食品安全综合协调工作王志炜王志炜2009年11月食品安全综合协调沿革药监部门已做的协调工作综合协调工作的依据、内容如何开展综合协调工作已开展的综合协调工作近期工作安排2我国食品安全综合协调沿革1995年通过的食品卫生法，确立的食品卫生监管部门是卫生部门从2003年、2004年开始逐步增加其它部门分别监督管理，开始实施分段监管3我国食品安全综合协调沿革2003年国务院机构改革，确定组建国家食品药品监督管理局，承担食品安全综合协调工作2008年国务院机构改革，确定卫生部承担食品安全综合协调职责2009年，食品安全法从法律的高度，规定卫生部承担食品安全综合协调职责，县级以上地方卫生部门根据本法的规定履行职能4我国食品安全综合协调沿革2003年3月10日，国务院宣布在原国家药品监督管理局的基础上组建食品药品监督管理局，类似于美国的FDA机构。这是中国惟一一个带着“食品”二字的监管单位在当时的政府机构改革中，中央政府希望其能够在部门林立、政出多门的食品安全监管体系中起到综合协调的作用5我国食品安全综合协调沿革郑筱萸说，食品药品监管局的任务就是要充当国务院在食品安全管理上的“抓手”。国家食品药品监督管理局所履行的“综合监督、组织协调和依法组织开展对重大事故查处”的职能，没有在法律上能到确认、规范和保障。副部级的单位协调其他的正部级单位6我国食品安全综合协调沿革2004年，国务院印发关于进一步加强食品安全的决定（国发200423号文），确定了“以分段管理为主、品种管理为辅”的监管模式。文件规定：农业部门负责初级农产品生产环节的监管；质检部门负责食品生产加工环节的监管，将现由卫生部门承担的食品生产加工环节的卫生监管职责划归质检部门；工商部门负责食品流通环节的监管；卫生部门负责餐饮业和食堂等消费环节的监管；食品药品监管部门负责对食品安全的综合监督、组织协调和依法组织查处重大事故。7我国食品安全综合协调沿革文件要求，农业、发展改革和商务等部门按照各自职责，做好种植养殖、食品加工、流通、消费环节的行业管理工作。文件对食品安全的监管体制作了统筹，明确了分段监管。2004年相继发生的“红心鸭蛋”事件、“有毒多宝鱼”事件、“瘦肉精”事件等。2005年的全国“两会”，有一半的全国人大代表提议或者附议食品安全有关的提案。8我国食品安全综合协调沿革2007年12月在食品安全法草案第一次审议时候，有代表提出：目前中国的食品监管体制为分段管理，食品安全风险评估、安全标准制定等不属于任何一个环节的事项，由哪个部门负责不够明确，客观上产生部门职能交叉，责任不清等问题。2008年4月，全国人大常委会向社会全文公布食品安全法草案并公开征求意见，这也是新一届全国人大常委会向社会广泛征求意见的第一部法律草案。在一个月内，征集到11327件意见。这些意见中有两成涉及到食品安全管理体制。9我国食品安全综合协调沿革全国人大教科文卫委员会在对一审草案审议意见中认为，维持现行的分段管理体制的思路，没有解决目前存在的多头管理、谁也管不住的问题，对各行政管理部门的职责划分也不够清晰，不利于操作执法。 一些委员建议，为了增加法律的可操作性，应该成立一个综合的协调部门或领导小组、领导委员会来综合管理食品安全。比如，目前由各级政府设立的食品安全领导小组可以考虑写入法律。在下一步机构改革当中，应该明确一个对食品安全监督管理负主要责任的部门，其他部门配合。 10我国食品安全综合协调沿革2008年3月，十一届全国人大一次会议审议通过国务院机构改革方案。2008年8月食品安全法草案二审稿明确规定：国务院卫生行政部门承担食品安全综合协调职责，负责食品安全风险评估、食品安全标准制定、食品安全信息公布、食品检验机构的资质认定条件和检验规范的制定，组织查处食品安全重大事故。 11我国食品安全综合协调沿革同时规定：国务院质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门依据本法和国务院规定的职责，分别对食品生产、食品流通、餐饮服务活动实施监督管理。在各地方的食品安全监管制度上，规定：由县级以上地方人民政府统一组织、协调本行政区域的食品安全监管工作，并承担制定相关协调机制、指挥应对食品安全突发事件、建立监管责任制等职责。而各地方卫生行政、质量监督、工商行政、食品药品监管部门则各司其职，各自承担不同的监管职责。 12我国食品安全综合协调沿革2008年9月，三鹿奶粉事件引起了全社会对食品安全的广泛关注。2008年10月，在第二次审议过去仅仅两个月之后，全国人大常委会决定对这部法律进行第三次审议。三审稿又增加了地方政府的监管职能，即地方人民政府建立食品安全全程监督管理的工作机制。13我国食品安全综合协调沿革“三鹿毒奶粉”事件暴露出三聚氰胺添加过程发生在奶站，而奶站在当时竟然没有一个职能部门进行有效的监管而处于失控的状态。三审时，有委员建议，有关方面在监管体制上加大改革力度，成立国家食品安全监督管理委员会之类的机构，以更好地协调食品安全各个环节的监管工作。正是由于体制难以厘清，食品安全法的出台时间再次被推迟。14我国食品安全综合协调沿革2009年“两会”之前这个法律还不出台的话，食品安全立法将继续成为代表提案的重点。人大立法部门要求国务院在2009年2月3日前对监管体制调整做出最后的决定。 2009年2月，第四次审议稿，增加了“国务院设立食品安全委员会”的内容。但是这个委员会如何建制、如何管理、具体职责是什么，还有待于国务院作出规定。 15我国食品安全综合协调沿革食品安全法审议通过后，有学者认为：在中国食品安全管理上，多部门管理的效率要低于单个部门管理；单部门管理的结果和设定的管理目标接近最高，多部门管理的成果和预先设定的目标距离很大。因为，多部门都要朝这个方向走，可是在过程中，要不断地协调，成本非常高，达成共识的时候，可能和预先设定的目标是偏离的。 陈君石院士认为，食品安全法没有对食品监管体制作根本性的改革是最大的遗憾，食品安全只需农业和卫生两个部门就可以了。16我国食品安全综合协调沿革在2009年8月举行的以“落实食品安全保障体系，推进食品安全法治进程”为主题的中青年法学家恳谈会上，全国人大常委会法工委行政法室主任李援表示，要真正实现食品从农田到餐桌不留监督空白，需根据食品安全法的规定调整现有的监管体制，实现安全分段监管的“无缝对接”。 李援认为，这次立法的一个重要成果就是从法律制度上明确了我国的食品安全监管体制。即：在各级人民政府的统一领导下，由各级监督部门对食物链的各个环节实行分段监管。17我国食品安全综合协调沿革李援坦言，食品安全法在半年的准备期和两个月的实施期中也暴露了监管体制上的一些问题：一是分段监管的体制虽明确了各部门的职责，但每一段并不是一个独立的环节，也无法仅由一个部门来承担。比如，卫生部门承担综合协调的职责，综合协调的职能跨越了从农田到餐桌的各个环节，因而在每一个环节都需要和分管该环节的部门相互配合，才能真正将监管落到实处。18我国食品安全综合协调沿革二是我国现行法律中涉及食品安全的就有部，相关行政法规至少有部，还有大量的部门规章，这就可能导致各监管部门依照自己的法律法规办事。在这种多部门、多部法律法规的情况下，一定要首先适用食品安全法，食品安全法中没有规定的，再适用其他法律法规。比如，在违法处罚问题上，食品安全法的处罚力度大大高于其他法律法规，在这种情况下，应当依照食品安全法来执行。19我国食品安全综合协调沿革三是，目前的分段监管体制与部分食品按品种管理之间也存在矛盾。如食品安全法规定：“乳品、转基因食品、生猪屠宰、酒类和食盐的食品安全管理，适用本法；法律、行政法规另有规定的，依照其规定。”这种“另有规定”是指监管部门自己的规定，如生猪屠宰的监管就是由商务部来负责。这就使得在管理过程中容易出现在同一节点有多部门管理的情况。20我国食品安全综合协调沿革要解决好分段监管体制中的衔接问题，应在“分”为主的基础上，增强“统”的力量。现行的监管体制在实践过程中可能会遇到这样那样的问题，对此，食品安全法第一百零三条明确规定：“国务院根据实际需要，可以对食品安全监督管理体制作出调整。” 21药监部门已做的协调工作食品安全十一五规划食品放心工程省会城市食品安全评估食品安全监管信息发布暂行管理办法创建食品安全示范县区22药监部门已做的协调工作建立食品安全协调机构，2004成立河南省食品药品安全委员会，2006年调整；2008年成立河南省食品安全工作领导小组。办公室设在省食品药品监督管理局。河南省食品药品安全“十一五”规划开展食品放心工程活动。开展食品安全省创建活动。三鹿奶粉事件后，省食品药品监管、农业、工商、质监、卫生、商务、粮食、畜牧、出入境检验检疫等9个部门厅级干部带队、业务处室负责同志参加的9个督查组，分别对全省l 8个省辖市食品安全工作进行驻市督查。 23综合协调工作的依据食品安全法第四条 ：“国务院卫生行政部门承担食品安全综合协调职责。 国务院质量监督、工商行政管理和国家食品药品监督管理部门依照本法和国务院规定的职责，分别对食品生产、食品流通、餐饮服务活动实施监督管理。”24综合协调工作的依据食品安全法第五条：“ 县级以上地方人民政府统一负责、领导、组织、协调本行政区域的食品安全监督管理工作。 县级以上地方人民政府依照本法和国务院的规定确定本级卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门的食品安全监督管理职责。有关部门在各自职责范围内负责本行政区域的食品安全监督管理工作。”25综合协调工作的依据2009年2月，省委、省政府关于印发河南省人民政府机构改革实施意见的通知（豫文200918号）：“将省食品药品监督管理局承担的食品安全综合协调、组织查处食品安全重大事故的职责划入省卫生厅”。2009年5月，省政府办公厅关于印发河南省卫生厅河南省中医管理局主要职责内设机构和人员编制规定的通知（豫政办200959号）：“将省食品药品监督管理局综合协调食品安全、组织查处食品安全重大事故的职责划给省卫生厅”。26综合协调的内容协调研究拟订食品安全监管工作法规、方针政策、制度措施分析食品安全整体形势落实重要部署，解决重大问题协调重大专项行动评价有关部门、政府食品安全监管工作情况协调重大食品安全信息统一发布27综合协调的内容需要协调的内容县级以上地方人民政府统一负责、领导、组织、协调本行政区域食品安全监督管理工作，卫生部门承担食品安全综合协调职责，食品安全综合协调是承担政府食品安全的抓手，但是不能替代政府和各部门的职能属于两个以上食品安全监管依法开展的工作，需要协调一致的内容卫生部门依法承担的标准、评估和重大事故调查处置工作中，需要协调的28综合协调的内容不属于综合协调的内容依法和依照省政府“三定”方案确定的部门职能（属于编办）食品安全法律和条例规定的内容（属于全国人大和国务院法制办）食品安全经费（各部门依法向财政部门提出预算）食品安全事故的责任追究（属于监察部门，卫生部门负责提出事故责任调查情况报人民政府）29如何开展的综合协调工作综合：不同类别的事物组合在一起协调：（使）配合得适当恊調30如何开展的综合协调工作（一）统筹协调在当地政府领导下，建立健全食品安全综合协调机制，加强食品安全综合监督，协调食品安全监管工作，确保食品安全监管政策统一，工作步调统一，信息发布统一，形成监管合力，提高监管效能。建立食品安全监管部门议事机制、食品安全信息通报、发布机制、重大食品安全事故应急处置机制、食品安全风险监测、评估及预警机制等综合协调配套制度。31如何开展的综合协调工作（一）统筹协调（续）当好地方政府的参谋，加强考核评估，协调督促有关部门履行食品安全监管职责，保证政府食品安全部署落到实处。健全企业是食品安全第一责任人、地方政府对食品安全工作负总责、监管部门按职责分工各负其责的责任体系。配合纪检监察部门，加大行政问责力度，严查违法违纪行为，落实食品安全监管责任制和责任追究制。32如何开展的综合协调工作（二）工作目标政府放心，认可支持部门配合，听从协调群众满意，积极拥护媒体宣传，良好氛围履行职责，树立权威33如何开展的综合协调工作（三）工作思路一是争取地方党委、人大、政府和政协的支持充分发挥领导重视的优势围绕地方党委、人大、政府和政协的中心工作，准确把握食品安全与发展的关系，把食品安全工作融于当地的经济、社会发展中，从而使党委、人大、政府和政协把食品安全工作列入重要议事日程落实领导批示34如何开展的综合协调工作（三）工作思路（续）经常主动向党委、政府主要领导和分管领导汇报食品安全工作所面临的形势、阶段性工作实施情况、具体工作中发现的新情况和新问题经常主动向人大、政协报告食品安全工作部署、进展情况，遇到的困难和问题，发挥人大、政协的监督、督促检查的作用编发食品安全信息，反映卫生部门、各有关部门工作情况，介绍国家、外省相关工作动态35如何开展的综合协调工作（三）工作思路（续）重要节假日前，邀请党委、人大、政府、政协领导参与食品安全监督检查工作经常邀请人大代表、政协委员视察36如何开展的综合协调工作（三）工作思路（续）二是加强食品安全相关单位的沟通协调把握自己的身份同为政府领导的政府组成部门或政府直属机构，行政级别相同，不是领导与被领导的关系卫生部门代表或代替政府履行食品安全综合协调工作，落实政府要求，组织各部门按照职责分工开展监管工作，提出相应的工作意见和建议，督促其履行职责37如何开展的综合协调工作（三）工作思路（续）建立健全会议制度，定期召开会议，密切关系充分发挥食品安全信息等作用充分发挥会议纪要的作用面上的工作、大的活动，卫生牵头，各部门参与，共同完成做好有关部门、政府食品安全监管工作情况考核、评估和督查38如何开展的综合协调工作（三）工作思路（续）三是最大限度的发挥群众的作用食品安全是人民群众的最基本需求，很多问题食品都是被群众举报揭发出来的。加强宣传培训，向群众介绍食品安全、消费维权的有关法规和知识，树立食品安全意识和维权意识，提高群众参与食品安全监督的积极性。建立健全举报投诉机制，督促各部门落实。39如何开展的综合协调工作（三）工作思路（续）三是最大限度的发挥群众的作用接到投诉、举报，对属于卫生部门职责的，应当受理，并及时进行答复、核实、处理；对不属于卫生部门职责的，应当书面通知并移交有权处理的部门处理各部门接到有关食品安全事故的举报，应当立即向卫生部门通报。发生重大食品安全事故的，接到报告的卫生部门向本级政府和上级卫生部门报告。本级政府和上级卫生部门按照规定上报。卫生部门会同有关部门调查处理，采取有效措施40如何开展的综合协调工作（三）工作思路（续）四是营造良好的與论氛围加强食品安全法律、法规的宣传，通过大力宣传，增强全社会的食品安全法制意识，形成全社会关心和支持食品安全工作的良好局面 加强与电视、报刊、电台、互联网等新闻媒体的联系，充分利用各种新闻媒介，加大对食品安全综合协调工作的宣传力度，主动提供信息稿件，发布信息，提升社会影响力经常邀请新闻记者参与食品安全监督检查工作41如何开展的综合协调工作（三）工作思路（续）五是加强食品安全综合协调能力建设卫生部门经常被别的部门协调，不善于协调别的部门。综合协调人员的综合素质和行政能力要高，创新精神和组织协调能力要强建立综合协调工作规则拟定任务分工，将任务和责任分解到各部门和地方综合各部门食品安全监管情况，形成专题报告食品安全工作的评估、考核统一发布食品安全信息42如何开展的综合协调工作（三）工作思路（续）重视领导的批示上传下达击鼓传花表面文章43已开展的综合协调工作2009年6月24日上午，在省政府寇武江副秘书长的主持下，省卫生厅与省食品药品监督管理局进行了职责交接。交接前已做工作交接前已做工作 5月代省政府起草，由省政府印发了关于认真贯彻实施中华人民共和国食品安全法的通知、 河南省食品安全整顿工作实施方案 制定印发了河南省食品安全信息通报和公布管理制度（试行）、河南省重大食品安全事故查处制度（试行）（豫食安20096号） 组织开展了“食品安全法宣传周”活动。44已开展的综合协调工作7月初，我厅作为牵头部门印发了打击违法添加非食用物质和滥用食品添加剂专项整顿工作实施方案代省政府起草， 由其印发了河南省食品安全事故应急预案，还制定印发了河南省卫生系统食品安全事故应急预案（试行）以食品安全工作领导小组办公室的名义印发了关于申报创建省级食品安全示范县的通知，并制定了评估验收细则。编发了食品安全信息，加强了各部门间的信息沟通交流，反映各地各部门的工作动态。 45已开展的综合协调工作落实省委省政府2009年“十大实事”工作，组织开展了食品监测先后接到4起食品安全事件的通报，立即组织协调有关食品安全监管部门调查处理，采取有效控制措施，追踪问题食品来源和流向，通报流向地监管部门追踪查处，及时消除食品安全事故隐患，避免事态扩大，最大限度地防止或者减轻社会危害。8月起草了关于食品安全地方立法工作的意见建议制定河南省食品加工小作坊和食品摊贩管理办法46已开展的综合协调工作9月组织省卫生监督所对郑州、许昌、开封三市的超市、食品批发市场、农贸市场所使用的面粉及相关制品中禁用物质与滥用食品添加剂进行了监督抽查。采取暗访买样形式，对郑州、焦作、鹤壁和漯河4市的食品进行抽检。对厅直医疗机构食堂食品卫生状况进行专项检查，消除隐患47已开展的综合协调工作6月份以来，向社会发布了3起食物中毒预警通告，发布非食用物质“黑名单”制定印发了河南省食品安全企业标准备案管理办法（试行）共处理6起食物中毒事故，有序有效开展了医疗救护、卫生处理、流行病学调查、病因诊断，会同有关部门采取控制措施，未出现死亡病例。已分别依法对事故责任单位进行了行政处罚，对相关责任人分别进行了诫勉谈话、警告等行政处分。48近期工作安排大力推进食品安全省创建和食品安全整顿工作，在年底前后，组织有关部门对各地、各有关部门的食品安全整顿工作和创建工作进行考核评估。将组织制定河南省食品安全工作领导小组联席会议制度、河南省食品安全工作领导小组工作制度。为督促有关食品安全监管部门依法履行职责，组织制定河南省食品安全责任追究制度、河南省食品安全工作考核制度。49近期工作安排建立健全食品安全风险监测评估体系，对食源性疾病、食品污染以及食品中有害的因素进行监测，提高食品中有毒有害物质鉴定排查、风险评估和预警能力。目前，我省共设立了9个监测点，其中国家级4个，省级5个。今后，考虑2-3年内，在县（市、区）增设一批省级监测点，尽早建立起覆盖省、市、县并延伸到农村的食品污染物和食源性疾病监测网络50近期工作安排组织 “食品加工小作坊和食品摊贩管理办法”调研，力争早日列入到省人大常委会的立法调研项目组织召开省食品安全领导小组成员单位协调会议，讨论分析当前各部门在食品安全监管方面存在的主要问题、主要障碍、薄弱环节，研究对策，破解问题，交流食品安全工作经验，确保全省食品安全工作有条有序地开展51近期工作安排加大宣传力度，提高全社会的法制意识。食品安全法和食品安全法实施条例已经相继实施。今后，对“一法一条例”的普法宣传教育，要作为一项长期任务来抓，常抓不懈。充分发挥广播、电视、报刊、网络等媒体的作用，深入学校、社区、企业和乡村，采取贴近群众和喜闻乐见的形式，开展普法教育，宣传食品安全基本知识，增强公众的食品安全意识和自我保护意识，强化食品生产经营者法律意识、责任意识、诚信意识。52谢谢大家！地址：郑州市黄河路 与经二路交叉口邮编：450003电话：0371-6589792053