第十六章第十六章 国家预算理论与制度国家预算理论与制度关于国家预算的几个概念关于国家预算的几个概念单式预算、复式预算零基预算、增量预算项目预算、行动预算、绩效预算国民经济预算、充分就业预算第一节第一节 国家预算概念与功能国家预算概念与功能 一、国家预算的概念一、国家预算的概念 国国家家预预算算是是指指政政府府对对财财政政收收支支的的计计划划安安排排，是是反反映映政政府府财财政政收收支支总总量量和和结结构构的的一一览览表表。其其概概念念表表述述为为：经经法法定定程程序序批批准准的的，为为实实现现国国家家职职能能所所编编制制的的国国家家年年度财政收支计划。国家预算是国家基本财政收支计划。度财政收支计划。国家预算是国家基本财政收支计划。1.1.国家预算涵盖整个财政活动的范围。国家预算涵盖整个财政活动的范围。2.2.国家预算是以年度财政收支计划的形式存在的。国家预算是以年度财政收支计划的形式存在的。3.3.国家预算是具有法律效力的文件。国家预算是具有法律效力的文件。4.4.国家预算是政府调节经济的重要工具。国家预算是政府调节经济的重要工具。 5.5.国家预算在综合财政计划中占主导地位。国家预算在综合财政计划中占主导地位。财政预算的产生和发展财政预算的产生和发展 现代财政预算制度最早出现于英国。现代财政预算制度最早出现于英国。资资本本主主义义生生产产方方式式的的出出现现是是财财政政预预算算产产生生的的社社会会经经济济条条件件，也也是是财财政政预预算算产产生生的根本原因。的根本原因。加加强强财财政政管管理理是是财财政政预预算算产产生生的的另另一一个个动因。动因。财财政政活活动动的的货货币币化化，也也是是财财政政预预算算产产生生的的必要条件。必要条件。 二、国家预算的原则二、国家预算的原则 1.1.完整性。（包括全部财政收支）完整性。（包括全部财政收支） 2.2.统一性。（统一的预算科目、统一口径、统一性。（统一的预算科目、统一口径、 程序计算填列）程序计算填列） 3.3.年度年度性。（预算收支起讫的有效期限，政府必须按性。（预算收支起讫的有效期限，政府必须按 法定预算年度编制预算。有历年制和跨法定预算年度编制预算。有历年制和跨 年制两种）年制两种） 4.4.可靠性。（依据充分、资料确实、不得假定或估算）可靠性。（依据充分、资料确实、不得假定或估算） 5.5.公开性。（预算及执行情况，必须采用一定的形式公开性。（预算及执行情况，必须采用一定的形式 公诸于众，并置于民众的监督之下。）公诸于众，并置于民众的监督之下。） 6.6.法律性。法律性。三、国家预算组成三、国家预算组成国家预算国家预算中央预算中央预算地方预算地方预算省、自治区、直辖市省、自治区、直辖市设区的市（自治州）设区的市（自治州）县（不设区的市、自治县、市辖区）县（不设区的市、自治县、市辖区）乡（民族乡、镇）乡（民族乡、镇）国家预算中央预算地方预算自治区总预算直辖市总预算省总预算省本级预算省辖市总预算(自治州总预算）市本级预算区（县）总预算本级乡镇预算注意：国家预算从内容上分为总预算和单位预算，总预注意：国家预算从内容上分为总预算和单位预算，总预算是在单位预算的基础上汇总编制的。算是在单位预算的基础上汇总编制的。第二节第二节 国家预算编制和执行国家预算编制和执行国家预算编制是预测、审查、汇总和批准国家预算编制是预测、审查、汇总和批准国家预算收支指标体系并进行综合平衡的国家预算收支指标体系并进行综合平衡的一个过程。一个过程。预测汇总审查批准“”预测系数法比例法定额法基数法综合法一、编制预算的准备工作一、编制预算的准备工作1.对报告年度预算执行情况的预计和分析对报告年度预算执行情况的预计和分析整理已执行预算的收支数额（前三季度）整理已执行预算的收支数额（前三季度）预计未执行月份可能完成的预算收支数额预计未执行月份可能完成的预算收支数额汇总报告年度预算预计完成数额。汇总报告年度预算预计完成数额。2.拟定计划年度预算收支控制指标拟定计划年度预算收支控制指标依据：国家政策、报告年度预算及变动规律、经济依据：国家政策、报告年度预算及变动规律、经济和社会发展计划、预计可能出现的各种经济的社会和社会发展计划、预计可能出现的各种经济的社会的变动因素、各地区、各部门提出的计划年度建议的变动因素、各地区、各部门提出的计划年度建议数额。数额。拟定控制指标中央统一下达，作为各地区、部门编拟定控制指标中央统一下达，作为各地区、部门编制预算的重要依据制预算的重要依据3.颁发编制国家预算草案的指示和规定颁发编制国家预算草案的指示和规定编制预算的方针和预算编制方法编制预算的方针和预算编制方法各主要收支的具体要求各主要收支的具体要求管理体制的调整和机动财力的安排管理体制的调整和机动财力的安排预算报送要求（保送程序、保送时间等）预算报送要求（保送程序、保送时间等）4.修订国家预算收支科目和预算表格修订国家预算收支科目和预算表格修订预算科目（类、款、项、目）修订预算科目（类、款、项、目）修订预算表格修订预算表格预算收支总表预算收支总表预算支出明细表预算支出明细表基本数字表（行政事业单位规模、人员配备、基本数字表（行政事业单位规模、人员配备、业务工作量）业务工作量） 二、国家预算收支测算方法二、国家预算收支测算方法 1.系系 数数 法法定义定义：利用两项不同性质而又有内在联：利用两项不同性质而又有内在联系的数值之间的比例关系，根据其中一系的数值之间的比例关系，根据其中一项，求另一项数值的方法。项，求另一项数值的方法。运用运用：例如，利用国民经济各部门的经：例如，利用国民经济各部门的经济指标、事业指标与财政预算收支之间济指标、事业指标与财政预算收支之间存在客观联系进行预算收支预测。存在客观联系进行预算收支预测。系数=一定时期预算收入或支出的增长速度一定时期经济增长速度计划年度预算收入或支出的增长速度=有关经济的计划增长速度系数2.比比 例例 法法定义定义：利用局部占全局的比例关系，根据其中一项已知数值，计算另一数值的方法。运用运用：例如，用单项收支测算总收支，或以总收支测算单项收支某单项收支占总收支的比例=一定时期某单项收入或支出额一定时期预算收入或支出总额100%计划年度预算总收入或支出额=计划年度某项预算收入或支出数某项收入或支出占总收入或支出的比例3.定定 额额 法法定义定义:利用各项预算定额和有关经济、事利用各项预算定额和有关经济、事业指标，测算年度预算收支的一种方法。业指标，测算年度预算收支的一种方法。运用运用：利用预算定额（国家规定的收支：利用预算定额（国家规定的收支标准或实践中形成的标准）和有关经济、标准或实践中形成的标准）和有关经济、事业计划指标测算预算收支数额。事业计划指标测算预算收支数额。计划年度某项预算计划年度某项预算收入或支出数额收入或支出数额=计划年度有关的经计划年度有关的经济、事业发展指标济、事业发展指标预算定额预算定额4.基基 数数 法法定义定义（亦称因素分析法）利用报告年度（亦称因素分析法）利用报告年度预算收支的执行数或预计执行数作为基预算收支的执行数或预计执行数作为基数，并预测计划年度各种变化因素对预数，并预测计划年度各种变化因素对预算收支产生影响程度，来预测预算收支算收支产生影响程度，来预测预算收支的一种方法。的一种方法。运用运用：计划年度预算收支数额=报告年度预算收支数额各种增减因素5.综综 合合 法法定义定义：综合利用系数法和基数法来测算：综合利用系数法和基数法来测算预算收支的一种方法。预算收支的一种方法。运用运用：计划年度预算收支数额=计划年度有关的经济、事业指标 系数+各种增减因素汇总经过自下而上、自上而下的过程，逐级汇编成国家预算草案。审批国家预算和中央预算由全国人大审批。地方各级预算分别由本级人大审批。预算的执行预算的执行执行任务预算收支、预算平衡、预算监督预算收支、预算平衡、预算监督执行机关国务院和地方各级人民政府（财政部及各级国务院和地方各级人民政府（财政部及各级财政部门是具体执行机构）财政部门是具体执行机构）预算调整预算追加追减；动用预备费；预算预算追加追减；动用预备费；预算划转；经费流用。划转；经费流用。第三节第三节 国家预算编制方式的改革国家预算编制方式的改革（一）单式预算（一）单式预算单单式式预预算算制制是是将将政政府府的的全全部部财财政政收收支支汇汇编编在在一一个个统统一的预算表之中。一的预算表之中。其优点是：其优点是：-能能从从整整体体上上反反映映年年度度内内政政府府财财政政收收支支情情况况，便便于于了了解政府财政的全貌；解政府财政的全貌；-完整性强，体现国库统一和会计统一的原则要求；完整性强，体现国库统一和会计统一的原则要求；-便便于于立立法法机机关关的的审审议议批批准准和和社社会会公公众众对对财财政政预预算算的的了解。了解。 （二）复式预算（二）复式预算 复复式式预预算算是把预算年度内的全部财政收支，按收入来源和支出性质不同，分别编成两个或两上以上的预算。通常包括经常预算和资本预算。复式预算制的优点有：有利于优先保证国家经常性支出的需要，处理好积累消费的关系。有利于加强预算管理和监督，提高资金使用效益。有利于控制投资规模，实现宏观调控。有利于发挥国家财政信用的积极作用。复式预算的主要缺点是：把政府预算划分为不同的子预算，会给预算编制带来一些困难。我国实行复式预算的客观必然性我国实行复式预算的客观必然性我国复式预算于我国复式预算于1992年试行，年试行，1994年正式实行；年正式实行；写入预算法（写入预算法（1995.1.1预算法实行）。预算法实行）。国家双重身份，双重职能，作为反映政府职能的国家国家双重身份，双重职能，作为反映政府职能的国家预算理应按政府的不同职能分别编列预算。预算理应按政府的不同职能分别编列预算。有利于按科学的顺序安排经常性支出和建设性支出，有利于按科学的顺序安排经常性支出和建设性支出，处理好积累与消费的关系。处理好积累与消费的关系。有利于加强预算管理监督，提高财政资金的使用效益。有利于加强预算管理监督，提高财政资金的使用效益。有利于控制基本建设投资规模，实现宏观调控。有利于控制基本建设投资规模，实现宏观调控。有利于发挥财政信用的积极作用。有利于发挥财政信用的积极作用。我国复式预算组成（示意）我国复式预算组成（示意）经常性预算收入支出国防行政事业费非生产基建抚恤救济各项税收（除专门用于建设的几种税）余额建设性预算收入支出生产性基建挖潜改造支援农业还本付息经常预算的结余专门用于建设的税收余额国库集中收付国库集中收付 一、国库集中收付制度一、国库集中收付制度（一）国库集中收付（一）国库集中收付 国国库库集集中中收收付付，是是指指政政府府将将所所有有财财政政性性资资金金集集中中在在国国库库或或国国库库指指定定的的代代理理行行, ,所所有有的的财财政支出均通过这一账户进行拨付政支出均通过这一账户进行拨付。（二）国库集中收付制度（二）国库集中收付制度 国国库库集集中中收收付付制制度度，又又称称国国库库单单一一账账户户制制度度，是是建建立立、规规范范国国库库集集中中收收付付活活动动的的各各种种法法令、办法、制度的总称。令、办法、制度的总称。（三）国库集中收付制度的优点（三）国库集中收付制度的优点1.1.有助于加大预算管理力度有助于加大预算管理力度。2.2.有助于提高预算管理效率。有助于提高预算管理效率。3.3.有助于提高资金使用效果。有助于提高资金使用效果。4.4.有有利利于于防防止止腐腐败败行行为为的的滋滋生生，加加强强廉廉政政建设。建设。（四）国库集中收付制度的主要内容（四）国库集中收付制度的主要内容1.1.预预算算收收入入缴缴付付者者将将各各项项收收入入直直接接缴缴入入国国库库，或或经过其授权的代理银行清算将款项划入国库。经过其授权的代理银行清算将款项划入国库。2.2.财财政政部部门门在在中中央央银银行行设设立立一一个个统统一一的的银银行行账账户户，各各单单位位预预算算资资金金统统一一在在该该账账户户下下设设立立的的分分类类账账户户集中管理；集中管理；3.3.预算资金不再拨付给各单位分散管理；预算资金不再拨付给各单位分散管理；4.4.各各预预算算单单位位可可以以根根据据自自身身需需要要，在在批批准准的的预预算算项目和额度内由财政部门安排支出；项目和额度内由财政部门安排支出；5.5.除除特特殊殊用用途途外外，资资金金都都要要通通过过国国库库直直接接支支付付给给商品提供者。商品提供者。第四节第四节 预算外资金预算外资金预算外资金的性质预算外资金的性质非集中性的财政资金。即指按国家财政制度规定不纳入国家非集中性的财政资金。即指按国家财政制度规定不纳入国家预算的、允许地方财政部门和行政事业单位自收自支的资金。预算的、允许地方财政部门和行政事业单位自收自支的资金。预算外资金的内容预算外资金的内容1993年以前包括四大类：年以前包括四大类：地方财政部门管理的预算外资金（各项附加；统管的事业收入）地方财政部门管理的预算外资金（各项附加；统管的事业收入）行政事业单位主管的预算外资金（各项事业收入）行政事业单位主管的预算外资金（各项事业收入）国有企业及主管部门集中的各种专项基金（企业提留的折旧；税后留国有企业及主管部门集中的各种专项基金（企业提留的折旧；税后留利）利）地方和中央主管部门管理的预算外资金（交通部远洋船队盈利；地方地方和中央主管部门管理的预算外资金（交通部远洋船队盈利；地方小铁路收入；小水电收入；全民所有制单位纳入预算的企业收入等）小铁路收入；小水电收入；全民所有制单位纳入预算的企业收入等）1993年以后内容发生变化：年以后内容发生变化：企业及主管部门几种的收入不再列做预算外收入企业及主管部门几种的收入不再列做预算外收入96年后第四类内容被纳入国家预算管理年后第四类内容被纳入国家预算管理当前预算外资金的内容主要是第一二类。当前预算外资金的内容主要是第一二类。 预算外资金的特点预算外资金的特点预算外资金的特点预算外资金的特点自主性专用性分散性灵活性 加强预算外资金的管理加强预算外资金的管理加强预算外资金的管理加强预算外资金的管理分类清理，治理滥收费，（费改税)加强预算外资金的立法和监督。创造条件逐步消减乃至取消预算外资金制度。