第八章第八章 国家预算国家预算学习目的学习目的了解国家预算的基本概念、分类、原则等。了解国家预算的基本概念、分类、原则等。理解复式预算、预算外资金的含义，以及在我国的理解复式预算、预算外资金的含义，以及在我国的现状和问题。现状和问题。了解预算管理体制。掌握分税制预算管理体制模式，了解预算管理体制。掌握分税制预算管理体制模式，理解我国分税制改革的具体内容。理解我国分税制改革的具体内容。 第一节第一节 国家预算概述国家预算概述一、国家预算的概念一、国家预算的概念国国家家预预算算是是国国家家财财政政的的收收支支计计划划，是是以以收收支支一一览览表表形形式式表表现现的的、具具有有法法律律地地位位的的文文件，是国家财政实现计划管理的工具。件，是国家财政实现计划管理的工具。 国家预算是国家的基本财政计划。国家预算是国家的基本财政计划。 二、国家预算的分类二、国家预算的分类（一）根据预算编制形式划分（一）根据预算编制形式划分单式预算单式预算是在预算年度内，将全部财政收是在预算年度内，将全部财政收支编制在一个总预算内。支编制在一个总预算内。 复式预算复式预算是在预算年度内将全部财政收支是在预算年度内将全部财政收支按经济性质分别编成两个或以上的预算。按经济性质分别编成两个或以上的预算。 （二）根据预算内容的分合关系不同划分（二）根据预算内容的分合关系不同划分总预算总预算是各级政府汇总的本级政府预算和是各级政府汇总的本级政府预算和下级政府的预算所编成的预算。下级政府的预算所编成的预算。单位预算单位预算是各级政府机关、社会团体、事是各级政府机关、社会团体、事业单位的经费预算和国有企业的财务收支业单位的经费预算和国有企业的财务收支计划。计划。（三）根据预算组成环节的层次不同划分（三）根据预算组成环节的层次不同划分中央预算中央预算集中预算资金主要部分，担负国集中预算资金主要部分，担负国家重点建设、国防、促使地方预算收支平家重点建设、国防、促使地方预算收支平衡等任务。衡等任务。地方预算地方预算实现大部分国家预算收入，负责实现大部分国家预算收入，负责地方行政事业、建设等。地方行政事业、建设等。（四）根据预算编制期限长短的不同划分（四）根据预算编制期限长短的不同划分国家预算通常都是按年度编制的，即国家预算通常都是按年度编制的，即年年度预算度预算。随着经济危机周期性的出现，预算平衡随着经济危机周期性的出现，预算平衡是较长时期的平衡，要求编制是较长时期的平衡，要求编制中长期国中长期国家预算家预算。（五）按预算的方法划分（五）按预算的方法划分零基预算零基预算是政府各部门的收支计划以零为是政府各部门的收支计划以零为起点，不考虑以往情况，只以社会经济发起点，不考虑以往情况，只以社会经济发展为依据编制。展为依据编制。增量预算增量预算是在以前财政年度基础上，按新是在以前财政年度基础上，按新财政年度的经济发展调整之后确定编制。财政年度的经济发展调整之后确定编制。三、国家预算的原则三、国家预算的原则国家预算的原则是指国家选择预算形式和国家预算的原则是指国家选择预算形式和体系应遵循的指导思想。体系应遵循的指导思想。包括公开性原则、可靠性原则、完整性原包括公开性原则、可靠性原则、完整性原则、统一性原则和年度性原则。则、统一性原则和年度性原则。 四、国家预算的编制和执行四、国家预算的编制和执行（一）国家预算的编制（一）国家预算的编制国家预算的编制是预算管理的起点，国家预算的编制是预算管理的起点， 预算预算收支计划安排是否妥当，是国家预算能否收支计划安排是否妥当，是国家预算能否顺利实现的前提。顺利实现的前提。 1国家预算编制的准备工作国家预算编制的准备工作准备工作包括对本年度预算执行情况的预准备工作包括对本年度预算执行情况的预计和分析，拟定计划年度预算收支指标，计和分析，拟定计划年度预算收支指标，颁发编制国家预算草案的指示和具体规定，颁发编制国家预算草案的指示和具体规定，修订预算科目和预算表格。修订预算科目和预算表格。 2国家预算的编制程序和审批国家预算的编制程序和审批我国国家预算的编制程序一般是自下而上和我国国家预算的编制程序一般是自下而上和自上而下相结合。自上而下相结合。审批内容包括：预算收支排是否符合党和国审批内容包括：预算收支排是否符合党和国家的各项方针，符合国民经济和社会发展计家的各项方针，符合国民经济和社会发展计划；符合预算管理体制要求；内容无误等。划；符合预算管理体制要求；内容无误等。 3国家预算的执行国家预算的执行国家预算的执行是指组织预算收支任务实国家预算的执行是指组织预算收支任务实现的过程。现的过程。国家预算的执行机关是国务院和地方各级国家预算的执行机关是国务院和地方各级人民政府。人民政府。 一、复式预算的产生和特点一、复式预算的产生和特点复式预算是相对单式预算而言的一种新型复式预算是相对单式预算而言的一种新型的国家预算形式。的国家预算形式。目前各国通常采用复式预算，把财政收支目前各国通常采用复式预算，把财政收支分别编制成分别编制成“经常预算经常预算”和和“资本预算资本预算”。 第二节第二节 复式预算复式预算 单式预算和复式预算在形式和内容、对国单式预算和复式预算在形式和内容、对国债收支的处理方法上、对财政活动的反映债收支的处理方法上、对财政活动的反映程度等方面存在差异。程度等方面存在差异。二、我国目前复式预算的基本内容二、我国目前复式预算的基本内容经常性预算收入经常性预算收入是国家以社会管理者身份是国家以社会管理者身份取得的各项税收收入和其它一般性收入。取得的各项税收收入和其它一般性收入。包括工商税收类，关税类，农牧业税类，包括工商税收类，关税类，农牧业税类，国有企业所得税类，政策性亏损补贴，国国有企业所得税类，政策性亏损补贴，国家预算调节基金和其它收入等。家预算调节基金和其它收入等。经常性预算支出经常性预算支出是指国家用于维持政府活是指国家用于维持政府活动，保障国家安全和社会秩序，发展公益动，保障国家安全和社会秩序，发展公益事业以及用于人民生活和社会保障等方面事业以及用于人民生活和社会保障等方面的支出。的支出。建设性预算收入建设性预算收入是指国家以国有资产所有是指国家以国有资产所有者身份取得的收入、各种专项建设基金和者身份取得的收入、各种专项建设基金和国家明确规定用于建设方面的收入。国家明确规定用于建设方面的收入。建设性预算支出建设性预算支出是指国家预算中用于各项是指国家预算中用于各项经济建设活动的支出。包括；基本建设支经济建设活动的支出。包括；基本建设支出类中的工、农、商建设支出、企业挖潜出类中的工、农、商建设支出、企业挖潜改造资金类，地质勘探费类，科技三项费改造资金类，地质勘探费类，科技三项费用类，流动资金类，支援不发达地区等。用类，流动资金类，支援不发达地区等。三、复式预算存在的主要问题三、复式预算存在的主要问题1.1.政职能和预算管理范围没有拓宽，政府收政职能和预算管理范围没有拓宽，政府收支活动范围没有全面反映。支活动范围没有全面反映。 2.2.不符合理顺国家与企业分配关系的要求。不符合理顺国家与企业分配关系的要求。 3.3.预算管理办法没有改变。预算管理办法没有改变。 四、我国复式预算制度的改革四、我国复式预算制度的改革国家预算将划分为政府公共预算和国有资国家预算将划分为政府公共预算和国有资产经营预算，并逐步建立健全政府公共预产经营预算，并逐步建立健全政府公共预算、国有资产经营预算、社会保障预算以算、国有资产经营预算、社会保障预算以及国家财政投融资体系。及国家财政投融资体系。 一、预算外资金概述一、预算外资金概述（一）预算外资金的概念（一）预算外资金的概念 预算外资金，是指有关单位凭借国家权力预算外资金，是指有关单位凭借国家权力或由国家授权而取得的没有纳入国家预算或由国家授权而取得的没有纳入国家预算管理的财政性资金。管理的财政性资金。 第三节第三节 预算外资金预算外资金（二）预算外资金的基本特征（二）预算外资金的基本特征1.1.立项上须经国务院及其职能部门或省级政立项上须经国务院及其职能部门或省级政府及其职能部门批准设立。府及其职能部门批准设立。 2.2.使用上规定专门用途。使用上规定专门用途。 3.3.管理上不纳入国家预算管理，但必须接受管理上不纳入国家预算管理，但必须接受财政监督。财政监督。（三）预算外资金的范围（三）预算外资金的范围预算外资金包括地方财政部门、行政事预算外资金包括地方财政部门、行政事业单位、地方和中央主管部门管理的预业单位、地方和中央主管部门管理的预算外资金，以及国有企业及其主管部门算外资金，以及国有企业及其主管部门集中的各种专项资金。集中的各种专项资金。 二、我国预算外资金的历史和现状二、我国预算外资金的历史和现状5050年代初，部分地方政府自行设置一些收年代初，部分地方政府自行设置一些收入项目，不纳入国家预算。入项目，不纳入国家预算。 8080年代，预算外资金由各地区、各部门、年代，预算外资金由各地区、各部门、各单位自行提取、自行使用。各单位自行提取、自行使用。改革开放以后，国有企业实行利润留成，改革开放以后，国有企业实行利润留成，预算外资金性质复杂化。预算外资金性质复杂化。 1993年后，国有企业的折旧基金和税后留年后，国有企业的折旧基金和税后留用资金等不再作为预算外资金管理，预算用资金等不再作为预算外资金管理，预算外资金的范围和规模相应缩小。外资金的范围和规模相应缩小。 三、预算外资金存在的问题三、预算外资金存在的问题预算外资金的问题包括部门和单位所有擅自预算外资金的问题包括部门和单位所有擅自设立基金或收费项目；滥支挪用现象严重；设立基金或收费项目；滥支挪用现象严重；脱离财政监督，导致资金难以有效利用。脱离财政监督，导致资金难以有效利用。 四、加强预算外资金的管理四、加强预算外资金的管理19961996年国务院发布相关决定，要求加强对预年国务院发布相关决定，要求加强对预算内外资金统一管理，禁止将预算内资金转算内外资金统一管理，禁止将预算内资金转移到预算外，进一步移到预算外，进一步“控制规模，加强调控，控制规模，加强调控，健全管理，强化监督健全管理，强化监督”。 一、预算管理体制概述一、预算管理体制概述（一）预算管理体制的含义（一）预算管理体制的含义国家预算管理体制是在中央与地方政府之国家预算管理体制是在中央与地方政府之间，以及地方各级政府之间划分预算收支间，以及地方各级政府之间划分预算收支范围和预算管理权限的一项重要制度。范围和预算管理权限的一项重要制度。 各级政府之间的收支划分是其核心问题。各级政府之间的收支划分是其核心问题。第四节第四节 预算管理体制预算管理体制（二）预算管理体制的内容（二）预算管理体制的内容 1 1确定预算管理的确定预算管理的主体和级次主体和级次我国的预算管理主体也分为中央、省、市、我国的预算管理主体也分为中央、省、市、县、乡五级。县、乡五级。2预算预算收支范围收支范围的划分的划分明确国家财力在中央与地方及地方各级政明确国家财力在中央与地方及地方各级政府之间如何分配。府之间如何分配。按照按照“统筹兼顾，全面安排统筹兼顾，全面安排”、“事权与事权与财权相统一财权相统一”、“收支挂钩、责权结合收支挂钩、责权结合”等原则。等原则。3预算预算管理权限管理权限的划分的划分各级人民代表大会、各级人大常委会和各各级人民代表大会、各级人大常委会和各级政府在预算的编制、审批、执行、监督级政府在预算的编制、审批、执行、监督等方面拥有的权限和应负的责任。等方面拥有的权限和应负的责任。4预算预算调整调整制度和方法制度和方法在预算执行中，当社会经济情况发生变化，在预算执行中，当社会经济情况发生变化，需对已批准的预算进行调整。需对已批准的预算进行调整。由财政部门提出并编制预算调整方案，经由财政部门提出并编制预算调整方案，经同级人大常委会审查批准后方可执行。同级人大常委会审查批准后方可执行。（三）预算管理体制的建立原则（三）预算管理体制的建立原则1 1统一领导、分级管理。统一领导、分级管理。2 2与国家政权结构及经济管理体制适应。与国家政权结构及经济管理体制适应。3 3财权与事权统一、权责结合原则。财权与事权统一、权责结合原则。（四）财政收支的划分（四）财政收支的划分财政收支的划分包括统收统支、分类分成、财政收支的划分包括统收统支、分类分成、总额分成、包干和分税制。总额分成、包干和分税制。二、我国预算管理体制的演变二、我国预算管理体制的演变我国预算管理体制总的趋势是由高度集中我国预算管理体制总的趋势是由高度集中的管理体制逐步过渡到实行各种形式的在的管理体制逐步过渡到实行各种形式的在中央统一领导下的分级管理体制。中央统一领导下的分级管理体制。 （一）（一） “统收统支统收统支”体制体制19501952年年即高度集中的预算管理体制。即高度集中的预算管理体制。 财力、财权高度集中于中央，地方一切收财力、财权高度集中于中央，地方一切收入全部上缴；地方一切费用开支标准、预入全部上缴；地方一切费用开支标准、预决算和会计制度等统一由中央制定，地方决算和会计制度等统一由中央制定，地方财权很小。财权很小。（二）（二）“统一领导、分级管理统一领导、分级管理”1953195319791979年年中央统一制定预算政策和预算制度，地方中央统一制定预算政策和预算制度，地方按预算级次实行分级管理；地方预算以支按预算级次实行分级管理；地方预算以支定收，结余可以留用。定收，结余可以留用。 （三）（三） “划分收支、分级包干划分收支、分级包干”19801993年年财政包干改变了计划经济体制下财政统收统支财政包干改变了计划经济体制下财政统收统支的过度集中管理模式，但是财政包干体制缺乏的过度集中管理模式，但是财政包干体制缺乏必要的公开性，基数核定方法不科学，财政包必要的公开性，基数核定方法不科学，财政包干体制缺乏横向公平性。干体制缺乏横向公平性。(四四) 分税制分税制19941994年至今，根据传统预算管理体制的弊年至今，根据传统预算管理体制的弊端，我国在借鉴国际经验的基础上，结合端，我国在借鉴国际经验的基础上，结合我国的实际情况，实行在分税制基础上的我国的实际情况，实行在分税制基础上的分级预算管理体制。分级预算管理体制。 三、分税制三、分税制（一）分级分税体制的内容（一）分级分税体制的内容分税制是将国家的全部税种在中央和地方分税制是将国家的全部税种在中央和地方政府之间进行划分，借以确定中央财政和政府之间进行划分，借以确定中央财政和地方财政的收入范围。地方财政的收入范围。 其实质是通过税种的划分形成中央与地方其实质是通过税种的划分形成中央与地方的收入体系的收入体系。 分税制内容包括分税制内容包括 一级政权，一级预算主体，各级预算相对一级政权，一级预算主体，各级预算相对独立，自求平衡。明确各级政府的职责，独立，自求平衡。明确各级政府的职责，各级预算的重点和层次。收入划分实行分各级预算的重点和层次。收入划分实行分税制。实行预算调节制度。税制。实行预算调节制度。（二）分级分税体制的依据（二）分级分税体制的依据1.1.以各级政府的事权范围为依据以各级政府的事权范围为依据2.2.以各类税种的自身特征为依据以各类税种的自身特征为依据3.3.以加强和方便税收征管为依据以加强和方便税收征管为依据（三）分级分税体制的类型（三）分级分税体制的类型1.1.两级和两级以上类型两级和两级以上类型中央政府与地方政府两级分税制；中央政府与地方政府两级分税制；中央政府、州中央政府、州(省、自治区、直辖市省、自治区、直辖市)政府、政府、县（府、郡、自治州、盟、旗）政府三县（府、郡、自治州、盟、旗）政府三级分税制。级分税制。2. 彻底型和不彻底类型彻底型和不彻底类型彻底分税制是彻底划分中央和地方税收彻底分税制是彻底划分中央和地方税收管理权限，设置中央与地方共享税。管理权限，设置中央与地方共享税。不彻底分税制是指税收管理权限交叉，不彻底分税制是指税收管理权限交叉，设置中央税、地方税以及中央与地方共设置中央税、地方税以及中央与地方共享税。享税。3、集权为主、分权为主、集权和分权相结、集权为主、分权为主、集权和分权相结合类型合类型集权为主的分税制以英国、法国、瑞典集权为主的分税制以英国、法国、瑞典为代表。分权为主的分税制以德国、原为代表。分权为主的分税制以德国、原南斯拉夫为代表；集权与分权相结合的南斯拉夫为代表；集权与分权相结合的分税制以日本为代表。分税制以日本为代表。（四）实行分级分税体制的意义（四）实行分级分税体制的意义1 1能够充分发挥利益分配原则的效率能够充分发挥利益分配原则的效率2 2能够满足市场经济对财税管理体制的要求能够满足市场经济对财税管理体制的要求3 3能够充分体现财政制衡原则能够充分体现财政制衡原则4 4有利于宏观，经济调控措施的实施有利于宏观，经济调控措施的实施（五）我国的分税制（五）我国的分税制19941994年，我国实行年，我国实行“分税制分税制”改革，从我改革，从我国的实际出发，借鉴市场经济国家的分税国的实际出发，借鉴市场经济国家的分税预算体制，初步形成了具有中国特色的多预算体制，初步形成了具有中国特色的多级预算体制。级预算体制。1我国分税制改革的我国分税制改革的指导思想指导思想分税制财政体制改革应有利于正确处理中分税制财政体制改革应有利于正确处理中央与地方的分配关系，调动两个积极性，央与地方的分配关系，调动两个积极性，促进国家财政收入合理增长。有利于合理促进国家财政收入合理增长。有利于合理调节地区之间财力分配。调节地区之间财力分配。2.分税制改革的具体内容分税制改革的具体内容（1 1）中央与地方事权和支出的划分）中央与地方事权和支出的划分中央财政中央财政主要承担国家安全、外交和中央国家主要承担国家安全、外交和中央国家机关运转所需经费，调整国民经济结构、协调机关运转所需经费，调整国民经济结构、协调地区发展、实施宏观调控所必需的支出以及由地区发展、实施宏观调控所必需的支出以及由中央直接管理的事业发展支出。中央直接管理的事业发展支出。地方财政地方财政主要承担本地区政权机关运转、主要承担本地区政权机关运转、本地区经济、事业发展所需支出。具体包本地区经济、事业发展所需支出。具体包括括:地方行政管理费，公检法支出，部分地方行政管理费，公检法支出，部分武警经费，地方统筹的基本建设投资，地武警经费，地方统筹的基本建设投资，地方文化、教育、卫生等。方文化、教育、卫生等。（2）中央与地方收入的划分）中央与地方收入的划分中央固定收入中央固定收入包括包括:关税，海关代征消费关税，海关代征消费税和增值税；消费税；中央企业、地方税和增值税；消费税；中央企业、地方银行和外资银行及非银行金融企业所得银行和外资银行及非银行金融企业所得税；部分集中缴纳的收入，中央企业上税；部分集中缴纳的收入，中央企业上缴利润等。缴利润等。 地方固定收入地方固定收入包括包括:部分营业税、地方企部分营业税、地方企业所得税和地方企业上缴利润；个人所业所得税和地方企业上缴利润；个人所得税；城镇土地使用税，固定资产技资得税；城镇土地使用税，固定资产技资方向调节税；部分城市维护建设税、房方向调节税；部分城市维护建设税、房产税、车船使用税、印花税等。产税、车船使用税、印花税等。 中央与地方中央与地方共享收入共享收入包括增值税中央分包括增值税中央分享享75%，地方，地方25%；资源税则按不同的；资源税则按不同的资源品种划分，大部分为地方收入，海资源品种划分，大部分为地方收入，海洋石油资源税为中央收入；证券交易印洋石油资源税为中央收入；证券交易印花税中央与地方各分享花税中央与地方各分享50%等。等。 （3）原来体制中央补助、地方上解以及有）原来体制中央补助、地方上解以及有关结算事项的处理。关结算事项的处理。（4）转移支付制度。）转移支付制度。（5）配套改革和其他政策措施。）配套改革和其他政策措施。3现行分税制存在的问题现行分税制存在的问题主要体现在体制调整不规范，中央集中财主要体现在体制调整不规范，中央集中财力存在功利主义；体制设计忽视与我国现力存在功利主义；体制设计忽视与我国现行政府分级体制的配套；地方税收入增长行政府分级体制的配套；地方税收入增长缓慢，影响其积极性；中央专项转移支付缓慢，影响其积极性；中央专项转移支付比重过大，使用效果不理想。比重过大，使用效果不理想。4进一步深化改革分税制的建议进一步深化改革分税制的建议分税制以延伸至省对市一级为宜；鼓励各分税制以延伸至省对市一级为宜；鼓励各地根据本地实际情况自主确定；精简政府地根据本地实际情况自主确定；精简政府层级；建立中央、省、县三级政府体制；层级；建立中央、省、县三级政府体制；扩大地方税基，完善地方税体系。扩大地方税基，完善地方税体系。