PPPPPP项目操作与实务项目操作与实务一、一、PPPPPP模式介绍模式介绍2PPPPPP宏观形势宏观形势中国中国PPP成长之路成长之路2013年，习近平主席提出了“丝绸之路经济带”、“21世纪海上丝绸之路经济带”和“一带一路”战略决策，为PPP的开展带来了需求。2013年9月，国务院下文关于加强城市基础设施建设的意见，同年12月财政部召开PPP研讨会，提出大力推广PPP。2014年，被称为中国PPP元年，第一批PPP项目开始上马建设。2015年，PPP在中国大力蓬勃发展，各项政策出台，各项基金陆续成立，第二批PPP项目加速。2016年，PPP在中国高速深入发展，第三批PPP项目大面积推广，信托、基金、险资、银行资金加速进入PPP，立法加速。许多省市明确一些领域项目建设必须采取PPP模式进行建设。我省2014年选择长株潭PPP模式试点城市，到目前发展了三批省PPP示范项目。企业参与企业参与PPP现状现状春江水暖鸭先知！现状与初衷任重遥远！1、一大批央企、国企、上市公司先知先觉抢占至高点，迅速占领市场！对政策把握精准，市场竞争超然地位，雄厚资本和实力！2、大型民营资本：观望态势！政策把握滞后、市场竞争处于弱势群体、虽然管理先进和办事效率高，玻璃门现象和弹簧门现象，使得政府错失更加优质的社会资本和合作伙伴。PPPPPP概念及产生背景概念及产生背景1、PPP概念概念 Public-Private Partnerships，是政府与社会资本为提供公共产品或服务而建立的全过程合作关系，以授予特许经营权为基础，以利益共享和风险共担为特征；通过引入市场竞争和激励约束机制，发挥双方优势，提高公共产品或服务的质量和供给效率。PPP是以约束为主的投融资机制，实现的是适当风险、稳定回报。 目前财政部、发改委出台了操作指南，地方政府也出台了相关程序性文件，均对PPP运作流程进行了规范。PPP运作的基本流程如图所示：政府或项目政府或项目发起人发起人社会资本社会资本通过采购授予通过采购授予特许权特许权项目公司项目公司融资、建设、设备采购、运营融资、建设、设备采购、运营项目项目收回投资并取得一定回报之后移交收回投资并取得一定回报之后移交一定比例一定比例 的资金的资金一定比例一定比例 的资金的资金2、PPP模式产生的背景模式产生的背景1，政府职能的转变和财税改革的客观要求。政府向市场购买服务已成为今后财税改革推进的重要措施，借用市场这个平台，摒弃传统方式，政府通过契约与社会资本形成合作伙伴（PPP)，发挥各自在市场主体作用（小政府、大市场，专业的人干专业的事，负面清单的进一步缩小、金一步放开垄断行业，提高经济效率）；同时具有防范腐败行为的效应，PPP模式形成刚性规则，压缩权力寻租的生存空间。2，城镇化建设的迫切需要。PPP模式推广应用对我国新型城镇化建设进程具有重要的意义，新型城镇化规划设定了常住人口城镇化率达到60%左右，户籍人口城镇化率达到45%左右的目标，为使城市人群平等享有公共服务，实现公共服务均等化，公共服务领域势必更多地依赖于社会资本和民间资本。 3，政府债务化解的必然需求。近年来政府性债务规模不断增加，审计署2013年第32号公告全国政府性债务审计结果显示，截止到2013年6月底，全国各级政府债务达到20万亿元，政府或有债务近万10亿元，政府性债务总体规模突破30万亿元。为防范政府债务风险，有效扼制政府债务的快速增长，促进政府债务的良性循环，适时推广应用PPP模式，对关乎民生的公共基础设施建设领域创新投融资方式，将有效降低地方政府债务增长幅度和规模，减轻地方政府偿债压力。4，新预算法对财政预算管理日趋严格，迫切需要地方政府在融资机制方面进行大胆创新。在这样的背景下，PPP作为一种在不增加或者很少增加政府负债情况下，解决公共服务供需矛盾，提高经济效率的方案。5，中国经济进行新常态，实体经济萎靡不振，房地产市场走入白银时代，土地财政难以为继，营改增的实施，对地方财政形成挑战！【核心问题核心问题1】PPP“政府政府P”包含哪些？包含哪些？是具有相应行政权力的一级政府、经开区管委会、园区管委会等政府组成部门（住建、交通、水务；发展改革；财政）政府性融资平台（国发201443号，财金201476号）政府国有资本出资设立的国有企业、国有公司政府为实施PPP项目而成立的专门机构PPP合作中心【核心问题【核心问题2】：】：PPP项目的政府授权实施机构项目的政府授权实施机构? 项目实施机构是政府或政府指定的相关机构担任，在政府授权范围内负责具体PPP项目的准备、采购、监管和移交等工作的主体；是平等参与具体PPP项目，与社会资本协商、谈判，建立合作关系的主体；是PPP项目中重要的参与主体。项目实施机构一般是在进行项目准备阶段初期成立。 2014年11月财政部印发政府和社会资本合作模式操作指南第十条：政府或其指定的有关职能部门或事业单位可作为项目实施机构，负责项目准备、采购、监管和移交等工作。”据此规定，有三类主体可以作为PPP项目实施机构：一是政府；二是政府指定的有关职能部门；三是政府指定的事业单位。 2014年12月发改委发布国家发改委关于开展政府和社会资本合作的指导意见，规定：“明确实施主体。按照地方政府的相关要求，明确相应的行业管理部门、事业单位、行业运营公司或其他相关机构，作为政府授权的项目实施机构，在授权范围内负责PPP项目的前期评估论证、实施方案编制、合作伙伴选择、项目合同签订、项目组织实施以及合作期满移交等工作”。【核心问题核心问题3】PPP“社会资本社会资本P”是谁是谁？财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知（财金201476号）指出：社会资本是指已建立现代企业制度的境内外企业法人，但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业。本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业。1、外资/民营资本/“民间资本”/“公私合作”;2、央企、国企、城投算;3、社会P一定是社会资本吗，银行资本可以吗，没有资本有先进的管理运营水平可以吗？【核心问题核心问题4】PPP是是“政府和社会资本政府和社会资本”合作？合作？地方政府 特许经营 国有资本社会资本资本/管理/技术金融等其他机构1、发挥各自优势！、发挥各自优势！2、风险共担、利益共享！、风险共担、利益共享！3、根据不同项目类别选择不同的、根据不同项目类别选择不同的PPP模式！模式！【核心问题核心问题5】PPP模式有哪些模式有哪些？BOT（长沙市岳麓区玉赤河流域治理PPP项目）TOT（长沙县污水处理一体化PPP项目）TOT+BOT=ROT（伊宁市城乡环卫一体化PPP项目）DBOT（沁阳市水系建设）O&M（长沙县18座污水处理厂）BOO（岳阳市智慧城市PPP项目）TOO（四川瑞云集团收购大邑县自来水公司）TOO+BOO=ROO（乌什县城镇供热PPP项目）BOT+BTO（喀喇沁旗污水、中水处理及管网PPP项目）O&M+BOT（宁安市净水厂升级改造PPP项目）问题：BT项目是PPP项目吗？合作P有哪些方式？最小的，最大的，是否一定要成立项目公司？【核心问题核心问题6】PPP项目项目“回报机制回报机制”项目回报机制项目回报机制三种回报机制三种回报机制经营性（盈利性）经营性（盈利性）PPP项目项目项目项目使用者付费使用者付费和可行性缺口补助和可行性缺口补助公益性公益性PPP项目项目政府付费政府付费【核心问题核心问题7】PPP“合作期限合作期限”合作期限最短、最长分别为多少？是否包含建设期？是否可以超过30年？政策解读：1、财政部关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知（财金201557号）第二条第六款规定PPP示范项目“原则上不低于10年”。2、财政部、发改委基础设施和公共事业特许经营管理办法（下称“办法”）第六条中规定PPP的合作期限“最长不超过30年”。3、特许经营权与BOO模式之间的存在法律冲突。【核心问题【核心问题8】如何判断真假】如何判断真假PPP项目项目?【核心问题【核心问题8】如何判断真假如何判断真假PPP项目项目?【核心问题【核心问题8】如何判断真假如何判断真假PPP项目项目?二、二、PPPPPP政策汇编政策汇编1、国务院、国务院国务院关于加强城市基础设施建设的意见（国发201336号，2013.9.6）国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见（国办发201396号，2013.9.26）国务院关于加强地方政府性债务管理的意见（国发201443号 2014.9.21）国务院关于深化预算管理制度改革的决定 （国发201445号，2014.9.26）中华人民共和国政府采购法实施条例（国务院令第658号，2015.1.30）国务院办公厅转发财政部 发展改革委 人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本作模式指导意见 的通知（国办发201542号，2015.国务院办公厅关于推进城市地下综合管廊建设的指导意见（国办发201561号，2015.8.3）国务院关于调整和完善固定资产投资项目资本金制度的通知（国发201551号，2015.9.9） 国务院关于国有企业发展混合所有制经济的指导意见(国发201554号，2015.9.24) 国务院办公厅关于推进海绵城市建设的指导意见（国办发201575号，2015.10.20）2、财政部、财政部财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知（财金201476号，2014.9.23） 财政部关于印发政府和社会资本合作模式指南（试行）的通知（财经2014113号，2014.11.29） 财政部关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知（财金2014112号，2014.11.30） 政府购买服务管理办法（暂行）的通知（财综201496号，2014.12.15）财政部关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知（财金2014156号，2014.12.30） 财政部关于印发政府和社会资本合作项目政府采购管理办法的通知（财库2014215号，2014.12.31） 财政部、住房城乡建设部关于市政公用领域开展政府和社会资本合作项目推介工作的通知（财建201529号，2015.2.13）财政部关于印发地方政府专项债券发行管理暂行办法的通知（财库201583号，2015.4.2）财政部、交通运输局关于在收费公路领域推广运用政府和社会资本合作模式的实施意见（财建2015111号，2015.4.20）关于运用政府和社会资本合作模式推进公共租赁住房投资建设和运营管理的通知（财综201515号，2015.4.21） 财政部关于印发政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引的通知（财金201521号，2015.4.7） 财政部关于实施政府和社会资本合作项目以奖代补政策的通知（财金2015158号，2015.12.8） PPP物有所值评价指引（试行）的通知（财金2015167号，2015.12.18）关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见（财预2015225号，2016.1.11）3、发改委、发改委 国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见（发改投资20142724号，2014.12.4）国家发展改革委 、国家开发银行关于推进开发性金融支持政府和社会资本合作有关工作的通知（发改投资2015445号，2015.3.10） 国家发改委、财政部、水利部关于鼓励和引导社会资本参与重大水利工程建设运营的实施意见（发改农经2015488号，2015.3.17）基础设施和公用事业特许经营管理办法（国家发展和改革委员会 财政部 交通运输等令第25号，2015.4.25） 国家发展改革委办公厅关于充分发挥企业债券融资功能支持重点项目建设促进经济平稳较快发展的通知（发改办财金20151327号，2015.5.25） 国家发展改革委关于切实做好基础设施和公用事业特许经营管理办法贯彻实施工作的通知（发改法规20151508号，2015.7.2）国家发改委关于加强城市停车设施建设的指导意见（发改基础20151788号，2015.8.3）关于就政府和社会资本合作项目前期工作专项补助资金管理暂行办法向社会公开征求意见的通知（征求意见中）国家发展改革委 住房和城乡建设部关于城市地下综合管廊实行有偿使用制度的指导意见（发改价格20152754号，2015.11.26）国家发展改革委关于做好社会资本投资铁路项目示范工作的通知（发改基础20153123号，2015.12.28）4、湖南省、湖南省湖南省人民政府关于加强城镇基础设施建设投融资工作的指导意见 （湘政发20142号，2014.1.8） 湖南省人民政府办公厅关于印发湖南省政府性债务管理实施细则的通知（湘政办发201432号，2014.5.8）湖南省人民政府关于推进政府购买服务工作的实施意见（湘政发201420号，2014.6.28） 湖南省人民政府办公厅关于鼓励和支持民间资本参与公共领域投资的若干意见（湘政办发201466号，2014.8.8） 湖南省财政厅 湖南省住房和城乡建设厅关于印发湖南省“两供两治”设施建设财政贴息奖补资金管理办法的通知（湘财建2014110号，2014.12.16）湖南省财政厅关于推广运用政府和社会资本合作模式的指导意见（湘财金201449号，2014.12.19） 湖南省财政厅关于全省政府和社会资本合作首批示范项目实施有关问题的通知（湘财金2014 52号，2014.12.22）湖南省人民政府关于深化预算管理制度改革的实施意见（湘政发号，2015.2.15）湖南省财政厅关于印发省级部门政府购买服务工作基本流程（试行）的通知（湘财综201528号，2015.11.5）关于印发湖南省2015-2016年度政府和社会资本合作（PPP）咨询服务机构名单的通知（湘财金函201546号,2015.12.28）湖南省财政厅关于推荐全省第三批政府和社会资本合作示范项目的通知（湘财金函20162号,2016.2.6）三、三、PPPPPP项目实务介绍项目实务介绍PPP运作流程解析（五阶段运作流程解析（五阶段、十九个步骤、十九个步骤）1、第一阶段：、第一阶段：项目识别阶段项目识别阶段 （1）项目发起方式项目发起方式 ：政府发起、社会资本发起。 （2）项目筛选项目筛选 投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较高的基础设施及公共服务类项目，适宜采用PPP模式。(目前首选化解存量债务、去存量资产、重运营)。 （3）物有所值评价：物有所值评价：定性与定量评价结合，提交PPP项目物有所值评价报告 定性（6个方面）：全生命周期整合、风险识别与分配、绩效导向与鼓励创新、潜在竞争程度、政府机构能力、可融资性。定量（PSC与PPP）：传统政府投资与PPP模式建设之间的差额绝对值或者比例。 （4）财政承受能力论证：财政承受能力论证：定性与定量评价结合，提交PPP项目财政承受能力论证。 （5）工作负责：工作负责：此阶段具体工作由项目业主单位和财政局PPP中心负责，咨询机构参与。特特别别注注意意：关于政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引的通知(财金201521号)第二十五条规定了“每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%”；2、第二阶段：、第二阶段：项目准备阶段项目准备阶段 （1）管理构架组建）管理构架组建 具体包括： 政府授权 成立项目实施机构 项目实施机构聘请专业咨询服务机构，负责项目前期可研和项目立项申报等基础性工作； 项目实施机构聘请专业PPP咨询服务机构对项目的前期评估论证、实施方案编制等。 项目实施机构聘请招标代理机构（该部分工作也可放在后续阶段进行） （2）实施方案审核（方案过会）实施方案审核（方案过会） 具体包括：政府常务会议审议PPP项目实施方案（财务测算分析表、战略合作协议），形成会议决议，在人大会议上形成人大决议，如果是政府付费项目要纳入财政年度预算体系； 政府常务会议审议PPP项目相关合同文本文件。 （3）此阶段工作由项目实施机构和财政局PPP中心全面负责，发改委、法制办、财政局、住建局、环保局、物价局等参与。 3、第三阶段：、第三阶段：项目采购阶段项目采购阶段 PPP项项目目采采购购方方式式包包括括公公开开招招标标、邀邀请请招招标标、竞竞争争性性谈谈判判、竞竞争争性性磋磋商商和和单单一一来来源源采采购购。项项目目实实施施机机构构应应当当根根据据PPP项项目目的的采采购购需需求求特特点点，依依法法选选择择适适当当的的采采购购方方式式。公公开开招招标标主主要要适适用用于于采采购购需需求求中中核核心心边边界界条条件和技术经济参数明确、完整、符合国家法律法规及政府采购政策，且采购过程中不作更改的项目。件和技术经济参数明确、完整、符合国家法律法规及政府采购政策，且采购过程中不作更改的项目。 两两个个重重要要文文件件：政政府府和和社社会会资资本本合合作作项项目目政政府府采采购购管管理理办办法法（财财库库2014215号号文文）、政政府府采采购购竞争性磋商采购方式管理暂行办法（财库竞争性磋商采购方式管理暂行办法（财库2014214号文）号文） 通过项目授权实施机构选择的招标代理机构进行公开招标选择社会资本，具体流程如下：通过项目授权实施机构选择的招标代理机构进行公开招标选择社会资本，具体流程如下： （ 1）资格预审：提交资格预审申请文件的时间自公告发布之日起不得少于）资格预审：提交资格预审申请文件的时间自公告发布之日起不得少于15个工作日；个工作日； （2）采购文件编制：时间上与一般政府采购基本一致采购文件编制：时间上与一般政府采购基本一致 （3）响应文件评审）响应文件评审 （4）谈判与合同签署）谈判与合同签署 4、第四阶段：、第四阶段：项目执行阶段项目执行阶段 （1）项目公司成立：政府出资代表与社会资本成立项目公司）项目公司成立：政府出资代表与社会资本成立项目公司 （2）项目融资管理：项目融资资金落实、建设资金监管等）项目融资管理：项目融资资金落实、建设资金监管等 （3）绩效监测与支付：政府付费与项目绩效监管）绩效监测与支付：政府付费与项目绩效监管 （4）中期评估）中期评估 ：调价机制和激励相容机制的监管：调价机制和激励相容机制的监管5、第五阶段：项目移交项目移交 （1）移交准备）移交准备 项目移交时，项目实施机构或政府指定的其他机构代表政府收回项目合同约定的项目资产。 项目合同中应明确约定移交形式、补偿方式、移交内容和移交标准。移交形式包括期满终止移交和提前终止移交；补偿方式包括无偿移交和有偿移交；移交内容包括项目资产、人员、文档和知识产权等；移交标准包括设备完好率和最短可使用年限等指标。 （2）性能测试）性能测试 项目实施机构或政府指定的其他机构应组建项目移交工作组，根据项目合同约定与社会资本或项目公司确认移交情形和补偿方式，制定资产评估和性能测试方案。 （3）资金交割）资金交割 社会资本或项目公司应将满足性能测试要求的项目资产、知识产权和技术法律文件，连同资产清单移交项目实施机构或政府指定的其他机构，办妥法律过户和管理权移交手续。社会资本或项目公司应配合做好项目运营平稳过渡相关工作。 （4）绩效评价）绩效评价 项目移交完成后，财政部门（政府和社会资本合作中心）应组织有关部门对项目产出、成本效益、监管成效、可持续性、政府和社会资本合作模式应用等进行绩效评价，并按相关规定公开评价结果。四、PPP项目核心边界问题及分析PPP项目核心边界问题项目核心边界问题1：回报机制（含融资成本）问题（动态？静态？）：回报机制（含融资成本）问题（动态？静态？）常采用的各类财务模型：1、内部收益率方式（从社会资本方角度出发，满足投资方对投资项目心理预期收益为前提），一般取值为6%12%；2、从资金来源出发考虑，股权资金采取内收益率方式（6%12%），融资成本采取中长期商业银行基准利率上浮等额还本付息方式计算。3、过去BT模式下变化而来，采取投资收益率方式（静态），涉及取值的问题。4、财政部财承模型PPP项目核心边界问题项目核心边界问题2：税费规费等问题：税费规费等问题1、征地拆迁产生的税负问题（避免措施：采取往来款的借贷方式，但增加政府既有债务）；2、营改增后的建安工程税负问题（主要是考虑营改增的问题以及建安工程中劳务成本占比问题）；3、前期费用和规费问题：政府的前期费用等；4、存量资产TOT模式下的税负问题；5、到期移交的税负问题。PPP项目核心边界问题项目核心边界问题3：土地使用权及融资担保问题：土地使用权及融资担保问题1、划拨用地、出让土地、无偿使用（零租赁）；2、AA级以上主体担保问题；3、土地使用权：提高项目征信和降低项目建设过程中的风险；4、各金融机构对项目融资的参与心态。PPP项目核心边界问题项目核心边界问题4：政府方面：政府方面PPP操作的要求操作的要求1，前期工作准本要充分，边界尽量清晰，立项工作（可研、环评、能评完成）；2，授权体系完整：授权实施机构，政府出资机构代表等；3，政府购买服务对财政的要求：政府方应在约定的时间内向项目公司提供人大常委会通过的关于将项目可行性缺口补助费列入相应支付年度的财政预算的决议文件；核心问题核心问题5：:招投标问题招投标问题(社会资本方确定的问题社会资本方确定的问题)根据根据中华人民共和国政府采购法实施条例中华人民共和国政府采购法实施条例第七条以及第七条以及中华人中华人民共和国招标投标法实施条例民共和国招标投标法实施条例第九条之规定：有下列情形之一的，第九条之规定：有下列情形之一的，可以不进行招标：可以不进行招标：“（三）已通过招标方式选定的特许经营项目投（三）已通过招标方式选定的特许经营项目投资人依法能够自行建设、生产或者提供资人依法能够自行建设、生产或者提供”。本项目通过一次招标的。本项目通过一次招标的方式确定具备相应施工总承包资质、能力及经验的社会资本方负责方式确定具备相应施工总承包资质、能力及经验的社会资本方负责本项目投融资、建设、运营和管理维护等，由项目公司和具备相应本项目投融资、建设、运营和管理维护等，由项目公司和具备相应施工总承包资质、能力及经验的社会资本直接签署施工总承包合同，施工总承包资质、能力及经验的社会资本直接签署施工总承包合同，无需再进行二次招标。无需再进行二次招标。 谢 谢！刘建军（博士、注册咨询师、人社部高级PPP咨询师） 【江苏现代资产投资管理顾问有限公司】地址：南京市中山路55号新华大厦34楼【江苏现代资产投资管理顾问有限公司湖南分公司】地址：长沙市开福区富湾国际1栋33楼移动电话：13755151233邮箱：43625640qq.com结束结束