第二章 财政的起因与职能 第一节：财政起因当代财政理论的分析思路：市场有效运行市场失灵政府干预财政介入市场失灵是政府经济活动的起因市场失灵（market failure）：指市场经济存在着的一些自身难以克服的缺陷或不足。一、市场失灵市场失灵问题一般包括以下几个方面：公共产品（public goods）外部性（externalities）垄断（monopoly）不完全市场（incomplete market）不完全信息（incomplete information）分配不公（unequal distribution）宏观经济失衡（macroeconomic disequilibrium） （一）公共产品（ public goods ）公共产品指具有一类共同消费性质的物品，如国防、路灯等。从广义上来看，公共产品可以定义为具有共同消费性质的各种服务。它既包括物质方面的公共产品，又包括精神方面的公共产品。私人产品和公共产品按产品是否具有非排他性和非竞争性可将产品分为：公共产品和私人产品非竞争性：指当一个人消费某些产品和服务时，并不对其他人同时消费这种产品和服务构成影响。例如国防保护了所有公民，其费用以及每一公民从中获得的好处不会因为多生一个小孩或出国一个人而发生变化。 非竞争性具有的经济含义：边际成本为零，即增加一个单位并不会带来成本的增加， ，如增加一个电视观众不会导致发射成本的增加；非排他性：指无法阻止人们对于某一项产品或服务的消费。例如，消除空气中的污染是一项能为人们带来好处的服务，它使所有人能够生活在新鲜的空气中，要让某些人不能享受到新鲜空气的好处是不可能的。私人产品同时具有竞争性和排他性公共产品是私人产品的对称，是指具有消费或使用上的非竞争性和受益上的非排他性的产品由于公共产品的非排他性和非竞争性，搭便车等现象容易发生，导致公共产品的提供者在成本与收益上发生不对称问题。如果单纯依靠市场机制的调节，其结果必然会导致社会所需要的各种公共产品在供应量上的不足。（二）外部性（externalities）外部性是指某一个体在从事经济活动时，给其他个体造成了消极或积极的影响，却没有承担应有的责任或者没有取得应有的报酬的情形。外部不经济将造成市场主体过度地从事具有负外部经济效应的经济活动。外部经济将导致市场主体尽可能地减少从事具有正外部经济效应的经济活动。（三）垄断市场经济的有效运作首先要求市场上所有参与者的行为都是竞争性的。当生产者处于市场垄断地位时，他就能够影响价格并以此谋利，这就产生了市场失灵问题。自然垄断(natural monopoly)某些行业因自然、技术、市场等方面的原因而天然具有垄断的特性。 自然垄断的特点规模报酬递增（increasing returns to scale）即某些行业具有收益随规模扩大而不断增长的特点，也即具有平均成本递减的特点。如供水、供电、管道煤气、下水道、有线电话等。 自然垄断行业存在竞争失灵独家经营胜过多家竞争（四）不完全市场（incomplete market）市场机制能够有效运作的前提之一是完全的市场，也就是说，经济中具有完整而且完善的市场体系，从而使经济主体能够获得与自己经济行为相关的价格信息。在经济生活中常常由于相关和互补产品的市场残缺，导致资源配置的无效率。 （五）不完全信息（incomplete information）信息的不完全性和相应发生的信息成本会影响到市场机制运行的结果，影响到市场的资源配置效率逆向选择、道德风险保险市场（六）分配不公（unequal distribution） -市场经济本身无法自动实现经济平等-在市场经济竞争机制的优胜劣汰的作用之下，竞争性的市场可能会带来很不公平的收入分配结果，造成社会贫富差距过大的状态。 （七）宏观经济失衡（macroeconomic disequilibrium）社会总供给与总需求的平衡是市场经济正常运行的基本前提之一。宏观经济稳定：充分就业、物价稳定、国际收支平衡宏观经济失衡：高通货膨胀、高失业率、周期性的经济萧条与经济危机等。自由放任的市场经济在解决宏观经济失衡上无能为力，需要政府的政策干预。二、政府的干预和介入在市场经济体制下，政府必须对市场失灵进行干预，以克服和矫正市场的不足与缺陷从公共产品看政府作为社会公众利益的代表，决定了绝大多数公共产品只能由它来组织提供。一方面，从公共产品的供给上看，需要由政府直接参与提供，政府财政予以资金上的支持；另一方面，针对公共产品的免费搭车现象，政府可以运用公共权力，对公共产品的需求者社会公众课征税收，取得财政收入，并由此而获得公共产品的价值补偿。从外部性看政府应当从矫正市场主体的行为入手，克服因外部性引起的市场失灵问题。对从事具有负外部经济效应的产品生产经营行为征税，从而使该产品的生产成本提高到实际的社会成本的水平。对从事具有正外部经济效应的产品生产经营行为则予以财政补贴，使该产品的个人收益能够与其所产生的社会效益对等。从垄断看，需要由政府出面，对垄断者的垄断行为进行必要的政策干预，维护竞争秩序，才能确保这一领域内资源配置的有效性。财政在克服因自然垄断而引起的市场失灵方面起了重要作用。对具有自然垄断性质的行业进行市场准入限制；为了避免该行业依靠其垄断地位进行牟利，实行限价政策；企业的亏损则需要财政补贴来弥补。从不完全市场看，政府的干预和计划协调将有助于弥补由于市场不充分而造成的市场失灵。从不完全信息看，在改进信息不完全，提高竞争市场效率方面，政府应当有所作为。从社会分配不公来看只有在政府的直接干预下，才有可能在全社会范围内进行规模较大的收入、财富和社会福利的再分配活动。通过征收个人所得税、财产税和遗产税等，大幅度削减高收入阶层的收入和财产；同时通过实行社会福利政策，为低收入阶层提供各种补助和津贴从宏观经济失衡看，需要政府采取相应的宏观调控手段，才可能在一定程度上加以纠正和克服。通过财政政策手段、货币政策手段、公债政策手段等，促使社会总需求和社会总供给相适应，保持经济稳定发展。第二节 财政职能财政职能指财政活动所具有的客观功能。一、资源配置职能二、收入分配职能三、调控经济职能四、监督管理职能一、资源配置职能财政的首要职能。财政的资源配置职能是指通过财政收支活动及相应的财税政策的制定、调整和实施，对社会现有人力、物力、财力等社会资源结构与流向进行调整，以达到最大的社会经济效益。在发挥市场机制在资源配置中的基础性作用的前提下，通过政府和公共财政的介入，确保社会资源配置的效率性，构成了政府及其财政活动的首要职能。公共财政在处理分配关系和经济效率问题时具体介入的范围和内容 国防维持社会经济正常秩序建造公共工程干预外部效应行为介入自然垄断行业干预其他市场失效问题二、收入分配职能财政的最基本功能收入分配职能是财政本质的集中反映，也是财政存在的直接动因。如果没有这一功能，财政就失去存在的必要性和基础。它包括：集中组织收入和公平分配收入功能集中组织收入功能：指财政为实现国家职能，参与部分社会产品或国民收入(或GDP)的分配而形成收入的功能。没有集中组织的收入功能，就不能集中安排支出，就难以发挥财政的资源配置、调控经济和监督管理职能。公平分配收入功能：指财政通过收入再分配来调节收入悬殊，贫富不均，促进社会公正，改善社会福利，达到社会稳定的功能。市场有效运行的结果，常常会扩大收入、财富和社会福利在社会成员中的不平等分布状态。要解决这一问题，必须以非市场机制的途径，通过政府的再分配活动，维持和实现相对公平状态。财政收入再分配活动的措施：一是通过征收超额累进税率的个人所得税、财产税、遗产和赠与税来缩小贫富差距；二是通过政府的济贫支出直接将收入转移给贫穷阶层；三是通过政府的社会保险支出和其他社会保障支出来保障个人的基本生活，公平社会福利；四是政府通过干预自然垄断行业和进行公共投资性支出来改善社会福利分布状态。三、调控经济职能财政的重要职能自由放任的市场经济运行的结果，必然会使一国经济处于一种周期性波动之中。而熨平经济的周期性震荡是无法通过市场机制来实现的。政府可以通过其政治权力，对全国范围内的宏观经济活动进行调节和施加应有的影响。具体手段：财政政策和货币政策财政政策：政府为了实现宏观经济政策而对政府支出、税收和公债水平所进行的抉择，或对政府财政收入和财政支出水平所做出的决策。货币政策：政府根据既定的政策目标，通过中央银行对货币的供给进行管理，从而影响经济运行的宏观政策。 四、监督管理职能财政的必要职能指财政在配置、分配和调控经济过程中，对国民经济各个方面活动进行综合反映和制约的客观功能。