城乡规划管理与法规 主讲教师：欧向军欧向军 授课对象：资源环境与城乡规划专业学生资源环境与城乡规划专业学生 联系方式：E-mail: ouxiangjunsohu.comQQ：954833780 手机：13775976299 江苏师范大学 城市与环境学院 2015年9月课程简介：课程简介： u本课程讲述城市管理、管理决策、行政管理，城乡规划法规本课程讲述城市管理、管理决策、行政管理，城乡规划法规及依法行政；城乡规划管理、建设用地规划管理、建设工程规及依法行政；城乡规划管理、建设用地规划管理、建设工程规划管理；道路交通及市政工程规划管理、城乡规划实施的监督划管理；道路交通及市政工程规划管理、城乡规划实施的监督检查等。检查等。u在课堂教学阶段，通过对城乡规划管理、管理决策与法律基在课堂教学阶段，通过对城乡规划管理、管理决策与法律基本知识和城乡规划法规知识等内容的讲述，使学生对城市规划本知识和城乡规划法规知识等内容的讲述，使学生对城市规划管理、建设用地规划管理、建设工程规划管理、管理决策、行管理、建设用地规划管理、建设工程规划管理、管理决策、行政管理等方案及方法进行正确的选择和制定；对规划管理中的政管理等方案及方法进行正确的选择和制定；对规划管理中的重点、难点有初步的了解，在管理中所需方案能进行选择和审重点、难点有初步的了解，在管理中所需方案能进行选择和审查。查。教学目的：教学目的： u1.通过本课程学习，理解城乡规划和城乡规划管理的概念和含义。u2.了解和初步掌握城乡规划的法律基础和社会基础。u3.掌握城乡规划的内容、组织和实施过程。u4.了解政府、专业部门、社会团体和个人在城乡规划管理中的责任和义务。本课程是为培养教研组规划专业高级工程技术人才所设本课程是为培养教研组规划专业高级工程技术人才所设的一门专业选修课，它具有综合性及较强的实践性。的一门专业选修课，它具有综合性及较强的实践性。推荐文献：推荐文献： 一、主要参考书目1、行政管理学 王沪等主编 上海人民出版社 2、城市规划管理 耿毓修主编 上海科技文献出版社3、城市规划与管理 经济日报出版社4、城市规划法规读本 孙施文编 同济大学出版社 5、城市规划管理与法规尹强苏原天津大学出版社6、城市规划管理与法规注册城市规划师执业资格考试辅导教材中国建筑工业出版社7、领导干部城乡规划建设知识读本汪光焘中国建筑工业出版社二、主要期刊杂志u地理学报、地理研究、地理科学 、地理科学进展、经济地理、人文地理、城市规划、城市规划学刊、规划师、国际城市规划、城市问题、城市发展研究、建筑学报等。u中国社会科学、经济研究 、管理世界、中国工业经济、经济学动态、宏观经济研究等推荐网站：推荐网站： http:/www.plansky.net/http:/bbs.pinggu.org/http:/www.sciencenet.cn/http:/emuch.net/http:/share.tjnj.net/index.aspx6 主要讲授内容第一章第一章 城乡规划管理基本知识（城乡规划管理基本知识（6 6课时）课时）教材：第一部分管理决策与法律基本知识（第一至四章）和第八章第二章第二章城乡规划编制与审批管理（城乡规划编制与审批管理（8 8课时）课时）教材：第六章城乡规划依法行政第七章城乡规划文本的编制第三章第三章 城乡规划实施管理（城乡规划实施管理（1212课时）课时） 教材：第九章建设用地规划管理第十章建设工程规划管理第十一章道路交通及市政工程规划管理第十二章城乡规划实施监督检查第四章第四章 城乡规划法规文件（城乡规划法规文件（6 6课时）课时） 教材：第五章城乡规划法规概论和附录城乡规划法及相关法律法规摘录习题课（习题课（4 4课时）课时） 决策系统决策系统执行系统执行系统反馈系统反馈系统保障系统保障系统第一章第一章 城乡规划管理基本知识城乡规划管理基本知识 第一节行政管理学的有关知识第一节行政管理学的有关知识 第二节第二节 行政法学的有关知识行政法学的有关知识 第三节第三节 城乡规划管理的基本知识城乡规划管理的基本知识8第一章第一章 城乡规划管理基本知识城乡规划管理基本知识第一节行政管理学的有关知识第一节行政管理学的有关知识教学目的：教学目的：(1)了解行政和行政管理的基本概念； (2)熟悉行政机构和行政领导的基本概念； (3)熟悉行政沟通的作用和原则； (4)掌握提高行政效能的方法。 9第一节行政管理学的有关知识第一节行政管理学的有关知识1 行政的概念狭义：一定社会政治意愿的积极推行、执行政治决策和实现政治目标，从属于一定社会的政治。广义：行政是一个组织为实施自已的政策目标(一般是非赢利性的目标)而采取的活动。2 行政管理的概念行政管理是围绕执行公共权威而展开的活动，是国家的组织活动。它有3层基本含义:(1)行政管理是一种实践活动，行政管理是一种动态功能。 (2)行政管理具有一定的形式，通过行政体制与组织形式来执行自己的动态功能。(3)行政管理体现一种关系。3 行政环境 人们把围绕行政管理主体并直接或间接地作用于行政管理活动的客观因素的总和，称之为行政环境。10第一节行政管理学的有关知识第一节行政管理学的有关知识4政府职能(1)充分认识中国政府职能转变的价值和影响(2)强力推进市场经济体制的建立(3)政治体制改革与行政体制改革同步进行(4)抓住政企分开这一实现政府职能转变的关键四种类型：政府政治职能、政府经济职能、政府文化职能和政府社会职能5 行政体制行政体制又称行政管理体制，具有如下特点：行政体制产生的先导性；行政体制存在的永久性；行政体制对行政效率影响的全局性；行政体制各构成要素的可变性。实现中国政府职能转变的途径：11第一节行政管理学的有关知识第一节行政管理学的有关知识6 行政机构1)行政组织的含义：组织结构、组织行为、组织环境和组织意识2)行政组织的基本要素：职能目标、行政人员、行政机构、权力与责任、运行程序、法制规范、物财资源。 3)行政组织的类型：领导机关、职能机关、办公机关、咨询机关、派出机关、信息机关。4)行政组织结构：是指行政组织各层级、各部门依据法律准则确立的排列组合关系。其主要功能如下：5)影响行政组织层级设置的因素：取决于组织规模和组织的管理幅度。6)行政组织结构设计的原则：职能目标原则、完整统一原则、精简原则、法制原则、职、贡、权一致原则、动力原则。(1)促进行政目标的实现；促进行政目标的实现；(2)有利于稳定人员情绪，调动人员的工作积极性：有利于稳定人员情绪，调动人员的工作积极性：(3)促使行政组织系统保持良好的沟通关系；促使行政组织系统保持良好的沟通关系；(4)是提高行政效率的重要前提。是提高行政效率的重要前提。12第一节行政管理学的有关知识第一节行政管理学的有关知识7 行政领导1 1)行政领导的基本概念：是行政组织或机构的管理者通过一定方式指挥影响组织内的个体成群体，从而实现一定组织目标的活动过程。 (1)领导是一种行为活动的过程，旨在实现某一管理目标 (2)领导是一种上下双方共同行为的过程 (3)领导是领导者对被领导者施加影响的过程 (4)领导活动是在特定的环境中进行的2)行政领导的功能 (1)确立本组织目标 (2)组织与协调下级的工作 (3)协调本组织与外部的关系 (4)激励下属努力为实现组织目标而工作并对他们的工作及时予以评价和控制 (5)发现人才、培养人才、启用人才。133)行政领导方式：强制命令方式、疏导教育方式、物质激励方式和榜样示范方式4种。4)行政领导类型：集权性、分权型和放任型3种。5)行政领导方式的综合运用(1)要承认各种领导方式的局限性；(2)要注意发挥各种行政领导方式的优势；(3)要系统综合发挥行政领导方式的结构优势；(4)社会主义国家的行政领导活动更应注重榜样示范方式和疏导教育方式的运用。6)行政领导者：是指依据国家法律行使行政权力，在行政领导活动中承担相应责任，处于领导、决策地位的人员。他们具有一般行政人员所没有的如下特点。 (1)行政领导者的工作手段主要是计划、组织、指挥、协调、控制与监督。 (2)行政领导者的工作对象不仅是物质要素，更主要的是非物质要素，即行政信息。 (3)行政领导者的工作性质是脑力劳动、生产性劳动和创造性劳动。 (4)行政领导者是职位、权力、责任的综合体。147)行政领导者的产生方式：选任制、委任制、考任制和聘任制8)行政领导者群体结构：是指行政领导者在领导群体或领导班子中的排列组合。9)行政领导者群体结构的合理形式(1) 专业知识结构合理形式的基本要求是具有不同专业知识人员的优化组合。 (2) 智能结构合理形式的基本要求是具备不同智能人员的优化组合。 (3) 气质结构合理形式的基本要求是不同气质、性格人员的优化组合。 (4) 年龄结构合理形式的基本要求是群体成员由老、中、青优化组合。10)行政领导者群体结构的优化组合 (1)加强每个行政领导者的政治思想和道德品质教育、培养他们正确的思想观念，是行政领导者群体结构优化组合的基础。 (2)从行政管理活动的实际需要出发，优化行政领导者群体结构。 (3)动态调整，维持行政领导者群体结构的优化组合。 (4)面向未来，建设年轻化的行政领导群体。 15第一节行政管理学的有关知识第一节行政管理学的有关知识8人事行政1)人事行政含义：是人事管理活动的一种，它应坚持以下原则：坚持党的领导；德才兼备；适才适应；合理流动；人事统一。2)人事行政的发展阶段人事行政自产生以来，大体经历了三个发展阶段：一是以恩赐官僚制为核心的人事行政时期；二是以分赃制为核心的人事行政时期；三是以功绩制为核心的人事行政时期。现代人事行政发展的趋势：人事行政科学化；人事行政法制化；人事行政队伍专业化；人事行政业务范围扩大化；人事行政的地位更加突出。3)考试录用制度（公开、平等、竞争和择优）4)国家公务员培训5)公务人员考核（工作实绩； 德、能、勤、绩）6)工资制度(统一、公平、平衡、适应、明确和定期提薪原则）7)监督制度（法律制度和道德规范进行监察和监督）16第一节行政管理学的有关知识第一节行政管理学的有关知识9 行政沟通1)行政沟通的作用 (1)它是有效决策的依据 (2)行政沟通能增进行政人员对组织目标、工作环境的了解，促进行政人员 对组织的认识和认同，形成一种积极的组织意识 (3)行政沟通能改善人际关系和组织气氛。2)行政沟通的原则 (1)高效率原则 (2)高质量原则 (3)民主化原则17第一节行政管理学的有关知识第一节行政管理学的有关知识10 机关管理1)机关管理的功能：辅助功能、服务功能、协调功能和保障功能。2)机关管理的原则分工协作原则制度化原则科学化原则勤俭节约原则安全保密原则3)机关管理的作用(1) 提供基础性工作条件，保障行政管理各项职能活动的顺利进行(2) 使行政领导者和一般行政人员能够充分利用和节约时间资源，提高工作效率(3) 促进行政决策的科学化(4) 是加强行政组织自身管理、切实搞好廉政勤政建设、树立政府良好形象的重要途径。18第一节行政管理学的有关知识第一节行政管理学的有关知识11 行政道德1)行政道德的含义行政道德是指从事政府行政管理工作的国家公务员在行使公共权力、管理公共事务的活动中，处理自身与工作对象之间、上下级之间、同事之间以及公私、得失等关系时，所应当遵循的原则和规范。它除具有其他社会道德所共有的特点外，还具有如下几个显著特点：明显的政治性、一定的强制性、很强的表率型。2)行政道德的功能包括导向功能、调节功能、控制功能、教育功能、激励功能。3)行政道德规范行政道德规范是行政道德原则的具体化，是行政道德关系和要求的反映，是政府工作人员应当坚持和遵守的行政道德准则，是行为范例和行为禁条的统一。具体说，我国政府工作人员应当坚持和遵守以下行政道德规范：忠于政府、忠于职守、公正廉洁、遵纪守法、实事求是、甘为公仆、团结协作。19第一节行政管理学的有关知识第一节行政管理学的有关知识12 行政决策1)行政决策的特点：它是众多决策中的一种(1)行政决策的主体是拥有行政权力的组织和个人 (2)行政决策的结果具有普遍的约束力(3)行政决策的内容具有广泛性(4)行政决策的目标具有非营利性。2)行政决策的作用：在行政管理中处于核心地位(1)行政决策是行政管理的前提和依据(2)行政决策贯穿于行政管理的全过程(3)行政决策从根本上决定着行政管理的成败。3)行政决策的原则4)行政决策的程序：(1)调查研究，发现问题；(2)科学预测，确定目标；(3)科学设计，拟定方案；(4)综合评价，选择方案；(5)实施检验，调整完善。5)行政决策的体制：是指承担行政决策的组织机构和人员的权、责分配及决策制度的总称。20第一节行政管理学的有关知识第一节行政管理学的有关知识13 行政执行1)行政执行的含义及特点行政执行是指行政机关及其公务员将行政决策付诸实施，以达到预期目标的全部活动。具有目的性、经常性、强制性、实务性、时效性和灵活性等特点。2)行政执行在行政管理中的地位与作用(1)行政执行是行政管理中的一个关键环节(2)行政执行是检验和修正行政决策的最好尺度(3)行政执行是行政领导者的一项主要责任(4)行政执行的效果是评估与判断行政管理工作的客观依据3)行政执行过程:准备、实施、总结3个阶段4)影响行政执行的因素(1)客观因素，即非执行机关和执行人员的因素，如决策因素、环境因素、客体因素等(2)主观因素，即行政机关和行政执行人员的因素，如组织因素、个人因素、领导因素、群体因素等。215)行政指挥行政指挥在执行决策过程中的作用主要有： 保护作用；推进作用；激励作用；预防作用。6)行政控制行政控制要有效进行，必须具备两个前提：一是要有计划；二是要有组织机构。按照控制的时间先后、控制的程度和控制方式等进行划分，行政控制有不同的种类。7)行政控制的方法:主要有自我控制、预算控制、法律规章控制、组织控制、工作程序控制和行为规范控制。8)行政协调作用：凝聚作用、平衡作用、放大作用。9)行政协调的原则 (1)从整体出发，统筹兼顾，力求平衡的原则 (2)原则性和灵活性相结合的原则。22第一节行政管理学的有关知识第一节行政管理学的有关知识14 行政效能定义：行政效能是行政投入与行政产出之间的比值。它是行政产出的能量、数量、质量与行政投入之间的综合比值关系，是行政能率、行政效率和行政效益的合称。提高行政效能的主要途径： (1)改革组织体制。 (2)提高行政人员的素质，发挥他们的主动性和积极性。 (3)完善行政过程。 (4)实现行政管理方法与手段的现代化。23第一节行政管理学的有关知识第一节行政管理学的有关知识15 行政监督1)行政监督的特点(1)行政监督主体的广泛性；(2)行政监督对象的特定性；(3)行政监督的法制性。2)行政监督的分类依据不同的标准，从不同的角度，对行政监督可有不同的分类，但由于标准和角度的不同，内容上自然有交叉和重合，它们相互之间的关系、界限并不十分清楚，往往是错综复杂的相互补充的关系。3)行政监督的原则主要有确定性原则、公开性原则、民主性原则、有效性原则和经常性原则。4)行政监督的任务和目的就是要检查各级行政机关及工作人员对国家法律和政府决定的贯彻执行情况。具体作用有：预防作用、补救作用和改进作用。5)一般行政监督一般行政监督是指国家行政机关按照隶属关系和机关协作关系而产生的监督。它可分为上下级之间的互相监督、主管监督和职能监督。246)法制监督法制监督是一种外部监督。它不同于其他监督，具有显著的特点：具有国家意志性、具有国家权力性、具有国家强制性。法制监督根据监督主体或监督内容的不同可分为立法监督、司法监督和检察监督；根据法制监督阶段的不同，可分为事前监督、日常监督和事后监督。7)社会监督社会监督是一种外部监督，是法制监督的一部分，主要包括政党监督、社会团体监督、公民监督和社会舆论监督。8)行政监察的特点(1)行政监察由政府所属专司监察职能的监察机关实施。(2)行政监察是范围广泛的综合性的行政监督。(3)行政监察是一种经常性的、具体的行政监督。(4)行政监察享有国家赋予的权力，其监察对象是国家行政机关公务员和国家行政机关任命的其他人员。9)监察工作原则根据行政监察法有关规定，我国行政机关的监察权包括检查权、调查权、建议权和决定权。25第一节行政管理学的有关知识第一节行政管理学的有关知识16 依法行政1)依法行政的作用和意义(1)是依法治国的关键。(2)是从严治政，建设廉洁、勤政、务实、高效政府的根本要求。(3)是改革和发展新形势的迫切需要。2)依法行政的基本要求(1)提高政府立法质量，是切实推进依法行政的前提。(2)严格行政执法，是依法行政的关键。(3)强化行政执法监督，是切实推进依法行政的保障。(4)加强对依法行政的领导。3)违法行政法律责任的特征(1)违法行政法律责任的主体是行政主体及其执行公务的人员。(2)行政机关及其工作人员在行政管理过程中实施了违反行政法律规范的行为。(3)违法行政的人员要承担违法行政行为产生的行政法律责任，并且根据性质的不同受到相应的行政法律制裁。264)行政法律规范制定的原则(1)坚持四项基本原则；(2)法制统一原则；(3)民主原则；(4)符合实际的原则。5)行政法律规范执行手段我国法律、法规所规定的行政法律规范执行的手段主要包括行政决定、行政监督检查、行政强制执行和行政处罚等。其中，任何一种行政法律规范执行手段都有其特定的适用条件和执行对象。6)行政处罚与行政处分的区别行政处罚与行政处分的区别表现在：制裁的对象不同；制裁的行为性质不同；制裁的原则不同。7)行政处罚原则行政处罚应遵循的原则有处罚法定原则和公开公正原则。27第一章第一章 城乡规划管理基本知识城乡规划管理基本知识第二节第二节 行政法学的有关知识行政法学的有关知识教学目的要求如下教学目的要求如下：(1)了解法律的概念和行政法渊源，熟悉依法行政的意义； (2)熟悉行政行为的内涵，掌握行政法治原则的基本内容； (3)掌握行政主体、内容、程序和权限合法的内涵； (4)熟悉行政合法性与合理性的关系； (5)了解行政立法的意义、内容和基本要求； (6)掌握行政责任和监督的基本内容。28第二节行政法学的有关知识第二节行政法学的有关知识1 法律的概念和行政法渊源1)法律概念广义：指国家机关制定并由国家强制保证实施的行为规范的总称狭义：专指国家立法机关制定的在全国范图内具有普遍约束力的规范性文件行政法：是由法定的国家机关依照法定程序制定的，对社会各项事务实施国家行政管理的法律、法规、规章等具有法律效力的规范性文件的总和。2)行政法的渊源行政法的渊源，又称行政法的法源，是指行政法产生的依据和来源及其外部表现形式。我国只有成文法才是行政法的渊源。(1)宪法，是行政法的最根本的法源。 (2)法律，是国家最高权力机关制定的规范性文件，包括全国人大制定的基本法律和全国人大常委会制定的一般法律，它是我国重要的行政法渊源。 (3)行政法规，是国务院为实施宪法和法律制定的规范性文件，是制定地方法规、自治条例及规章的依据。 29(4)地方性法规，是指省、自治区、直辖市以及省、自治区人民政府所在地的市和经国务院批准的较大市的人民代表大会及其常务委员会，按照法规程序所制定的规范性文件，是制定规章的依据。(5)自治条例和单行条例，实施范围较窄，由民族自治地方的人民代表大会制定，它们在制定机关所辖民族自治地方范围内具有法律效力，是制定规章的依据。(6)规章，亦称行政规章，分为国务院规章和特定的地方人民政府规章。(7)法律解释，是指有权机关在法律规范具体适用过程中，就其如何具体运用所做的解释，即有权解释。(8)其他规范性文件、决议、决定和命令，是中共中央与国务院联合发布的规范性文件。30第二节行政法学的有关知识第二节行政法学的有关知识2行政行为行政行为的内涵：指国家行政机关和法律、法规授权组织依法行使国家行政权力，实施国家行政管理任务而产生的具有法律效力的行为。行政行为必须具备以下5个要件。 (1)是行为的主体，即履行国家行政管理职能的法定国家行政机关和法律、法规授权的组织及其工作人员。 (2)是行为的客体，即行政管理的对象，也就是行政行为所指向的相对方。 (3)是行为的内容，即法律、法规、规章规定要求实现的管理任务。 (4)是行为的形式，即行政行为的实施，必须以法定的形式表现出来。 (5)是行为结果，即行政行为的实施，必定要引起一定法律关系的产生、变更或消灭。3行政法治原则行政法治原则是指导行政法的立法和实施的基本原则。具体分解为行政合法性原则、行政合理性原则和行政应急性原则。31(1)行政合法性原则是指行政管理权的存在与行使必须依据法律、符合法律，不得与法律相抵触。具体内容包括3方面内容。u行政职权必须基于法律的授予才能存在，要求行政主体(指履行国家行政管理职能的国家行政机关和法律、法规、规章授权的组织)在其法定的权限内行使行政职权。u行政职权必须依据法律行使。要求行政主体行使职权，既不能违反行政实体规范，也不能违反行政程序规范。不履行或拖延法定职责，要承担相应的法律责任。u行政授权、行政委托必须有法律依据，按法定程序进行，不得违反法律要旨。32(2)行政合理性原则是指行政行为的内容要客观、适度、合乎理性，要求行政机关合理地行使自由裁量权，不得滥用自由裁量权。合理行使自由裁量权的情况有3种。u在法律没有规定限制条件情况下，行政机关在不违反宪法和法律的前提下所采取的必要措施。u法律只规定了模糊的标准，而没有规定明确的范围和方式，行政机关根据实际情况和对法律的合理解释，在不违背常规情况下所采取的具体措施。u根据法律明确规定的范围、幅度和方式，由行政机关根据具体情况选择采用。合理性原则的具体内容有5点，即：行政行为应当符合相对方的客观实际；行政行为应当建立在正当考虑的基础上，不得考虑不相关因素；平等适用法律规范，不得对相同事实给予不同的对待；符合自然规律；符合社会公德。33(3)行政应急性原则是指在某些特殊的、紧急的情况下，出于国家安全、社会秩序或公共利益的需要，经法律授权的特定的一级政府批准，行政机关可以采取没有法律依据或与法律依据相抵触的措施，事后必须报法定国家机关予以确认。一般而言，行政总权力的行使应当符合以下条件。u是存在明确无误的紧急情况。u是非法定机关行使紧急权力，事后应报法定机关予以确认。u是行政机关作出应急行为应受有权机关的监督。u是应急权力行使应该适当，将损害控制在最小程度和范围内。 34第二节行政法学的有关知识第二节行政法学的有关知识4 行政与公民权利1)行政权(1)行政权的含义:由国家宪法、法律赋予的国家行政机关执行法律规范、实施行政管理活动的权力，是国家政权的组成部分。(2)行政权与行政职权的区别。前者是行政机关依法管理国家行政事务的权力；后者则是具体行政机关和工作人员所拥有的，与其行政目标、职务和职位相适应的管理资格和权能，是行政权的具体配置和转化形式。(3)行政权与行政权限的区别。行政权限是法律规定的行政机关及其工作人员行使职权所不能逾越的范围界限，是行政权的具体形式行政职权的3个构成要素(权力主体、权力内容、权力范围)之一。(4)行政权的内容:行政立法权、行政命令权、行政决定权、行政检查监督权、行政制裁权、行政强制执行权、行政裁判权等。(5)行政权的特点:相对于其他国家权力而言，它具有自由裁量性、主动性和广泛性等特点；相对于社会组织、公民个人，它则具有强制性、单方性和优益性等特点。(6)行政权的双重作用:现代国家赋予行政机关广泛的职权并保障其有效行使，充分发挥其积极能动的作用。同时对行政权的行使必须加强监督，防止被违法行使或滥用，侵害公民法人或其他组织的合法权益，损害公共利益，破坏社会秩序。2)公民权利:指国家通过宪法、法律确认的，由相应的义务所保证的公民的资格、利益和权能。35第二节行政法学的有关知识第二节行政法学的有关知识5 行政主体、内容、程序和权限合法的内涵行政行为主体合法即实施行政行为的主体必须是有法定职权的国家行政机关或法律、法规授权的组织，并在其法定权限范围内行使行政行为，不得超越职权和滥用职权。行政行为内容合法即实施行政行为必须符合法律规定的明确、适当、合法的要求。行政行为程序合法即行政行为必须依照法定程序实施，必须符合与该行政行为性质相适应的法定程序要求，符合程序的一般要求。行政行为权限合法，指行使行政行为必须在一定的地域、时间、条件等方面的限度内行政主体不能超越行政权限的限度。6 行政合法性与合理性的关系u行政合法性与合理性既有区别又有联系，合法性原则适用于行政法的所有领域，合理性原则则适应于自由裁量权领域。u通常一个行政行为如果触犯了合法性原则，就不再追究其合理性问题；而一个自由裁量行为，即使没有违反合法性原则，也可能引起合理性问题。u随着国家立法进程的推进，原先属于合理性问题，可能被提升为合法性问题。36第二节行政法学的有关知识第二节行政法学的有关知识7 行政立法的意义、内容和基本要求1)行政立法的意义：行政立法行为是实施行政行为的一种重要形式，其目的在于执行宪法和法律，实现国家行政管理职能，规范国家行政机关对社会各方面事务的行政管理行为、程序、内容和形式，是依法行政的重要法律保证。2)行政立法内容：包括立法主体、立法程序、立法表现形式和立法内容。中国有行政立法主体资格的行政有国务院，国务院各部、各委员会，特定的地方人民政府(包括省、自治区、直辖市的人民政府，省、自治区政府所在地的市的人民政府，经过国务院批准的较大的市的人民政府)。立法的一般程序包括编制立法规划，起草、征求意见，协商、审查、通过、审批、备案、公布。立法表现形式是制定有关行政管理方面的行政法规和规章。立法内容是关于国家对社会各方面事务的行政管理。3)行政立法的基本要求：既要遵守我国立法的一般原则，即社会主义原则、民主集中制原则、法制统一原则、以政策为指导的原则，还要根据行政立法行为的特点，特别注意贯彻一切从实际出发的原则，稳定性与适应性相结合的原则，统一性与灵活性相结合的原则。37第二节行政法学的有关知识第二节行政法学的有关知识8 行政法的分类1)一般行政法与特别行政法是以行政法调整对象的范围为标准进行划分一般行政法是对一般的行政关系和监督行政关系加以调整的法律规范与原则的总称，如行政组织法、公务员法、行政处罚法、行政程序法等。特别行政法是对特别的行政关系和监督行政关系加以调整的法律规范与原则的总称，如经济行政法、军事行政法、教育行政法等。2)实体行政法与程序行政法是以行政规范的性质为标准进行划分实体行政法是规范当事人在某种法律关系中的存在地位或资格和权能等实体性权利义务的行政规范的总称。程序行政法是规定实施实体性行政法规范所必须的当事人程序性权利义务的行政法规范的总称，如行政诉讼法、行政程序法。383)行政组织法、行政行为法和监督行政行为法u行政组织法，即有关行政组织的规范，可分为两部分：一部分规范规定行政机关的设置编制、职权职责、活动程序和活动方法，其中行政职权、职责的范围是行政组织法的核心内容；另一部分规范规定国家行政机关与其公务员双方在录用、培训、考核、奖惩、职务升降交流中的权利(职权)义务关系，这部分规范往往体现在公务员法中。u行政行为法，这类行政法规范中，最主要的是关于行政机关在进行行政管理、实施行政活动中，与作为相对方的个人、组织之间的权利(职权)义务(职责)关系的规范。u监督行政行为法，即关于监督主体监督行政行为的规范，其中包括行政诉讼法规范。4)行政法的特点(1)行政法有形式上的特点。(2)行政法没有统一完整的法典。(3)行政法规范赖以存在的法律形式、法律文件的数量特别多，属各部门法之首。5)行政法在内容上的特点(1)行政法的内容广泛。(2)以行政法规、规章形式表现的行政法规易于变动。(3)行政法的实体性规范与程序性规范总是交织在一起并往往共存于一个法律文件中。39第二节行政法学的有关知识第二节行政法学的有关知识9 行政立法行为1)行政立法的概念与特点概念：指国家行政机关依照法律规定的权限和程序，制定行政法规和行政规章的活动。特点：我国的行政立法，是“行政”性质和“立法”性质的有机结合。它既具有行政的性质，是一种抽象行政行为，又具有立法的性质，是一种准立法行为。行政立法的“行政”性质主要表现在：行政立法的主体是国家行政机关；行政立法所调整的对象主要是行政管理事务及与行政管理密切关联的事务；行政立法的根本目的是实施和执行权力机关制定的法律，实现行政管理职能。行政立法的“立法”性质主要表现在：行政立法是有权行政机关代表国家，以国家名义创制法律规范的活动；行政立法所制定的行为规则属于法的范畴，具有法的基本特征；行政立法必须遵循相应的立法程序。402)行政立法的分类(1)一般授权立法和特别授权立法。行政立法依其立法权力的来源不同，可以分为一般授权立法和特别授权立法。所谓一般授权立法，是指国家行政机关直接依照宪法和有关组织法规定的职权制定行政法规和行政规章的活动。所谓特别授权立法，是指依据特定法律、法规授权或者依据国家权力机关或上级国家行政机关通过专门决议的委托，制定规范性法律文件行为。 (2)中央行政立法和地方行政立法。行政立法依据行使行政立法权的主体不同，可分为中央行政立法和地方行政立法。国务院制定行政法规和国务院各部门制定部门规章的活动称为中央行政立法。地方行政立法是指一定层级以上的地方人民政府制定行政规章的活动。在我国，目前有权进行地方行政立法的机关包括省、自治区、直辖市的人民政府，以及省、自治区的人民政府所在地的市和国务院批准的较大的市人民政府。 (3)执行性立法、补充性立法和试验性立法。依据行政立法内容、目的的不同，可以将行政立法分为执行性立法、补充性立法和试验性立法。执行性立法是指为了执行法律或地方性法规以及上级行政机关发布的规范性文件而作出具体的规定，以便于更切合实际情况的行政立法活动。补充性立法是为了补充已经发布的法律、法规而制定规范性文件的活动。试验性立法是指行政机关基于有权机关或法律的特别授权，对本应由法律规定的事项，在条件尚不充分、经验尚未成熟或社会关系尚未定型的情况下，先由行政机关作出有关规定，经过一段试验期以后，再总结经验，由法律正式规定下来。413)行政立法的主体及其权限行政立法的主体：国务院；国务院各部、各委员会；国务院直属机构；省、自治区、直辖市人民政府；省、自治区人民政府所在地的市人民政府；经国务院批准的较大的市人民政府；经济特区的市人民政府。行政立法的权限划分：国务院的立法权限；国务院各部门的行政立法权限；有关地方人民政府的行政立法权限。4)行政立法的原则行政立法原则是指贯穿于行政立法的始终，通过各种行政法律规范所体现的一种基本准则。根据我国的法律理论，结合我国的行政立法实践，行政立法的原则应该包括：依法立法原则；民主立法原则；加强管理与增进权益相协调原则。5)行政立法的程序指行政立法主体依法定权限制定行政法规和行政规章所应遵循的步骤、方式和顺序。具体指行政机关依照法律规定，制定、修改、废止行政法规和规章的活动程序。根据行政法规制定程序暂行条例的规定，结合近年来的立法实践，行政立法程序可以概括为：规划、起草、征求意见、审查、通过、发布与备案。42第二节行政法学的有关知识第二节行政法学的有关知识10 行政法律关系1) 含义：指由行政法调整的具有行政法权利义务内容的行政关系。2) 分类 (1)内部行政法律关系和外部行政法律关系 (2)行政实体法律关系与行政程序法律关系3) 构成要素：行政法律关系的主体、客体、内容等要素构成。(1)行政法律关系的主体，亦称行政法律关系当事人，指行政法律关系中权利的享有者和义务的承担者，包括行政主体和行政相对方。行政法律关系的主体和行政法主体是两个不同的概念。行政主体享有并行使国家权力，是行政法律关系中的特殊主体，在具体的法律关系中往往占有主导地位。与行政主体相对的另一方当事人称为行政相对方。 (2)行政法律关系的客体，是行政法律关系当事人的权利义务所指向的对象。行政法律关系的客体的范围很广泛，可概括为3种：物质财富；精神财富；行为。 (3)行政法律关系的内容，是指行政主体和相对方在行政法律关系中享有的权利和承担的义务。434)行政法律关系的特征(1)行政法律关系中必有一方是行政主体。 (2)行政法律关系具有非对等性。是指行政法律关系双方的权利义务不对等。 (3)行政法律关系的主体的权利义务一般是法定的。 (4)行政主体实体上的权利义务是重合的。大多数的争议由行政机关或行政裁判机构依照行政程序或准司法程序加以解决，只有在法律有规定的情况下才由法院通过司法程序解决。5)行政法律关系的产生、变更与消灭行政法律关系的产生，是指行政法律关系主体及其权利义务的实际构成行政法律关系的变更，是指行政法律关系的主体、内容或客体发生了变化行政法律关系的消灭是指行政法律关系主体双方权利义务的充分行使和履行，或由于某种事实的发生而导致双方的权利义务无法行使或履行。44第二节行政法学的有关知识第二节行政法学的有关知识11 行政法在法律体系中的地位和作用1)地位(1)从行政法的调整对象来看，行政法调整着广泛而重要的社会关系，这类社会关系与国家权力、公民权利息息相关，是公民权利与国家权力关系的重要组成部分。 (2)从行政法与宪法的关系来看，行政法是宪法的最重要的实施法。 (3)从行政法与其他基本法律部门的关系来看，行政法对其他部门法的影响越来越大。2)行政法的作用u就同属于法的范畴而言，行政法与其他部门法一样具有法的规范作用和一般社会作用。行政法的规范作用是指行政法具有指引作用、评价作用、预测作用、教育作用和强制作用。行政法的一般社会作用体现为：保障公民权益，维护和巩固社会秩序，推动社会主义政治、经济、文化等事业的发展。u行政法的特殊社会作用体现在两方面：一方面，行政法具有保障行政管理有效实施的作用；另一方面，行政法具有保护公民、法人和其他组织的合法权益的作用。这两方面的作用是有机的、统一的。45第二节行政法学的有关知识第二节行政法学的有关知识12 行政主体1)行政主体的概念是指享有国家行政权，能以自己的名义行使行政权，并能独立地承担因此而产生的相应法律责任的组织。 (1)行政主体是享有国家行政权的组织； (2)行政主体是能够以自己的名义行使行政权的组织； (3)行政主体是能独立承担法律责任的组织。2)行政主体的职权与职责 (1)行政职权。包括以下内容：行政立法权、行政决策权、行政决定权、行政命令权、行政执行权、行政处罚权、行政强制执行权、行政司法权。 (2)行政职权的优益性。 (3)行政职责。 (4)行政权限。分为纵横两大类。 纵向行政权限是指有隶属关系的上下级行政主体之间权力行使范围的划分。横向权限是指无隶属关系的行政主体之间权力行使范围的划分。这种权限又可分为区域管辖权限和公务管辖权限。463)行政主体与其他相关概念(1)行政主体与行政机关。行政主体不等于行政机关，除行政机关外，法律、法规授权的组织亦可成为行政主体。 (2)行政主体与公务员。行政主体与公务员联系紧密，不可分割。尽管行政活动是由公务员代表行政主体具体实施的，但公务员并不是行政主体。4)行政相对方相对方是行政法律关系中的一方主体。无论是机关，还是公民、法人或其他组织以及外国人、无国籍人、外国组织，都可以作为行政法律关系的行政相对方主体参加行政法律关系，享受一定的权利，并承担一定的义务。47第二节行政法学的有关知识第二节行政法学的有关知识13 国家行政机关1)国家行政机关的概念、性质和特征国家行政机关，是指国家根据其统治意志，按照宪法和有关组织法的规定设立的，依法享有并运用国家行政权，负责对国家各项行政事务进行组织、管理、监督和指挥的国家机关。u在社会主义国家，一切国家权力属于人民。行政机关由权力机关产生，是国家权力机关的执行机关，行使国家行政管理权，对国家权力机关负责并报告工作。u国家行政机关从属于国家权力机关，国家行政机关实施行政行为，必须严格依据宪法和法律，并受到权力机关的监督。u国家行政机关的特征有：具有高度的政治性和权威性；具有执行性和法律从属性；具有相对独立性；具有适应性和创造性；具有统一性和层组性；具有社会性、专业性和服务性。482)国家行政机关与相关概念的区别(1)国家行政组织，是为实现对社会公共事务的有效管理，由国家按照宪法、组织法和法律规定的条件和程序设立并负责国家行政事务管理的特殊社会组织，包括国家行政机关和国家行政机构。行政法上所谓的行政组织是指一切行政机关与行政机构的综合体，包括机关和机构相互间的横向联系和纵向结构。 (2)国家行政机关，是指从中央到地方的各级人民政府及其他具有法人资格，能以自己的名义行使行政权并承担因此而产生的法律责任的行政单位。 (3)行政机构，是指构成国家行政机关的内部各单位，它是为行政机关行使行政权服务的，对外不能以自已的名义发布决定和命令，其行为的一切法律后果皆归属于其所属行政机关。行政机关是联结各行政机构的综合体。493)具有行政主体资格的国家行政机关(1)中央行政机关，即所辖区域及事务范围涉及全国的行政机关，称为中央行政机关。中华人民共和国国务院国务院各部、委员会国务院的直属机构 国务院各部、委员会管理的国家局国务院的办公和办事机构。 (2)地方国家行政机关，是指其活动范围仅限于国家一定行政区域范围内，其管辖事项仅限于地方性行政事务的行政机关，亦称地方人民政府，即各级地方人民政府。地方各级人民政府分为省(自治区、直辖市)、市(自治州、直辖市的区)、县、乡(镇)四级。地方国家行政机关的性质和特点。地方国家行政机关的特点在于其“双重从属制”：一方面，地方各级人民政府都是本级地方国家权力机关的执行机关，对本级人民代表大会及其常务委员会负责并报告工作；另一方面，地方各级人民政府都对其上一级国家行政机关负责并报告工作，都是国务院统一领导下的国家行政机关，服从国务院的领导。但是，该“双重从属制”并不影响地方各级人民政府的主体资格。地方人民政府的派出机关50第二节行政法学的有关知识第二节行政法学的有关知识14 公务员1)公务员的概念：指各级国家行政机关中，依法行使国家行政权，执行国家公务，除工勤人员以外的工作人员。2)公务员法律关系(1)公务员法律关系的含义：指一般公民经过法定程序成为公务员，基于其所担任的行政取务而与国家之间构成的权利义务关系。 (2)公务员法律关系的内容：主要表现为公务员和国家行政机关的关系以及公务员和行政相对方的关系两方面。 (3)公务员法律关系的发生：考任、选任、委任、调任。 (4)公务员法律关系的变更：晋升、降职、交流、撤职。 (5)公务员法律关系的消灭：开除公职、辞职、辞退、调出、退休、离休、被判处刑罚。513)公务员的权利：身份保障权；依法执行公务权；获得劳动报酬权和享受保险、福利待遇的权利；参加培训的权利；提出批评和建议的权利；提出申诉和控告的权利；辞职权。4)公务员的义务：遵守宪法、法律和法规的义务；依照国家法律、法规和政策执行公务的义务；密切联系群众、倾听群众意见、接受群众监督、努力为人民服务的义务；维护国家的安全、荣誉和利益的义务；忠于职守、勤奋工作、尽职尽责、服从命令的义务；保守国家秘密和工作秘密的义务；公证廉洁、克己奉公的义务；宪法和法律规定的其他义务。5)公务员的责任：一般包括接受身份处分、行政处分、承担行政赔偿责任和刑事责任4种。52第二节行政法学的有关知识第二节行政法学的有关知识15 行政责任和监督的基本内容1)行政法律责任(1)概念和特征。行政法律责任是指违反行政法律规范的当事人依法应当承担的责任特征有两点：一是引起行政法律责任的原因是行政违法，行政违法可以表现为行政机关违法和行政相对方违法，实体性违法和程序性违法，作为违法和不作为违法等形式；二是承担法律责任的主体既可以是行政管理相对人，也可以是行政机关和授权组织。只要任何一方有行政违法行为，符合应当追究其责任的构成要件，均应依法追究法律责任。构成行政法律责任必须具备4个要件：行为人的行为客观上巳构成违法；行为人必须具备责任能力；行为人在主观上必须有过错；行为人违法行为必须以法定职责或者法定义务为前提。4个条件缺一不可。(2)追求行政法律责任的原则：一是教育与惩罚相结合的原则；二是责任法定原则，即构成行政违法的行为必然是违反行政法的行为，追究行政违法行为的行政法律责任也必须严格按行政法办事；三是责任自负原则，谁违法谁承担法律责任；四是主客观一致原则，追究行政法律责任必须实事求是，坚持主客观一致的原则。532)行政法制监督：是对国家行政机关和法律、法规授权组织及其公务人员的行政行为和职务行为依法作出的一种监督、检查和纠正的行为主要从4个方面来考查和评价：是否坚持宪法所确定的四项基本原则，是否坚持廉政勤政，努力为人民服务；是否遵循宪法、法律、法规、规章和政策的规定，坚持依法行政，维护社会主义法制统一和尊严；是否切实保障人民群众的合法权利和利益；是否积极为国民经济的发展和改革开放服务。行政管理法制监督分别按监督主体、监督对象、监督的表现形式、监督的法律效力、监督的方向、监督的程序做不同的分类。54第二节行政法学的有关知识第二节行政法学的有关知识16 行政处罚1)行政处罚的概念及特征行政处罚是指行政机关或其他行政主体，依照法定权限和程序，对违反行政法律规范但尚未构成犯罪的相对方给予行政制裁的具体行政行为。 行政处罚的特征有：行政处罚的主体是行政机关或法律、法规授权的其他行政主体；行政处罚的对象是作为相对方的公民、法人或其他组织；行政处罚的前提是相对方实施了违反行政法律规范的行为；行政处罚的性质是以惩戒违法为目的的具有制裁性的具体行政行为。55第二节行政法学的有关知识第二节行政法学的有关知识2)行政处罚的原则行政处罚的原则是指对行政处罚的设定和实施具有普遍指导意义的准则。根据行政处罚法的规定和行政管理实践，行政处罚应遵循以下原则：处罚法定原则；处罚与教育相结合的原则；公正、公开原则；处罚救济原则；一事不再罚原则；过罚相当原则。3)行政处罚的种类、形式行政处罚可以根据不同的标准进行分类。若以行政处罚的性质为标准，行政处罚可分为限制或剥夺权利性的处罚、义务性的处罚、影响声誉的处罚；若以行政处罚的内容为标准，可分为人身自由罚、声誉罚(申诫罚、精神罚)、财产罚、行为罚。每一类处罚中又各有具体的处罚形式。人身自由罚，如行政拘留、劳动教养等。行为罚，如责令停产停业、吊销暂扣许可证和执照、科以相对方某种行为义务等。财产罚，如罚款、没收财物，责令金钱赔偿或物质赔偿。声誉罚，如警告、通报批评。56第二节行政法学的有关知识第二节行政法学的有关知识4)行政处罚的管辖行政处罚必须由享有法定权限的行政机关或法律、法规授权的组织实施。行政处罚的管辖规则：行政处罚案件由违法行为发生地的行政主体管辖；两个以上行政主体对同一违法行为都有处罚管辖权的，或者违法行为地点难以查明的，由最先查处的行政主体管辖；行政主体如认为自己所查处的违法行为已构成犯罪的，应将案件移送司法机关；两个以上行政主体对行政处罚权发生争执的，应协商解决，协商不成，报请共同上级行政机关指定管辖；行政处罚的级别管辖由具体法律、法规规定；行政主体实施行政处罚，如违法行为人、证人、关系人不在其管辖行政区域内，可委托这些人员所在的行政区域的行政机关讯问或调查取证，受委托的行政机关有义务协肋。57第二节行政法学的有关知识第二节行政法学的有关知识5)行政处罚的适用行政处罚适用是对行政法律规范规定的行政处罚的具体运用，也就是行政主体在认定相对方行为违法的基础上，依法决定对相对方是否给予行政处罚和如何处罚的活动，它是将行政法律规范规定的行政处罚原则、形式、具体方法等运用到各种具体行政违法案件中的活动。行政处罚适用必须具备一定的条件，否则即为违法或无效的行政处罚。一般认为，行政处罚适用的条件包括：前提条件、主体条件、对象条件和时效条件。具体说，行政处罚适用包括：不予处罚与免予处罚；“应当”处罚与“可以”处罚；从轻、减轻处罚与从重处罚；单处与并处；行政处罚与刑罚的并科适用；法人或其他组织违法的“两罚”处罚适用。58第二节行政法学的有关知识第二节行政法学的有关知识6)行政处罚的程序(1)行政处罚的简易程序。行政处罚的简易程序又称当场处罚程序，是一种简单易行的行政处罚程序，指在具备某些条件的情况下，由执法人员当场作出行政处罚决定并且当场执行的步骤、方式、时限、形式等程序的过程。行政主体的行政执法人员进行当场处罚时，应遵循下列程序：表明身份、说明处罚理由、给予当事人陈述和申辩的机会、制作笔录、制作当场处罚决定书、备案、执行。 (2)行政处罚的一般程序。行政处罚的一般程序又称普通程序，是行政处罚中的一个基本程序，它具有内容最完善、适用最广泛的特点。除法律、法规另有规定外，任何一个行政处罚决定必须适用一般处罚程序。行政处罚的一般程序包括以下几个步骤：立案、调查取证、听取申辩与听证、作出处罚决定。59第二节行政法学的有关知识第二节行政法学的有关知识17 行政强制1)行政强制的概念及特征行政强制是指行政主体为了保障行政管理的顺利进行，通过依法采取强制手段迫使拒不履行行政法义务的相对方履行义务或达到与履行义务相同的状态；或者出于维护社会秩序或保护公民人身健康和安全的需要，对相对方的人身或财产采取紧急性、即时陛强制措施的具体行政行为的总称。行政强制的主要特征如下：(1)行政强制的主体是行政机关或法律、法规授权的组织；(2)行政强制的对象是拒不履行行政法义务的行政相对方，或对社会秩序和他人人身健康、安全可能构成危害或其本身正处在或将处在某种危险状态下的行政相对方； (3)行政强制的目的是保证法定义务的彻底实现，维护社会正常的秩序，保障社会安全，保护公民的人身权、财产权免受侵害； (4)行政强制行为的法律性质是一种具有可诉性的具体行政行为。60第二节行政法学的有关知识第二节行政法学的有关知识2)行政强制行为的种类 (1)行政强制行为以其调整的内容为标准，可分为对人身的强制措施和对财产的强制措施。 (2)行政强制行为以其适用目的和程序为标准，可分为即时性强制措施和执行性强制措施。其中执行性强制措施又可分为间接强制执行措施和直接强制执行措施两类。61第二节行政法学的有关知识第二节行政法学的有关知识18 行政裁决1)行政裁决的概念与特征u行政裁决是指行政主体依照法律授权对平等主体之间发生的与行政管理活动密切相关的特定的民事争议进行审查并作出裁决的行政行为。u行政裁决具有如下特征：行政裁决的主体是法律授权的特定的行政机关；行政裁决的对象是特定的民事纠纷；行政裁决是行政主体行使行政裁决权的活动，并具有法律权威性；行政裁决是一种特殊的具体行政行为。 行政裁决与相关概念具有区别，如行政裁决与行政仲裁、行政裁决与行政复议、行政裁决与行政审判不同。62第二节行政法学的有关知识第二节行政法学的有关知识2)行政裁决的作用(1)行政裁决可以及时、有效地解决当事人之间的民事纠纷，保护当事人的合法权益。(2)行政裁决可以减轻人民法院的工作量。(3)行政裁决程序简便、费用低廉，有利于减轻当事人的讼累，有利于当事人积极地谋求行政机关解决纠纷，有利于行政管理顺利、有效地进行。3)行政裁决的种类根据目前有关法律的规定，我国行政裁决归纳起来主要有：损害赔偿裁决、权属纠纷裁决、侵权纠纷裁决。4)行政裁决的程序行政裁决有如下程序：申请、受理、调查审理、裁决。63第一章第一章 城乡规划管理基本知识城乡规划管理基本知识第三节第三节 城乡规划管理的基本知识城乡规划管理的基本知识教学目的要求如下教学目的要求如下：(1)熟悉城乡规划管理的概念 (2)掌握城乡规划管理的目的和任务 (3)掌握城乡规划管理的基本工作内容及其相互关系 (4)掌握城乡规划管理决策优化及决策依据 (5)掌握城乡规划管理控制及其过程 (6)熟悉城乡规划管理的基本方法 (7)熟悉城乡规划管理的基本原则 (8)了解城乡规划管理的基本特征 64第三节城乡规划管理的基本知识第三节城乡规划管理的基本知识1 城乡规划管理的概念和目的1)城乡规划管理的概念城乡规划管理应是组织编制和审批城乡规划并依法对城市土地的使用和各项建设的安排实施控制、引导和监督的行政管理活动。城乡规划管理的概念应从以下两个方面把握。u(1)要充分理解城市规划管理是城市政府的一项行政职能。城乡规划管理是城市管理工作的一个重要组成部分，具有行政管理的性质，必须遵循行政管理的一般原则，负有行政责任。u(2)要正确把握城乡规划管理与城乡规划编制的关系。城乡规划管理主要包括3方面的工作：城乡规划的组织编制和审批；城乡规划实施管理；城乡规划实施的监督检查。城乡规划管理的目的就是将城市各项建设纳入到科学合理的轨道上来，切实保证城乡规划的顺利实施，合理利用土地，保障城市安全，减少环境污染，协调城市各项功能的正常发挥。65第三节城乡规划管理的基本知识第三节城乡规划管理的基本知识1 城乡规划管理的概念和目的2)城乡规划管理的目的(1)保障城乡规划建设法律、法规的实施和政令的畅通。(2)保障城市综合功能的发挥，促进经济、社会和环境的协调发展。(3)保障城市各项建设纳入城乡规划的轨道，促进城乡规划的实施。(4)保障公共利益，维护相关方面的合法权益。66第三节城乡规划管理的基本知识第三节城乡规划管理的基本知识2 城乡规划管理的性质1)1)城乡规划管理是政府职能城乡规划管理是政府职能1980年国务院在批转全国城乡规划工作会议纪要中指出：“城市市长的主要职责是把城乡规划、建设管理好。”城乡规划及其规划管理是城市政府意志的体现，城乡规划行政主管部门是城市行政职能的管理部门，因此城乡规划管理是政府职能，它是代表政府来行使权力的。2)2)城乡规划管理是一种手段城乡规划管理是一种手段城乡规划管理是通过一定的手段把城乡规划目标、设想与当前建设活动结合起来，使其落实到地面上，成为具体化。由此可见，它是保证城乡规划实施的重要手段，如果没有城乡规划管理工作，城乡规划得再合理、再科学、再切合实际，也不会顺利地实现。3)3)城乡规划管理是管理活动城乡规划管理是管理活动城乡规划管理是通过一系列的管理活动来实现的，其中包括建设项目的选址、定点、总图审查，核发建设用地规划许可证，以及建设项目的申请、方案审查、核发建设工程规划许可证、放线验线、竣工验收，还有违章占地和违章建设的查处等，要经过多层次的把关，办理一系列手续，因此说，它是一项综合性很强的社会实践的管理活动。4)4)城乡规划管理是一门科学城乡规划管理是一门科学城乡规划是一门科学，城乡规划管理同样是一门科学，而且是既包含软科学，又包含硬科学在内的一门综合性的科学。67第三节城乡规划管理的基本知识第三节城乡规划管理的基本知识3 城乡规划管理的作用1)1)组织作用组织作用: :组织城乡规划(包括总体规划、分区规划、详细规划)的编制、报批和实施。包括组建和健全相应的城乡规划管理机构以及具体组织各种调查、评议、论证、审议活动和咨询、检查、评比等活动。2)2)计划作用计划作用: :根据城乡规划设想，结合当地、当时社会、政治、经济、科技与自然的实际情况，在空间方面提出城市建设的实施计划和分期实施计划及其估算。实质上规划本身就具有计划的含义。3)3)引导作用引导作用: :拟定一系列方针、政策和法规(包括法律、行政法规、部门规章、地方法规和规章)、制度，引导城市建设按照城乡规划的要求，有计划、有秩序、有步骤地进行，使各项建设尽可能合理布局、节省用地、节约投资、提高效益。4)4)协调作用协调作用: :深入了解各部门、行业、单位的基本情况、要求和发展前景，综合考虑、协调各方面的关系，统筹安排各项建设。包括调节各种矛盾和解决各种有关的问题，调动群众支持、参与城乡规划管理的积极性，保证城乡规划实施。 68第三节城乡规划管理的基本知识第三节城乡规划管理的基本知识3 城乡规划管理的作用5)5)控制作用控制作用: :采用行政、法制、经济的方式对各种城市建设项目直接和间接地制约，如控制支持小城市发展，保护文物、古迹、名胜和美化环境，使城市建设具有计划性并留有发展余地，发挥有利条件，限制不利因素，避免损失和浪费，使城市发展建设遵循健康的轨道进行。6)6)监督作用监督作用: :随时监督与检查城乡规划实施情况，查看和了解建设单位是否按照城乡规划要求施工，及时纠正一切违反城乡规划和法规制度要求的行为，坚决制止违章占地和违章建设现象发生，运用行政手段奖优罚劣。7)7)服务作用服务作用: :城乡规划管理工作是为各项当前建设和建设单位提供有效的服务，并保护他们的合法权益。所谓“超前服务”、“寓服务于管理之中”等，正说明管理也是超前服务。8)8)决策作用决策作用: :城乡规划管理更重要的在于为城市政府提供城市发展建设的科学决策方案和意见，使城市政府在拍板定案、审查批准、发号施令时心中有数，更加科学、正确从而减少失误。在城乡规划管理部门职权范围内，对建设用地、各项建设的审批和对各个规划设计方案的确认，同样是决策的体现。 69第三节城乡规划管理的基本知识第三节城乡规划管理的基本知识4 城乡规划管理的主要内容对城乡规划实施管理，主要是指按照由法定程序编制和批准的城乡规划，依据国家和各级政府颁布的城乡规划法规和具体规定，采用行政、社会、法制、经济、科学的管理方法，对城市的各项建设用地和建设活动进行统一的安排和控制，引导和调节城市的各项建设事业有计划、有秩序、有步骤地协调发展，保证城乡规划的实施。通俗地讲，就是通过有效手段，按照城乡规划，依法安排各项建设用地和各项建设活动，把城乡规划落实到城市土地上。1)建设用地规划管理建设用地规划管理2)建设工程规划管理建设工程规划管理3)城乡规划实施的监督检查城乡规划实施的监督检查 701)建设用地规划管理建设用地规划管理u城市的土地利用是城乡规划的核心内容，城市土地利用的规划管理是实现城乡规划的基础。城市土地利用得当与否，直接影响到城市合理布局、环境质量和社会经济的发展，这是城乡规划能否顺利实施的致命点。如果城乡规划行政主管部门不对城市土地的利用进行严格控制，城乡规划就难以落实，当然就更谈不上按照城乡规划实行统一建设。因此，城市建设用地的规划管理是城乡规划实施管理的首要任务和极其重要的内容。u城乡规划是确保城市土地利用科学合理的惟一法律依据。城市建设用地规划管理就是在城乡规划的指导下，运用法律赋予的控制手段，保证城市土地利用的科学合理和节约原则的实现。为城市土地的征用、规划和具体使用提供依据和创造先决条件。城市建设用地规划管理的重点是要严格控制与城乡规划有关的各类建设的选址、定点，使之符合城乡规划。主要制约手段是由城乡规划行政主管部门核发的具有法律效力的建设用地规划许可证。也就是说，凡与城市有关的各类建设，必须由城乡规划行政主管部门负责选址定点，并按法定程序核发建设用地规划许可证，否则不得以任何借口使用土地进行建设活动。u概括地说，城市建设用地规划管理的具体内容包括两方面：一是参与法定的国家基本建设审批程序，对于国家确定建设的与城市有关的大、中型建设项目的选址、定点提出具体要求，使其符合城乡规划，这类项目计划任务书的报批，必须附有城乡规划行政主管部门提出的选址意见书；二是根据法定的管理审批程序，在城乡规划区内使用土地，包括临时用地进行的各类建设项目，有关单位和个人必须持国家批准的有关文件向城乡规划行政主管部门申请选址定点，由城乡规划行政主管部门依据城乡规划确定其用地位置和界限，提出规划设计条件，并核发建设用地规划许可证。712)建设工程规划管理建设工程规划管理u城市建设工程规划管理，是指为了保证城乡规划区内的各项建设活动符合城乡规划，城乡规划行政主管部门根据法定的审批程序，对于各类建设活动进行的规划管理。这是城乡规划行政主管部门一项大量的日常管理工作，也是城乡规划实施管理中的一个十分重要的环节。概括地说，城市建设工程规划管理的具体内容就是：任何单位和个人在城乡规划区新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持按照国家规定的有关批准文件，向城乡规划行政主管部门提出建设申请。城乡规划行政主管部门根据城乡规划提出具体的规划设计要求，并审查有关规划设计文件和图纸，核发建设工程规划许可证，确定其建设活动的合法性。u按照建设项目的类型和期限不同，城市建设工程规划管理可以分为建筑管理、道路管理、管线管理、临时建设管理等几大类。u各地城乡规划行政主管部门要根据不同类型的建设项目的特点和城市的具体情况，制定相应不同的规划技术要求和审批办法。临时建设工程必须经城乡规划行政主管部门批准并核发临时建设工程许可证后，方可施工。723)城乡规划实施的监督检查城乡规划实施的监督检查城乡规划实施的监督检查是城乡规划实施管理的一项不可忽视的重要组成部分。它的主要内容是：充分发挥行政监督检查和群众性监督的作用，对于各项进行中的建设活动进行定期的和不定期的严格监督检查，及时制止和依法处理城乡规划区内出现的违法占地和违法建设行为，保证城乡规划实施的监督检查贯穿在建设项目从立项(选址)、定点、用地，直到建设申请、施工、竣工验收以及使用的全过程中。4)城乡规划管理工作的相互关系城乡规划管理工作的相互关系城乡规划管理系统是城乡规划管理的基本工作内容，它包括以下几方面。u(1)决策系统，是城乡规划组织编制和审批管理，负责制定城乡规划。u(2)执行系统，即城乡规划实施管理。u(3)反馈系统，即城乡规划实施的监督检查管理。u(4)保障系统，即法制保障。负责制定城乡规划法律规范。上述四系统相互联系，相互影响，形成一种网络状态、循环关系。73第三节城乡规划管理的基本知识第三节城乡规划管理的基本知识5 城乡规划实施管理的基本原则城乡规划实施管理是一项综合性、复杂性、系统性、实践性、科学性很强的技术行政管理工作，直接关系到城乡规划能否顺利实施。为了把城乡规划实施管理搞好，在城乡规划实施管理中应当严格遵循下列基本原则。1)法制化原则法制化原则2)公开化原则公开化原则3)程序化原则程序化原则4)协调性原则协调性原则5)加强监督检查的原则加强监督检查的原则741)法制化原则法制化原则对于城乡规划区内的土地利用和各项建设活动，都要严格依照城乡规划法的有关规定进行规划管理。也就是要以经过批准的城乡规划和有关的城乡规划管理法规为依据，防止和抵制以言代法、以权代法的行为，对一切违背城乡规划和有关城乡规划管理法规的违法行为，都要依法追究当事人应负的法律责任。充分运用法制管理手段是切实搞好城乡规划实施管理工作的根本保证。要做好这一点，就要求各级城乡规划行政主管部门抓紧城乡规划法制建设工作，以城乡规划法为中心和基本依据，尽快建立和健全城乡规划行政主管部门的职能，避免不必要的行政干预。2)公开化原则公开化原则经过批准的城乡规划要公布实施，一经公布，任何单位和个人都无权擅自改变，一切与城乡规划有关的土地利用和建设活动都必须按照城乡规划法的规定进行。相应地还需要将城乡规划管理审批程序、具体办法、工作制度、有关政策和审批结果以及审批工作过程置于社会监督之下，促使城乡规划行政主管部门提高工作效率、秉公执法，同时也可以使规划管理工作的行政监督检查与社会监督相结合，运用社会管理手段，更加有效地制约和避免各种违反城乡规划实施的现象发生。753)程序化原则程序化原则要使城乡规划实施管理遵循城市发展与规划建设的客观规律，就必须按照科学的审批管理程序来进行。也就是要求在城乡规划区内的土地使用和各种建设活动，都必须依照城乡规划法的规定，经过申请、审查并征询有关部门意见，报批、核发有关法律性凭证和批后管理等必要的环节来进行，否则就是违法。这样就可以有效地防止审批工作中的随意性，切实制止各种不按科学程序进行审批的越权和滥用职权的行为发生。4)协调性原则协调性原则协调性原则包括两方面：一是要依据城乡规划法做好与相关法律的协调，理顺与有关行政主管部门的业务关系，分清职责范围，各司其职，各负其责，避免产生矛盾，避免出现多头管理的不正常现象；二是要明确规定各级城乡规划行政主管部门的职能，做到分工合作，协调配合，防止越级和滥用职权审批的现象发生。城乡规划实施管理工作坚持协调的原则。主要应注意两点：一是必须明确城乡规划行政主管部门是进行城乡规划实施管理的惟一职能部门，城乡规划区内的土地利用和各项建设活动都必须服从城乡规划行政主管部门的规划安排和行政管理；二是城乡规划实施管理审批权应当集中在市一级城乡规划行政主管部门，不能随意下放，其中有关法律性证书即“一书两证”的核发，则必须由城乡规划行政主管部门统一办理。765)加强监督检查的原则加强监督检查的原则城市发展建设的长期性决定城乡规划实施管理工作是一项经常性的、不间断的长期工作。要保证城乡规划能够顺利实施，各级城乡规划行政主管部门就必须将监督检查工作作为城乡规划实施管理工作一项重要内容来抓紧抓好。加强监督检查：u一是要做好土地使用和建设活动的批后管理，促使正在进行中的各项建设严格遵守城乡规划行政主管部门提出的要求；u二是要做好经常性的日常监督检查工作，及时发现和严肃处理各类违反城乡规划的违法活动；u三是做好城乡规划行政主管部门执法过程中的监督检查，及时发现并纠正偏差，杜绝各种违法渎职行为，监督并提高城乡规划实施管理的质量水平。77第三节城乡规划管理的基本知识第三节城乡规划管理的基本知识6 城乡规划管理决策优化及决策依据1)城乡规划管理决策的优化(1)优化决策结构，决策结构包括信息系统、智囊系统和决策系统3部分。(2)提高决策技术，包括：决策硬技术 决策软技术 决策的民主化、科学化与法制化。2)城乡规划的决策依据： (1)规划依据，前一个管理阶段或环节的决策就是后一个管理阶段或环节的决策依据。 (2)法律规范依据。 (3)经济技术依据，包括：经济技术定额指标和经济技术规范；地方性经济技术规范文件；城乡规划行政主管部门提出的经济技术要求等。 (4)计划依据，根据不同的规划管理范围、管理阶段或管理环节确定相应具体的决策依据。78第三节城乡规划管理的基本知识第三节城乡规划管理的基本知识7 城乡规划管理控制及其过程1)城乡规划管理控制城乡规划管理需从3个方面加强控制：一是系统内部的控制，包括机关内部管理、制度建设、队伍建设；二是外部系统对管理系统的控制，包括行政监督、人大监督、社会监督；三是管理系统对管理对象的控制，包括一系列规划管理活动。2)城乡规划管理调控作用与过程(1)城乡规划管理调控的作用：指导作用；弥补作用；监督作用。(2)城乡规划管理必须根据管理过程分别实施事前控制、事中控制和事后控制。79第三节城乡规划管理的基本知识第三节城乡规划管理的基本知识8 城乡规划管理的基本方法1)行政的方法 2)法律的方法 3)经济的方法 4)咨询的方法9 城乡规划管理的基本特征1)就管理的职能而言，城乡规划管理具有服务和制约的双重属性2)就管理的对象而言，它具有宏观管理和微观管理的双重性3)就管理的内容而言，规划管理具有专业和综合的双重性4)就管理的过程而言，规划管理具有管理阶段性和长期连续性的双重属性5)就管理的方法而言，规划管理具有规律性和能动性的双重属性 80第三节城乡规划管理的基本知识第三节城乡规划管理的基本知识8 城乡规划管理的基本方法1)行政的方法 2)法律的方法 3)经济的方法 4)咨询的方法9 城乡规划管理的基本特征1)就管理的职能而言，城乡规划管理具有服务和制约的双重属性2)就管理的对象而言，它具有宏观管理和微观管理的双重性3)就管理的内容而言，规划管理具有专业和综合的双重性4)就管理的过程而言，规划管理具有管理阶段性和长期连续性的双重属性5)就管理的方法而言，规划管理具有规律性和能动性的双重属性 81第一次作业第一次作业 1 1、阐述行政的基本概念及其主要特征、阐述行政的基本概念及其主要特征 2 2、什么叫行政效率，提高行政效率的途径有哪些？、什么叫行政效率，提高行政效率的途径有哪些？ 3 3、简述行政领导的含义及其主要特点、简述行政领导的含义及其主要特点 4 4、行政法渊源主要有哪些？、行政法渊源主要有哪些？82第二次作业第二次作业1 1、什么叫行政主体，它的主要特征有哪些？、什么叫行政主体，它的主要特征有哪些？2 2、试辨别行政职权与行政权限、试辨别行政职权与行政权限3 3、什么是城乡规划管理？其主要特征有哪些？、什么是城乡规划管理？其主要特征有哪些？ 4 4、试述城乡规划管理系统的主要构成、试述城乡规划管理系统的主要构成