公共部门绩效评估公共部门绩效评估 政治与行政学院政治与行政学院 阳斌阳斌1380827192613808271926 案例：政府和船主的博弈案例：政府和船主的博弈 18世纪末期，英国政府决定把犯了罪的英国人统统发配到澳洲去。 由一些私人船主承包从英国往澳洲大规模地运送犯人的工作。英国政府实行的办法是以上船的犯人数支付船主费用。当时那些运送犯人的船只大多是一些很破旧的货船改装的，船上设备简陋，没有什么医疗药品，更没有医生，船主为了谋取暴利，尽可能地多装人，使船上条件十分恶劣。一旦船只离开了岸，船主按人数拿到了政府的钱，对于这些人能否能远涉重洋活着到达澳洲就不管不问了。有些船主为了降低费用，甚至故意断水断食。年以后，英国政府发现：运往澳洲的犯人在船上的死亡率达，其中最严重的一艘船上个犯人死了个，死亡率高达。英国政府费了大笔资金，却没能达到大批移民的目的。 案例：政府和船主的博弈案例：政府和船主的博弈 于是英国政府想了很多办法。每一艘船上都派一名政府官员监督，再派一名医生负责犯人和医疗卫生，同时对犯人在船上的生活标准做了硬性的规定。但是，死亡率不仅没有降下来，有的船上的监督官员和医生竟然也不明不白地死了。原来一些船主为了贪图暴利，贿赂官员，如果官员不同流合污就被扔到大海里喂鱼了。政府支出了监督费用，却照常死人。 政府又采取新办法新办法，把船主都召集起来进行教育培教育培训训，教育他们要珍惜生命，要理解去澳洲去开发是为了英国的长远大计，不要把金钱看得比生命还重要但是情况依然没有好转，死亡率一直居高不下。 案例：政府和船主的博弈案例：政府和船主的博弈 一位英国议员认为政府的目的是为了把犯人安全犯人安全的送到澳洲的送到澳洲。而政府政策的缺陷在于政府给予船主报酬是以上船人数来计算的上船人数来计算的，犯人能都安全的抵达澳洲跟船主没有任何关系。他提出从改变政策开始：政府的目的是为了让犯人安全的抵达澳洲，那么就以到澳到澳洲上岸的人数为准计算报酬洲上岸的人数为准计算报酬，不论你在英国上船装多少人，到了澳洲上岸的时候再清点人数支付报酬，这样政府的目标就成为了船主们的目标。政府的目标就成为了船主们的目标。 问题迎刃而解。船主主动请医生跟船，在船上准备药品，改善生活，尽可能地让步每一个上船的人都健康地到达澳洲。一个人就意味着一份收入。 自从实行上岸计数的办法以后，船上的死亡率降到了以下。有些运载几百人的船只经过几个月的航行竟然没有一个人死亡。第一章第一章 公共部门绩效评估活动公共部门绩效评估活动 第一节 公共部门绩效评估的实质与特点一、公共部门绩效评估的实质（一）绩效 人类为了协调个人偏好和集体行动之间的矛盾，就需要对个人、团体和组织的行为实施管理。任何管理活动都包含着行动过程和行动结果。由此也就产生了对行为成效的估价，即绩效和绩效评估，它们是人类管理活动中不可缺省的环节，否则管理就无法得到监督与改进。1、绩效语义 汉语“绩效”是指“成绩、成效”。“成绩”是指“工作和学习的收获”。“成效”是指“功放或效果”。绩效评估也就是对收获的效果进行评价。 在英语中，“performance有“执行、完成，行动、工作，成绩、功绩”的意思。绩效就是执行、功绩。绩效评估也就是对执行功绩的评定和估价。2、西方管理学界关于绩效的定义：（1）伯纳丁等：绩效是在特定的时间范围，在特定工作职能、活动或行为上生产出的结果记录。(2) 凯恩贝尔、迈克罗依、奥普勒和塞格：绩效是员工自己控制的与组织目标相关的行为。 （3）卡兹和卡恩则提出，绩效是和加入组织并留在其中，达到或超过组织对员工所规定的标准，自发地对组织提出建议的行动联系着的。 （4）坎贝尔则将下列多个方面团素归入绩效：特定任务的熟练程度、非特定任务的熟练程度、书面和口头交流任务的熟练程度、努力、守纪、为团体和同事提供便利、监督与领导、管理等。 （5）波曼和摩托维德勒提出任务绩效是与特定工作中核心技术有关的行为，关系绩效是自发的行为、亲社会的行为、奉献性的行为。 虽然有多种多样的关于绩效的定义和有关绩效评估的界定，但是，只要认真加以归纳总括起来也就是两种：一种是结果型的定义，认为绩效就是结果，绩效评估就是对结果的评定；另一种是行为型的定义，认为绩效就是有助于目标实现的行为，绩效评估就是对行为是否得当的评价 。 其实，任何现实的绩效，应该是既包括工作结果，也包括工作行为的完整体系。因此，应当以综合的观点来理解绩效和绩效评估。绩效是对个体、团体、组织在一定时间内以某种方式实现某种结果的过程的反映。绩效评估也就是对一定时间内个体、团体、组织以某种方式实现某种结果的过程的主观和客观评定和估价。 反馈出来的绩效则是经过评定和估价的个体、团体、组织的工作行为、工作方式和工作结果。3、对绩效的深度理解：一是绩效必须用系统的投入和产出关系来表示，考核绩效时，不仅要考虑有形的投入和产出，还要考虑如知识、管理、创新等无形的投入，如提供的服务等无形的产出；二是在评估绩效时必须考虑绩效的量和质的结合，或效率与效能的配合；三是在评估绩效时必须同时考虑绩效可量化的目标指标和不可量化的目标指标，即指标设计上要做到定量与定性相结合；四是在评估绩效时必须考虑绩效中目标导向和人性导向的统一，即将组织任务的完成情况和组织成员对工作的满意程度结合起来。（二）公共部门绩效评估1、公共部门的基本性质：第一，它是按照国家的相关法律和法令组建起来的，其规模、职权、职责和职能是由相应的法律、法规和规章所规定的；第二，公共部门的资源是按照法定程序从整个社会总资源中按照合理的比例提取的，其掌握的资源的投入，无论是在范围，还是在方式上必须严格地遵循一定的原则；第三，公共部门的活动不是以营利为目的的，其活动的价值取向必须是维护社会确认的公共利益，满足社会公众的要求；第四，公共部门的社会管理活动主要是提供社会运行和发展需要的公共产品和公共服务它追求的是社会全面、持续和长远的发展。2、公共部门绩效评估的定义 公共部门绩效评估是指包括政府机构在内的公共部门，在实施公共管理、提供公共服务的过程中，按照一定的程序和规则，依据绩效目标和指标，对本部门资源的使用效果进行评议和估价的活动。 可见，公共部门的绩效评估活动，首先是一种管理的绩效与绩效评估活动，其次它又是种特殊的管理绩效与绩效评估活动。二、公共部门绩效评估的特点 绩效评估是从私人部门移入到公共部门的一种管理手段。虽然在现代社会管理条件下，私人部门和包括政府部门及大多数第三部门在内的广义的公共部门之间存在众多的差异，但是，在绩效评估方面两者之间在许多非本质的方面有着更多的共同点。也正因为存在诸多的共同性，私人部门的绩效评估才能进入到公共部门的管理活动之中。（一）公共部门与私人部门绩效评估的共同点：1、所有的绩效评估都是管理手段，是工具导向的。 任何部门的绩效评估都不是目的，不能为评估而评估。 绩效评估的目的是促进部门目标的实现。在部门实现目标的过程中，能使用的工具和手段是多种多样的，行政命令、权威引导、协商合作等都是可以运用的手段。绩效评估只是这些众多手段、工具中的一种。2、所有的绩效评估都是结果导向的 以往的管理重视过程，绩效评估是重视行为和过程的结果。因为只有形成结果，部门的绩效才能最终体现出来。结果导向中已经包括效率、效益和经济这些绩效要素。绩效评估重视过程的结果，实际上也是重视顾客的需求满足。因为无论是公共部门，还是私人部门，都需要生产产品和提供服务。产品和服务最终都是顾客来享用的，只有产品和服务的享用者是否满意，才能说明结果的优劣。 3、所有的绩效评估都要设计相应的指标 无论是公共部门，还是私人部门，在绩效评估中，要对活动结果作出评定和估价，就必须事先设计好对结果加以评判的指标。这些指标并不是任意设计的，必须和部门的职能、工作的性质、关键的活动相一致。指标的设计必须是明确的、客观的、可以量度的、动态的。只有当考评的指标具有上述特点，绩效评估才是准确的、公平的、适应部门变化的。 4、所有的绩效评估都是多层次的 任何绩效评估的目的都是为了调动部门内部成员的积极性和责任感。因此，绩效评估可以在个体成员的层面上展计，通过评估促进个体绩效的提升。 绩效评估还可以在团队的层面上展开。因为在现代管理中，强调团队合作已经成为一种趋势。只有从团队的角度进行绩效评估，才能将个体结合到团队之中，以集体的合作和努力来实现部门的目标。 作为最高层次的绩效评估应当是组织绩效评估。个体的绩效再好，团队的绩效再好，都不能保证组织绩效的优化。因此，发展成熟的绩效评估应当是组织绩效评估。在组织绩效评估中，重要的是看领导水平和领导能力，在总体绩效中发挥突出作用的是管理绩效。5、所有良好的绩效评估都是规范化和制度化的 无论是公共还是私人部门，开展一两次绩效评估并不困难，困难的是要将绩效评估制度化。绩效评估的真正作用就在于它一直贯穿于管理活功的过程之中，每个成员联系自己的职业生涯发展计划制定个体绩效提升计划，并通过规范化的评估，让自己得到进步。每个团队都要依据工作职责制定绩效努力的行动方案，让绩放评估成为促进项目管理和完成的推进器。组织的绩放只有在持久的、规范的、制度化的评估中，通过评估、优化、再评估、再优化的循环往复，才能保持旺盛的竞争力。（二）公共部门与私人部门绩效评估的不同点：1、两者绩效评估的目的不相同 私人部门偏向于在激烈的市场竞争的环境之中，开展开放性的绩效评估，共目的是通过对生产和经营绩效的评定和估价，激励个人、团队和组织围绕部门目标，追求高质量，尽量满足顾客需求，培育顾客满足和对企业的支持，从中实现企业效率的提升和获利的最大化。 对于公共部门来说，其存在的合法性和合理性的依据是恪尽职守，履行规定的职能，同时满足公众的需求，维护社会公平、和谐。 因此，公共部门实施绩效评估不是为了自身利润的最大化，而是通过对提供公共产品和公共服务的效率、效益、回应性、满意度的测定和监督，最终维护公共利益。2、两者绩效评估的公众需求不同 私人部门的绩效评估并不是封闭的，它会让公众对其生产的产品和经营的方式作出评价，但这时的公众是私人商品和服务在购买意义上界定的顾客。这些顾客重视的是个人的需求和效用实现。 在公共部门的绩效评估中，公众成为最重要的评估者。他们是公共产品和公共服务的享受害、享用者。他们虽然也有个体的利益，但是，在公共部门绩效评估中的公众最关心的是公共利益的实现。私人部门绩效评估过程中的公众是个人利益的需求吝，公共部门绩效评估中的公众则是公共利益的需求者。3、两者绩效评估的理念不同 私人部门的绩效评估立足于顾客第一的理念，将顾客视为上帝。没有顾客的购买，商品和服务的价值就实现不了。因此，真正植根于绩效评估理论中心的是利润第一原则。 在新公共管理理论中，西方学者也提倡在政府提供公共产品和公共服务时以顾客为上帝。但是这种顾客至上原则和市场上的顾客至上原则是不一样的。这时的顾客虽然也是产品和服务的消费者，但他们却是公共产品和公共服务的消费者。他们之所以“至上”，因为他们是公民。公共部门为公民展开的活动，并不是为了换取和追求利润，它只能是并且必须是为了公民。 正是在这一根本理念上的差异，私人部门的顾客至上与公共部门的为顾客至上有了根本的区别。 4、两者绩效评估的功能不同 私人部门的绩效评估的功能是增强企业在市场竞争中的生命力。私人部门越是坚持实施绩效评估，企业越能赢得良好信誉，产品就有更多的客户，企业也就能不断地做大做强。 公共部门做好绩效评估，使公共产品的生产和公共服务的提供更为经济、更有效率、更有效益。同时，更为重要的是，公共部门对公众的需求有更高的、更为及时的回应，社会也会变得更加公正、公平。公共部门持久的、制度化的绩效评估的功能就在于追求良好的政府形象，迫求社会的公平与和谐。（三）公共部门绩效评估自身的特点：1、公共部门绩效评估的目标具有多元性。 这种目标的多元性表现在公共部门绩效目标的多层次性、多领域性上。 公共部门绩效评估目标的多层次性体现在两个方面：一是目标外部结构的多层次性。在一个实行单一制行政结构的国家中，从中央到地方、基层的公共部门形成多层级的隶属关系。由于所处的层级不同，担负公共管理和公共服务的职责、责任也不一样，规划和设计的绩效目标也就有较大差异。另一方面体现在目标内部结构的多层次性上。任何一个具体的公共部门内部，都是由个体、团队和组织构成的。在制定和规划绩效评估目标时，必须分别设立个体的绩效目标、团队的续效目标和组织的绩效目标，并要保持这些不同层次的绩效目标间的有机统一。公共部门绩效评估目标的多领域性体现在： 就中国目前整体社会结构来考察，从大的方面来区分，有政治领域的绩效目标、经济领域的绩效目标、社会领域的绩效目标和文化领域的绩效目标。 就细微的方面来区分，每一个大的领域又可依据公共管理的需要划分出更为具体的小领域绩效目标。 如按照党的十七大对经济发展的要求，相应的在经济领域的绩效目标中就要包括完善基本经济制度，健全现代市场体系的绩效目标；推动区域协调发展，优化国土开发格局的绩效目标；加快转变经济发展方式，推动产业结构优化升级的绩效目标；统筹城乡发展，推进社会主义新农村建设的绩效目标；加强能源资源节约和生态环境保护，增强可持续发展能力的绩效目标等等。 2、公共部门绩效评估中投入产出具有特殊性 公共部门绩效评估中离不开对公共资源投入的评定和估价，但是公共部门的资源投入有其特殊性，在对公共部门的绩效作评估时，需要测量的投入和产出都具有无形性、间接性、弥散性特征：第一、在投入的资源中相当多的资源种类是无形的。 比如公共管理和公共服务中需要投入大员的信息、知识，要花极大的精力进行宣传教台、协商、对话，还要组织听证和论辩。这些投入不仅是大量的，而且是无形的。 第二，公共部门在从事公共管理和公共服务时，需要逐层逐级地协调合作，并且要通过各个区域和领域相互配合，依靠复杂而又庞大的网络才能有效地进行，而公共资源要在这一庞大而又复杂的网络中加以配置。对于这一网络的某一具体节点上的公共部门来说，它所获得的投入是间接的，既是上行的或前置的节点投入的流出量，又是下行的和后置节点的流入量。 第三，公共部门接受资源投入的大部分不是针对单个领域、单个项目的，而是总体性、综合件的投入，对具体的公共管理和公共服务来说，这种投入是弥散性的。3、公共部门绩效评估中标准指标具有不确定性 在公共部门绩效评估中，指标的设计一直是一大难点。原因是人们对公共部门绩效结构中应当包含哪些要素的看法不完全一致。产生这种不一致的原因，既可能是认识上的分歧，也可能是国家之间、地区之间在社会总体发展水平上的差距。比如，多数西方发达国家早期的公共部门绩效要素中只强调经济、效率、效益等要素，到20世纪70年代以后才逐步增加了责任、回应性这些要素，到近几年，又增添了公平性、满意性等要素。 对我国的公共部门来说，在设置绩效指标时，究竟应当突出哪些绩效要素既要看不同区域社会发展状况，也要分析公共部门实际管理和服务的能力与水平，此外，国家发展中总体的战略部署也不能忽略。这样，公共部门绩效评估指标就不能搞一刀切，不能僵化，应当允许指标的多样性、动态性。4、公共部门绩效评估中资料信息具有不完整性 科学、合理、规范的公共部门绩效评估离不开完整、精确的信息。但是，正是在这一点上，公共部门遇到了困难。公共部门在绩效评估中无法保证能够获取完整和准确信息的原因不外乎两个方面。 一方面是现代公共部门管理和服务的范围与领域非常广泛。 H:国家发展和改革委员会.doc而且在全球化、国际化的压力下，还有不断扩大的趋势。即便是一个具体的公共部门，由于管理和服务的开放性，其作用的范围、层级也是广泛而变动的。公共部门无法掌握自身以及管理与服务对象的所有信息，从而造成绩效评估时公共部门能提供的信息不完整和不准确等缺陷。 另一方面，公共部门的绩效评估也依赖于社会公众掌握的信息。公众全依据自己掌握的信息，对照公共部门设定的标准指标，对其管理和服务的业绩加以测评。公众都生活在一定的圈子之中，他们只和公共部门的某些机构、人员打交道，或只关心与自己利益相关的那部分公共部门的管理与服务方面的信息。因此，普通公众掌握的公共部门的绩效信息总体上是局部的、不完整的，并且和公共部门自身掌握的信息也是不对称的。第二节 公共部门绩效评估的功能与意义一、公共部门绩效评估的功能 （一）公共部门绩效评估具有信号功能 私人部门在测量自身的生产力水平并了解在商品的生产和服务的提供方面的能力时，依靠的是以价格、利润、利息等精确的数据体现的市场信号。私人部门之所以能利用这些信号其主要原因是我们假设私人部门的活动是自由的，并且是平等竞争的。 对于公共部门来说它们的活动从总体上来说是独占的、垄断的、非自由竞争的。虽然新公共管理强调在政府提供公共产品和公共服务中要引入市场的机制，但是，由于公共产品和公共服务的特殊性，绝大多数的公共产品和公共服务的生产、提供并不能完全由市场来完成，仍旧必须由政府部门来独大承担。这就导致公共部门在公共产品和公共服务的生产和提供上的垄断，从而也就不可能由市场信号来调节经济运行。对于公共部门来说怎样才能知道自己的公共生产力水平，如何才能知晓自己活动的质量、效率、效果，特别是怎样才能知道提供的公共产品和公共服务是公平的、公众是满意的?唯一的方法和手段就是绩效评估。 只有持续一段时间，依据一定的程序和规则，按照科学、合理的指标即绩效要素，对公共部门的实际行动和行动的结果作出评定和估价，公共部门才能从这种评估中，获得一些比较准确的信号，这些信号能够让公共部门清楚地知道，在特定的时间中，一定的社会的、公共的资源投入，是否是恰当的、经济的，效率是高还是低，效益究竟如何，是否维护了公平是不是解决了要解决的公共问题，公众是不是满意了。 从而为改进自身的工作找到可靠的依据。（二）公共部门绩效评估具有导引功能 公共部门的绩效评估不仅提供如同市场价格、利润、利息这样的信号，还能通过这些信号，让每一个公共部门进行纵向和横向的比较，从而发现差距，找准标杆，展开竞争，提升公共管理和公共服务的公信力和执行力。 首先，当某个公共部门一直坚持实施绩效评估时，部门就能从持续的绩效评估中获得不同时间段中衡量公共管理和公共服务的效率、效益、质量、公平性、回应性和公众满意度的信号。 其次，当所有的公共部门都实施绩效评估时，不同的公共部门利用评估获得的信号，就可以展开横向的比较。 再次，公共部门绩效评估的导引功能还体现在通过奖惩引导公共部门改善公共管理和公共服务的质量、效率和公平性上。凡是在绩效评估中属于优良者的个体、团队和组织都会得到奖励，凡是在绩效评估中属于落后者、不合格者则会依据规则受到惩处。 最后，公共部门续效评估的导引功能还体现在通过评估结果确定实施的培训上。每个公共部门在一轮绩效评估以后，都会依据评估结果显示的信号，寻找影响个体、团队和组织绩放的主要因素，并针对这些薄弱的方面，制定和实施培训计划，以改变个体、团队和组织的公共管理和公共服务能力。（三）公共部门绩效评估具有调适功能 公共部门绩效评估产生出来的信号，除了可以引导公共部门中的个体、团队和组织自觉改进工作外，还可以为整个公共部门瞄准职能和工作责任，在工作目标、工作重点和资源投入上加以调整，以保证整体绩效的优化。 首先，在绩效评估中，公共部门可以根据评估的结论将部门实际工作所能达到的目标与绩效计划中预期达到的目标加以对照，从现实可能的基础上，对工作目标加以合理的调节。 其次，根据绩效评估的结论，公共部门还可以适当调整和改变工作重心以求得部门工作能更好地回应公众的要求并取得公众对公共部门工作的支持和满意。 最后，依据绩效评估的结果，还可以主动地调节资源投入的方向和比例，使后续的绩效得到提升。公共部门的绩效既与目标选择和重点关注有关，也和资源的投入方向和比例有关。二、公共部门绩效评估的意义（一）绩效评估有利于促进政府职能转变 政府体制的改革在经过“精简、膨胀，再精简、再膨胀”的恶性循环之后，人们终于认识到政府体制改革的突破口是政府职能的转变。但是，怎样才能推进政府职能转化呢？ 人们逐步发现了真理：凡是政府部门投入巨大而效率一直极低，并且回应性很低、公众不欢迎、不满意的，对社会持续和谐发展贡献很小的职能，就应当弱化乃至去除，与这些作用不大的职能相联系的产品和服务项目，就应该缩减以至于取消。相反，在绩效评估中效率高、效益好，能对公众的要求加以回应，赢得公众支持和满意，有利于社会和谐、公平的职能，则应当强化。 （二）绩效评估有利于形成新的行政体制 公共部门的绩效评估不仅可以促进政府职能的转化，而且还可以以职能转变为突破口，借助绩效评估的约束，推动政府的各个机构、组织、团队自觉地依据绩效要素来安排人力资源，克服机构臃肿、人浮于事的状况，并依据行政效率的要求在政府的运行中理顺上下级政府之间、平级政府之间以及政府内部各个机构之间的关系，从而提高政府管理和服务的效能，加快行政管理体制改革。以便最终形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。（三）绩效评估有利于完善绩效管理体系 虽然公共部门的绩效评估只是系统、全面的绩效管理的一个环节，但却是其中带有基础性的环节。从逻辑的发展来考察，绝大部分国家的公共部门绩效管理都是先从绩效考核和评估这一环节上壮大、完善起来的。从各国目前实施的绩效管理的状况来分析，在整个馈效管理中，占据较大分量的仍旧是绩效评估。 正如戴维奥斯本和特德盖布勒在改革政府一书中所说，测量和评估能推动工作；若不测定效果就不能辨别成功还是失败；看不到成功就不能给予奖励；不能奖励，就有可能在奖励上失败；看不到成功，就不能从中学习；看不到失败，就不能纠正失败；展示成果，能赢得管理公众的支持。 第二章 公共部门绩效评估的主体 第一节 公共部门绩效评估主体类型从理论上来说，任何公共部门活动的“利益相关者”都可以作为评估主体而存在。利益相关者一词最早出现于1708年，它表示人们在某一项活动或某企业中“下注”，在活动进行或企业运营的过程中抽头或赔本。现代利益相关者理论认为，任何一个组织的存在与发展都离不开利益相关者的投入或参与，从这个意义上讲组织是一种治理和管理专业化投资的制度安排，它理所当然地要为利益相关者服务。公共管理学吸收和借鉴了这种理论，并在实践中将其进行适应性改造，为公共部门绩效评估提供了一个科学全面的评估框架。一、内部评估 公共部门内部评估是目前公共部门绩效评估的首选渠道和常用形式，也是整个评估活动开展的基础。具体来看，内部评估主体主要包括以下几部分：1、上级部门自上而下的评估 这是我国当前绩效评估的主要形式，主管部门通常比较熟悉下属部门的业务状况、人员构成以及运作情况，掌握着比较多的评估信息；同时由于主管部门的评估具有较强的权威性，对于保证评估活动的客观、公正和全面性具有积极的意义。 但是，由于评估工作绩效不是按业绩和对组织目标、使命的贡献，而是看是否严格遵守规则、是否遵循了法定程序、是否迎合了上级机关的意图所以这种评估方式容易流于形式，导致评估结果失真，并引发了一些地方政府部门“只唯上，不唯下”、“只唯文件、不唯实际”的现象。2、本级部门的评估 自我评估的意义在于能将评估对象纳入整个评估框架中使其在对自身绩效水平进行界定的基础上实现自我绩效的改进和提高。 但是，政治学里有一条公理：从上而下的决策指令信息通道和从下而上的政策效果反馈信息通道不能是同一条通道，就是说，不能通过同一条管道既推行某一项政策，又全部由它来收集这项政策的效果反馈信息。道理很简单，同一批人既是决策者又是执行者，再让他们反馈政策的执行绩效，他们会充分利用“信息不对称”的优势，最大限度地减少对不同观点的研究，从而在客观上影响了评估的可信度。3、下级部门的评估 下级部门相对于上级部门而言在政治体系中处于被动的地位，上级部门影响着下级部门主要官员的升降去留，尽管下级部门有着自己的利益诉求，可能会不完全赞同上级部门的决策，但出于现实的考虑往往会调适自己的利益诉求以适应上级部门的要求。这就使得下级部门在对上级部门的评估过程中杆杆无法作出真实的意思表示。4、内部相对独立部门的评估 内部相对独立的评估管理机构既是公共部门内部特定评估内容的承担者，同时也是整个评估活动的组织者、实施者和管理者。根据1978年的总监察长法案，美国已形成较为完整的联邦总监察长制度，联邦政府约有60个总监察长办公室，其中14个内阁部门的总监察长雇用了84000多名员工。 “总监察长负责揭露政府机构中的浪费欺诈以及权力滥用现象，而且也负责帮助行政人员消除这些问题。而且他们审计的性质也改变了，即从传统财务审计法发展到绩效审计，如今至少60的总监察长的审计活动是绩效审计。” 从我国情况来看目前各地政府绩效评估试点过程中出现了政府目标管理办公室、效能考评办公室等机构，但全国范围内的政府内部评估管理机构还有待建立。5、权力机关 由于公共部门必须向权力机关汇报工作，并且接受权力机关的问责，权力机关通过对公共部门绩效进行评估，能够监督公共部门行为。并且作为国家机关，人大可以获得比其他评估主体更丰富、翔实的信息资料，据此能够作出更加客观、全面的分析和判断。 国家权力机关对公共部门绩效进行评估是保证主要领导的岗位责任制得到落实和其公开承诺得以兑现的最有力的保障；也是为建设廉洁奉公、勤政为民的服务型政府的基本保证。 全国人民代表大会是我国最高国家权力机关，地方各级人民代表大会是各级地方的权力机关，享有法律所赋予的监督、评估的权利。其获取信息的方式大致有实地调查、听取汇报、召开座谈会以及直接质询相关行政部门的领导等。 而评估的内容则主要应该集中在评估行政部门行政管理过程的合法性上，即审查和评估政府的具体行政行为或抽象行政行为都得符合法律的规定。 但就我国现阶段来说，以权力机关作为主体的评估也有其缺陷： 首先，当前存在着行政权力不断扩张，日益侵蚀立法权的趋势，人大的功能没有得到充分的发挥； 其次，人大功能的发挥在很大程度上要受到人大代表素质的影响，就我国目前来讲人大代表中专家的比重较小，这也直接影响到其评估功能的发挥； 最后人大及其常务委员会对公共部门监督受专业程度、参与范围、活动形式的制约对政府权力的制约出现虚化倾向，权力对权力的制约还没有以制度、法律的形式细化和固定。6、政党组织 我国实行中国共产党领导的多党合作和政治协商制度。共产党通过重大政策以及重要人事任免的建议权等方式对政府工作施加影响； 民主党派通过政协组织提出自己的意见与建议，表达对政府的支持程度。我国政党评估主体不仅包括中国共产党，而且还包括各民主党派。 首先，中国共产党是我国的执政党，是社会主义事业的领导核心，其监督评估具有权威性。 其次，作为参政党的各民主党派是各自联系一部分爱国者和社会主义建设者的政治联盟，其成员以知识分子为主，带有专业性的特点。 但是，以执政党为主体的评估容易引发只对党委负责而不对人民负责的官僚主义作风以及党政不分现象； 以各民主党派为主体的评估由于信息渠道不畅、体制不健全等因素的制约而往往流于形式。优势与缺陷： 公共部门内部评估主体可以充分利用其制度安排以及较熟悉自身运行规则的优势，客观和全面地反映评估存在的问题与难点，提出有效解决评估对象问题的对策，制定出相对合理、具有可行性与实际操作性的评估标准，实现评估主体提出的评估目标。由此，公共部门内部自我评估的优势无疑是明显的。 但其缺陷也是不言而喻的。出于受到“理性经济人”自利性假设的制约，公共部门的内部评估弊病在于其在评估活动中可能会夸大自己的成绩，而把自身存在的问题归咎于客观原因一带而过甚至隐瞒实情，所以公共部门的内部评估往往缺乏充分的客观性。二、外部评估 政府以外的主体往往就是政府服务的“顾客”，对政府绩效有直接的感受，理应成为评估主体，正如亚里士多德所言：“对于一桌菜肴好环的评估权应该在于食客而不是厨师，对一座房屋好坏的评估权在于住户而不是建筑师”。而且外部评估主体是异体评估，更符合客观、公正、准确评估的本质要求。与独立的行政主体政府相比，外部主体则具有多种类型。从评估主体结构建构的角度来看，每个评估主体应该有其特定的角度和不可替代的优势。1、社会公众 社会公众作为行政相对人也是公共部门绩效的评估主体。美国国家公共生产力中心主任马克霍哲教授认为：“只有政策制定者与市民积极主动地参与评估，即参与让政府机构对它们的开支负责、对它们的行动负责、对它们的承诺负责这样的评估过程才能保障上述的多重目标得以实现。” 因为社会公众作为公共部门公共服务的对象，对公共部门的服务态度、服务质量和服务水平以及公共部门所提供的公共产品的数量和质量有着最直接和最真切的感受，因此，公众理所当然地要成为公共部门绩效评估的主体。 并且“公民作为评估主体体现了公共部门绩效管理的核心准则，体现了顾客满意的服务取向，这也是新公共管理运动的一个基本特征”。公民评议是外部主体评估公共部门绩效的主要形式也是多元评估结构有效发挥作用的关键因素。社会公众作为重要的公共部门绩效评估主体，既是塑造服务性政府的客观要求，同时也是公民参与公共部门管理要求的必然选择。 但是“信息区乏”和“认知的偏好”决定了公众这种评估主体也不是万能的，其缺陷也是不司避免的。2、大众传媒 在当代社会，以报刊、广播、电视、电影、音像和计算机网络等为核心的大众传媒具有及时性、公众性和公开性等特点，因其广泛的影响力而被誉为“第四权力”它不仅是传递政府意愿的“传声筒”，而且也是表达公众意愿和要求的窗口，诚如罗斯金所言，大众媒体“能够给出无限多的受众，其结果是它能创造更多的选民或公众意见”。 所以，大众传媒越来越成为公共部门绩效评估中不可或缺的角色，广播、电视、报纸和网络等大众传媒以比较独特的视角对公共部门的绩效表现予以直接或间接的评估。 近年来，大众传播媒介以其特有的公信力和影响力已逐渐成为评估和监督公共部门的重要主体。 但是我国的舆论监督立法相对滞后，新闻媒体缺乏足够的独立性，这在一定程度上影响了其功能的正常发挥。3、专业评估组织 专业评估组织也应该是公共部门绩效评估的主体之一。 由于公共部门行为的表现形式多样，并且多为无形产品。有很多政策或行政行为的影响要很长时间才能体现出来；而公共部门又必须注重长期效益与短期发展相结合。 因此对公共部门绩效的考核需要很高的专业水平和理论素养，这就决定了公共部门绩效评估必须引入专家的独立评估。 专业评估组织是从事某一方面评估学术研究和开展评估实践活动的专门机构。在发达国家，依靠独立于政府之外的专门机构进行评估的做法渐成气候，例如一些国家把政府审计部门作为评估主体，英国的审计委员会、美国的会计总署都是公共部门绩效评估的生力军。 现阶段我国公民作为评估主体还很不成熟，具有很大的被动性和盲目性；这就更需要专业评估组织站在公正的立场上，真实有效地反映民意，客观地评估公共部门的行为。 2005年12月，我国第一家由民间发起的地方政府绩效评估机构在兰州大学成立，这意味着我国开始有了独立的、专门的民间政府绩放评估机构，意味着社会开始更加积极、主动地参与对地方政府绩效的评估，参与地方的发展。第二节 评估主体的选择与结构搭配一、评估主体的选择要适当 依据基本性质的差异，公共部门绩效评估各类主体可做如下分类：1、“公共部门内部子系统” 这类评估主体限于公共部门内部各部门和人员； 评估对象可涵盖所有部门(政府、政府部门、直属部门、办事部门、所属事业部门、派出部门等)；评估指标侧重于客观性指标即统计性指标(许多地方叫做“指标考核”，比如：人均GDP、10万人拥有医生数、基本养老保险参保率、发案率与破案率、就业率与失业率、恩格尔系数等)技术性指标(比如：环境污染弹性系数、城市创新指数、入口压力弹性系数等)办事效能指标(完成法定的、上级安排的任务的质、量，处理复杂问题的能力等)。2、“社会评估子系统” 这类评估主体最为广泛，不仅包括一般公民，也应包括人人代表、政协委员、民主党派代表等“特别公民”；不仅包括个人，而是包括社会组织(如企业)。 评估对象应当主要是具有执法权、审批权的政府工作部门、政府窗口部门。 评估指标应当主要是主观性指标或与群众利益密切联系的指标(比如：办事效率高低、服务质量好坏、办事是否公正、行为是否廉洁、群众生活水平是否提高、投资环境是否改善、就业状况是否好转、社会治安是否稳定等)。设计指标应注意通俗易懂，尽量避免使用专业术语，尤其是大范围的公民评议更应如此。3、“独立、中立的评估组织” 这类评估组织所具有的独立、中立、客观、科学是其最基本的特征。这类组织往往由专家型、专业型人员所组成。共组织形态，有的经依法许可登记设立，可以具有法入资格，有的则附设在高校等智力密集型单位。其评估指标兼有客观性指标和主观性指标。4、“评估管理子系统” 这类组织的主要功能不在于评估，而在于管理。它是总体评估方案的具体拟定者，各个评估主体间关系的协调者，还要负责评估信息的统计整理和加权换算、信息沟通与反馈等。目前，“评估管理子系统”主要设在公共部门内部(有的从有关公共部门抽调人员成立专门组织，有的则由特定部门如统计局、监察局、人事局、审计局等牵头负责)。实践中，有时公共部门授权“独立、中立的评估组织”去进行部分或全部评估管理。5、“评估决策子系统” 评估决策子系统是对公共部门绩效评估作出决策的机构。主要决定：评估总体方案、评估的目标、参与评估对象购范围、参与评估的主体、评估结果认定与考核奖惩、评估的时间周期、评估成本费用等等。目前。“评估决策子系统”一般是由地方(省、地、县级)党委和(或)同级人民政府构成。 有一种意见认为，应当由地方人大及其常委会负责。理由是：依据宪法的有关规定，这是权力机关对行政机关行使法律监督职能的具体体现。二、评估主体的比例要合理 评估主体的比例关系，主要是通过各主体承担的指标在整个评估指标体系中的构成和权重分配比率体现的。 所谓“权重”，通俗地说，就是构成系统的诸因素(一级划分)、因子(二级划分)、次因子(三级划分)等对整体的影响程度。这种“影响程度”主要是依据各因素、因子的重要性顺序排列而成的。 因此，分析绩效评估主体评估的权重，主要取决于两个问题：一是构成整体的因素、因子的设定要准确；二是构成整体的因素、因子的重要性排序(重要性程度)界定要恰当。1、关于绩效评估主体的层级划分(1)测评主体的一级(因素)划分。 绩效测评主体(这里指直接测评主体)是由三个方面的因素(一级划分)构成的：“公共部门内部子系统”、“社会评估子系统”和“独立、中立的评估组织”。作这种划分，考虑了划分购周延性和性质的相对独立性，也考虑了现实状况。 三个子系统分属于不同的方面：第一个代表的是“政府内部”，其评估指标侧重于客观性指标；第二个代表的是“社会系统”，其评估指标是主观性指标；第三个从广义上看，也是属于社会系统，但它所具有的“独立性、中立性以及严格的专业性”，是其他主体所不能替代的，其评估指标是主观性指标和客观性指标的统一。 三者既相互区别又相互补充，我们认为，将测评主体因素划分为三，是有充分依据的。(2)测评主体的二级(因子)划分。 首先，“公共部门内部子系统”因子的划分。对公共部门内部评估部门作进一步划分，主要依据的是评估指标功能。公共部门内部突出的是客观性指标，这是“社会评议(公民评议)”难以做到的，因此，应该把有关指标部门放在突出的位置上。在指标部门中，又可包括一般指标(正分数)和负指标(扣分，比如计划生育指标、“一票否决指标”等)部门。除了指标部门以外， 公共部门内部也需要进行一部分主观性指标评估，所对应的部门包括“本部门评估”、“上级部门评估”、“下级部门评估”等。 其次“社会评议(公民评议)因子的划分。目前可以一分为三：普通公民；“特别公民代表”(人大代表和政协委员)，社会组织(企业、社团、公益性组织、中介性组织等)。 最后是“独立、中立的评估组织”。目前从总体上看，“独立、中立的评估组织”发育滞后，可以暂且不作因子(二级)划分。 次因子划分(三级划分)方法基本同于因子划分(二级划分)。公共部门绩效评估主体因素、因子、次因子划分因素划分（一级划分） 因子划分（二级划分） 次因子划分（三级划分） 公共部门内部子系统1主观指标评估部门2普通招标评估部门3负指标评估部门 本部门、上级部门、下级部门、 其他部门；统计局、税务局、财政局、 组织部、其他部门计生委、综治办、安监局、 检察院、法院监察纪检部门公共部门绩效评估主体因素、因子、次因子划分因素划分（一级划分） 因子划分（二级划分） 次因子划分（三级划分） 社会评议于系统1、普通公民2、特别公民3、社会组织 普通公民(略)人大代表、政协委员、民主党派成员企业、事业单位、公益组织、 社会中介组织其他组织2、绩效评估主体因素、因子评估的“权重” 所谓评估主体“权重”(通常叫“比重”或“比例”)，包括：一是在存在多元主体因素的情况下，每个因素所占的权重比例(每个因素的权重取值范围在0-1或0-100%之间，各因素权重值之和为1或100)。二是在因素分解为因子的情况下，要进一步核定每个因子的权重(每个因子的权重取值范围亦在。 0-1或0-100%之间，各因子权重值之和为1或100)。 从国内外的绩效评估实践来看，不同主体在评估体系中的权重比例没有固定的标准和模式。 从现阶段来看，由于我国公共部门绩效评估本身缺乏规范性，各评估主体间的结构比例也是见仁见智，但从长远来看，逐渐降低“公共部门自我评估”的“权重”，相应提高“社会评议(公民评议)”和“独立评估组织”评估的“权重”是公共部门绩效评估发展的必然趋势。 1998年以前，我国公共部门绩效评估，几乎百分之百的属于公共部门自我评估。 在此以后，“社会评估”从零起步，其比重不断提高。 最早“社会评议”比重占到总的比重(权重)10左右，此后不断提高。 如2005年福建省莆田市规定“市级政府部门、县区政府绩效评估分值为100分。其中社会评估占30分”。 福州市政府决定“删年度市政府及其部门绩效评估，公众评议得分的比重将占总得分的40”。 当然，上述评估主体权重(比重)只是粗略的、总体性的勾画。由于各地经济、社会、政治发展水平差异较大，在具体运用上，可以作出一定的调整。还有在一类指标权重确定的情况下，因子、次因子的权重(比重)还需要作更细致的探索。第三节 我国多元主体评估活动的配套体系建设 从我国实际情况来看，公共部门绩效评估长期以来都是由政府主导，主体单一、方式单向、过程封闭是束缚绩效评估向科学化、规范化发展的主要障碍和问题。公共部门绩效评估本身是一项复杂的系统工程，多元评估主体介入后，需要选择合适的评估主体，建立科学合理的评估主体结构，还有以下几个层面的问题需要衔接和配套：一、转变管理理念，树立民本主义的政绩现 评估主体多元化既是绩效评估从政府内部向政府外部拓展的过程，也是政府行政民主化深入发展的结果。 我国是一个典型的“后发型”的现代化国家，建立了权力高度集中的政治经济体制，政府在社会经济生活中处于绝对主导的地位。 在政府与民众的关系上，强调政府的权威性，奉行典型的“政府本位”的价值取向。 追求社会秩序和实施对社会的管理时，片面强调政府对社会管理和控制的功能，却往往忽视民众的需要和利益。 要实现绩效评估主体多元化必须转变政府、公民对续效评估的观念。 长期以来，“官本位思想在我国占主导地位，导致公共部门绩效评估的价值扭曲，公民对政治冷模。公民的政治冷漠表现在：大多数公民没有参与公共部门绩效评估的意识，没有维护公民基本权利的意识，在大部分公民的头脑中还保留着“治人者食于人”的烙印。 在这种行政文化中，要推行绩效评估，树立服务行政的理念，随时关注民众的需要，接受民众的监督和评估考核，对于长期以来习惯于以政府本位价值观行政的人们来说难以用平常心态面对下属或百姓的评估、监督，而且在心理上也颇为排斥。 从我国情况来看，长期以来，公共部门行政管理相对忽视了社会公众对行政活动的参与以及公众需求对政府行政行为的导向性作用。 这种状况不仅阻碍了现代政府行政民主化进程的推进，同时也与我国的国家性质相违背。 因此，要推行多元主体参与的公共部门绩效评估，首先就要转变政府的管理理念，以建设服务型政府为目标，在公共管理中强调“以民为本”，树立“民本主义”的行政观念和绩效观念，真正做到“情为民所系，权为民所用，利为民所谋”。二、推行政务公开，建立科学完备的绩效信息系统 公共部门绩效评估本来就是一项信息活动，信息的交流与沟通是进行评估的基础，多元评估主体介入的主要价值就是要解决评估中的信息不对称问题。 多个主体参与公共部门绩效评估要求政府提供更多高质量的信息，同时评估的信息也需要加工和处理，这就需要有强大的信息化硬件作为基础。 利用现代化信息技术，设计适合我国国情的公共部门绩效评估软件系统，并通过计算机网络将公共部门绩效评估实时的公共信息收集与分析结合起来，建立电子化的公共部门绩效管理网络和自动监控系统。 我们应把开放公共部门绩效评估和建立全国性的公共部门评估信息系统结合起来。具体应从以下几个方面大力推进：一是要建立有效的评估信息传递网络；二是要充分利用现代通讯技术；三是要公开公共部门绩效评估的程序和过程，使公众不仅参与评估，并且能对评估活动进行监督。 我国地方各级政府的政务大厅的建立，正是信息公开和政府工作透明度的具体表现。 以四川省为例，四川省政府政务服务巾心设立于2001年10月9日，这个政务服务中心按 照张中伟省长提出的“政务中心要发挥窗口、纽带、示范作用”的要求，实行“一站式服务、阳光下作业、规范化管理”，无论是在机构设置上，还是在运作模式等方面，对规范行政审批程序和审批行为等方面取得了非常好的效果。 2005年，各个省市先后出台或准备出台关于信息公开的政策，也是政府信息公开工作的表现。 例如2005年6月初，我国第一部地市级政府信息公开法东营市政府信息公开暂行办法发布实施。该暂行办法是为了进一步规范政府信息公开工作，保证公民知情权，提高政府工作透明度。三、加强过程控制，形成多元主体评估激励约束机制 对公共权力监督是公共权力合理和高效运用的重要保障。我国对公共权力监督的主体包括民众、人大和民间评估力量等。现阶段，这三方面都存在很大问题： 首先，民众监督意识不强。公民的政治监督和政治参与意识淡薄，没有对自己的权力进行维护和行使，政府在公民参与和权力监督方面职能缺位。 其次，人大的监督作用有待加强。人大作为国家权力机关，有立法和监督的作用，但实际上，我国人大监督工作比较薄弱，政府的行政权对立法权的渗透、挤压和超越的情况时有发生。 再次，民间评估力量发展尚不成熟。我国还没有形成一支独立于政府之外的权威学术机构，能够依据一套科学的评估标准和严格的评估程序，对政府行为进行研究、评估。 因此，建立多元主体参与评估的激励约束机制就显得非常重要。公共部门的激励约束一般有两种类型：一是体制性激励约束；二是方法性激励约束。 前者主要通过创造良好的评估环境，在上下级之间分权、授权，扩大公民的政治参与，强化对权力的监督等方式实现。 后者主要指在具体的政府部门行政活动中，通过控制预算拨款，或者将评估对象的新酬、升迁、奖惩、任免、培训等与评估结果相挂钩等具体方法来激发其活力，约束其行为。 此外，要注重拓宽公众参与渠道开展公众评议。从某种角度上说，公共部门绩效评估实质上就是评估公众对于公共部门的满意程度，具有很强的社会性，社会公众在评估主体结构中应该有很重的分量，这要求我们通过各种方式赋予社会公众更多评估公共部门管理活动和公共部门绩效的机会。通过公民评议，可以了解公共部门提供的服务是否符合公民的需要，以便进一步调整施政策略，使稀缺的人力、物力资源得到更有效的配置。四、强化制度规范，推进评估主体多元化的长效机制 成功的绩效评估不仅取决于评估本身，而且在很大程度上取决于与绩效评估相关联的整个绩效管理过程。但是由于目前我国行政管理方式存在某些方面的弊端(例如“运动式”行政管理方式)，不是将公共部门绩效评估作为提高管理水平的正面措施，而是作为一种事后补救的手段。要克服“运动式”评估的弊端，使评估主体多元化从一种“活动”上升为一项“制度”。 到目前为止，我国还没有完成公共部门绩效评估的立法，公共部门职能也没有制度上的规范，我国的公共部门绩效评估立法远远落后于西方国家。 我国在政府绩效评估立法工作上远远落后于西方国家。所以当务之急是借鉴先进国家的经验和做法通过完善政策和立法使我国公共部门绩效评估走上制度化、规范化和经常化的道路。 1993年美国国会通过了政府绩效与结果法，它要求所有的联邦机构发展和使用绩效评估技术并向民众报告自己的绩效状况。 英国1997年公布的地方政府法规定，地方政府必须实行最佳绩效评估制度，各部门每年都要进行绩效评估工作，要有专门的机构和人员及固定的程式。 日本也于2002年制定政府政策评估法。 荷兰市政管理法以法律的形式要求政府部门进行绩效评估。 要做到公共部门绩效评估主体多元化，我们必须从以下三方面着手：一是要从立法上确立绩效评估主体多元化的地位，保证利益相关者成为公共部门绩效评估的主体，参与政府管理，从而提高管理水平；二是要从法律上树立绩效评估多元化主体的威信，绩效评估主体享有调查、评估有关公共部门活动的权利；三是通过立法确定绩效评估主体多元化的制度和规范，对评估主体评估什么、怎么评估、评估应注意的事项等问题作出决定，使评估工作有法可依、有章可循。第三章第三章 公共部门绩效评估的客体公共部门绩效评估的客体 第一节 公共部门绩效评估客体概述 公共部门绩效评估的客体就是绩效评估主体进行评估时所作用的对象。其客体主要分为三种：一是公务员；二是公共组织；三是公共项目。 对公共部门绩效评估客体的理解与界定是考察与研究绩效评估体系和管理体系的逻辑起点。一、公共部门绩效评估客体的概念及其选择 由于公共管理的内容涉及方方面面，公共服务的主体也是形形色色，绩效评估没有可能也没有必要包罗万象，评估客体应该有所选择，评估本身必须是有绩效的。比如香港特区政府为评估内容确定了“突出重点、把握关键”的原则，要求明确部门最核心的功能和服务目标，根据特定时期的需要确定当前的中心工作内容，抓住财政支持、产出、质量和效率等关键因素。 就我国当前公共部门的职能及其实现来看，绩效评估的对象领域应主要集中于以下几个方面：（一）选择与公众生活息息相关的领域 比如对城建、供水、燃气、房管、公交、铁路、民航、邮电、电力、银行、旅游、商业、饮食、医院等众多公共部门的绩效进行科学的评估，依据评估的结果对公共部门及相关人员进行适当的奖惩，是促使公共部门不断提供更好的公共服务、更好地为人民服务的重要激励机制。（二）选择公共财政支出集中的领域 公共部门绩效评估作为一个管理工具，其最重要的意义在于在公共部门特别是政府运作和管理上加上了成本效益的考虑，扭转并转变政府机关的浪费行为。从某种角度来说，它是公共部门进行有效资源配置的一个重要手段。随着我国当前人民生活水平的不断提高，社会财富的增多，政府所拥有的公共资源也日益增多，政府承担的责任也在增大。 政府部门对公民至少在以下三个方面负主要责任：一是政府的支出必须获得公民的同意并按正当程序支出；二是资源必须有效率地利用；三是资源必须用于达成预期的结果。 如何促使政府更合理、更有效地管好、用好这些公共资源，做到少花钱，多办事，办实事正是政府绩效评估所要解决的问题。 目前中国公共财政支出主要集中在十一个领域：即文体广播、教育卫生、行政管理、基本建设、农林水利气象、企业改造挖潜、公检法、城市维护、政策性补贴、抚恤社会福利和社会保障、科技。这些领域是中国政府特别是省级政府履行职能的主要范围，也是体现政府效率水平的重要方面。（三）从可行性的角度选择评估领域 总体上而言，我国政府绩效评估还处于发展的初级阶段，绩效评估实践因为缺乏系统理论和指导思想的引导而带有盲目性，因而表现出绩效评估理论与政府绩效管理实践相脱节的现象。公共绩效评估要有效开展会面临政治上可行性和技术上可行性的双重挑战。比如要得到相关部门主管的积极配合、评估对象要有较高的参与热情、要有完整的统计数据、要有科学的评估手段等等。二、公共部门绩效评估客体的特征(一)客体具有主观性 评估对象作为评估得以实现的要素之一，在很大程度上影响着评估的效度，尤其是评估对象对评估的认识态度是否端正、认真，其评估心理是否健康，对评估资料的准备是否充分，对评估方案是否熟悉等都会对评估的结果产生影响。 公共选择理论告诉我们：政治和经济领域的基本行为单位都是独立的个人。同一个人，如果在经济领域是自私自利的，不可能在政治领域发生彻底的改变，不可能仅仅因为他的政治角色而变得大公无私。因此，可以认为政府机构不再是具有强烈独立倾向的集体，而是由一个个“经济人”组成的。 无论是作为个体的人还是组织，都有自己的利益，都需要与他人与其他组织发生联系与利益关系。为此，也要通过选择以求得最大利益的实现。 政府和民众的关系从某种意义上来说是一种代理关系，由于信息不对称，政府可能出于风险规避和自身利益的考虑，以损害民众利益为代价为自己谋利益，从而产生道德风险和逆向选择的问题。而评估对象对评估的任何消极、懈怠情结或为了争优而夸大成绩、隐瞒问题等做法，都会影响到评估效度。（二）客体具有动态性 评估容体是动态的，是随着社会经济政治文化的变化，特别是随着行政管理体制改革的深化而不断变化的。1997年世界发展报告在变革世界中的政府主题下，强调要使政府的作用与其能力相适应，即强调政府使命选择必须与其实际能力的强弱相适应，以保证政府的运行与权威，从而实现政府对社会发展的实际作用。 为了使政府在履行使命的过程中，有可能逐步实现能力的提高，更好地、更多地承担其应有的使命，避免政府治理危机，每个时期政府的中心工作和关注重点是不断变化的，所以评估客体也不是一成不变的。（三）客体具有多样性 我国是一个幅员辽阔、民族众多、发展不平衡的发展中国家，评估客体所在的各个地区的大小规模不同，社会经济发展的条件、特点也有差别。从层级上看，地方政府共有五个层级，不可能也不必要建立完全统一的绩效指标。 至于各个部门，应根据管理职能和管辖范围，运用统一的原则和要求，结合各个部门的实际，分别制定具体标准。负责宏观决策的部门与负责提供公共服务的执行部门要有不同的标准，不同层级的部门要有不同的标准，机关内部各个级别也要有不同标准。第二节 公务员绩效评估一、公务员的分类管理与绩效评估 2005年4月27日第十届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议通过的中华人民共和国公务员法的第二条规定：本法所称公务员，是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。 公务员绩效评估是公务员制度的一项重要内容，是提高政府工作效率的中心环节。它是指国家行政机关根据法定管理权限，对公务员工作或业务成绩的质量、数量及其能力、品行、学识、性格、健康等状况进行考察审核。 绩放评估的质量可以通过信度和效度两个指标反映出来。 要想提高信度，首先应该在制定考核项目和测评标准上下工夫，针对不同部门、不同管理层次的人员，制定不同的考核标准。 要提高考核的有效程度，必须精心设计考核项目，认真对待这一考核对不同群体的适应性问题，对不同部门、不同层次的人员应区别对待。 所以，为了提高公务员绩效评估的效度和信度，对公务员进行分类并制定相应的评估指标和采取不同的考核办法是很有必要的。 公务员法的规定：国家实行公务员职位分类制度。公务员职位类别按照公务员职位的性质、特点和管理需要，划分为专业技术类、行政执法类和综合管理类等类别。 专业技术类指在机关中承担专业技术职责，为实施公共管理提供直接的技术支持和保障的公务员职位类别。对于专业技术类公务员来说，可以通过严格的考试与评议相结合的方法对评估客体进行评估。在评估过程中可以根据业务类公务员的职位分类分级和工作定时、定量的基本原则，设计不同考核对象的考核内容及侧重点，并规定计分标准与评分方法，然后使用计算机计算各项考核指标，按得分多少评定结果。 行政执法类就是指在工商、税务、质检、环保等履行市场监管与社会管理职能的行政执法部门的基层的行政执法职位中设置的公务员职位类别。主要履行行政监管、行政处罚、行政强制、行政稽查等现场执法职责。 对于此类公务员来说，可以通过对公务员所担任职位的内容作科学和客观的分析与评价，由考核委员会的监督人员就有关职位的工作数量、质量和适应能力，定出较为具体的工作标准，以此作为考核的客观尺度。 综合管理类职位是机关中数量最多的主体类别，是除专业技术类、行政执法类以及其他职位类别以外的公务员职位类别。 对于综合管理类公务员来说，要对评估客体的政治素质、业务技术与道德品质等方面进行综合考察，包括平时考察和定期考察，年终时综合考核与评定。在考核时可以将公务员的工作能力、数量、质量和适应能力等分解成尽量详细的多项因素，以此作为考核公务员的依据。二、公务员绩效评估中的主要依据（一）依据政绩的评估 政绩的主要指标为：人均GDP、劳动生产率、外来投资占GDP比重、恩格尔系数、基础设施建设等。基于结果的政绩考核是最容易实施的，但实践表明，依据政绩选人用人已经造成许多弊端，应引起高度重视。第一，将注意力集中在结果上会忽视一些对组织非常重要的过程因素和情境因素，而这些因素却可以催化任务活动，提高工作效率。第二，行为结果往往受到许多非个人所能控制的因素的影响。 在现实中，结果并不定是的员工行为导致的，会有许多其他因素起作用。政绩中有主观因素，也有客观因素；有个体因素，也有群体因素。在对干部的实际考察中，很难将政绩中的主观因素和客观因素、个体因素与群体因素区分得清清楚楚。 第三，会使评估客体为得到预期结果不择手段。 一些上级领导考察下级官员时，看得见、摸得着的“政绩工程”、“形象工程”往往会对下级官员的政绩评价以至其职位升降起着不可低估的作用。这必然诱导一些领导干部去制造政绩，而不是创造业绩。为了制造政绩，弄虚作假者有之、虚报浮夸音有之；为了制造政绩，一些干部大搞政绩工程、形象工程、首长工程、献礼工程，其中相当部分与本地经济社会发展并没有多大关系，甚至有相当一批是“豆腐渣”工程。还有不少地方领导为了往自己脸上贴金，不顾当地经济发展。 第四，依据政绩选人用人，必然导致典型的“彼德现象”。 彼德是美国著名的管理学家，他在彼德原理一书中揭示了许多管理中似是而非的现象。其中之一，就是依据政绩选人用人，必然导致一个人一直晋升到他的能力所不及的位子，他的晋升才告结束。而我们有些管理工作之所以不科学、低效率，一个重要的原因，就是一些人正在从事自己力所不及的工作。这观象告诉我们，某一个人在某一位了上能够做出政绩，在另一个职位上就不一定能做出成绩；在初级位子上能够做出政绩，在中高级位子上也不一定能做出成绩。原因在于。此人不一定具备该职位所需要的素质和能力。