cheng cheng 编者按： 为贯彻落实今年中央一号文件精神，中央农村工作领导小组办公室组织有关部门对小型农田水利设施建设情况进行了专项调研。 求是杂志第 18期和中农办调研资料2005第 5 号分别刊载了中财办王韩民、财政部吴振鹏、水利部倪文进撰写的关于我国小型农田水利设施建设困境与对策的调研报告 “小水利攸关大农业” ，得到了国务院、水利部领导的重视和批示。现予以全文刊登，供参阅。 小水利攸关大农业 我国小型农田水利设施建设困境与对策 今年初， 党中央、 国务院提出要把加强农业基础设施建设作为当前农业和农村工作的一项中心任务来抓，我们认为，这是强农富农的一个重大举措。建国以来，经过各地长期不懈地努力，全国兴建了 2000 多万处小型农田水利工程，在改善农民生产生活条件、促进粮食生产方面发挥了重要作用。但是，由于当时建设标准低、配套差，后续投入不足，工程严重失修，已成为提高农业综合生产能力的主要制约因素，严重危及国家粮食安全，迫切需要按照 2005 年中央一号文件要求， 及时建立由国家、 地方和农民共同负担的小型农田水利设施建设投入长效机制，进一步强化工程管理，加快建设步伐。 一、小型农田水利工程现状和存在的主要问题 (一)农田水利设施的整体状况令人担忧 2003 年全国有耕地 19.5 亿亩，其中缺乏灌溉条件或设施的“望天田”11.1亿亩，灌溉面积仅 8.38 亿亩，占耕地总面积的 43%，其中有效实灌面积仅 7.1亿亩。已建成的 8.38 亿亩灌溉面积中，23 的灌溉面积还在沿用传统落后的灌溉方法，全国灌溉水平均利用率只有 45%，400 多处大型灌区骨干建筑物损坏率近 40%；全国有 6000 多万亩易涝耕地、3000 多万亩盐碱地和近 1 亿亩渍害低产田，大部分地区排涝标准偏低，只有35 年一遇，加之配套不完善、设备老化失修、投入无保障，已成为防洪减灾体系中的薄弱环节；全国农田平均每年受旱面积达 3 亿亩以上， 灌区中等干旱年缺水 300 亿立方米， 因旱减产粮食数百亿公斤。 (二)小型农田水利设施的服务功能严重退化 全国现有小型农田水利设施控制的灌溉面积4.6亿亩， 占总灌溉面积的55%，生产的粮食占全国的 35%以上。 但是不少地方的老百姓把小型农田水利工程现状形象地形容为“堰塘像碟子、渠道像筛子、水库像池子、机埠像叫花子” 。大部cheng cheng 分工程建于上世纪五、六十年代，主要靠农民投劳，就地取材，标准不高，长期带病运行而又无力系统维护，导致骨干工程严重老化，末级渠系更是功能衰竭，效益急剧下降； 由于工程病险、 淤积等原因， 小型水源工程蓄水能力大幅度下降，受益面积减少，灌溉保证率下降。黑龙江全省已建成小型农村水利工程 26704处， 工程配套率只有70%左右， 完好率只有60%左右， 设计灌溉面积653.3万亩，实际灌溉面积199.7 万亩，仅为设计能力的 30%；湖南省小水库(塘坝)的蓄水能力不足设计的 60%；山西有 1.6 万处小微型工程因蓄水能力不足，致使 90 多万亩灌溉面积变成名誉灌溉面积。据典型调查分析，湖北省有效灌溉面积以每年2030 万亩的速度递减。此外，工程维护投入不足，影响工程功能发挥。根据陕西省的典型经验，小型灌区内每年仅清淤、水毁工程修复，受益区内每个劳力平均需投工 5 个劳动日，过去没法得到满足，现在就更困难。同样原因，黑龙江省乡镇以下中小排水渠道五年一轮的疏浚率不足 40%， 干支斗农渠 3 年一轮的疏浚率不足 50%，造成灌溉排水能力进一步下降，影响农业生产。 (三)小型农田水利设施建设严重滞后 一方面现有小型农田水利设施老化失修、 功能衰退， 另一方面农业的发展要求大量标准高的农田水利设施为之服务， 总体上看， 小型农田水利设施建设滞后问题已成为全面建设农村小康社会的严重制约因素。 主要表现在丘陵山区农田水利工程严重匮乏， 农民群众的基本生产生活条件缺乏保障， 收入仅在温饱线附近，一次较大自然灾害后刚刚解决温饱的农民往往重新返贫。四川全省还有旱山村、严重缺水村 1.4 万个，有望天田 1100 多万亩，广西现有旱地 1710 万亩，有效解决旱地灌溉仅为 245 万亩， 占旱地总面积的 14%； 农田水利设施远远落后于农业发展的要求。现代农业的发展，不仅需要较高的灌溉保证率，而且在灌溉制度、灌溉方式上也提出了新的要求。 目前， 全国多数灌区的灌溉设计保证率为 50%75%、除涝设计保证率为 35 年一遇 3 日暴雨 5 日排除；地面灌溉约占总灌溉面积的 98%，土渠占 95%以上，采用了先进的喷灌、微灌技术的面积仅占灌溉面积的 3.5%。造成这种状况的主要因素是小型农田水利设施设计标准低、工程量不足， 直接影响优良品种和经济作物的种植以及农产品品质， 难以满足增加农民收入对农田水利设施的要求。 造成小型农田水利设施建设管理滞后的主要原因： 一是管理体制不顺，管理责任不落实。农村实行家庭联产承包责任制后，农村集体经济组织逐渐退出小型农田水利工程建设和管理的主体地位， 小型农田水利工程的归属不明确， 管理责任不落实， 农民的分散经营和农田水利设施集体受益之间的矛盾日渐加剧。农民习惯用“大锅水” ，只用不管；水管单位只负责斗渠口门以上， 斗渠以下的小型农田水利工程整体上处于吃老本状况， 老化失修严cheng cheng 重， 甚至丧失功能。 近十年来， 尽管各地开展了小型农田水利设施管理体制改革，但已改制的工程仅占工程总数的 35%左右， 大量以公益性、 准公益性为主的小型灌溉排水渠道，由于本身经济效益低下，农民缺乏参与建设和管理的积极性，运行管理和维护责任难以落实，老化失修的趋势没有得到遏制。 二是有效机制未形成，投入严重不足。长期以来，小型农田水利工程建设与维护除靠少量的财政资金补助外， 主要靠受益区农民投工投劳。 据水利部门统计，19932003 年平均每年用于农田水利基本建设的农民投工为 74 亿个，最高年份达 102 亿个，其中一半以上用于小型农田水利设施建设和维护。当前，小型农田水利投入形势非常严峻。首先，实行农村税费改革，先行试点的苏、皖两省已全部取消“两工” ，2005 和 2006 年又将分别有 18 个和 11 个省(自治区、直辖市)完全取消“两工” ，农田水利建设的农民投入部分将急剧减少，同时，实行减免农业税试点， 原来主要用于村内农田水利设施建设的村提留也不复存在， 加剧了小型农田水利设施建设投入的供需矛盾，这也是各地反映最强烈的问题。第二，实行家庭联产承包责任制，农民普遍存在“公家的水、自家的地”的心理，加上农业比较效益低和农村青壮年劳力外出打工等因素，农民的投工投劳受到很大影响。第三，小型农田水利设施的财政资金主要是 1980 年中央财政包干下放的 23亿元小型农田水利工程建设补助费(小农水补助费)，截止到 2002 年 7 月，只增长到约 28.8 亿元，而且有相当一部分用于基层水利管理单位事业费补贴、水土保持和重点农村水利工程建设配套， 真正用于小型农田水利工程建设的资金微乎其微。 根据有关部门和专家的测算，为了满足未来不断增长的粮食需求，保证国家粮食安全和水安全，农田有效灌溉面积必须发展到 9.5 亿亩，同时，灌溉用水量要基本维持在现有每年 3600 亿立方米的水平上，新增的 1 亿多亩灌溉面积只能在农业用水内部依靠发展节水灌溉来解决，因此需要对现有灌溉面积中的 6.37亿亩进行以节水为中心的续建配套。未来5 年内至少要对4 亿亩(北方 2.7 亿亩、南方 1.3 亿亩)灌溉设施进行节水改造，从而使全国灌溉水利用率从45%提高到50%以上，其中小型灌区节水改造面积 2 亿亩。按典型工程测算，节水改造每亩投资约 400 元，需总投资 800 亿，可新增粮食生产能力 160 亿公斤；小型水源建设发展 5000 万亩补充灌溉面积，约需补助资金 375 亿元，两项合计 1175 亿元，新增粮食生产能力约 200 亿公斤。如果在年的 3 年中完成 l2， 每年需要投入约200 亿，与现有资金渠道比较，缺口巨大。 二、当前推动小型农田水利建设的难点分析 取消“两工” 、取消村提留以及实行减免农业税试点，对农田水利基本建设带来了很大影响。从实际情况看，无论在组织形式和投入结构上，还是在基层干cheng cheng 部、农民的观念和心理方面，都发生了明显变化，开展小型农田水利设施建设遇到了新的难点。 (一)“一事一议”操作难度大 “一事一议”是农村税费改革后开展村内公益性事业建设的一项重要措施。但从实施的情况来看， “一事一议”操作难度大，实际效果差。有项目带动的、有财政补助的一般能议成， 且能取得较好的效果， 但绝大部分项目因缺乏引导资金，事难议、议难决、决难成，效果不理想。主要原因有：第一， “一事一议”缺乏规范的操作性程序和管理办法。村内公益事业涉及教育、水利、道路、绿化等领域，要议的事多，但筹资的上限仅 15 元，一年解决一件事都不够。黑龙江从 2003 年实行对村内工程开展“一事一议”限额内(12 元)筹资省级财政补一半，由于限额太低， 难以议成， 2003 年财政仅补助了 1000 万元， 2004 年补助约 7000万元，仅占计划补助的 23。第二,“一事一议”缺乏表决和强制执行的约束机制， 少数人不同意就造成事情办不成， 即使议成的事部分农民不出资投劳也没有办法。第三，青壮年劳力外出打工，留守在家的妇女、老人缺乏参与意识和决策能力，造成村内议事的会难以开成功。第四，灌溉排水工程受益范围一般涉及多个村组，如果不能同步议成，工程不能建成并发挥效益。第五，有些农田灌溉排水工程投资大、收益低，超出农民的承受能力，往往议不成功。安徽省是最早进行农村税费改革试点的省份，尽管 100%的县、90%的乡、60%的村通过“一事一议” 开展农田水利建设工作， 但能够议成的事与需要干的事比例为 l： 5 左右(工程数)、l：10 左右(投资数)。 (二)管理体制和产权改革难度大 从近年来改革的实践看， 受益范围明确并且受益对象少的农田水利工程如机井、水窖、蓄水池，有一定直接经济收益的工程，一般可以通过承包、租赁、拍卖、 股份合作等形式进行产权或管理体制改革。 但以公益性为主的灌溉排水渠道、渠首建筑物、有防汛任务的塘坝等一般无人承包经营。即使改制了，也存在经营短期化，不投入维修养护等问题。辽宁省有小型农田水利工程 54.66 万项，已经进行管理体制改革的有 47.41 万项，但已改制的工程中受益主体最明确的机井占43.06 万项， 其他工程仅有 4.35 万项。 这种状况造成有些农田水利工程的所有权、管理权还是属于农村集体，而集体管理主体地位虚置。绝大多数农民认为，农业生产的直接投入是自己的事，而水利工程的建设管理是国家的事，即便田间地头的工程也应该是水管单位的事， 管理责任难以落实。 少数地方成立了用水户协会，但因无力进行工程改造，又无明确的扶持政策，举步维艰，无异于形同虚设。 (三)吸引社会资本投入难度大 小型农田水利设施吸收社会资本能力低，主要有三方面原因：第一，现行水cheng cheng 价低于供水成本， 水费征收困难， 绝大部分小型农田水利设施自身的经济效益微弱。第二，服务的主要对象是农业，不仅比较效益差，而且风险高，投资回报少。第三，很多灌溉排水工程受益范围大、受益主体多，投资规模大，建设用地协调难。湖北省水利近五年来共吸收社会资本 6.2 亿元，社会资本投入的对象、投入的份额呈现“三多两少” ，即投资规模较小的村组内的水源工程(蓄水池、机井)投入多、能进行经营并得到一定收益的工程投入多、政策优惠的工程(小水电)投入多，跨村组或跨流域的纯公益性工程(防洪、灌排)投入少、投资规模较大的工程投入少。 重庆市社会资本投入农村水利工程的占总投入的 23%， 投向主要是少数效益好的乡镇供水工程以及以养殖为目的的塘坝。 (四)解决资金供需矛盾难度大 实行农村税费改革取消“两工” 、取消农业税和乡村提留，以及水利投入的结构性缺陷，造成解决农田水利设施建设的资金矛盾突出。第一，引导农民投入异常艰难。据 18 个省的测算，全部取消“两工”后，要改造和维护好现有的小型农田水利工程，每个省年均的资金缺口在 3 亿元以上，最多的达 5 亿元，短期内难以增加这么大的资金。1997 年至 2002 年河南省水利建设投入约为 365.5 亿元，其中财政投资 54.8 亿元， “两工”折资约 231.9 亿元，占总投资的 63.5%，群众集资 60.3 亿元，占 16.5%，乡村投资约 12.2 亿元，占 3.3%。过去主要靠基层政府用行政手段组织动员，现在民主议事的办法还不健全，动员农民投资投劳非常困难。第二，地方财力拮据。粮食生产大县，也是财政穷县，粮食生产大省，也是济欠发达省份， 这种格局使得地方无力投入农田水利设施建设。 江西、 福建、四川等地绝大部分县市人均可支配财力仅有 1.21.5 万元。第三，水利资金投向和结构不合理。 一方面， 大中型水利工程的资金投入远远高于农民直接受益的小型农田水利工程， 另一方面资金渠道相对稳定的基本建设投资增长幅度小， 低于国债资金的增长幅度。第四，水价短期内难以到位。农民对水费承受能力低等因素，造成水管单位要保证工程日常维护、正常运行有较大困难。因此，在现行管理体制和地方财力状况下， 完全靠地方解决农田水利设施的建设和管理投入问题难度大。 (五)避免小型农田水利工程被挤占难度大 随着城市化进程的加快， 城市生活和工业生产用水挤占农业水源， 建设占地占用灌排设施的现象日益增多， 给小型农田水利设施建设带来较大负面影响。 首先，一些城市周边水源工程，如辽宁的大伙房水库、北京的密云水库、河北的潘家口水库等，由过去的主要为农业供水已完全转为为城市和工业供水，农业用水被挤占，很少给予相应的补偿；近年来内蒙古、宁夏等地为发展能源工业，尝试进行农业用水的水权转让，但也存在经济补偿低、操作不规范等现象。第二，过cheng cheng 去城市周边、道路两侧的耕地由于交通方便、临近市场，往往被优先建成灌溉排水设施齐全的高标准农田， 随着城市扩张和交通基础设施建设加快， 耕地被占用，虽然制定了 占用灌排设施补偿办法 ， 但由于补偿费用随耕地占用费一并征收，没有对原有灌排设施进行补偿， 挫伤了部门和农民兴修水利的积极性。 不仅如此，由于土地资源越来越珍贵，农田水利工程占地后农户调整土地的余地越来越小，导致水利工程建设占地阻力加大。 三、加强小型农田水利设施建设管理的建议 (一)进一步加强小型农田水利工程的管理与改革 建立工程良性的管理体制和运行机制是保证工程发挥效益的关键。 第一， 在重视工程建设的同时， 要总结近年来管理和改革的经验， 切实抓好现有工程的管理改革，进一步明晰工程的所有权，落实管理责任，搞好工程的运行维护。农户自用为主的小微型工程，产权应归个人所有，由乡镇人民政府核发产权证；对受益户较多的工程，可组建用水合作组织管理，国家补助形成的资产划归用水合作组织；对经营性的工程，积极引入市场机制，吸引社会资本进入，组建法人实体，实行企业化运作，国家补助形成的资产可由乡镇委托水管站等组织持股经营，也可拍卖给个人经营。以合同为纽带，通过用水合作组织管理、承包、租赁、股份合作、拍卖等形式，把小型农村水利工程管理体制纳入法制化轨道。工程改制所回收的资金，归工程所有者，并专项用于发展当地的农村水利事业。第二,要抓紧贯彻落实国务院办公厅水利工程管理体制改革实施意见 ，加快灌区管理单位的改革，减员增效，降低运行成本，提高管理水平。第三，新建的农田水利工程实行新的机制，按照“谁投资、谁所有、谁受益、谁负担” ，明晰工程所有权，落实工程建设和管护责任，确保建成一处工程，发挥一处效益。 (二)建立有效的农业用水收费制度 农业水价直接关系到农民水费负担、 农业生产效益和节水的积极性。 由于历史和体制等方面的原因， 一方面我国农业水价低于供水成本， 灌区管理单位亏损严重，农业用水效率不高，农民节水意识淡薄；另一方面农业供水中间环节乱加价、乱收费较为严重，农民实际水费负担加重。因此，必须建立有利于促进节约用水、维持工程良性运行和农民合理负担的水价形成机制。要在充分考虑农民承受能力的前提下，加快水价改革，加强用水计量和水费征收，保证工程的正常运转。要总结、完善和推广一些地方试行的“超定额累进加价” 、 “丰枯季节水价” 、“两部制水价” 等合理的计价制度， 充分发挥价格杠杆对水供求关系的调节作用，有效地节约水资源。推广陕西、新疆等地实行的“供水到户、定价到户、收费到户”终端水价制，在确定终端水价的基础上，实行“水价、水量、水费”的公示制度，有效地减少水费收取的中间环节，遏制中间环节乱加价、乱收费和水费的cheng cheng 截留、挪用现象，减轻农民不合理的水费负担。同时，要充分发挥农民用水合作组织在工程管理、水费征收中的作用，减少因水费不再随农业税由乡镇代收造成的征收困难。要按公正、公开、公平的原则严格规范水费的使用管理，确保用于工程设施的更新、改造、配套和维修；管理单位要加强内部管理，杜绝不合理开支，降低运行成本。 (三)将小型农田水利设施建设纳入公共财政支出范围 第一，小型农田水利设施是以公益性为主导的基础性设施，属于公共财政支持的范畴。小型农田水利设施受益范围涉及千家万户，但农民一家一户办不了，且经济效益低，社会效益明显，具有公共性、公益性的特征。第二，小型农田水利设施的主要服务对象是农业、农村和农民，是弱势产业和弱势群体，是公共财政重点扶持的对象。国家财政直接对农业生产环节进行补贴，本身也符合的“绿箱”政策，加上对主要粮食品种实行最低收购价和对农民种粮直补、良种补贴等政策， 可以构成财政支农的完整体系，将进一步促进农业增产和农民增收。第三，我国整体到了以工补农、以城带乡的发展阶段，应该加大对农业基础设施建设的扶持。小型农田水利设施是农业基础设施的重要组成部分，长期以来主要依靠农民投工投劳自主建设，历史欠账过多，标准低，配套差，发展滞后。近几年中央财政推行让公共财政的阳光普照农村的政策，实施的小型农村水利公益项目和雨水集蓄利用项目起到了很好的效果。要从统筹城乡发展、巩固国家粮食安全基础和维护农村稳定的高度，加大财政对农田水利设施建设的扶持力度。将小型农村水利设施纳入公共财政支持的范围，真正做到“民办公助” ，有利于鼓励和引导农民参与小型水利工程的建设和管理。 (四)合理划分中央、地方和农民小型农田水利设施建设的事权财权 今年的中央一号文件已经明确要求基本建设投资和国债资金要加大大型灌区节水改造力度， 农业综合开发资金要加大中型灌区骨干工程和中低产田改造的力度，这与现有的资金渠道和投向范围是吻合的。 但是，小型农田水利设施建设长期以来缺乏稳定的资金渠道， 中央一号文件中要求中央和省级设立小型农田水利设施建设补助专项资金， 就是要适应经济发展阶段的要求， 加大财政支农的力度。要在对原有事权不做大的调整的前提下， 建立起农民为投入主体、 地方政府负总责、 中央财政适当补助和社会力量积极参与的多元化、 多层次的小型农田水利设施建设投入机制，调动社会各界特别是广大农民参与建设和管理的积极性，继续发挥农民在农田水利基本建设中的主体地位，督促地方政府切实负起小型农田水利设施建设的责任。同时，要考虑到1994 年中央、地方“分灶吃饭”时，由于对相关事权未作调整， 形成包括小型农田水利设施建设在内的一些公益事业上的事权和财权不对等的现实， 要正视地方财政困难的实际， 为保证国家粮食安cheng cheng 全，促进农民增收，中央财政要加大扶持力度。 同时建议， 中央财政小型农田水利设施建设补助专项资金的使用，应将目前尚无资金渠道的小型灌区(灌溉面积小于 1 万亩)和小型抗旱水源(包括雨水集蓄利用工程)作为重点。参照近年来财政部、水利部实施的小型农村水利公益设施项目和雨水集蓄利用项目实施的经验，可按建设项目对主要材料费用进行直补，积极推行项目公示制和资金报账制，同时按改革的要求建立工程的良性运行机制，保证资金使用安全，凸显使用效果。 (五)整合资金加大小型农田水利设施建设投入 目前涉农资金渠道分散， 工程建设各管一段现象十分普遍， 加上层层要求配套，造成部分项目建了水源没钱建渠道， 或者建好了田间工程缺水源工程； 有的灌溉渠道建好了，但排水渠道、排涝泵站无钱兴建，难以发挥整体效益；有些项目缺乏技术论证， 难以发挥效益， 造成资金使用效果不理想。建议采取有效措施，统筹安排各种渠道的支农资金，形成合力，保证投资效果。近年来，山西、陕西、河南、山东等地尝试以县为单位编制农田水利建设规划，充分发挥了政府的协调作用，按照“渠道不乱，用途不变，各记其功”的原则，把农口和综合部门的涉农资金按规划集中使用，确保“治理一处，受益一处，建设一处，巩固一处” ，不但农民得到了实惠，调动了积极性，而且资金运行安全有效。这种做法可在兼顾部门利益的基础上进一步完善、 推广， 建议进一步明确各分管部门的职能和分工， 对能够归并的支出事项由一个职能部门牵头负责， 确保财政资金的有效配置，切实提高财政资金使用效益。