第二讲 应急管理体系第一节第一节 突发事件应急管理的机理特征n机理主要是指事件发生所遵循的内在逻辑和规律。n机理规律的探索是应急管理研究的基础（火、水、公共卫生、交通、危险品运输等等）。机理特征n突发事件的本质属性：n突然性和信息的高度缺失性n危害性及蔓延性n主体规律性n多范畴性（耦合于社会）机理体系的层次机理突发事件机理专业性机理一般性机理原则性应急管理机理专业性机理原理性流程性操作性管理类机理研究突发事件发生发展与传导的一般性规律 机理分析方法选讲n以传染病为例传染病机理分析传染病机理分析问题问题 描述传染病的传播过程描述传染病的传播过程 分析受感染人数的变化规律分析受感染人数的变化规律 预报传染病高潮到来的时刻预报传染病高潮到来的时刻 预防传染病蔓延的手段预防传染病蔓延的手段 按照传播过程的一般规律，按照传播过程的一般规律，用机理分析方法建立模型用机理分析方法建立模型机理分析n接触传染nSARS到H1N1n病毒变异n隔离处置 机理分析方法选讲n专业性机理举例矿难时间地点遇难人数事故原因2010.03.01内蒙古乌海31名被困者无生还可能在建的神华集团骆驼山煤矿发生透水事故。2010.01.05湖南立胜34人死亡湖南立胜煤矿发生重大火灾事故。2009.11.21黑龙江鹤岗共造成108人遇难新兴煤矿发生瓦斯爆炸。2009.09.08河南省平顶山54人死亡违法违规组织生产导致的特大事故。2009.05.30重庆市綦江县30人死亡、77人受伤违规违章行为引发的特别重大安全生产事故。2009.02.22山西屯兰78人死亡瓦斯浓度过高，煤矿爆炸。 2008.12.05山西山阴至少30人死亡矿井透水。矿方及部分官员瞒报。2008.11.08陕西澄城29人死亡瓦斯爆炸。2008.09.21河南登封37人死亡煤与瓦斯突出。2008.09.08山西襄汾276人死亡(截止当年10月27日)尾矿库垮坝。矿方瞒报。2008.08.01山西娄烦至少43人死铁矿滑坡。2008.07.21广西那读36人死亡矿井透水。2008.07.14河北蔚县35人死亡炸药燃烧。 官方串通矿方瞒报。2007.12.06山西洪洞105人死亡煤尘爆炸。矿方瞒报。2007.08.17山东新汶181人死亡暴雨引发洪水，两家煤矿被淹。2006.11.12山西灵石34人死亡井下私制炸药起火，并产生大量毒气。2005.11.27黑龙江七台河171人死亡(截止当年12月6日)煤尘爆炸。2005.08.07广东梅州大兴煤矿121人死亡煤矿透水。非法经营，当地安监官员受贿不作为。2005.02.14辽宁孙家湾煤矿214人死亡瓦斯爆炸。2004.12.02陕西铜川166人死亡瓦斯爆炸。机理分析n自然条件n地下开采；n瓦斯含量高：40n技术装备n机械化程度低：60非机械化，手工采煤200万人n采煤方法与技术国家可露天开采中国7.5美国32澳大利亚35演化的矿难事故n转化n自然灾害引起的矿难事故：暴雨，地震n蔓延n衍生n耦合n火灾一氧化碳含量超高2应急管理的机理分析n应急管理应该具备的特征：n及时性和有效性n复杂性和网络性n有限性和动态博弈性应急管理机制设计应急管理机制设计现有应急管理机制调研、利弊分析现有信息收集系统（网络、信息、共享条件等等）调研应急管理机制设计 组织结构 激活原则 切换原则 实施原则注：平时采用以政府为主体的虚拟（网络）结构，战时采用以政府为核心的直线式结构。应急管理机制平战工作流程图应急管理机制平战工作流程图 资源状态信息收集、分析资源的日常维护模拟、演练、战时运行各种预案研究单体评估组合分析应急管理机制事态评估（事件性质、环境、影响）资源状态评估应急方案资源配置方案实施管理效果评价组合方案平战切换原则法律、法规平时状态战时状态3突发事件应急管理机制n机制有多重含义，泛指一个复杂的工作系统和某些自然现象的物理、化学规律等等。与我们常说的机制相近的含义是指做事情的方式、方法。简单地说，机制就是制度加方法或者制度化了的方法。n首先，机制是经过实践检验证明有效的、较为固定的方法，应急管理的工作机制，不因机构负责人的变动而随意变动，而单纯的工作方式、方法是可以根据个人主观随意改变的。n其次，机制本身含有制度的因素，并且要求所有相关人员遵守，而单纯的工作方式、方法往往体现为个人做事的一种偏好或经验。例如监督机制，不仅指人人必须遵守的制度，而且应该包括各种监督的手段和方法。只有二者结合起来才能发挥作用。n第三，机制是在各种有效方式、方法的基础上总结和提炼的，而方式、方法往往只是做事的一种形式和思路。机制一定是经过实践检验有效的方式方法，并进行一定的加工，使之系统化、理论化，这样才能有效地指导实践。而单纯的工作方式和方法则因人而异，并不要求上升到理论高度。n第四，机制一般是依靠多种方式、方法来起作用的，而方式、方法可以是单一起作用的。例如，建立起各种工作机制的同时，还应有相应的激励机制、动力机制和监督机制来保证工作的落实、推动、纠错、评价等。建立完善的应急管理机制，才能使应急管理工作稳步发展，保持长久的活力。3突发事件应急管理机制n应急管理的“机制”是指用于处理突发事件的相应措施和制度。n突发事件应急管理机制关系图 紧急处置机制运行机制预警机制评估机制善后协调机制n应急管理机制由体系运行机制、预警机制、紧急处置机制、善后协调机制以及评估机制五大部分构成。（1）运行机制n统一指挥、分工协作原则n分级分类处理原则n及时切换原则n平战切换；级别切换n信息共享原则n资源的协调及管理原则（2）预警机制n预警机制是在突发事件实际发生之前对事件的预报、预测及提供预先处理操作的重要机制，主要内容：n对预警范围的确定n预警级别的设定及表达方法的规定n紧急通报的次序、范围和方式n突发事件范畴与领域预判（3）应急处置机制n分类分级原则n预案核心原则n生命优先原则n战时协同及授权辅助规定n特定处理原则（4）善后处理机制n资源补偿原则n灾区的重建原则n事故的报告和总结原则n对相关人员和机构的奖励与问责等（5）评估机制n对于突发事件的分类分级也是评估n应急管理机制有效性的评估n预案及预案管理的有效性评估n对体系整体和各机构应对能力的评估n处置效果的动态评估等第二节第二节 构建应急管理体系的原则与目标n体系建设的原则n体系建设的目标n不同运行状态下的作用2应急管理体系建设需要遵从的原则n全面性n层次性n可操作性n可重构性n高可靠性n高集成性3构筑应急管理体系的目标n（1）在平时能够正常运行，可提供一系列突发事件事前准备的功能。n（2）防止突发事件的发生，尤其是在警戒期做好突发事件防范处理准备。n（3）在突发事件出现后，以最快的速度响应，把事件的危害降低到最小。4应急管理保障体系在不同运行状态下的作用n应急管理保障体系的运行状态划分为三种：平时状态、警戒状态和战时状态。日常培训模拟，演习未解决减少产生无先兆判定突发事件级别项目可用资源预案库减少纠正控制影响有先兆形成突发事件生成应对方案评估并选择方案实施方案处理效果评估新变化事件收尾避免、减少偏差、异常预防控制正常主网络计划项目进度监控项目实施项目监控信息中心项目质量监控项目成本监控内外环境监控资源监控.效果不明显得到有效控制得到解决预警系统实施系统信息与资料收集回到主网络调整后期网络计划具备索赔条件，申请索赔赔后处理系统平战二种状态下项目组织机构及其职能的变化平战二种状态下项目组织机构及其职能的变化 现场救护组技术保障组安全保障组后勤保障组信息外联组资料统计组项目总经理工程部技术部质量安全部财务部物资供应部合同预算部人事劳务部职员职员职员职员职员职员职员职员职员职员职员职员职员职员应急办公室平战状态切换指令平战状态切换指令第三节第三节 应急管理体系的结构与内容有突发事件前兆发现问题，进行准备工作无突发事件前兆未得以解决，演变成为突发事件问题得以解决预警系统对突发事件进行定类、定等、定级判定突发事件的级别系统内可以使用的资源生成应对的方案识别系统对方案的可实施性进行评估：1、动用的机构是常设还是虚拟的2、物资的调配：可调用何处仓库的物资和设备3、资金的运作：采用的资金为什么机构提供可实施方案将方案实施对该方案进行评估：是否对解决该突发事件起作用，对其进行分析，对未来走向做出预测新变化下生成新方案方案效果明显，不需改变突发事件影响缩小，直至被控制住收尾后处理系统：处理突发事件之后的一系列问题预案库宣传培训模拟演习培训系统实施系统后处理系统应急管理体系运行过程1应急管理体系的构架和组成n从纵向功能看，主要的工作流程包括实时监测，预警（通知），启动以及处置和后处理。 突发事件应急管理保障系统的运行逻辑图 启动预警实时监测处置后处理突突发发事事件件应应急急管管理理保保障障体体系系各阶段的主要任务 n监测n预警n启动n处置n后处理n实例：美国公共卫生突发事件应对系统。美国公共卫生突发事件应对系统的纵向结构主要包括三个系统 美国公共卫生突发事件三级应对系统 n美国疾病控制和预防中心（Centers for Disease Control and Prevention，简写为CDC）疾病控制与预防系统n卫生资源和服务部(Health Resources and Services Administration，简写为HRSA)医院（地区/州）应急准备系统n城市医疗应对系统（Metropolitan Medical Response System，简写为MMRS）美国公共卫生突发事件应对系统的横向结构图 n应急管理体系包括指挥调度系统、处置实施系统、物质及人力资源管理系统、信息管理系统、决策辅助系统等五个系统 突发事件应急管理保障体系构成图 处置实施系统指挥调度系统信息管理系统资源保障系统决策辅助系统2指挥调度系统n指挥主体n基本功能（1）指挥主体n指挥主体的产生与职责n预案内（明确规定）和预案外（上级授权）n指挥主体的可变性n指挥主体的执行原则n一般事故或者突发事件：分级决策、分级处理、事后集中汇报的原则n重大事故：集中决策、分级处理、边处理边汇报的原则n为明确责任，事件处理采取谁决策谁负责，谁实施谁负责的原则（2）指挥调度系统的基本功能n请示报告n下达指令n通报情况n组织协调会议（3）平时状态下指挥调度系统的主要功能n组织、培训和演练n制定或完善相关制度n信息汇总分析n判定事件性质及其征兆n对请求的批复n组织协调n组织安全检查n组织事故调查n对人财物储备的适时监督n配置和协调（4）警戒状态时指挥调度系统的主要功能n预防性措施的制定n组织检查和演练n信息的汇总分析和研究判断n对操作请求批复n组织协调n组织事故调查（5）战时指挥调度系统的主要功能n判定事件性质、确定应对方案n跟踪和评估n动态调整预案n对操作请求批复n响应下级机构技术支援和资源调配的请求n组织协调n组织事故调查n与内外部和舆论的沟通3处置实施系统n日常运行、维护、改造n培训、演练（四川安县桑枣中学的校长叶志平,2200学生+100教师用时1分36秒，无一伤亡。） n检查、消除n资源的配置、补充n执行预案（1）平时状态下处置实施系统的主要功能n体系日常运行、维护和更新改造n执行培训和演练计划n9月4日，2009年国家海上搜救桌面演习暨东海搜救演习在浙江宁波-舟山核心港区佛渡水道海域举行。这是中国首次举行“多部委、海陆空、北京、杭州、宁波”桌面演练和异地实战演练同步进行的大规模海上搜救演习。且此次东海搜救演习在参演力量、演习科目、指挥层次和技术保障等方面都将创下中国历次海上演习之最，是对中国海上搜救能力的一次集中考验和展示。9月8日，一场集旅客海上转移、船舶火灾扑救、反恐特警空降等为一体的反恐救援演练在渤海湾举行。这是我国首次针对铁路轮渡举行的海陆空立体搜救演练（2）警戒状态下处置实施系统的主要功能n检查、消除隐患n根据指挥调度系统要求配置资源 n加强自身监测和信息反馈（3）战时处置实施系统的主要功能n启动预案n信息反馈n调整预案n临时资源调配n突发事件后处理4资源保障系统n物质n人力（1）物资资源保障系统n资源配置与储备n资源的维护、补充和更新n资源信息库的建立、维护和更新n资源的快速调用和补偿n资源运输和采购（2）人力资源保障系统n人力资源系统根据人力资源管理的内容，可分为人力资源规划、人力资源管理、人才队伍建设和机构人员配备等相关内容。n国家救援队人数500人左右，各省还有省级救援队5信息管理系统n手段n内容（1）信息传输手段n传输媒介n传输方式（2）信息管理的主要内容n信息采集n信息处理n信息传输n数据库信息报送原则n及时n准确n持续6决策辅助系统n决策问题n功能（1）应急管理中的主要决策问题n预警分析n资源的优化配置和布局n分类分级（事件、机构）n预案评估n预案选择n预案的动态调整n资源的优化调度（2）决策辅助系统的功能n预案库管理n提出安全培训和演练方案n基于资源优化配置方案对保障体系进行评估n预警分析和控制n为突发事件的处置提供决策资料和决策建议n对突发事件的后评价指挥指挥调度调度资源资源保障保障信息信息管理管理决策决策辅助辅助教育教育培训培训宣传宣传系统系统处置处置实施实施体系框架地理地理信息信息专业信息专业信息案例库案例库数据基础层数据基础层预警管预警管理模块理模块预案选预案选择模块择模块资源的优资源的优化配置与化配置与布局布局效果评估效果评估模块模块专家咨专家咨询模块询模块决策辅助层决策辅助层用户接入层用户接入层接警接警信息采集设备信息采集设备通讯设备通讯设备计算机网络设备计算机网络设备处警处警后处理后处理资源资源信息信息专家信息专家信息综合信息综合信息培训培训教程教程监控与调监控与调整整信息发布信息发布预案库预案库系统结构图系统结构图资源的资源的调度调度预警预警培训培训第四节第四节 应急法制建设与完善n国家自然灾害救助应急预案n中华人民共和国突发事件应对法n国家专项应急预案n