公共管理概论公共管理概论第二章第二章 公共组织公共组织n n第一节第一节 公共组织概述公共组织概述n n第二节第二节 公共组织结构公共组织结构n n第三节第三节 公共组织的过程与行为公共组织的过程与行为n n第四节第四节 公共组织环境公共组织环境第一第一节节 公共组织概述公共组织概述n n组织的含义组织的含义n n私人组织与公共组织私人组织与公共组织n n公共组织的构成要素公共组织的构成要素n n公共组织的类型公共组织的类型组织的含义组织的含义n n不同的观点不同的观点n n不同观点的相同之处不同观点的相同之处n n定义定义在在在在一定的社会环境中，人们通过相互交往而形一定的社会环境中，人们通过相互交往而形一定的社会环境中，人们通过相互交往而形一定的社会环境中，人们通过相互交往而形成的具有共同心理意识，并为了实现某一特定成的具有共同心理意识，并为了实现某一特定成的具有共同心理意识，并为了实现某一特定成的具有共同心理意识，并为了实现某一特定目标而按一定的方式联合起来的有机目标而按一定的方式联合起来的有机目标而按一定的方式联合起来的有机目标而按一定的方式联合起来的有机整体整体整体整体组织目标与行为是组织的本质性组织目标与行为是组织的本质性组织目标与行为是组织的本质性组织目标与行为是组织的本质性特征特征特征特征组织目标是对组织进行系统研究的逻辑起点组织目标是对组织进行系统研究的逻辑起点组织目标是对组织进行系统研究的逻辑起点组织目标是对组织进行系统研究的逻辑起点私人组织与公共组织私人组织与公共组织n n私人组织：实现私人利益最大化为目标私人组织：实现私人利益最大化为目标n n公共公共组织组织公共组织以公共组织以公共组织以公共组织以服务于公共利益为目标服务于公共利益为目标服务于公共利益为目标服务于公共利益为目标，而不，而不，而不，而不以营以营以营以营利为利为利为利为目标目标目标目标公共组织是以管理社会公共事务、协调社会公公共组织是以管理社会公共事务、协调社会公公共组织是以管理社会公共事务、协调社会公公共组织是以管理社会公共事务、协调社会公共利益关系为目的的组织，包括政府组织，也共利益关系为目的的组织，包括政府组织，也共利益关系为目的的组织，包括政府组织，也共利益关系为目的的组织，包括政府组织，也包括第三部门包括第三部门包括第三部门包括第三部门组织组织组织组织狭义的公共组织就是指国家机关组织狭义的公共组织就是指国家机关组织狭义的公共组织就是指国家机关组织狭义的公共组织就是指国家机关组织公共组织的构成公共组织的构成要素（要素（1）n n人员：组织的核心人员：组织的核心n n目标：目标：组织存在的基础组织存在的基础n n职能：职能：职能是职能是组织目标的具体化，决定着组织目标的具体化，决定着组织规模、内部职位设置组织规模、内部职位设置等等n n机构：承载组织权力，是组织内部分工的机构：承载组织权力，是组织内部分工的结果，公共组织通过一定的机构表现出来结果，公共组织通过一定的机构表现出来公共组织的构成公共组织的构成要素（要素（2）n n职位职位：公共：公共组织运行最基本的要素之一，组织运行最基本的要素之一，保证组织权力的流动和资源的整合与保证组织权力的流动和资源的整合与分配分配n n职权职权：组织：组织正式承认的权力，与正式承认的权力，与职位有关职位有关n n权责：权责权责：权责划分能保证划分能保证组织角色组织角色明晰化明晰化n n规章制度规章制度：正式组织：正式组织与非正式组织最明显与非正式组织最明显的区别的区别之一，对之一，对组织成员具有组织成员具有普遍约束力普遍约束力n n团体团体意识意识：形成：形成组织目标的共同心理基础组织目标的共同心理基础公共组织的构成公共组织的构成要素（要素（3）n n组织设计组织设计组织组织组织组织结构的分化和整合以及组织目标的结构的分化和整合以及组织目标的结构的分化和整合以及组织目标的结构的分化和整合以及组织目标的修正修正修正修正是是是是公共组织构成要素中最为复杂的公共组织构成要素中最为复杂的公共组织构成要素中最为复杂的公共组织构成要素中最为复杂的部分部分部分部分n n支持硬件：场地、房屋、办公设备支持硬件：场地、房屋、办公设备等等n n技术技术组织组织组织组织活动过程中的活动过程中的活动过程中的活动过程中的科学技术科学技术科学技术科学技术组织组织组织组织决策原则、方法等决策原则、方法等决策原则、方法等决策原则、方法等“ “政治技术政治技术政治技术政治技术” ”n n信息：组织信息：组织活动不可缺少的因素活动不可缺少的因素公共公共组织的类型组织的类型n n按照财务会计标准分类按照财务会计标准分类n n按公共权力标准分类按公共权力标准分类n n按权威和等级结构按权威和等级结构分类分类第二节第二节 公共组织的结构公共组织的结构n n结构结构是组织是组织实现其目标的实现其目标的基本工具，不同基本工具，不同组织组织结构对结构对组织过程组织过程与行为会产生不同的与行为会产生不同的影响，对影响，对组织效率组织效率也有直接影响也有直接影响n n本节内容本节内容管理管理管理管理层次与管理层次与管理层次与管理层次与管理幅度幅度幅度幅度公共组织的结构公共组织的结构公共组织的结构公共组织的结构形式形式形式形式我国政府组织的我国政府组织的我国政府组织的我国政府组织的结构结构结构结构行政体制的基本类型行政体制的基本类型行政体制的基本类型行政体制的基本类型管理层次与管理幅度管理层次与管理幅度n n管理管理层次，如层次，如高层、中层、基层高层、中层、基层n n管理幅度：管理幅度：衡量管理工作复杂程度的重要衡量管理工作复杂程度的重要标志标志n n管理层次与管理幅度的关系：反比关系管理层次与管理幅度的关系：反比关系n n金字塔结构金字塔结构和和扁平结构扁平结构公共组织的结构形式公共组织的结构形式n n直线结构直线结构n n职能结构职能结构n n直线直线-职能结构职能结构n n矩阵结构矩阵结构 我国政府组织的结构我国政府组织的结构n n常见划分方式常见划分方式纵向结构纵向结构纵向结构纵向结构横向结构横向结构横向结构横向结构n n其他行政组织划分方法其他行政组织划分方法按照按照按照按照地区和部门划分，如公安、工商地区和部门划分，如公安、工商地区和部门划分，如公安、工商地区和部门划分，如公安、工商、税务、税务、税务、税务、邮政邮政邮政邮政在在在在省、市、县、乡等都设立相应省、市、县、乡等都设立相应省、市、县、乡等都设立相应省、市、县、乡等都设立相应部门部门部门部门按服务对象按服务对象按服务对象按服务对象划分，如外国划分，如外国划分，如外国划分，如外国专家局、老干部专家局、老干部专家局、老干部专家局、老干部局局局局按行业和产品类型按行业和产品类型按行业和产品类型按行业和产品类型划分，如煤炭工业局划分，如煤炭工业局划分，如煤炭工业局划分，如煤炭工业局行政体制的基本类型行政体制的基本类型n n首长制与首长制与委员委员会会制制n n职能职能制与制与层级制层级制n n集权制与分权集权制与分权制制n n完整制与分离制完整制与分离制第三节第三节 公共组织的过程与行为公共组织的过程与行为n n组织权力及其运行组织权力及其运行n n组织冲突与协调组织冲突与协调n n组织组织合作合作n n个体行为与群体行为个体行为与群体行为n n组织行为组织行为组织权力及其运行组织权力及其运行n n权力权力的的来源：来源：职位、掌控的资源和信息、职位、掌控的资源和信息、居于组织中心位置居于组织中心位置n n权力权力的的运行运行自上而下的权力运行：控制下属自上而下的权力运行：控制下属自上而下的权力运行：控制下属自上而下的权力运行：控制下属自下而上的权力运行：控制上级自下而上的权力运行：控制上级自下而上的权力运行：控制上级自下而上的权力运行：控制上级横向权力运行：控制同级成员或部门横向权力运行：控制同级成员或部门横向权力运行：控制同级成员或部门横向权力运行：控制同级成员或部门n n组织授权组织授权外部授权：如外部授权：如外部授权：如外部授权：如中央对地方的中央对地方的中央对地方的中央对地方的授权授权授权授权内部授权：指内部授权：指内部授权：指内部授权：指上级把权力委派给上级把权力委派给上级把权力委派给上级把权力委派给下属下属下属下属组织冲突与协调组织冲突与协调 n n组织冲突组织冲突目标与顾客的冲突目标与顾客的冲突目标与顾客的冲突目标与顾客的冲突功能与领域的冲突功能与领域的冲突功能与领域的冲突功能与领域的冲突目标的冲突目标的冲突目标的冲突目标的冲突 n n组织协调组织协调水平协调：组织间水平方向上的合作水平协调：组织间水平方向上的合作水平协调：组织间水平方向上的合作水平协调：组织间水平方向上的合作垂直协调：依靠组织的等级权威来完成协调，垂直协调：依靠组织的等级权威来完成协调，垂直协调：依靠组织的等级权威来完成协调，垂直协调：依靠组织的等级权威来完成协调，是上级对下级组织冲突进行的协调是上级对下级组织冲突进行的协调是上级对下级组织冲突进行的协调是上级对下级组织冲突进行的协调组织合作组织合作n n作用作用可以有效克服冲突导致的精力分散和资源浪费可以有效克服冲突导致的精力分散和资源浪费可以有效克服冲突导致的精力分散和资源浪费可以有效克服冲突导致的精力分散和资源浪费增强组织成员团结增强组织成员团结增强组织成员团结增强组织成员团结n n主要特征主要特征实行小团体控制实行小团体控制实行小团体控制实行小团体控制发展具有高参与性的组织文化发展具有高参与性的组织文化发展具有高参与性的组织文化发展具有高参与性的组织文化竞争以时间为基础，是效率的竞争竞争以时间为基础，是效率的竞争竞争以时间为基础，是效率的竞争竞争以时间为基础，是效率的竞争成立自我管理的团队成立自我管理的团队成立自我管理的团队成立自我管理的团队个体行为与群体行为个体行为与群体行为 n n公共行政人员个体行为理论公共行政人员个体行为理论 成人发展模型：职业发展的阶段性成人发展模型：职业发展的阶段性成人发展模型：职业发展的阶段性成人发展模型：职业发展的阶段性文化行为模型：行为受不同民族文化的影响文化行为模型：行为受不同民族文化的影响文化行为模型：行为受不同民族文化的影响文化行为模型：行为受不同民族文化的影响政治行为模型：如政治家型和专业型行政人员政治行为模型：如政治家型和专业型行政人员政治行为模型：如政治家型和专业型行政人员政治行为模型：如政治家型和专业型行政人员n n群体行为群体行为群体压力群体压力群体压力群体压力从众从众从众从众行为行为行为行为组织行为组织行为n n解释组织行为的理论包括解释组织行为的理论包括控制论、系统论、决策论、博弈论控制论、系统论、决策论、博弈论控制论、系统论、决策论、博弈论控制论、系统论、决策论、博弈论政治理论、公共选择理论（政治理论、公共选择理论（政治理论、公共选择理论（政治理论、公共选择理论（有代表性有代表性有代表性有代表性）n n公共选择理论公共选择理论又叫理性选择理论又叫理性选择理论又叫理性选择理论又叫理性选择理论组织中的个体是组织中的个体是组织中的个体是组织中的个体是“ “经济人经济人经济人经济人” ”，是理性的，追求，是理性的，追求，是理性的，追求，是理性的，追求自身利益的最大化自身利益的最大化自身利益的最大化自身利益的最大化第四节第四节 公共组织环境公共组织环境 n n公共组织的生态环境公共组织的生态环境n n组织环境的基本构成因素组织环境的基本构成因素公共组织的生态环境公共组织的生态环境n n1947年年，高斯对，高斯对行政生态进行了行政生态进行了研究研究n n里格斯的行政里格斯的行政生态学列举三种生态模型生态学列举三种生态模型农业社农业社农业社农业社会会会会型型型型过渡社会型过渡社会型过渡社会型过渡社会型工业社会型工业社会型工业社会型工业社会型n n现代组织理论将组织环境划分为现代组织理论将组织环境划分为一般环境：影响一般环境：影响一般环境：影响一般环境：影响社会一切社会一切社会一切社会一切组织组织组织组织具体环境：直接具体环境：直接具体环境：直接具体环境：直接影响个别影响个别影响个别影响个别组织组织组织组织组织环境的基本构成因素组织环境的基本构成因素n n政治环境政治环境n n经济环境经济环境n n文化环境文化环境n n技术环境技术环境n n舆论舆论环境环境公共组织需要公众的支持公共组织需要公众的支持公共组织需要公众的支持公共组织需要公众的支持有时有时有时有时舆论舆论舆论舆论左右左右左右左右着公共组织的目标和着公共组织的目标和着公共组织的目标和着公共组织的目标和行为行为行为行为本章结束，本章结束，谢谢大家！谢谢大家！不同的观点不同的观点n n18731873年，斯年，斯年，斯年，斯宾塞将宾塞将宾塞将宾塞将“ “组织组织组织组织” ”引入引入引入引入社会科学社会科学社会科学社会科学领域领域领域领域n n巴纳德：协调巴纳德：协调巴纳德：协调巴纳德：协调两两两两人及两人以上人及两人以上人及两人以上人及两人以上活动与力量的活动与力量的活动与力量的活动与力量的系统系统系统系统n n卡斯特和卡斯特和卡斯特和卡斯特和罗森茨韦克罗森茨韦克罗森茨韦克罗森茨韦克有有有有目标的，即怀有某种目的的目标的，即怀有某种目的的目标的，即怀有某种目的的目标的，即怀有某种目的的人群人群人群人群心理心理心理心理系统，即群体中相互作用的系统，即群体中相互作用的系统，即群体中相互作用的系统，即群体中相互作用的人群人群人群人群技术技术技术技术系统，即运用知识和技能的系统，即运用知识和技能的系统，即运用知识和技能的系统，即运用知识和技能的人群人群人群人群有有有有结构的活力实体，即在特定关系模式结构的活力实体，即在特定关系模式结构的活力实体，即在特定关系模式结构的活力实体，即在特定关系模式中的工作群体中的工作群体中的工作群体中的工作群体n n西蒙：一个人类群体中的信息沟通与相互关系的西蒙：一个人类群体中的信息沟通与相互关系的西蒙：一个人类群体中的信息沟通与相互关系的西蒙：一个人类群体中的信息沟通与相互关系的复杂模式复杂模式复杂模式复杂模式不同观点的相同之处不同观点的相同之处n n组织是人们在相互交往中形成的一定行为组织是人们在相互交往中形成的一定行为关系的集合关系的集合n n组织有着某种特定目标组织有着某种特定目标n n组织有一定的结构和行为方式组织有一定的结构和行为方式n n组织有其内在的精神意识组织有其内在的精神意识n n组织是一个开放系统，随着组织环境的变组织是一个开放系统，随着组织环境的变化而发展化而发展按照财务会计标准分类按照财务会计标准分类n n分类依据分类依据有利于有利于有利于有利于加强审计和对公共组织的监督；加强审计和对公共组织的监督；加强审计和对公共组织的监督；加强审计和对公共组织的监督；政府或非营利组织的会计准则与赢利性公司的政府或非营利组织的会计准则与赢利性公司的政府或非营利组织的会计准则与赢利性公司的政府或非营利组织的会计准则与赢利性公司的会计准则是不同的；会计准则是不同的；会计准则是不同的；会计准则是不同的；n n分类结果分类结果政府机构政府机构政府机构政府机构教育教育教育教育组织、健康和福利组织、健康和福利组织、健康和福利组织、健康和福利组织组织组织组织宗教宗教宗教宗教组织、慈善组织、组织、慈善组织、组织、慈善组织、组织、慈善组织、基金会等基金会等基金会等基金会等按公共权力标准分类按公共权力标准分类n n强制型公共强制型公共组织组织主要指政府部门主要指政府部门主要指政府部门主要指政府部门特点是根据法律授权，依靠公共权力对社会公特点是根据法律授权，依靠公共权力对社会公特点是根据法律授权，依靠公共权力对社会公特点是根据法律授权，依靠公共权力对社会公共事务进行强制性共事务进行强制性共事务进行强制性共事务进行强制性管理管理管理管理n n半半强制型公共组织强制型公共组织n n非非强制型公共强制型公共组织组织按权威和等级结构分类按权威和等级结构分类n n古典模型古典模型n n官僚模型官僚模型n n第三部门行政模型第三部门行政模型半强制型公共组织半强制型公共组织n n特点特点更多更多更多更多依靠市场手段而不是行政依靠市场手段而不是行政依靠市场手段而不是行政依靠市场手段而不是行政手段手段手段手段对对对对当事人有一定的当事人有一定的当事人有一定的当事人有一定的强制性强制性强制性强制性n n种类种类仲裁委员会仲裁委员会仲裁委员会仲裁委员会消费者消费者消费者消费者保护保护保护保护协会协会协会协会行业行业行业行业协会协会协会协会等等等等非强制型公共组织非强制型公共组织n n特点特点非非非非强制性和强制性和强制性和强制性和服务性服务性服务性服务性非盈利性非盈利性非盈利性非盈利性n n种类种类学校学校学校学校、研究所以及文化研究所以及文化研究所以及文化研究所以及文化和科学技术团体和科学技术团体和科学技术团体和科学技术团体基金会基金会基金会基金会医疗医疗医疗医疗保健保健保健保健机构机构机构机构咨询咨询咨询咨询服务机构等服务机构等服务机构等服务机构等古典模型古典模型n n建立在古典组织理论基础建立在古典组织理论基础上上n n古利克和厄威克：古典模型的八项标准古利克和厄威克：古典模型的八项标准n n特点特点组织的四组织的四组织的四组织的四个基础：目标、过程、顾客、个基础：目标、过程、顾客、个基础：目标、过程、顾客、个基础：目标、过程、顾客、领域，领域，领域，领域，其中必须其中必须其中必须其中必须有一个被赋予优先有一个被赋予优先有一个被赋予优先有一个被赋予优先地位地位地位地位行政部门在最高层次上按主要目标行政部门在最高层次上按主要目标行政部门在最高层次上按主要目标行政部门在最高层次上按主要目标组建组建组建组建任何上级仅能有效监督数量有限的直接任何上级仅能有效监督数量有限的直接任何上级仅能有效监督数量有限的直接任何上级仅能有效监督数量有限的直接下属下属下属下属行政权威和责任授予单一行政行政权威和责任授予单一行政行政权威和责任授予单一行政行政权威和责任授予单一行政人员人员人员人员垂直领导活动和参谋活动被严格加以区分垂直领导活动和参谋活动被严格加以区分垂直领导活动和参谋活动被严格加以区分垂直领导活动和参谋活动被严格加以区分官僚模型官僚模型n n理论基础理论基础是韦伯是韦伯的官僚的官僚理论，适合理论，适合复杂复杂组织组织n n官僚型组织官僚型组织的运作基础的运作基础是是理性理性-合法合法权威权威n n特点特点基于职能专业化的劳动基于职能专业化的劳动基于职能专业化的劳动基于职能专业化的劳动分工分工分工分工有明确的职权有明确的职权有明确的职权有明确的职权等级及与之相关等级及与之相关等级及与之相关等级及与之相关的的的的规章制度规章制度规章制度规章制度有处理工作的程序有处理工作的程序有处理工作的程序有处理工作的程序系统系统系统系统人与人之间关系的非人与人之间关系的非人与人之间关系的非人与人之间关系的非人格化人格化人格化人格化雇员的选择与提升以其技术能力为基础雇员的选择与提升以其技术能力为基础雇员的选择与提升以其技术能力为基础雇员的选择与提升以其技术能力为基础第三部门行政模型第三部门行政模型n n公共事务由多人的董事会或者委员会进行公共事务由多人的董事会或者委员会进行管理管理n n政府成为政府成为“代理人政府代理人政府”，很多工作通过，很多工作通过合同委托第三部门合同委托第三部门承担承担n n政府难以监督组织之外的政府难以监督组织之外的代理商代理商n n行政组织不是孤立地处理公共事务，往往行政组织不是孤立地处理公共事务，往往与其他公共组织形成一个网络与其他公共组织形成一个网络直线结构直线结构n n特点特点单一单一单一单一垂直领导，结构简单，领导隶属关系垂直领导，结构简单，领导隶属关系垂直领导，结构简单，领导隶属关系垂直领导，结构简单，领导隶属关系明确明确明确明确信息传递途径单一，传递速度信息传递途径单一，传递速度信息传递途径单一，传递速度信息传递途径单一，传递速度快快快快n n缺点缺点基层组织自主性小基层组织自主性小基层组织自主性小基层组织自主性小各各各各职位工作程序固定，容易导致职位工作程序固定，容易导致职位工作程序固定，容易导致职位工作程序固定，容易导致僵化僵化僵化僵化n n适用于规模不大，适用于规模不大，工作简单工作简单的公共组织的公共组织职能结构职能结构n n各部门各部门在水平方向按职能不同进行分工在水平方向按职能不同进行分工，再分别再分别对下级部门实施领导的对下级部门实施领导的机构机构n n上级部门没有只服从上级部门没有只服从自己的下级自己的下级部门，下部门，下级级部门也不只服从一个上级部门也不只服从一个上级部门部门n n优点优点依靠依靠依靠依靠水平分工领导，拓展了管理事务的水平分工领导，拓展了管理事务的水平分工领导，拓展了管理事务的水平分工领导，拓展了管理事务的范围范围范围范围适宜适宜适宜适宜于相对较复杂的管理于相对较复杂的管理于相对较复杂的管理于相对较复杂的管理工作工作工作工作n n缺点：多头领导易导致政出多门缺点：多头领导易导致政出多门直线直线 - 职能结构职能结构n n综合综合直线结构和职能结构基础上直线结构和职能结构基础上形成，各形成，各级级部门之间既有部门之间既有垂直领导，垂直领导，又有又有水平协调水平协调n n优点优点强化强化强化强化了水平层次领导部门的协调了水平层次领导部门的协调了水平层次领导部门的协调了水平层次领导部门的协调领导领导领导领导下级部门只有下级部门只有下级部门只有下级部门只有一一一一个上级个上级个上级个上级领导领导领导领导，但接受，但接受，但接受，但接受其他其他其他其他上级上级上级上级部门的部门的部门的部门的指导监督，有助于决策科学化和指导监督，有助于决策科学化和指导监督，有助于决策科学化和指导监督，有助于决策科学化和民主化民主化民主化民主化n n缺点缺点上级部门之间冲突上级部门之间冲突上级部门之间冲突上级部门之间冲突部门部门部门部门关系复杂关系复杂关系复杂关系复杂矩阵结构矩阵结构 n n以完成某项工作为核心，从有关部门抽调以完成某项工作为核心，从有关部门抽调人员组成临时机构履行工作任务的人员组成临时机构履行工作任务的机构机构n n特点特点垂直领导垂直领导垂直领导垂直领导与水平领导与水平领导与水平领导与水平领导并重并重并重并重保持了组织成员的稳定性，充分发挥组织成员保持了组织成员的稳定性，充分发挥组织成员保持了组织成员的稳定性，充分发挥组织成员保持了组织成员的稳定性，充分发挥组织成员的综合优势，的综合优势，的综合优势，的综合优势，效率高效率高效率高效率高灵活灵活灵活灵活，适应，适应，适应，适应复杂工作的复杂工作的复杂工作的复杂工作的需要需要需要需要n n被很多规模较大的公共组织采用被很多规模较大的公共组织采用纵向结构纵向结构n n也也叫叫层层次次结结构构，指指行行政政组组织织的的若若干干层层次次，特别是特别是上下层次之间的领导与服从上下层次之间的领导与服从关系关系n n分为分为宏观纵向结构：各级行政组织间的层级关系宏观纵向结构：各级行政组织间的层级关系宏观纵向结构：各级行政组织间的层级关系宏观纵向结构：各级行政组织间的层级关系微观纵向结构：行政微观纵向结构：行政微观纵向结构：行政微观纵向结构：行政组织内部的工作层次组织内部的工作层次组织内部的工作层次组织内部的工作层次关系关系关系关系n n我国我国行政行政组织的宏观纵向结构分为组织的宏观纵向结构分为中央中央中央中央行政行政行政行政组织组织组织组织地地地地方方方方行行行行政政政政组组组组织织织织，又又又又分分分分：两两两两级级级级制制制制（直直直直辖辖辖辖市市市市- -区区区区）、三级制和四级制三级制和四级制三级制和四级制三级制和四级制横向结构横向结构n n含义：反映含义：反映含义：反映含义：反映同级行政组织之间和各行政同级行政组织之间和各行政同级行政组织之间和各行政同级行政组织之间和各行政组织的构组织的构组织的构组织的构成成成成部门之间部门之间部门之间部门之间分工分工分工分工、协作协作协作协作的关系的关系的关系的关系各各各各部门都有明确的工作范围和权责部门都有明确的工作范围和权责部门都有明确的工作范围和权责部门都有明确的工作范围和权责划分划分划分划分各部门之间是平等的各部门之间是平等的各部门之间是平等的各部门之间是平等的n n从横向结构看，从横向结构看，从横向结构看，从横向结构看，行政行政行政行政部门部门部门部门一般一般一般一般分为分为分为分为4 4种种种种决策部门决策部门决策部门决策部门执行部门执行部门执行部门执行部门反馈部门反馈部门反馈部门反馈部门监督部门监督部门监督部门监督部门n n我国行政管理部门主要分为我国行政管理部门主要分为我国行政管理部门主要分为我国行政管理部门主要分为业务部门业务部门业务部门业务部门和和和和辅助部门辅助部门辅助部门辅助部门首长首长制制n n也叫一长制也叫一长制或者独任或者独任制（制（独裁制独裁制），行政），行政组织的法定最高决策权归一个行政组织的法定最高决策权归一个行政首长首长n n优点优点：权力集中，责任明确，指挥灵活有：权力集中，责任明确，指挥灵活有力，易于保守秘密，力，易于保守秘密，减少摩擦减少摩擦和和损耗损耗n n缺点缺点：无人牵制无人牵制监督，易监督，易导致滥用权力、导致滥用权力、独断专行、压制民主、独断专行、压制民主、徇私舞弊等徇私舞弊等n n我国行政组织实行我国行政组织实行“首长负责制首长负责制”委员会制委员会制n n也叫合议制，行政组织的最高决策也叫合议制，行政组织的最高决策权由委权由委员会议（人数通常为员会议（人数通常为 5 - 13人）集体掌握人）集体掌握n n例子：瑞士联邦委员会；我国的政务院例子：瑞士联邦委员会；我国的政务院n n优点优点：集思广益；利于监督：集思广益；利于监督n n缺点：责任不明确，容易造成争功诿过的缺点：责任不明确，容易造成争功诿过的弊端；委员间相互不易协调；决策迟缓弊端；委员间相互不易协调；决策迟缓首长制与委员制首长制与委员制n n我国的情况我国的情况实行首长实行首长实行首长实行首长制，同时制，同时制，同时制，同时吸收委员吸收委员吸收委员吸收委员制的制的制的制的长处长处长处长处国务院实行国务委员国务院实行国务委员国务院实行国务委员国务院实行国务委员会议制度和常务委员会议会议制度和常务委员会议会议制度和常务委员会议会议制度和常务委员会议制度制度制度制度地方政府地方政府地方政府地方政府实行政府会议实行政府会议实行政府会议实行政府会议制度制度制度制度重大问题一般经集体讨论后由重大问题一般经集体讨论后由重大问题一般经集体讨论后由重大问题一般经集体讨论后由首长首长首长首长集中集中集中集中n n反映了民主集中制的政治制度反映了民主集中制的政治制度职能制职能制n n行政组织根据行政组织根据不同的业务性质不同的业务性质、职能而横、职能而横向划分向划分若干部门若干部门，各部门的业务，各部门的业务内容内容不同不同n n优点优点工作工作工作工作专业化，提高专业化，提高专业化，提高专业化，提高工作效率工作效率工作效率工作效率行政首长可以集中精力进行行政首长可以集中精力进行行政首长可以集中精力进行行政首长可以集中精力进行组织的宏观组织的宏观组织的宏观组织的宏观管理管理管理管理n n缺点缺点各单位都无法协调关系，总揽全局各单位都无法协调关系，总揽全局各单位都无法协调关系，总揽全局各单位都无法协调关系，总揽全局分工分工分工分工过细导致主管部门过多，过细导致主管部门过多，过细导致主管部门过多，过细导致主管部门过多，政出多门政出多门政出多门政出多门层级制层级制n n行政行政组织纵向组织纵向分为分为有有隶属关系的若干层次隶属关系的若干层次n n优点优点组织系统业务相通，便于沟通组织系统业务相通，便于沟通组织系统业务相通，便于沟通组织系统业务相通，便于沟通领导领导领导领导权力集中，有助于统一权力集中，有助于统一权力集中，有助于统一权力集中，有助于统一指挥指挥指挥指挥n n缺点缺点上级任务复杂，往往上级任务复杂，往往上级任务复杂，往往上级任务复杂，往往顾此失彼顾此失彼顾此失彼顾此失彼缺乏专业分工，工作弹性缺乏专业分工，工作弹性缺乏专业分工，工作弹性缺乏专业分工，工作弹性小小小小行政行政行政行政首长权力集中首长权力集中首长权力集中首长权力集中，容易，容易，容易，容易造成造成造成造成独断专行独断专行独断专行独断专行n n现代常以层级制为基础，进行职能现代常以层级制为基础，进行职能分工分工集权制集权制n n行政行政行政行政权力集中在上级机关，下级机关仅有有限的权力集中在上级机关，下级机关仅有有限的权力集中在上级机关，下级机关仅有有限的权力集中在上级机关，下级机关仅有有限的裁量裁量裁量裁量权权权权n n优点优点优点优点政令政令政令政令统一统一统一统一，统筹兼顾，统筹兼顾，统筹兼顾，统筹兼顾便于便于便于便于集中力量集中力量集中力量集中力量n n缺点缺点缺点缺点层级层级层级层级节制过严节制过严节制过严节制过严，不能因地制宜处理事务，不能因地制宜处理事务，不能因地制宜处理事务，不能因地制宜处理事务下级下级下级下级的行为被动，积极性不的行为被动，积极性不的行为被动，积极性不的行为被动，积极性不高高高高易易易易导致独裁和长官意志导致独裁和长官意志导致独裁和长官意志导致独裁和长官意志分权制分权制n n联邦制联邦制国家国家中较普遍中较普遍n n优点优点各级行政组织可以因地制宜各级行政组织可以因地制宜各级行政组织可以因地制宜各级行政组织可以因地制宜发挥特长发挥特长发挥特长发挥特长能激发能激发能激发能激发行政人员的工作行政人员的工作行政人员的工作行政人员的工作积极性积极性积极性积极性防止上级组织和个人防止上级组织和个人防止上级组织和个人防止上级组织和个人独断专行独断专行独断专行独断专行n n缺点缺点权力分散权力分散权力分散权力分散，上级意图上级意图上级意图上级意图难以难以难以难以实现实现实现实现易易易易形成地方形成地方形成地方形成地方势力，势力，势力，势力，造成组织分裂造成组织分裂造成组织分裂造成组织分裂完整制完整制n n行政行政组织中同一层级的各个机关受一个机组织中同一层级的各个机关受一个机关或行政首长指挥关或行政首长指挥监督监督n n优点优点权责权责权责权责集中明确，组织机构简单集中明确，组织机构简单集中明确，组织机构简单集中明确，组织机构简单统一统一统一统一机构机构机构机构之间分工合作之间分工合作之间分工合作之间分工合作好好好好有利于统筹全局和执行有利于统筹全局和执行有利于统筹全局和执行有利于统筹全局和执行命令命令命令命令n n缺点缺点：权力集中在行政首长手中，下属单：权力集中在行政首长手中，下属单位位缺乏缺乏自主性自主性分离制分离制n n同同一层级的各机关，受两个以上的机构或一层级的各机关，受两个以上的机构或行政首长的指挥行政首长的指挥监督监督n n优点优点行政行政行政行政机关独立性强，措施机关独立性强，措施机关独立性强，措施机关独立性强，措施灵活灵活灵活灵活有利有利有利有利于于于于通过通过通过通过发挥专业部门发挥专业部门发挥专业部门发挥专业部门优势优势优势优势n n缺点缺点机构机构机构机构之间协调之间协调之间协调之间协调合作较难合作较难合作较难合作较难部门行动各自为政，降低部门行动各自为政，降低部门行动各自为政，降低部门行动各自为政，降低行政效率行政效率行政效率行政效率政治环境的基本因素政治环境的基本因素n n政治体制政治体制n n政治权力政治权力n n国家结构国家结构n n政府机构政府机构n n政治制度政治制度n n公共政策公共政策政治环境的影响政治环境的影响n n政治政治体制体制确定公共组织的确定公共组织的地位和地位和作用作用n n政治权力赋予公共组织影响力和约束力政治权力赋予公共组织影响力和约束力n n国家结构决定公共组织的活动范围国家结构决定公共组织的活动范围n n政府机构拥有超越其他公共组织的权力政府机构拥有超越其他公共组织的权力n n政党制度政党制度使得部分使得部分公共组织能够强有力地公共组织能够强有力地集体行动参与公共政策集体行动参与公共政策n n公共政策为公共组织以及其他组织之间提公共政策为公共组织以及其他组织之间提供了相互影响和相互妥协的通道供了相互影响和相互妥协的通道经济环境经济环境n n基本基本基本基本要素要素要素要素经济体制经济体制经济体制经济体制经济利益经济利益经济利益经济利益经济实力经济实力经济实力经济实力产业结构产业结构产业结构产业结构n n影响：影响：影响：影响：经济体制决定公共组织的行为方式；经济体制决定公共组织的行为方式；经济体制决定公共组织的行为方式；经济体制决定公共组织的行为方式；经济利益决定公共组织目标；经济利益决定公共组织目标；经济利益决定公共组织目标；经济利益决定公共组织目标；经济实力为公共组织提供权力来源；经济实力为公共组织提供权力来源；经济实力为公共组织提供权力来源；经济实力为公共组织提供权力来源；产业结构影响公共组织的发展产业结构影响公共组织的发展产业结构影响公共组织的发展产业结构影响公共组织的发展文化环境的基本要素文化环境的基本要素n n认知认知n n价值价值n n意识形态意识形态n n行为规范行为规范n n道德传统道德传统文化环境的影响文化环境的影响n n认知认知水平决定公共组织对问题水平决定公共组织对问题的处理方式的处理方式n n价值决定公共组织对待社会事务的价值决定公共组织对待社会事务的态度态度n n意识形态使公共组织的政治、经济利益意识形态使公共组织的政治、经济利益明明晰化晰化n n行为规范决定公共组织如何与其他组织进行为规范决定公共组织如何与其他组织进行沟通行沟通交流交流n n道德传统使得公共组织能够发挥功能道德传统使得公共组织能够发挥功能技术环境技术环境n n基本基本基本基本要素要素要素要素经验技术经验技术经验技术经验技术实体技术实体技术实体技术实体技术知识技术知识技术知识技术知识技术n n影响影响影响影响表现表现表现表现信息技术使组织结构出现信息技术使组织结构出现信息技术使组织结构出现信息技术使组织结构出现“ “去中心化去中心化去中心化去中心化” ”的的的的趋向趋向趋向趋向计算机网络使公共组织管理方式发生计算机网络使公共组织管理方式发生计算机网络使公共组织管理方式发生计算机网络使公共组织管理方式发生变化变化变化变化信息技术提高工作效率信息技术提高工作效率信息技术提高工作效率信息技术提高工作效率组织组织组织组织内部分化出专进行性技术创新的部门内部分化出专进行性技术创新的部门内部分化出专进行性技术创新的部门内部分化出专进行性技术创新的部门金字塔结构金字塔结构n n特点特点管理管理管理管理层次层次层次层次分明分明分明分明上级上级上级上级对下级控制对下级控制对下级控制对下级控制严格严格严格严格n n优点：权力优点：权力集中，分工集中，分工明确，便于组织统明确，便于组织统一行动一行动n n缺点：层次缺点：层次多，信息传递不多，信息传递不畅，容易畅，容易造成造成信息信息失真失真扁平结构扁平结构n n特点特点管理管理管理管理层次少，信息传递迅速，信息不易层次少，信息传递迅速，信息不易层次少，信息传递迅速，信息不易层次少，信息传递迅速，信息不易失真失真失真失真决策决策决策决策执行时间执行时间执行时间执行时间短短短短下级下级下级下级人员拥有较大的人员拥有较大的人员拥有较大的人员拥有较大的自主权自主权自主权自主权n n缺点缺点结构结构结构结构松散松散松散松散集体集体集体集体行动难度行动难度行动难度行动难度大大大大