第9讲行政监督2009.05v案例导入：v一、一、“红心鸭蛋红心鸭蛋”从白洋淀从白洋淀经过层层关卡经过层层关卡跑到北京市说明了行政监督体系有什么问题？跑到北京市说明了行政监督体系有什么问题？v事件梗概。事件梗概。（一）事件梗概：（一）事件梗概：2006；媒体的监督。；媒体的监督。（二）（二）“事件事件”中反映出行政监督中的中反映出行政监督中的“热点热点”问题问题1、应当集中、应当集中“监督监督”还是分头监督？还是分头监督？2、应当是、应当是“异体监督异体监督”还是同体监督？还是同体监督？3、政府监督与社会监督如何有机结合？、政府监督与社会监督如何有机结合？vvvv1、应当集中、应当集中“监督监督”还是分头监督？还是分头监督？v一般分析：分头监督（分头执法）为什么会存在？理由。v全国人大代表王秀林说：“食品安全存在多头管理、交叉管理”的突出问题农业部门要负责管理使用农产品的生产环境、农业投入品使用等情况；质检部门要负责制定食品安全标准，监督生产领域执行情况；卫生部门要负责食品生产经营资格及食品生产、经营、消费场所等监督管理；工商部门要负责监督流通领域食品安全标准的执行，查处取缔无照经营商家；商委要负责生猪屠宰和食品加工、销售行业监管；药检部门要负责保健食品的初审和监督执法从养殖加工到市场流通再到出口，一种食品至少涉及七、八个部门，少了谁，你都不行。（资料来源：十个婆婆管不好百姓一顿饭，今晚报（津）2007、3、9第9版） ）v重庆市政协委员韦云隆说：“目前管理百姓“进口”问题的10个婆婆中，负责全面管理的有五个大婆婆食品药品监督、农业、质检、卫生和工商部门。还有五个小婆婆，分别是：商委负责生猪屠宰；城管负责查处游滩；出入境部门负责进口食品安全检疫；教委，负责学生食品安全；建委负责工地食品安全。这些婆婆各自只管自己的一亩三分地。”v分段监管食品安全，不仅仅是“九龙治水”水不治，更是到了九龙闹水的地步。由于多头管理，职责不清，有责的不参与管理，参与管理的无责任，有利的争着上，棘手的相互推，出了问题又法不责众。食品卫生事关老百姓生命健康，在种植、养殖、采购、运输、加工生产、储存、销售等任一环节上出问题，便会危及整个食品卫生安全。v （资料来源：十个婆婆管不好一桌饭，今晚报（津）2007、2、15第14版）食品安全质量技术监督城管商委卫生农业教委食品药品监管工商目前我国食品药品监管系统示意图海关v2、“异体监督异体监督”还是同体监督？还是同体监督？v行政监督的基本原则：“异体监督”及其基本要求：监督者与被监督应属于不同体。行政决策、执行、监督同为一体（既是运动员又是裁判员）问题。（比如：城市公用物品的供应,长期以来，就是：规划、投资、建设、运营、监管同为政府或者公营企业的弊端。）“三权分立说”的“合理部分”：权力不能过于集中；权力制衡。v3、政府监督与社会监督如何有机结合？、政府监督与社会监督如何有机结合？v为什么“事件”往往发现于“媒体”？如“红心鸭蛋”、“阜阳大头奶”、石家庄三鹿婴幼儿奶粉等？为什么“价格听证会变成了每听必涨”？v行政监督中心的特点：“自己人咬出来的案件说自己人咬出来的案件说明了什么明了什么”？（某大学党委书记反映校长案件）。？（某大学党委书记反映校长案件）。说明了民主监督的缺失。v关键是民主监督的意识和落实问题。（政府绩效评估中反映出的问题：5%说明了什么？）第一节第一节行政监督的基本概念行政监督的基本概念v一、监督与行政监督一、监督与行政监督v监督：不是执行。是：检查+处罚；检查与监察。v“行政监督是国家立法机关、司法机关、政党、公民及国家行政组织自身对行政执行过程和行为所实施的监督。”v监督与闭环管理。v二、行政监督的特点：二、行政监督的特点：v1、法制性。即依法监督。行政执行的最基本特征是依法行政，行政监督的最基本特征是依法监督。（2）多样性。即监督主体和监督方式的多样性。（3）强制性。行政监督与强制手段的结合如纪检的双规措施（4）全民性，即公民的监督；（5）公开性。v三、行政监督的类型和机制三、行政监督的类型和机制v1、行政监督的类型：v（1）从对行政执行过程主要构成的监督作用划分，可以分为行政立法监督、行政执法监督和行政司法监督；v（2）从监督主体划分，可以分为立法机关监督、审判机关监督和检察机关监督、行政机关监督、政党监督、群众团体监督、企事业单位监督、新闻单位监督、公民监督等等。v（3）从行政职能上划分，可以分为计划监督、人事监督、审计监督、财政监督、税收监督、统计监督、技术监督等。v（4）从时间范围上划分，可以分为事前预防监督、事中跟踪监督、事后检查监督、宏观监督、微观监督等。v2、我国行政监督体系行政监督体系 v外部监督机制与内部监督机制的统一。外部监督机制与内部监督机制的统一。v外部监督机制：外部监督机制：v权力监督立法监督、司法监督、政治监督政党监督、权利监督社会监督、舆论监督；特点。v内部监督机制：内部监督机制：v权力监督直线监督、职能监督、审计监督、行政监察、行政司法、权利监督国家公务员、政治监督政党监督；特点。第二节第二节外部监督机制外部监督机制v一、一、立法监督（狭义）立法监督（狭义）v1、立法监督在行政监督过程中起着主导作用。v2、主要内容：包括：对立法的监督（法律、法规制定的合宪性、合法性的监督）；对人的监督（对行政机关、人员行为、活动的合宪性、合法性监督；罢免同级政府行政领导人）；对财的监督（审批预算、决算）；v3、形式：质询；提出不信任案或不信任表决；任命；弹劾；罢免；审批；国政调查。v二、司法监督二、司法监督v1、“三权分立”和“议行合一”下的司法监督的不同点。v2、方式：违宪审查；行政诉讼一般先经过行政复议，与行政复议合称为行政争讼制度；刑事诉讼主要涉及检察院立案审查的范围。v三、三、政党监督政党监督v1、特点：“三权分立”制度下的监督（处于在野党时，对执政党及其政府具有严厉的监督作用）；监督作用主要体现在选举斗争过程中。v2、我国政党监督的具体表现：政治监督；政策监督；立法监督；纪律监督纪律检查委员会；法制监督；民主党派对国家行政机关的监督；v3、中国共产党领导的多党合作与政治协商制度。v四、四、社会监督和舆论监督社会监督和舆论监督v1、渠道：（1）舆论监督批评、建议、评论、揭露等；（2）参政议政；（3）申诉、控告和检举；（4）社会政治活动；（5）公义表达包括：公民投票；预选制度；民意测验。v2、重要性。不少国家的政府已将民意测验引入自己的政策制定和决策过程。国内的实践。第三节第三节内部监督机制内部监督机制v一一、结结构构性性监监督督：是最主要的内部监督形式。分为：直线监督和职能监督。v1、直线监督：又叫纵向监督或垂直监督，与国家行政组织的直线结构形式相联系。主要是上级机关对下级机关的监督，但是，下级机关和下级人员也有监督上级机关及其领导人员的责任，但须按照正当程序和方法进行。v2、职能监督：又叫横向监督或水平监督，与国家行政组织的参谋或职能结构形式相联系。其主要内容是计划、人事、财政等各职能部门的部门监督。v二二、违违法法违违纪纪监监督督：指国家行政组织内有专专门门的的行政监察、监督或政府机关对国家行政机关及其工作人员所实施的监督。其类型主要有：v1、行政监察：1990年12月中华人民共和国行政监察条例；适应范围：徇私枉法、滥用职权、打击报复、买官卖官等等；与审计监督相比，在经济方面。与检察院、反贪局比较来说，适应面更为广泛，比如：对行政处分的申诉。其专门机构是监察部和各级检察机关。v2、审计监督：财务收支情况；与行政监察相比，在经济方面的检查，主是对违反财经纪律方面的行为的监督：挪用资金、专款专用审计等情况，如果有犯罪行为，要移送司法机关。其专门机构是国家审计署和各级审计机关。v3、政法机关监督：政法机关（如：司法局、公安局等）；和司法机构的区别。v三、党内监督：三、党内监督：v组织监督指各级党委对国家行政机关及其工作人员所实施的监督和纪律检查。v1、组织监督v包括以下几个方面：（1）民主集中制原则；（2）四个服从原则；（3）在各级国家行政机关中以党组织为核心的领导体制属于方针政策的大事、全局性的问题、重要干部的推荐、任免和奖惩等，都由中央和地方党委集体决定（4）各级国家行政机关中的党员干部接受党组织领导的制度；（5）各种生活会制度。v2、纪律检查v1993年中央纪检和检察部门开始合署办公。机构设置和权限划分。v2003年中国共产党党内监督条例（试行）和中国共产党纪律处分条例（试行），党内监督的重点：党的各级领导干部，尤其是各级领导班子主要负责人。v 第四节 行政监督对策分析v v一、政府内部的行政监督对策分析vv对策一：加强问责制对策一：加强问责制vv资料：v2008石家庄三鹿婴幼儿奶粉事件的问责。引咎辞职的官员有：v2009-09-18：冀纯堂辞去石家庄市石家庄市人民政府市长职务v2009-09-22：中共河北省委决定：v免去吴显国同志的石家庄市石家庄市委书记、常委、委员职务。v石家庄市石家庄市副市长张发旺及三名局长因对事件负有领导责任被免职。v2008年09月22日：李长江辞去质检总局质检总局局长职务。v200903中央纪委监察部：决定给予v质检总局质检总局执法督查司司长王步步撤销党内职务的处分和撤职的行政处分；v给予工商总局工商总局食品流通监督管理司副司长卢艳刚撤职的行政处分；v给予农业部农业部畜牧业司司长王智才降级的行政处分；给予质检总局食品生产监管司原副司长鲍俊凯、农业部总经济师张玉香、卫生部卫生部食品安全综合协调与卫生监督局局长赵同刚记大过的行政处分；v给予工商总局工商总局消费者权益保护局局长孙文序、食品药品监管食品药品监管局局食品安全协调司司长孙咸泽记过的行政处分。v对策二：对策二：一个部门监管模式。一个部门监管模式。vv方案一：由食品药品监管部门牵头，其他部门参与。特点是：由一个部门牵头；政府部门并不改变隶属关系。v此方案变动最小，简单易行。但是一旦出现矛盾，如何理顺是个难点。vv方案二：方案二：设立政府食品监督管理委员会，统筹设立政府食品监督管理委员会，统筹各部门对食品的有效监管。各部门对食品的有效监管。v在该委员会之下设立数个职能处。包括：标准制定、认证鉴定、监察执法、行政争议、信访、养殖、加工、流通、消费等处室。特点是：由政府牵头，政府部门重组，监管职能变成一个政府部门内部的关系，比几个部门之间扯皮要好解决得多。也可模拟北京宣武区城市执法大队的做法：一部分集中，即少数技术特别复杂的，可暂时不归于食品监督管理委员会。v此方案能够比较好的理顺管理体制的问题；但是操作难度较大。vv方案三：方案三：实行矩阵组织领导实行矩阵组织领导。v比如：农委、质检等各有关部门各有一个处室负责食品方面的安全事宜，接受双重领导。由政府牵头或由政府委托一个部门牵头。这个部门进行统一协调、监督食品安全卫生监管。v特点是：部门调整简单，不需要进行重组；实质上是政府直接领导处级单位。v此方案变动一般。v问题：v你认为哪一个方案最好？当然，不管选择哪一个方案，都需要进一步详细论证和说明。v二、社会监督二、社会监督v包括：公众监督、舆论监督、人大代表政协委包括：公众监督、舆论监督、人大代表政协委员企业代表等方面的监督。员企业代表等方面的监督。v中央电视台“焦点访谈”栏目属于大众媒体监督形式。该栏目的节目引起社会的广泛关注，引起强烈反响。v该栏目先后得到三任总理的题词和赠言：v1997年12月29日，李鹏总理的题词是：“焦点访谈，表扬先进，批评落后，伸张正义。”v1998年10月7日，朱镕基总理的赠言是：“舆论监督，群众喉舌，政府镜鉴，改革尖兵。”v2003年8月26日，温家宝总理赠言：“与祖国同在，与人民同行，与世界同步，与时代同行。”这些题词赠言体现了党和国家队发挥新闻舆论的监督评价作用的殷切期望。v群众监督形式。新形式：群众监督形式。新形式：“居民公决居民公决”v本报讯本报讯(记者记者左林左林)昨日，一户一票的昨日，一户一票的危改拆迁表决危改拆迁表决书发到了书发到了酒仙桥街道酒仙桥街道5473户居民家中，正式投票将于户居民家中，正式投票将于2007年年6月月9日进行，届时将由全体居民决定拆迁的日进行，届时将由全体居民决定拆迁的进程。进程。v群众监督群众监督v北京最大危改项目北京最大危改项目9日由全体居民投票决定进程日由全体居民投票决定进程vhttp:/www.sina.com.cn2007年年06月月03日日01:09v2007年年5月月11日，酒仙桥四街坊，一位老人坐在自家小区前抽着日，酒仙桥四街坊，一位老人坐在自家小区前抽着烟。昨日，一户一票的危改拆迁表决书发到了酒仙桥街道烟。昨日，一户一票的危改拆迁表决书发到了酒仙桥街道5473户户居民家中，居民家中，6月月9日将进行投票，届时由全体居民决定拆迁进程。日将进行投票，届时由全体居民决定拆迁进程。vv三、政府监督与社会监督相统一模式。v1、从更广泛的意义上看：单纯的政府内部自我监督和单纯的社会监督恐怕都不能很好地解决有效监督问题。应该把两者起来。v2、有效监督的新问题、新形式：利益集团博弈（以2003年怒江大坝工程的论证为例）第四节第四节行政监督案例分析行政监督案例分析v案例一：红心鸭蛋与有效行政监督（补充）v问题：建立有效行政监督的问题与出路。v案例二：武保安卖官受贿案（教材126-127）v案例三：他们为什么如此肆意妄为（教材128-131）