举足轻重的因素。 5、改革的路径：政府主导型的改革，采取改革的路径：政府主导型的改革，采取自上而下的路径，容易演变为自上而下的路径，容易演变为“内部人内部人”改革，打破改革，打破“内部人内部人”改革局面，在推进改革局面，在推进政府行政体制改革的同时，要加强改革中政府行政体制改革的同时，要加强改革中的社会参与，实行自上而下和自下而上相的社会参与，实行自上而下和自下而上相结合的改革路径。地方政府和基层学校的结合的改革路径。地方政府和基层学校的教育制度创新的经验可能成为宏观教育体教育制度创新的经验可能成为宏观教育体制改革的生长点。制改革的生长点。三、深化教育改革推进制度创新的总体思路和主要任务 这次改革深化的一个重要标志是把人才培养体这次改革深化的一个重要标志是把人才培养体制改革作为改革的核心；而人才培养体制的改革制改革作为改革的核心；而人才培养体制的改革有赖于充满活力的现代学校制度；学校的活力又有赖于充满活力的现代学校制度；学校的活力又有赖于政府公共服务和公共治理体制的改革。这有赖于政府公共服务和公共治理体制的改革。这三者形成了整体性改革的主要部分。而办学体制三者形成了整体性改革的主要部分。而办学体制改革则是政府公共教育服务体系和现代学校制度改革则是政府公共教育服务体系和现代学校制度的结合部；考试招生制度是人才培养体制中的人的结合部；考试招生制度是人才培养体制中的人才评价选拔制度。才评价选拔制度。 主要包括：主要包括： 宏观层面：政府公共服务和公共治理制度宏观层面：政府公共服务和公共治理制度 办学体制：公共服务和办学形式多样化办学体制：公共服务和办学形式多样化 中观层面：现代学校制度中观层面：现代学校制度 微观层面：人才培养制度微观层面：人才培养制度 1、人才培养体制改革 更新观念变革模式创新制度 需要解决突出的问题： 落实“以人为本”原则，建设以学生为中心的教学模式 坚持“能力为重”原则，突破以学科知识为中心、以考试分数为标准的“应试教育”模式 坚持“教育与生产劳动和社会实践相结合”原则，完善“学校、社会、家庭相结合”、“产教结合”、“产学研合作”“官产学合作”的培养途径 坚持“发展性评价、择优选拔”的原则，改革教育评价和考试招生制度 更新人才观念： 人人成才： 面向人人的教育； 每个人都有潜质； 适合学生的教育、让每个学生得到自由而充分发展的教育，才是优质教育 多样化人才： 智能是多元的，人的成长是多通道的； 社会需要的人才是多种类型、多种才能的； 各种类型人才都可以成为拔尖创新人才，不能用单一的学术标准衡量、选拔和评价人才 创新人才培养模式 学思结合 知行统一 因材施教 能力本位 学生中心 产教一体 变革人才培养体系和制度 目标：建立和完善开放、灵活、多样的人才培养体系和制度： 一是建立纵向衔接、横向沟通、多种多次选择的体制，为建设适合不同学生发展需要的教育、确保人人成才提供制度保证（包括学制、高中多样化、普职沟通、工学交替、转学转专业等） 一是建立特殊人才的成长通道，为架设有特殊才能学生成长的快车道提供制度保证走班制、学分制、节点制、选分制、本硕连读、硕博连读等） 职业技术教育的通道 (高考招生制度） 双向流动（ 2、现代学校制度、现代学校制度 学校制度改革大致沿着两条路径发展：学校制度改革大致沿着两条路径发展： 一是通过办学体制改革，促进学校分类发展。一是通过办学体制改革，促进学校分类发展。强化学校自主、选择、竞争机制，增强学校强化学校自主、选择、竞争机制，增强学校的压力、动力和活力，提高学校的质量和效的压力、动力和活力，提高学校的质量和效益。即从改变学校与政府、与市场的关系，益。即从改变学校与政府、与市场的关系，寻求多样化的学校制度，满足社会多样化的寻求多样化的学校制度，满足社会多样化的教育需求。教育需求。 公办学校公办学校合作型的学校合作型的学校非营利的非营利的民办学校民办学校营利性民办学校营利性民办学校 另一是从学校内部通过治理制度改革，提另一是从学校内部通过治理制度改革，提高学校的办学质量和效益。主要是政府与高学校的办学质量和效益。主要是政府与学校间的关系；学校内部治理结构；学校学校间的关系；学校内部治理结构；学校与社会的关系。与社会的关系。 依法治校、自主办学、教授治学、民主管依法治校、自主办学、教授治学、民主管理理 制定制定学校法学校法，实行政校分开、管办反，实行政校分开、管办反离确立各级学校的法律地位，明确学校的权责，离确立各级学校的法律地位，明确学校的权责，使大学与政府、学校与社会的关系建立在法律基使大学与政府、学校与社会的关系建立在法律基础之上。础之上。 学校治理结构：领导体制、决策机制、行学校治理结构：领导体制、决策机制、行政权力、学术权力、利益相关方的权益和诉求等政权力、学术权力、利益相关方的权益和诉求等 社会参与：社会参与、社会服务、信息公社会参与：社会参与、社会服务、信息公示、问责机制等示、问责机制等 在教育规划纲要“建设现代学校制度”这一节中，对中等职业学校提到：“发挥企业参与中等职业学校发展的作用。建立中等职业学校与行业、企业合作机制” 中等职业学校董事会或理事会的作用 校企合作的组织架构 中等职业学校集团化的组织形式 在学校制度改革和创新中，有几个关系是需在学校制度改革和创新中，有几个关系是需要处理的；要处理的； 政府政府学校学校市场市场 行政权力行政权力学术权力学术权力市场力量市场力量 决策决策执行执行监督监督 管理者管理者制度制度文化文化 在学校制度改革和创新中，有几个关系是在学校制度改革和创新中，有几个关系是需要处理的；需要处理的； 政府政府学校学校市场市场 行政权力行政权力学术权力学术权力市场力量市场力量 决策决策执行执行监督监督 管理者管理者制度制度文化文化 3、办学体制改革 直接涉及政府市场（社会）学校之间的关系。在改革的目标上，1993年纲要明确提出：政府办学为主，社会力量广泛参与，公办教育和民办教育共同发展的办学体制。 政府对民办教育实行“积极鼓励，大力支持，正确引导，加强管理”的方针。 鼓励支持：学校、教师、学生与公办学校同等法律地位；学位授与；用地、税收、金融等方面的优惠政策。政府购买服务。 规范管理：进行营利性与非营利性民办教育机构分类管理试点；资产过户；产权制度；风险防范；治理制度公办学校办学体制改革：社会力量参与合作办学，多种形式联合办学（集团化），委托管理等。 从教育公共服务的性质区分有多种办学形式，即多种学校制度，例如：公办学校；民办学校；合作举办的混合制学校。4、政府公共服务和公共治理体制改革、政府公共服务和公共治理体制改革 政府与市场的作用边界（政府与市场的作用边界（公共服务及其公共服务及其提供方式提供方式） 基本公共服务：政府负责，可以有不同的提基本公共服务：政府负责，可以有不同的提供方式供方式 一般性公共服务：政府与私人付费相结合一般性公共服务：政府与私人付费相结合 竞争性、选择性服务：消费者付费，政府补竞争性、选择性服务：消费者付费，政府补贴贫困学生贴贫困学生 政府内部不同层级、政府内部不同层级、部门部门之间的权责与管理方式之间的权责与管理方式 政府统筹协调职能政府统筹协调职能；省级政府的统筹作用；省级政府的统筹作用 政府的治理结构：决策、执行、监督政府的治理结构：决策、执行、监督 政府与社会的治理关系政府与社会的治理关系 解决政府的缺位与越位问题；第三种治理结构解决政府的缺位与越位问题；第三种治理结构 官产学合作机制官产学合作机制 从管制型政府向服务型政府转变；从管制型政府向服务型政府转变； 从全能政府向有限政府转变；从全能政府向有限政府转变； 从行政主导向依法治教转变；从行政主导向依法治教转变； 从从”正面清单正面清单”向向”负面清单负面清单”转变转变; 从从”管理管理”向向”治理治理转变转变 教育发展中政府与市场作用的关系教育发展中政府与市场作用的关系 政府与市场的关系，即政府与市场作用的边界，是教育体制改革所要解决的一个基本问题。教育与市场的关系、市场对教育发展尤其是对教育资源配置的调节作用是改革的一个重要内容和取向，但是，教育的公益性以及市场作用的局限性，决定政府在教育发展中的主导作用。教育是一种稀缺资源,只凭市场力量,难以保证教育资源配置的公平,从而扩大教育的贫富差距。市场的局限表现为：教育外部性的存在、教育市场的不完全性、教育分配的不平等。市场失败、再分配和正义的要求并不必然要求公共服务直接由政府或公共部门提供，实际上政府作用也存在局限性，而且新公共管理理论早已指出传统的官僚机构进行公共资源配置的无效率：例如，缺乏竞争、僵化和官僚化、信息不对称等委托代理困难、过度专业化、缺乏评估，或参与程度不够，管制者被虏获等等。 诚如斯蒂格利茨所言，虽然市场存在失灵问题,且要求政府以某种形式进行干预,但它没有必然地要求政府进行生产。由此可见,无论选择政府或市场,都有可能功能失灵,产生既低效又不公平的后果。因此，在体制创新上，我们既不能选择纯粹的市场，也不能选择纯粹的政府，而是两者相互作用，避免政府与市场的内在缺陷, 现在是政府和市场都存在“缺位”和“越位”的问题，其中政府的“缺位”和“越位”是主要的。所谓“缺位”主要是指在规范市场规则、维护公平竞争的市场秩序、保护弱势群体利益，保证社会公平等方面没有充分履行政府职能；所谓“越位”是指某些地方政府以不同方式介入市场运作，包括公办学校改制、名校办民校中的政府介入，政府建校用民办机制运作等形式，这样做的后果是公权进入私人领域，实际上是一种权力寻租行为，一方面政府成为利益相关方，难以维护公平竞争；另一方面公职人员参与市场运作，同学校的相关人员形成利益集团，必然成为改革的阻力，这就是人们现在说到的“内部人改革”的现象转型期体制改革的重要特点被称为是“内部人改革”，即在缺乏社会参与和利益博弈机制的情况下，由掌握重要资源的权力部门自己进行的改革。因而，在这一模式下的改革，其实际关注的往往不是如何开放市场，公平、公正地提供公共服务，以及通过管理改革提高效率；而是通过创收、收费等营利性的环节追求自身利益，甚至公开地设租寻租。它造成了基于垄断而产生的部门利益及特殊利益集团，造成扭曲的市场和不公平竞争，极大地败坏了改革的形象，引致人们对改革方向的怀疑。因此，打破“内部人改革”的关键是推进政府行政治理制度改革，这也是突破利益集团对改革阻力的根本出路，而行政治理制度改革的任务已经不能停留在简政放权这样的层面，而是要在制度设计、制度建设、制度创新基础上，提供新的制度供给。