中国国际工程咨询公司中国国际工程咨询公司 李开孟李开孟二二九年九年中国各类投资建设项目中国各类投资建设项目审批管理及审核程序审批管理及审核程序1目目 录录I.投资项目周期管理及审核评价总体框架投资项目周期管理及审核评价总体框架II.建设项目开工条件及前期工作的联动衔接建设项目开工条件及前期工作的联动衔接III.政府直接投资和资本金注入项目的报批和审核政府直接投资和资本金注入项目的报批和审核IV.企业投资建设项目的核准申请和审查企业投资建设项目的核准申请和审查V.政府投资补助和贷款贴息资金的申请和审核政府投资补助和贷款贴息资金的申请和审核VI.企业投资建设项目的备案申请和审查企业投资建设项目的备案申请和审查VII.外商投资建设项目的核准申请和审查外商投资建设项目的核准申请和审查VIII.境外投资项目的核准及备案申请和审查境外投资项目的核准及备案申请和审查IX.企业并购项目的核准申请和审查企业并购项目的核准申请和审查X.借用外债项目的审批、核准及备案申请和审查借用外债项目的审批、核准及备案申请和审查XI.企业投资建设项目可行性研究及决策审查企业投资建设项目可行性研究及决策审查2投资项目周期管理投资项目周期管理及审核评价总体框架及审核评价总体框架31、项目周期的界定、项目周期的界定工程项目周期（Project Cycle）是指从项目确定开始，到工程实施和终结的全过程。项目周期各阶段的时点不同，工作任务不同，项目管理的要求也各不相同。明确项目周期及各阶段的任务，有利于建立科学完整的项目管理体系。从工程项目管理的角度，项目周期一般划分为策划、准备、实施和完工等四个主要阶段。一、项目周期的划分一、项目周期的划分42、项目周期的五个关键时点、项目周期的五个关键时点项目起始项目起始，即根据规划进行投资机会研究，初步筛选备选项目，提出项目建设初步方案；审核批准审核批准，即在详细可行性研究的基础上，进行必要的审核以确定项目能否进入实施阶段；项目开工建设项目开工建设，即设备采购及工程建设合同签订并履行，项目进入建设实施阶段；项目竣工验收项目竣工验收，即工程建设和设备安装调试完成，项目经过试运行，投入正式运营，并按规定经过决算审计和工程验收；总结评价总结评价，即项目投入运营一定时间后，对运营效果进行自我总结、外部评价，总结经验教训等。53、项目周期的不同划分、项目周期的不同划分项目周期各阶段的时点划分，实际上代表着从项目周期全过程管理的角度，如何设置关键控制点的问题。因此，不同的机构从其自身项目管理的需要出发，对项目周期进行不同的划分。例如，亚洲开发银行将项目周期划分为项目筛选（Project Identification）、技援和贷款准备（PPTA & Loan Preparation）、贷款谈判（Loan Negotiation）、项目实施（Project Implementation）和项目完工（Project Completion）等五个阶段。6亚行项目周期亚行项目周期（ADB Project Cycle）Project Identification项目鉴别项目鉴别PPTA & Loan Preparation技援及贷款准备技援及贷款准备Project Completion项目竣工项目竣工Project Imple-mentation项目实施项目实施Loan Negotiation贷款谈判贷款谈判7世界银行将项目周期划分为项目筛选、前期准备、项目评估、谈判与董事会批准、项目执行和监督、项目后评价等六个阶段。欧盟将其对外援助的项目周期划分为规划制定（Programming）、项目筛选（Identification）、前期评估（Appraisal）、项目融资（Financing）、项目实施（Implementation）和后评价（Evaluation）等六个阶段。这些划分体现了有关机构对项目周期全过程风险项目周期全过程风险控制的意图控制的意图及在不同阶段进行项目管理所关注的重点。8世界银行的项目周期：世界银行的项目周期：筛选筛选准备准备评定评定谈判谈判 & 申报理事会申报理事会执行执行 & 监督监督评估评估9规划规划识别识别评估评估融资融资实施实施后评价后评价欧洲联盟对项目周期的划分欧洲联盟对项目周期的划分10我国过去将基本建设程序统一划分为项目建议书、可行性研究、咨询评估、工程设计、开工准段、施工建设、竣工验收、总结评价等阶段。随着投资体制改革的深化，我国不再要求政府投资项目和企业投资项目执行统一的基本建设程序，并将核准制和备案制纳入将核准制和备案制纳入政府对企业投资项目进行管理的程序政府对企业投资项目进行管理的程序，体现了对不同类型的项目进行管理的理念转变。我国的基本建设程序我国的基本建设程序11我国项目周期各阶段的活动我国项目周期各阶段的活动1、投资意向的提出、投资意向的提出2、市场研究与投资机会识别、市场研究与投资机会识别3、项目建议书、项目建议书4、初步可行性研究、初步可行性研究5、可行性研究（项目申请报、可行性研究（项目申请报告、资金申请报告）告、资金申请报告）6、工程咨询评估、工程咨询评估7、投资决策、投资决策8、初步设计、初步设计9、招标投标、招标投标10、投资准备、投资准备11、特殊技术方案设计、特殊技术方案设计12、施工图设计、施工图设计13、施工组织设计、施工组织设计14、施工准备、施工准备15、施工过程、施工过程16、生产准备、生产准备17、中间评价、中间评价18、竣工验收、竣工验收19、投产运营与投资回收、投产运营与投资回收20、项目后评价、项目后评价124、项目周期不同阶段的工作量、项目周期不同阶段的工作量 项目阶段性工作项目决策阶段项目决策阶段项目准备阶段项目准备阶段项目实施阶段项目实施阶段项目竣工阶段项目竣工阶段项目运营阶段项目运营阶段项项目目工工作作量量项目工作量曲线项目工作量曲线12345项目可行性研究项目可行性研究项目评估与决策项目评估与决策6项目设计与融资设备材料采购项目施工与设备安装项目试生产与竣工验收项目运营项目运营4项目里程碑图例说明IIIIIIIV13投资项目管理程序投资意向项目评估可行性研究项目建议书项目可行？初步设计施工图设计实施准备施工物资和设备采购招标竣工建设监理程序投资人终止Noyes咨询公司服务关系方政府：项目审查,合规性审查银行：贷款审查,项目效益与清偿能力潜在投资者：项目盈利前景审查编制项目建议书编制可行性研究报告对项目进行评估推荐项目机会提供工程设计编制招标文件组织项目招标对项目建设进行监理项目竣工验收与后评价设计院：工程设计承包商：工程施工供应商：材料、设备供应监理公司：工程监理银行：贷款使用监督项目业主：接收14项目周期中不同阶段对投资的影响程度项目决策阶段项目准备阶段项目实施阶段项目竣工阶段项目运营阶段项目工作量项目工作量曲线12345项目可行性研究项目评估与决策6项目设计与融资设备材料采购项目施工与设备安装项目试生产与竣工验收项目运营4项目里程碑项目阶段性工作图例说明IIIIIIIV2003.8 拉萨影响投资的程度15费费用用和和人人力力投投入入开开始始比比较较低低，然然后后逐逐渐渐升升高高，在在项项目目的的实实施施阶阶段段，达达到到最最高高峰峰。此此后后逐逐渐渐下下降，直到项目的终止。降，直到项目的终止。项项目目开开始始时时风风险险和和不不确确定定性性最最高高，随随着着任任务务一一项项项项的的完完成成，不不确确定定因因素素逐逐渐渐减减少少，项项目目成成功功完成的概率将会逐渐增加。完成的概率将会逐渐增加。随随着着项项目目的的进进行行，项项目目变变更更和和改改正正错错误误所所需需要要的的花花费费将将随随着着项项目目生生命命期期的的推推进进而而激激增增。项项目目关系人的影响逐步降低。关系人的影响逐步降低。项目周期各项活动的变动规律项目周期各项活动的变动规律16国内建设项目前期工作简图国内建设项目前期工作简图 项目项目建议书建议书审批审批初初 步步设设 计计工程咨工程咨询评估询评估初步初步可行性可行性研究研究可行性可行性研究研究施施 工工准准 备备机机 会会研研 究究合营合合营合同、章同、章程签字程签字正式成立正式成立项目法人项目法人办理公司办理公司设立登记设立登记合营合合营合同、章同、章程谈判程谈判寻找合作寻找合作伙伴与选伙伴与选定的伙伴定的伙伴签意向书签意向书开开 工工报报 告告审审 批批初初 步步设设 计计审审 批批可行性可行性研究报研究报告审批告审批国家计划国家计划行业规划行业规划区域规划区域规划企业战略企业战略17 1 1、投资机会研究、投资机会研究投资机会研究（投资机会研究（Opportunity StudyOpportunity Study），也称投资），也称投资机会鉴别，是指为寻求有价值的投资机会而对项目机会鉴别，是指为寻求有价值的投资机会而对项目的有关背景、资源条件、市场状况等所进行的初步的有关背景、资源条件、市场状况等所进行的初步调查研究和分析预测，是项目前期工作中的一种预调查研究和分析预测，是项目前期工作中的一种预备性的调查研究。备性的调查研究。选择投资机会的基本要求：选择投资机会的基本要求：符合合理配置和有效利用资源的要求；符合合理配置和有效利用资源的要求；l符合区域规划、行业发展规划、城市规划等要求；符合区域规划、行业发展规划、城市规划等要求；l符合国家产业政策和技术政策的要求；符合国家产业政策和技术政策的要求；l符合保护环境、可持续发展的要求。符合保护环境、可持续发展的要求。 二、项目周期各阶段的主要活动二、项目周期各阶段的主要活动182 2、初步可行性研究、初步可行性研究概念及特征概念及特征n初初步步可可行行性性研研究究（Pre-feasibility Pre-feasibility StudyStudy）, ,也也称称预预可可行行性性研研究究，是是在在机机会会研研究究的的基基础础上上，对对项项目目方方案案进进行行的的进进一一步技术经济论证，为项目是否可行进行初步判断。步技术经济论证，为项目是否可行进行初步判断。n研研究究的的主主要要目目的的是是判判断断项项目目是是否否值值得得投投入入更更多多的的人人力力和和资资金金进进行行进进一一步步深深入入研研究究，判判断断项项目目的的设设想想是是否否有有生生命命力力，并据以做出是否进行投资的初步决定。并据以做出是否进行投资的初步决定。 19初步可行性研究的重点初步可行性研究的重点（1 1）项目目标及功能定位）项目目标及功能定位l效益目标效益目标l投资规模目标投资规模目标l项目功能定位项目功能定位l市场目标定位市场目标定位20（2 2）项目方案构思）项目方案构思n 项目方案构思是指对未来投资项目的目标、功能、范围以及项目涉及的各主要因素和大体轮廓的设想与初步界定。（3 3）项目方案初步论证）项目方案初步论证n 论证内容： 一是项目的构成，包括产品方案、生产规模、原料来源、工艺路线、设备选型、厂址比较和建设速度；二是比较粗略地估算经济指标，进行财务及经济评价，并采用快速评价法进行社会评价。21 3 3、可行性研究、可行性研究可行性研究可行性研究(Feasibility Study)是通过对项目是通过对项目的主要内容和配套条件，如市场需求、资源供的主要内容和配套条件，如市场需求、资源供应、建设规模、工艺路线、设备选型、环境影应、建设规模、工艺路线、设备选型、环境影响、资金筹措、盈利能力等，从技术、经济、响、资金筹措、盈利能力等，从技术、经济、工程等方面进行调查研究和分析比较，并对项工程等方面进行调查研究和分析比较，并对项目建成以后可能取得的财务、经济效益及社会目建成以后可能取得的财务、经济效益及社会环境影响进行预测，从而提出该项目是否值得环境影响进行预测，从而提出该项目是否值得投资和如何进行建设的咨询意见，为项目决策投资和如何进行建设的咨询意见，为项目决策提供依据的一种综合性的系统分析方法。提供依据的一种综合性的系统分析方法。22 主要特点主要特点l预预见见性性。可可行行性性研研究究不不仅仅要要对对历历史史、现现状状资资料料进进行行研研究究和和分分析析，更更重重要要的的是是要要对对未未来来的的市市场场需需求求、投投资资效效益益进进行预测和估算。行预测和估算。 l客客观观性性。可可行行性性研研究究是是在在调调查查研研究究的的基基础础上上，实实事事求求是是地按照客观情况进行论证和评价。地按照客观情况进行论证和评价。l可可靠靠性性。可可行行性性研研究究要要确确定定项项目目的的技技术术经经济济措措施施，以以保保证证项项目目的的安安全全性性和和可可靠靠性性，同同时时也也要要否否定定不不可可行行的的项项目目或方案，以避免投资损失。或方案，以避免投资损失。l科科学学性性。可可行行性性研研究究要要应应用用现现代代科科学学技技术术手手段段，进进行行市市场场预预测测，要要运运用用科科学学的的评评价价指指标标体体系系来来分分析析项项目目的的盈盈利利能力和偿债能力，为项目决策提供科学依据。能力和偿债能力，为项目决策提供科学依据。23主要内容（以工业项目为例）主要内容（以工业项目为例）（1 1）项目建设的必要性）项目建设的必要性（2 2）市场预测）市场预测（3 3）建设规模与产品方案）建设规模与产品方案（4 4）厂址选择）厂址选择（5 5）技术、主要设备和工程方案）技术、主要设备和工程方案（6 6）主要原材料燃料的消耗和供应）主要原材料燃料的消耗和供应（7 7）总图运输与公用工程）总图运输与公用工程（8 8）节能和节水措施）节能和节水措施 （9 9）劳动安全卫生与消防）劳动安全卫生与消防 （1010）组织机构与人力资源配）组织机构与人力资源配置置 （1111）实施进度）实施进度 （1212）投资估算）投资估算 （1313）融资方案）融资方案 （1414）财务评价）财务评价 （1515）风险分析）风险分析 24可行性研究报告的深度要求可行性研究报告的深度要求 （1 1）内容齐全，结论明确，数据准确，论据充分，能满足企业）内容齐全，结论明确，数据准确，论据充分，能满足企业 投资决策定方案定项目的需要；投资决策定方案定项目的需要； （2 2）选用主要设备的规格、参数能满足预定货的要求；）选用主要设备的规格、参数能满足预定货的要求； （3 3）引进技术设备的资料能满足合同谈判的要求；）引进技术设备的资料能满足合同谈判的要求； （4 4）重大技术、经济方案有两个以上方案的比选；）重大技术、经济方案有两个以上方案的比选； （5 5）确定的主要工程技术数据，能满足初步设计的要求；）确定的主要工程技术数据，能满足初步设计的要求； （6 6）对建设投资和生产成本的估算，精确度要求达到）对建设投资和生产成本的估算，精确度要求达到10%10%左右；左右； （7 7）推荐的融资方案能满足银行等金融机构信贷决策的要求。）推荐的融资方案能满足银行等金融机构信贷决策的要求。254 4、项目核准或备案申请、项目核准或备案申请根据国务院关于投资体制改革的有关规定，企业投资项目中若不涉及政府投资，不再实行审批制，区别不同情况分别实行核准制和备案制。对于实行核准制的企业投资项目，需要编写、报批、对于实行核准制的企业投资项目，需要编写、报批、评价和核准评价和核准“项目申请报告项目申请报告” 。对于企业投资。对于企业投资“政政府核准的投资项目目录府核准的投资项目目录”范围之外的项目，需要办范围之外的项目，需要办理备案手续。理备案手续。无论是核准制还是备案制，都需要从外部性角度进无论是核准制还是备案制，都需要从外部性角度进行审查，以获得对拟建项目的投资行政许可。行审查，以获得对拟建项目的投资行政许可。265 5、项目评估、项目评估 项目前评估是在可行性研究或项目申请报项目前评估是在可行性研究或项目申请报告的基础上，按照一定的目标，对投资项目告的基础上，按照一定的目标，对投资项目的进行系统地分析和判断、权衡各种方案的的进行系统地分析和判断、权衡各种方案的利弊，向委托单位提出明确的评估结论。利弊，向委托单位提出明确的评估结论。项目评估包括企业委托对其投资项目的可行项目评估包括企业委托对其投资项目的可行性研究报告进行评估、项目核准机关委托对性研究报告进行评估、项目核准机关委托对企业投资项目申请报告的评估、项目审批机企业投资项目申请报告的评估、项目审批机关委托对涉及政府投资的项目可行性研究报关委托对涉及政府投资的项目可行性研究报告的评估、项目审批机关对资金申请报告的告的评估、项目审批机关对资金申请报告的评估、贷款银行自行组织的对项目可行性研评估、贷款银行自行组织的对项目可行性研究报告融资方案的评估，投资者委托的项目究报告融资方案的评估，投资者委托的项目评估等各种形式。评估等各种形式。276 6、初步设计、初步设计 初步设计的作用和依据作用和依据n初步设计是项目的总体设计、布局设计、主要的工艺流程、设备的选型和安装设计、土建工程量及费用的估算等。n对于政府投资项目，初步设计的依据是经政府批准的可行性研究报告。n对于企业投资项目，初步设计的依据是董事会对项目的批准意见。 初步设计文件应当满足编制施工招标文件、主要设备材料订货和编制施工图设计文件的需要，是下一阶段施工图设计的基础。 28初步设计的深度初步设计的深度应满足以下要求：（1）设计方案的比选和确定；（2）土地征用(或者受让)；（3）主要设备材料招标采购；（4）建设投资的控制；（5）施工图设计的编制；（6）施工组织设计的编制；（7） 施工准备和生产准备等。初步设计的主要内容初步设计的主要内容（以工业项目为例）：（1）初步系统设计，绘制各工艺系统的流程图；（2）通过计算确定各系统的规模和设备参数并绘制管道及仪表图；（3）编制设备的规程及数据表以供招标使用；（4）土建工程量的估算；（5）项目费用估算。297 7、开工前准备、开工前准备 开工前准备阶段是项目前期工作的最后阶段。为了确保开工建设的顺利进行，要求项目必须满足一系列开工条件的要求，然后才能开始建设；开工前准备，通常需要经过各种审批和行政许可程序。308、项目中间评价、项目中间评价所所谓谓“中中间间评评价价”是是指指投投资资或或项项目目管管理理部部门门对正在建设尚未完工的项目所进行的评价。对正在建设尚未完工的项目所进行的评价。中中间间评评价价可可以以是是全全面面系系统统的的，即即对对项项目目的的决决策策、投投资资、目目标标、工工程程以以及及未未来来效效益益的的全全面面评评价价；也也可可以以是是单单独独内内容容的的，即即对对项项目目建建设设中中某某个个问问题题、某某项项效效益益的的单单项项评评价价；可可以以是是一一个个项项目目，也也可可以以是是一一捆捆项项目目，即即一一个个行行业业、一种产品、一个地区的同类项目的评价。一种产品、一个地区的同类项目的评价。 319、项目竣工验收、项目竣工验收n竣工验收是对完成建设的工程项目所进行的竣工验收是对完成建设的工程项目所进行的验收。对于一个项目是否已经建成，主要从验收。对于一个项目是否已经建成，主要从工程、技术、经济、效果等四个方面考察。工程、技术、经济、效果等四个方面考察。工程建成：项目的实物建成（工程建成：项目的实物建成（physical completion），），即项目的土建完工、设备安即项目的土建完工、设备安装调试完成，装置和设施经过试运行。此时装调试完成，装置和设施经过试运行。此时可以进行竣工验收。可以进行竣工验收。技术建成：设施和设备的运行达到设计的技技术建成：设施和设备的运行达到设计的技术指标，装置达到设计能力。一般项目需要术指标，装置达到设计能力。一般项目需要23年的时间。年的时间。32 经济建成：主要是指项目财务和经济指标经济建成：主要是指项目财务和经济指标的基本实现，包括运营（销售）收入、成的基本实现，包括运营（销售）收入、成本、利税、本、利税、FIRR、借款偿还期等。一般项借款偿还期等。一般项目需要项目竣工后目需要项目竣工后3年左右的时间。年左右的时间。效果建成：是指项目的经济、环境、社会效果建成：是指项目的经济、环境、社会效益目标的实现，包括项目对国民经济、效益目标的实现，包括项目对国民经济、环境生态、社会发展所产生的宏观或长远环境生态、社会发展所产生的宏观或长远的影响。一般需要的影响。一般需要35年或更长的时间。年或更长的时间。33 10、项目总结评价项目总结评价项目总结评价，即项目自我评价，是指项目总结评价，即项目自我评价，是指在建设项目竣工后，项目运营基本达到在建设项目竣工后，项目运营基本达到设计能力时，项目法人（业主）通过项设计能力时，项目法人（业主）通过项目建设全过程的回顾分析，对该项目进目建设全过程的回顾分析，对该项目进行的全面总结和自我评价。行的全面总结和自我评价。项目总结评价是项目后评价的基础和重项目总结评价是项目后评价的基础和重要的资料来源。要的资料来源。3411、项目后评价、项目后评价是指对已经完成的项目或规划的目的、执行过程、是指对已经完成的项目或规划的目的、执行过程、效益、作用和影响所进行的系统客观分析。效益、作用和影响所进行的系统客观分析。通过对投资活动实践的检查总结，确定投资预期的通过对投资活动实践的检查总结，确定投资预期的目标是否达到，项目或规划是否合理有效目标是否达到，项目或规划是否合理有效, 项目的项目的主要效益指标是否实现，通过分析评价找出成败的主要效益指标是否实现，通过分析评价找出成败的原因原因,总结经验教训，并通过及时有效的信息反馈，总结经验教训，并通过及时有效的信息反馈，为未来项目的决策和提高完善投资决策管理水平提为未来项目的决策和提高完善投资决策管理水平提出建议出建议, 同时也为被评项目实施运营中出现的问题同时也为被评项目实施运营中出现的问题提出改进建议，从而达到提高投资效益的目的。提出改进建议，从而达到提高投资效益的目的。35三、政府审查项目重点关注的内容三、政府审查项目重点关注的内容在新的投资体制下，对于不同类型的投资项目，政府审查的重点不同，以改变过去那种不分投资主体、不分资金来源，采用统一审批模式的做法。对于企业投资项目，政府部门将其定位为公共利益的维护者、社会事务的管理者，从公共性、外部性的角度进行审查；对于政府投资项目，政府部门具有双重角色，一方面是社会事务的管理者，另一方面又是资金的提供者，对项目审查的内容应比企业投资项目更广。361、政府部门重点关注事项：、政府部门重点关注事项：发展规划、产业政策和行业准入资源开发、资源节约和综合利用节能方案建设用地；征地拆迁和移民安置；环境和生态影响；经济影响；社会影响；自主创新能力； 设备国产化；37产业及经济安全影响；公共安全影响；消防保障措施；地震、地质灾害影响；生产安全；军事安全影响；循环经济问题；资源供应安全；水土保持；项目用海影响；自然及文化遗产影响；压覆矿床及文物；38防洪、通航安全影响；生态自然修复；项目的社会需求和市场可接受性； 政府投资项目建设方案是否合理；政府投资项目建设配套条件是否具备； 政府投资估算和资金筹措方案是否合理；政府投资项目的盈利能力、债务清偿能力；项目对公共财政的影响；项目实施方案（包括政府出资人代表、项目法人机构及管理模式、项目招标方案、政府项目的代建方案等）； 风险及规避措施分析。39政府部门对上述事项的关注，通过以下方式来实现：间接管理方式。即通过制定和完善有关政策法规，并加强执法检查，确保项目业主单位按照政府意图来实施项目，这是我国行政体制及政府投资体制改革继续努力的方向；行政许可审查，包括对投资项目的审批、核准和备案。这是目前我国对投资项目进行管理的主导方式。2、政府管理和审查项目的方式、政府管理和审查项目的方式40行政许可审查，通过三种渠道来完成：地方政府职能部门的审查。按照属地管理的原则，由项目所在地的相关政府职能部门层层审查，并上报到最终有决定权的部门做出最终审核。行业部门的前置性审查。各行业职能部门对特定事项进行审查。如环保部门对环评文件进行审批，水利部门对水土保持论证报告进行审查；国土资源部门对项目用地进行预审；城乡建设主管部门对选址规划进行审查等等。对于完成行业职能部门前置性审查及地方政府审查的项目，最终报送投资主管部门进行项目最终审查，以便决定是否予以投资建设的行政许可。41投资主管部门对投资项目的管理分别实行审批、核准和备案的管理方式。对于政府直接投资和资本金注入的政府投资项目，实行审批制，对项目建议书、可行性研究报告、开工报告进行审批。对于不使用政府直接投资和资本金注入的企业投资项目，若属于政府核准的投资项目目录范围内，实行核准制，对项目申请报告进行核准；对于不使用政府直接投资和资本金注入的企业投资项目，若不属于政府核准的投资项目目录范围内，实行备案制，一般需要进行网上备案；对于申请政府投资补助及贷款贴息的项目，应对“资金申请报告”进行审批。42政府投资项目一般都要经过符合资质要求的咨询中介机构的评估论证：特别重大的项目还应实行专家评议制度；逐步实行政府投资项目公示制度，广泛听取各方面的意见和建议。完善重大项目稽察制度，建立政府投资项目后评价制度，对政府投资项目进行全过程监管。建立政府投资项目的社会监督机制，鼓励公众和新闻媒体对政府投资项目进行监督。【举例】中国环境影响评价的公共参与制度 【举例】奥运场馆、国家大剧院、国家博物馆方案的公众咨询3、专家评估、公众咨询、听证制度、专家评估、公众咨询、听证制度43建设项目开工条件建设项目开工条件及前期工作的联动衔接及前期工作的联动衔接44国务院办公厅关于加强和规范国务院办公厅关于加强和规范新开工项目管理的通知新开工项目管理的通知国办发200764号国务院办公厅二七年十一月十七日45新开工项目管理是投资管理的重要环节，也是宏观调控的重要手段宏观调控的重要手段。近年来，新开工项目过多，特别是一些项目开工建设有法不依、执法不严、监管不有法不依、执法不严、监管不力力，加剧了投资增长过快、投资规模过大、低水平重复建设等矛盾，扰乱了投资建设秩序，成为影响经济稳定运行的突出问题。一、加强新开工项目管理的必要性一、加强新开工项目管理的必要性46为深入贯彻落实科学发展观，加强和改善宏观调控，各地区、各有关部门要根据国务国务院关于投资体制改革的决定院关于投资体制改革的决定（国发200420号）和国家法律法规有关规定，进一步深化投资体制改革，依法加强和规范新开工项目管理，切实从源头上把好项目开工建设从源头上把好项目开工建设关关，维护投资建设秩序，以促进国民经济又好又快发展。47二、项目开工建设必备条件二、项目开工建设必备条件符合国家产业政策产业政策、发展建设规划、土地供应政策和市场准入标准。已经完成审批、核准或备案手续已经完成审批、核准或备案手续。实行审批制的政府投资项目已经批准可行性研究报告，其中需审批初步设计及概算的项目已经批准初步设计及概算；实行核准制的企业投资项目，已经核准项目申请报告；实行备案制的企业投资项目，已经完成备案手续。规划区内的项目选址和布局选址和布局必须符合城乡规划，并依照城乡规划法的有关规定办理相关规划许可手续。48需要申请使用土地使用土地的项目必须依法取得用地批准手续，并已经签订国有土地有偿使用合同或取得国有土地划拨决定书。其中，工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性投资项目，应当依法以招标、拍卖或挂牌出让方式取得土地。已经按照建设项目环境影响评价环境影响评价分类管理、分级审批的规定完成环境影响评价审批。已经按照规定完成固定资产投资项目节能评估节能评估和审查。建筑工程开工前，建设单位依照建筑法的有关规定，已经取得施工许可证或者开工报告施工许可证或者开工报告，并采取保证建设项目工程质量安全的具体措施。符合国家法律法规的其他相关要求。49各级发展改革等项目审批（核准、备案）部门和城乡规划、国土资源、环境保护、建设等部门要加强相互衔接，确保各个工作环节按规定程序进行。对未取得规划选址、用地预审和环评审批规划选址、用地预审和环评审批文件的项目，发展改革等部门不得予以审批审批或核准或核准。对于未履行备案未履行备案手续或者未予备案的项目，城乡规划、国土资源、环境保护等部门不得办理相关手续不得办理相关手续。三、各前期审查环节的衔接三、各前期审查环节的衔接50对应以招标、拍卖或挂牌出让方式取得土取得土地地的项目，国土资源管理部门要会同发展改革、城乡规划、环境保护等部门将有关要求纳入土地出让方案土地出让方案。对未按规定取得项目审批（核准、备案）、规划许可、环评审批、用地管理等相关文件的建筑工程项目，建设行政主管部门不得发放施工许可证发放施工许可证。对于未按程序和规定办理审批和许可手续的，要撤消有关审批和许可文件，并依法追究相关人员的责任。51四、建立新开工项目管理联动机制四、建立新开工项目管理联动机制各级发展改革、城乡规划、国土资源、环境保护、建设和统计等部门要加强沟通，密切配合，明确工作程序和责任，建立新开工项目管理联动机制。52实行审批制的政府投资项目：审批制的政府投资项目：项目单位应首先向发展改革等项目审批部门报送项目建议书，依据项目建议书批复文件分别向城乡规划、国土资源和环境保护部门申请办理规划选址、用地预审和环境影响评价审批手续。完成相关手续后，项目单位根据项目论证情况向发展改革等项目审批部门报送可行性研究报告，并附规划选址、用地预审和环评审批文件。项目单位依据可行性研究报告批复文件向城乡规划部门申请办理规划许可手续，向国土资源部门申请办理正式用地手续。53实行核准制核准制的企业投资项目：项目单位分别向城乡规划、国土资源和环境保护部门申请办理规划选址、用地预审和环评审批手续。完成相关手续后，项目单位向发展改革等项目核准部门报送项目申请报告，并附规划选址、用地预审和环评审批文件。项目单位依据项目核准文件向城乡规划部门申请办理规划许可手续，向国土资源部门申请办理正式用地手续。54实行备案制备案制的企业投资项目：项目单位必须首先向发展改革等备案管理部门办理备案手续；备案后，分别向城乡规划、国土资源和环境保护部门申请办理规划选址、用地和环评审批手续。55各级发展改革等项目审批（核准、备案）部门和城乡规划、国土资源、环境保护、建设等部门都要严格遵守上述程序和规定，加强相互衔接，确保各个工作环节按规定程序进行。对未取得规划选址、用地预审和环评审批文件的项目，发展改革等部门不得予以审批或核准。对于未履行备案手续或者未予备案的项目，城乡规划、国土资源、环境保护等部门不得办理相关手续。56对应以招标、拍卖或挂牌出让方式取得土地的项目，国土资源管理部门要会同发展改革、城乡规划、环境保护等部门将有关要求纳入土地出让方案。对未按规定取得项目审批（核准、备案）、规划许可、环评审批、用地管理等相关文件的建筑工程项目，建设行政主管部门不得发放施工许可证。对于未按程序和规定办理审批和许可手续的，要撤消有关审批和许可文件，并依法追究相关人员的责任。57政府直接投资和资本金政府直接投资和资本金注入项目的报批和审核注入项目的报批和审核58一、政府投资概述一、政府投资概述政府投资项目是指在中华人民共和国境内使用政府性资金投资建设的各类项目。这里所称“政府性资金”，包括：（1）财政预算投资资金（含国债资金）；（2）国际金融组织和外国政府贷款等主权外债资金；（3）纳入预算管理的专项建设资金；（4）法律、法规规定的其他政府性资金。591、政府投资目的政府投资主要用于关系国家安全和市场不能有效配置资源的经济和社会领域，包括加强公益性和公共基础设施建设，保护和改善环境条件，促进欠发达地区的经济和社会发展，推进科技进步和高新技术产业化。602、中央政府公共投资的资金来源、中央政府公共投资的资金来源发行基本建设国债筹集的资金；中央财政预算投资；行业基金，如铁路建设基金、交通建设基金、水利建设基金等；主权信用借款，如借用世界银行、亚洲开发银行等国际金融组织贷款，外国政府贷款，视同政府性资金进行管理。613、政府投资方式直接投资：对于政府投资占主导地位的公益事业、政权基础设施和公共基础设施项目，采用直接投资的方式，通过拨款无偿投入。资本金注入：根据实际需要政府参与投资的经营性项目，可以采用资本金注入方式。投资形成的股权或资产，由国家授权经营机构依法行使出资人权利。62投资补助：根据经济和社会发展要求，对于需要政府扶持的项目，采用投资补助的方式，给予少量或一定比例资金支持，通过拨款无偿投入。采用投资补助方式投资形成的资产，按照有关规定由有关机构行使所有人权利。贷款贴息：根据国家发展规划和产业政策，采用贴息的方式，支持公民、法人和其他组织利用银行贷款，扩大就业，进行产业结构调整优化，保护环境和节约资源，促进科技进步和高新技术产业化。转贷：使用外国政府或者国际金融组织贷款的项目，采用转贷方式的，由政府提供担保。634、中央预算投资建设项目的主要领域：、中央预算投资建设项目的主要领域：加强新农村建设，改善农村生产生活条件的项目；促进社会经济协调发展，解决贫困及地区发展不平衡的项目；与环境保护、生态建设有关的重大项目；交通、水利等重大基础设施建设项目；加强民生建设，维护人民群众生命财产安全和切身利益的建设项目；推动创新型国家建设，促进信息化及产业升级结构调整的项目；其他重大专项建设项目。641、政府直接投资的领域、政府直接投资的领域政府直接投资项目，也就是财政性无偿拨款项目，应为具有公益性质的非经营性项目。在传统的资金供给体制下，财政投资是采取无偿拨款方式进行的，即每年的财政投资资金按部门归口切块分配和按地区切块分配，由各部门各地区根据当年安排的计划投资项目，通过行政体制层层下拨到每一个具体建设项目。各部门和建设单位无偿使用，财政部门负责对财政投资的使用进行监督管理。二、政府直接投资项目的审核评价二、政府直接投资项目的审核评价65这种投资方式的优点，有利于所需资金的及时到位，保证建设顺利进行，借助于公共财政投资，可使政府获得所有者的产权地位，并可集中国家有限财力进行重点工程建设，是那些具有较大社会效益而无财务效益的投资项目的主要投资方式。但这种方式由于对财政资金无偿使用，因此容易引起建设单位盲目争项目，争投资，从而忽视了对投资项目的可行性分析，造成财政资金使用上的低效或无效，同时也会造成投资资金使用上的浪费，不利于使用单位管好用好投资资金，提高财政资金的使用效益。在新的投资体制下，政府财政直接投资的范围应受到严格限制。66政府财政拨款主要用于公共性、基础性和公益性项目的投资，主要包括政权基础设施建设，社会公益项目以及没有直接经济收入的公共基础设施项目，重点包括：（1）国防军工、基础邮政、防灾救灾、卫生防疫、大江大河治理、重大科研计划、消防、公共博物馆和图书馆等提供纯公共产品的项目。（2）生态建设和环境保护项目，解决环境保护和可持续发展方面的建设投资。我国生态和环境破坏仍在继续，水土流失、土地沙化和退化仍在发展，近海海域污染问题日益突出，城市污染日益严重，必须加大资金投入。67（3）教育投资。促进教育水平的提高是提升就业人口素质、适应经济全球化、降低失业率的重要手段。普及义务教育是中央政府对贫困地区教育事业宏观调控的重要承诺。财政拨款教育投资应重点投向扶持贫困地区、边远地区和县以下农村地区的基础教育，从根本上改善这些地区中小学校的办学条件，向农村义务教育方面倾斜，重视与基础教育发展相关的基础设施建设投入。68（4）农村基础设施投资。我国城乡差别由来已久，不仅仅表现在农民与城镇居民收入的差距上，还表现在农村与城镇生活的各个方面的不平等。政府在加大城市基础建设的同时，应重视农村基础设施建设，努力缩小城乡差距，这是解决“农民、农业、农村”问题的重要举措。（5）社会保障领域投资。包括再就业工程、推进医药卫生体制改革等方面的投资。69（6）公共医疗卫生体系、基层政权和公检法司设施等方面的投资，包括党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、政法机关、人民团体的基础设施项目。（7）其他，如煤矿安全改造、采煤沉陷区治理等方面的投资，文化、卫生、体育、社会福利等社会公益事业投资，以及政府直接举办的没有直接经济收益的非经营性其他投资项目。702、政府直接投资项目可行性研究报告的编写、政府直接投资项目可行性研究报告的编写对于使用政府财政拨款的投资项目，项目单位应委托符合资质的工程咨询机构编制项目建议书和可行性研究报告。可行性研究报告的内容一般应包括以下章节：项目概况；可行性研究的主要依据；项目需求及目标分析；项目建设选址；项目建设方案；外部配套条件分析；项目实施方案（含实施进度计划、项目法人组建方案、招标方案、实施代建制方案等）；土地利用与移民安置方案；环境影响评价；投资估算；资金筹措方案；费用效果分析；社会影响分析；风险分析；结论和建议。713、政府直接投资项目可研报告的审查、政府直接投资项目可研报告的审查项目审批机关在审批可行性研究报告时，应审阅有关法律、法规和文件规定应提交的相关附件。对项目单位编制的可行性研究报告，项目审批机关应根据需要委托有资质的工程咨询机构和专家进行评估论证。咨询评估机构应对出具的评估论证意见承担相应责任。财政拨款直接投资项目的建议书编写和评估，应参照可行性研究报告的内容并有所侧重，同时可进行适当简化。72评估依据应为符合资质要求的工程咨询机构编制的可行性研究报告、规划部门的规划方案审查意见和相关部门建设规范标准。根据项目情况，还应将土地预审意见、环评批复等作为咨询评估的依据。对于行政事业单位办公业务用房项目、政法设施项目、社会事业项目和其它相关项目，在评估论证中要严格把握按照国家相关建设规范标准执行。应在规划控制指标范围内尽量优化设计方案。731、以资本金方式投资的政府投资项目类型、以资本金方式投资的政府投资项目类型带有显著外部效益，具有明显公益性特征，具有一定的经济收入但收入不足以弥补投资成本的准公共产品项目，如高速公路、城市道路、学校教育、医疗卫生、公有住房、环境保护等项目；以铁路、电信、地铁、供水、污水处理、垃圾处理、广播电视等为代表的自然垄断行业项目。这些项目的产品和服务或具有排他性，或具有竞争性，消费者愿意直接付费，具有一定的收入来源，但由于存在着超额需求，收入难以弥补全部成本支出。三、政府资本金注入项目的审核评价三、政府资本金注入项目的审核评价742、资本金注入项目特点、资本金注入项目特点和政府直接投资项目一样，采用资本金注入方式的政府投资项目，需要编制项目建议书和可行性研究报告，报送政府审批机关进行审批。审批机关根据需要，委托符合资质要求的咨询评估中介机构对项目建议书或可行性研究报告进行评估论证，特别重大的项目实行专家评议制度，审批机关根据评估论证及专家评议的结果进行项目审批。75资本金注入方式与直接财政拨款投资、投资补助、财政贴息及主权信用借款转贷等政府性资金投资项目的显著区别在于，政府投入的资金应行使相应的股东权益。政府一般不直接以股东的身份参与项目投资建设，而是通过授权投资的机构或部门组建的具有投资职能的投资公司来代为行使政府财政投资的股权，作为政府投入资本金的出资人代表。76由于政府在市场经济运行体系中的角色定位与一般投资者明显不同，即使是以资本金的方式注入，政府投入的资金也不应该以盈利为目的，不应该象商业性的股东那样通过资本金的注入来谋求获得投资回报，并以追求股东价值最大化作为资本金投入的目的。这就决定了政府资本金注入的投资方式具有其特殊性。政府投入资本金的主要目的就是希望通过企业化运作的方式，吸引更多的其他投资者参与到具有公益性质的项目投资建设，使具备一定经营条件的准公益性项目的投资主体能够多元化，提升项目进行市场化运作的财务生存能力。3、政府资本金注入项目投资方式77政府以资本金注入方式进行投资建设的项目，其资本金可以完全由政府出资，其余部分的资金通过银行贷款等方式解决，但更多的是由政府部门与企业共同出资来为项目筹集资本金。根据投资体制改革要求，各级政府要创造条件，通过引入市场机制，吸引社会资本参与有合理回报和一定投资回收能力的公益事业和公共基础设施项目建设，以充分发挥政府投资的效益。78政府注入的资本金，可以采用多种方式行使股东权益。比如：与其他商业性投资者一样，按照同股同权的原则行使股东的决策权、收益分配权等，一般适用于投资收益水平较高的项目；政府完全放弃投资收益权，仅行使股东参与重大问题决策的权力，适于收益水平较差的项目；79政府有限度地让渡资本金收益分配权，如在一定年限、以一定比例放弃，以确保参与项目投资的其他企业能够获得合理的投资回报；政府对部分工程进行投资建设（如地铁项目的隧道开挖及轨道铺设部分），并行使相应的股东权益，同时将相关工程租赁给相关企业进行运营等等。具体方式应根据项目的具体情况进行详细策划论证。以资本金注入方式投入的政府性资金，要确定出资人代表。国家应结合政府投资条例的制定，逐步完善政府股权投资的法规制度，对于资本金注入的方式、股权的确认、股权权益的行使等进行明确规定，以确保政府投资权益及公共利益不受损害。804、政府资本金注入项目可行性研究报告的编写、政府资本金注入项目可行性研究报告的编写对于采用资本金注入方式进行投资建设的政府投资项目，往往投资规模较大，可行性研究报告的编写内容要求较为复杂。对于涉及政府部门与企业共同出资建设的项目，还要涉及与多个投资主体之间的关系问题。对于具有盈利能力的大型基础设施项目，往往还需要多个文件作为可行性研究报告的附件。因此对这类项目可行性研究报告的编写，必须强调委托符合资质要求的工程咨询专业机构编写。81可行性研究报告应包括以下内容：项目概况；可行性研究的主要依据；项目需求及目标分析；项目建设选址；项目建设方案；外部配套条件；项目实施方案（含实施进度计划、项目法人组建方案、招标方案、实施代建制方案等）；资源开发与综合利用方案；土地利用与移民安置方案；环境影响评价；投资估算；资金筹措方案；财务分析；经济影响分析；社会影响分析；风险分析；结论和建议。82可行性研究报告的编写，应根据实际需要，提交有关附件。主要包括：对于环境影响评价、土地利用、水土保持等相关内容，应按行业管理部门的要求报送有关附件；对于需要国家发展改革委或国务院对招标内容进行核准的国家重点建设项目，应附招标的相关内容；对于涉及土地征用和移民安置的项目，应附土地征用及移民安置方案；83在地质灾害易发区或建设工程会诱发地质灾害的项目，应按规定附有关部门的地质灾害评估报告。对于涉及地震安全的项目，应按规定附有关部门审定的地震安全评价报告；对于资源开发类项目，应附矿产资源储量报告、水利资源流域开发规划、森林资源采伐与迹地恢复计划等相关报告；涉及有关外部配套协作关系，如供水供电、重要原材料供应、重要合同及协议等，如果这项协议对项目的成功实施具有重要影响，也应作为可行性研究报告的重要附件。844、资本金注入项目可研报告评估、资本金注入项目可研报告评估对于一些投资规模较大、协作关系复杂、项目投资建设方案需要严格论证的资本金注入项目，一般应委托有资质的工程咨询机构进行评估论证。咨询评估机构应按照委托方的要求，按照独立、客观、科学、可靠的原则，在调查研究和分析预测的基础上，对拟建项目进行相关的技术、经济、社会、环境等方面的评估论证，为政府投资决策和项目组织实施提供专业咨询意见。85主要评估依据包括：国务院关于投资体制改革的决定等政策法规；政府投资条例等有关政府投资管理的规定；国家有关投资建设、咨询评估、项目管理的政策、法规、规定等；国家中长期发展规划、行业规划、地区规划及其他专项规划；有关可行性研究报告等编写的指南、规范及行业规定等；有关工程咨询评估的管理办法等规定；符合资质的工程咨询机构编制的可行性研究报告等待评文件；规划部门的规划方案审查意见和相关部门建设规范标准；土地、环保等部门的批复意见；与本项目有关的各种其他文件规范及有关调研、论证资料。86政府资本金注入项目咨询评估的判断依据应该包括如下内容：符合政府投资管理的有关法律法规；符合国民经济和社会发展规划、行业规划、产业政策、行业准入标准和土地利用总体规划；符合社会需求，目标定位合理；项目规模、建设内容及工程技术方案合理；投资构成、融资方案合理；项目建设及运营模式满足有关政策规定，能够确保项目顺利实施；87合理开发并有效利用了资源；环境和自然文化遗产得到有效保护；土地利用、移民安置方案合理，未对公众利益，特别是项目建设地的公众利益产生重大不利影响；财务方案可行，政府资金能够得到合理利用，稀缺资源得到有效配置；能够产生理想的经济效果，适应区域经济发展的需要；社会效果理想；项目投资建设过程中可能遇到的各种风险能够得到有效控制。88四、政府投资项目审批程序四、政府投资项目审批程序1、申报主要程序：、申报主要程序：政府研究制定各类专项规划等；根据政府投资规划及相关政策，提出项目设想，编写完成项目建议书；项目建议书审核，决定立项；进行环评审批、土地预审、规划选址预审等；在专业部门审查的基础上，编写可行性研究报告，并将环评审批、土地预审等意见作为可研报告的附件；对可行性研究报告进行评审，进行投资决策，纳入政府投资计划；根据可行性研究报告审批的结果，正式办理用地审批、规划选址、开工许可等；开工建设。89行业或部门规划项目建议书审批批准建设，转入项目准备阶段可行性研究审批项目是否符合行业或区域规划？否是项目是否有必要建设？是否是否项目技术、经济等是否可行？终止研究 ，寻求新的项目独立咨询机构评估独立咨询机构评估开展规划选址、用地预审和环境影响评价审批办理规划许可、正式用地手续90实行审批制的政府投资项目审批制的政府投资项目，项目单位应首先向发展改革等项目审批部门报送项目建议书，依据项目建议书批复文件分别向城乡规划、国土资源和环境保护部门申请办理规划选址、用地预审和环境影响评价审批手续。完成相关手续后，项目单位根据项目论证情况向发展改革等项目审批部门报送可行性研究报告，并附规划选址、用地预审和环评审批文件。项目单位依据可行性研究报告批复文件向城乡规划部门申请办理规划许可手续，向国土资源部门申请办理正式用地手续。912、政府职能转变及审批方式改革、政府职能转变及审批方式改革无论是政府部门继续直接参与公共产品的提供，还是引入私人资本，都伴随着政府职能转变的问题。对于中国政府而言，职能转变的核心是解决政府部门越位、缺位和错位的问题；对于企业投资而言，将按照“谁投资、谁决策、谁收益、谁承担风险”的原则，落实企业投资自主权；合理界定政府投资职能，提高投资决策的科学化、民主化水平，建立投资决策责任追究制度；健全投资宏观调控体系，改进调控方式，完善调控手段；加快投资领域的立法进程；加强投资监管，维护规范的投资和建设市场秩序。92投资体制改革的指导思想：按照完善社会主义市场经济体制的要求，在国家宏观调控下充分发挥市场配置资源的基础性作用，确立企业在投资活动中的主体地位，规范政府投资行为，保护投资者的合法权益，营造有利于各类投资主体公平、有序竞争的市场环境，促进生产要素的合理流动和有效配置，优化投资结构，提高投资效益，推动经济协调发展和社会全面进步。93投资体制改革的目标：改革政府对企业投资的管理制度，按照“谁投资、谁决策、谁收益、谁承担风险”的原则，落实企业投资自主权；合理界定政府投资职能，提高投资决策的科学化、民主化水平，建立投资决策责任追究制度；进一步拓宽项目融资渠道，发展多种融资方式；培育规范的投资中介服务组织，加强行业自律，促进公平竞争；健全投资宏观调控体系，改进调控方式，完善调控手段；加快投资领域的立法进程；加强投资监管，维护规范的投资和建设市场秩序。通过深化改革和扩大开放，最终建立起市场引导投资、企业自主决策、银行独市场引导投资、企业自主决策、银行独立审贷、融资方式多样、中介服务规范、宏观调控立审贷、融资方式多样、中介服务规范、宏观调控有效有效的新型投资体制。94政府投资补助和贷款贴息政府投资补助和贷款贴息资金的申请和审核资金的申请和审核95一、政府投资补助项目的特点及类型一、政府投资补助项目的特点及类型1、投资补助的目的、投资补助的目的政府投资补助是政府性资金投入的重要方式之一。对于现金流量不足或没有现金流量的具有公益性特征的公共基础设施项目，由于不具备完全的财务生存能力，为了保证这类项目能够采取市场化的方式进行运作，采取“用者付费加投资补助”的方式，政府通过投资补助，提高其财务生存能力，以吸引企业参与这类项目的投资建设，拓展资金来源渠道，提升为社会提供公共产品服务的规模、质量和效率。其中，中央政府提供的投资补助，包括向符合条件的企业和地方政府投资项目给予的投资资金补助。962、项目特点、项目特点投资补助项目具有以下特点：具有公益性特征，或者存在全部或部分市场失灵特征；具有经营性特征，因此可以由企业采用市场化方式进行运作；有一定经济收入但收入不足以弥补全部建设和运营成本；政府通过投资补助的方式投入部分资金后，具备吸引企业资本进行投资建设的条件；采用企业化运作比完全由政府投资建设更有效率，或能够有效拓展融资渠道；政府投入的资金具有无偿性质。973、实行投资补助的项目类型、实行投资补助的项目类型投资补助资金重点用于市场不能有效配置资源、需要政府支持的经济和社会领域。适宜于政府投资补助的项目主要包括：能够推进科技进步和高新技术产业化，及对经济结构调整有重要带动和引导作用的产业化项目；农业综合开发资助农业发展的项目；科技型创业投资项目；政府支持的中小企业创业投资项目；政府鼓励的风险投资项目；具有经营性质的科研开发项目；国家鼓励发展的能源交通、农林水利、市政工程等公益性和公共基础设施投资项目；保护和改善环境的投资项目；促进欠发达地区的经济和社会发展的投资项目；符合国家有关规定的其他项目。98二、不同类型政府投资补助项目的基本要求二、不同类型政府投资补助项目的基本要求1、国家高新技术产业化项目、国家高新技术产业化项目我国从2000年开始一直在推进高新技术产业化项目，包括现代农业、生物技术、西部专项、新材料专项、民用非动力核技术、城市节水和海水利用、汽车电子等高技术产业化专项。从投资体制改革的要求和项目性质特点看，政府投入这类项目的资金一般不应视为国家资本金注入，应是通过无偿投入的方式来推动企业发展高新技术产业化项目。国家每年制定工作方案，明确投资补助的目的、预定目标、实施时间、支持范围、资金安排方式等主要内容，并针对不同行业、不同地区、不同性质的投资项目的具体情况，确定相应的投资补助标准。工作方案的制定，应符合有关行业规划、专项规划的要求。992、科技型中小企业技术创新基金、科技型中小企业技术创新基金科技型中小企业具有建设所需资金少，建成周期短，决策机制灵活，管理成本低廉，能够适应市场多样性需求等特点，特别是在创新机制和创新效率方面具有其它企业无法比拟的优势。为了推动科技进步、鼓励创业，国务院批准设立科技型中小企业技术创新基金，通过拨款资助、贷款贴息和资本金投入等方式扶持和引导科技型中小企业的技术创新活动，促进科技成果转化，加快高新技术产业化进程。100属于无偿投资补助性质的资金使用应具备下列条件：主要用于技术创新产品在研究、开发及中试阶段的必要补助；企业注册资本最低不得少于30万元；职工人数不超过300人；资产总额不高于4000万元；年销售额不超过3000万元；申请的项目目前尚无销售或仅有少量试销售；无偿资助支持的项目执行期为两年(生物、医药类的药品项目可以放宽至三年)；项目完成时要形成一定的生产能力，并能实现合理的销售收入，不支持实施期不满两年的项目，也不支持项目完成时仍无法实现销售的项目；项目计划新增投资在1000万元以下，资金来源确定，投资结构合理；在项目计划新增投资中，企业需有与申请创新基金数额等额以上的自有资金匹配；企业申请资助数额一般不应大于企业的净资产数额；地方政府部门对项目应有不低于创新基金申请数额50%的支持资金配套（西部地区不少于25%）；创新基金资助金额一般不超过100万元，个别重大项目的资助金额不超过200万元；企业应拥有申请项目的知识产权。1013、农业产业化项目国家农业综合开发的产业化项目中，也有政府投资补助性质的资金。这类项目以增强农产品竞争力、农业增效、农民增收为目标，用现代工业发展的理念和方式，以培育特色优势产业为突破口，以体制创新、机制创新和科技创新为手段，积极培育各类市场主体，培育和壮大龙头企业，推进区域农业产业化健康、快速发展。按照政府投入为导向，企业和合作组织投入为主体，社会投入为补充的投资机制，项目资金重点投向培育各类产业化龙头企业、提高农产品市场竞争力和农民进入市场的组织化程度及科技服务、机制创新。一般要求财政补助和企业自筹资金要达到1：3以上的比例。1024、中小企业投资补助、中小企业投资补助由于中小企业自身问题及外部环境的限制，融资难、贷款难是中小企业面临的世界性和普遍性问题。对中小企业提供投资补助，是世界各国政府为了活跃本国经济所普遍采取的做法。在我国，全国在册的各种所有制中小企业已超过1000万家，占我国企业总数的99以上，其工业产值、实现利税和外贸出口总额分别占全国的60、40和62左右，为城镇社会提供了75以上的就业机会和岗位。我国中小企业大多属于劳动密集型传统产业，部分属于高科技中小企业；从体制特点看，大多属于民营企业。如何根据中小企业的特点，制定科学合理的融资体制和相关法律法规，从政策层面上保障中小企业的健康发展，成为政府必须关注的问题。103三、政府财政贴息的性质及应用范围三、政府财政贴息的性质及应用范围1、财政贴息的性质、财政贴息的性质国家财政投资除直接投资、资本金注入和投资补助之外，还需要运用财政贴息手段，即财政只代为支持部分（特殊情况下也可是全部）贷款利息，而由项目公司负责贷款本金和其余利息的偿还。财政贴息是政府政策性金融的重要工具，是弥补项目公司还贷能力缺陷，实现国家产业政策的重要手段。财政贴息的主要目的在于有效带动和扩大银行信贷融资规模，引导社会投资活动。对高新技术产业化、重大装备国产化及一些经营性基础设施项目，通过实施财政贴息的方式，可以最大限度地带动和引导银行贷款和社会投资，从而发挥财政性资金“四两拔千斤”的效果。104财政贴息和投资补助项目的特点相似，政府对其资金投入既没有股权要求，也没有本息偿还要求，因此是一种具有赠与性质的政府性资金。但与投资补助又存在明显差别，主要体现在：主要适用于需要政府鼓励和引导社会投资的竞争性、经营性项目，而投资补助可以适用于非经营性项目；仅适用于使用了中长期银行贷款的项目；仅针对贷款的利息部分给予补贴，资助的力度一般低于政府投资补助；要求项目不仅符合国家产业政策导向，而且自身具有偿还银行贷款本金的能力，甚至需要具备偿还部分贷款利息的能力，因此对盈利性提出更高要求。1052、财政贴息的应用领域财政贴息资金重点用于市场不能有效配置资源、需要政府支持的经济和社会领域。根据国家发展改革委中央预算内投资补助和贴息项目管理暂行办法的规定，财政贴息项目主要包括：公益性和公共基础设施投资项目；保护和改善环境的投资项目；促进欠发达地区的经济和社会发展的投资项目；推进科技进步和高新技术产业化的投资项目；符合国家有关规定的其他项目。106（1）技术创新领域。知识经济是世界经济发展的主流，技术创新是知识经济的基本特征，然而技术创新具有非独立性、创新效益的外溢性等特征，从而导致创新成本与相应收益存在偏差和矛盾，而且一些关键领域的技术创新所需投资金额巨大、风险巨大，依靠企业自身能力难以承担，全部依靠财政资金投入也不具备可能性。通过财政贴息方式，可以有效解决科技创新的社会效益与企业或个人自身收益水平之间的矛盾，引导私人投资加大技术创新的力度。在航空航天、光电技术、信息技术、环保及生态等领域，财政贴息可以大有作为。107（2）基础产业领域。基础产业是支撑一国经济运行的基础部门，并对工业、农业、商业等产业部门的经济活动及发展水平具有重要的影响和制约作用。这些部门包括交通运输、能源供应、城市基础设施、电信产业等。基础产业越发达，整个国民经济体系的运行就会越顺畅。然而基础产业具有“公用性”、“非独占性”、“公共物品”的一般特征，同时又是资本密集型行业，投资规模大、建设周期长、投资回收慢，客观上需要政府部门运用财政贴息，调动民间资本及国外资本投向基础设施产业部门。108（3）农业发展领域。我国农业资金投入长期不足。由于农产品价格相对偏低，投入品价格相对偏高，使得农业部门盈利能力相对较弱，对社会资金投入的吸引能力不足。同时我国还存在低质量农产品供过于求，科技含量较高的农产品供给严重不足，农村产业结构亟待升级的状况，农业科研及科技推广、水利等基础设施建设投资不足等问题。政府以财政贴息方式引导社会资本进入此类农业领域，可以减轻财政对农业投资不足的压力，推动农业产业化和现代化的发展步伐。109（4）落后地区投资。地区经济发展不平衡是产业布局空间失衡的重要体现。建立不同地区之间合理的分工合作体系，优化资源配置，实现区域经济协调发展，需要政府的有效引导和宏观调控。由于多种因素的制约，我国经济发展将长期处于空间失衡的状态，东西部投资环境相差很大，西部资金投入严重匮乏，在国家财力及公共财政职能的限制下各级财政对西部的资金支持有限。在这种情况下，通过财政贴息来实现“四两拨千斤”的功效，以较少财政资金，带动更大社会资金投入西部及其他落后地区，是解决空间布局失衡状况可供采用的一种重要的宏观调控手段。1103、财政贴息的作用、财政贴息的作用（1）扩大内需，促进经济增长。根据凯恩斯的经济学观点，国家采取有关的经济政策手段，对经济活动产生的影响具有扩张或收缩的倍增效应。由于实施不同的财政政策，可以使经济形势朝着不同的方向变化，要么经济迅速扩张，要么经济出现收缩。实行财政贴息属于积极的财政政策，国家只用较少的利息支出就可启动数倍于它的投资，从而促进社会经济发展。可拉动社会投资额为国债技改贴息资金的12倍，起到引导和倍增的作用，充分发挥财政资金的乘数效应。（2）减轻银行风险，刺激信贷发放。随着我国金融体制改革的推进，银行业已普遍实行商业化经营，自主经营、自负盈亏、独立核算是其经营的基本原则，在开展金融业务的过程中必须考虑金融资产的风险性、收益性、流动性等问题，由于担心金融风险而出现“慎贷”现象。通过实行财政贴息政策，银行的收益得到保证，提高了银行发放贷款的积极性，同时企业由于降低了融资成本，更愿意向银行申请贷款，从而达到扩大投资促进经济增长的目的。111（3）推动产业结构调整升级。我国在“十一五”及今后更长的时期，面临着提高经济发展质量，转变经济增长方式的艰巨任务。通过有针对性地对企业投资项目进行财政贴息，是有选择地引导企业投资方向，充分发挥财政杠杆调节作用的重要方式。这种方式以政府理性为基础，通过政府性资金的适度介入，引导企业和金融机构的投资方向，促进结构调整和产业升级，对保持国民经济持续快速健康发展具有重要作用。（4）推动银企合作信用关系的健康发展。在信用缺失和金融机构审慎放贷的情况下，政府作为联系贷款者（贷款银行）和借款者（企业）的桥梁和纽带，发挥着非常重要的依托作用。政府通过“财政贴息”不仅丰富了运用财政资金进行宏观调控的内含，促成了金融信贷资金有效投入，缓解了企业融资难的问题，而且有利于培育企业“借贷还钱”的信用意识，资金成本意识，最终实现银企良性互动，有效缓解经济转轨过程中的矛盾，是政府推进社会诚信建设的一个可行的切入方式。1121、投资补助和贴息资金的安排、投资补助和贴息资金的安排投资补助和贴息资金应按照项目安排，并明确资金用途。投资补助和贴息资金可按项目单独申请和安排，也可根据政策规定统一申请、集中安排。国家发展改革委安排给单个投资项目的投资补助或贴息资金的最高限额原则上不超过2亿元。超过2亿元的，按直接投资或资本金注入方式管理，由国家发展改革委审批可行性研究报告。安排给单个投资项目的中央预算内投资资金不超过2亿元，但超过3000万元且占项目总投资的比例超过50%的，也按直接投资或资本金注入方式管理，由国家发展改革委审批可行性研究报告。三、投资补助和贷款贴息项目的资金申请三、投资补助和贷款贴息项目的资金申请113安排给单个地方政府投资项目的中央预算内投资资金在3000万元及以下的，一律按投资补助或贴息方式管理，只审批资金申请报告。国家发展改革委安排投资补助和贴息项目时，原则上应首先制定工作方案，明确投资补助和贴息的目的、预定目标、实施时间、支持范围、资金安排方式等主要内容，并针对不同行业、不同地区、不同性质的投资项目的具体情况，确定相应的投资补助和贴息标准。制定工作方案时，要符合有关行业规划、专项规划的要求。凡不涉及保密内容的，工作方案均应公开，以便于企业和地方政府遵照执行。114申请中央预算内投资补助或贴息资金的投资项目，应按照有关工作方案、投资政策的要求，向国家发展改革委报送资金申请报告。按有关规定应报国务院或国家发展改革委审批、核准的项目，可在报送可行性研究报告或项目申请报告时一并提出资金申请，不再单独报送资金申请报告；也可在项目经审批或核准同意后，根据国家有关投资补助、贴息的政策要求，另行报送资金申请报告。按有关规定应由地方政府审批的地方政府投资项目，应在可行性研究报告经有权审批单位批准后提出资金申请报告。按有关规定应由地方政府核准或备案的企业投资项目，应在核准或备案后提出资金申请报告。1152、资金申请报告的编写、资金申请报告的编写应包括以下主要内容：项目单位的基本情况和财务状况；项目的基本情况，包括建设背景、建设内容、总投资及资金来源、技术工艺、各项建设条件落实情况等；申请投资补助或贴息资金的主要原因和政策依据；项目招标内容（适用于申请投资补助或贴息资金500万元及以上的投资项目）；国家发展改革委要求提供的其他内容。已经国家发展改革委审批或核准的投资项目，其资金申请报告的内容可适当简化，重点论述申请投资补助或贴息资金的主要原因和政策依据。116资金申请报告应附以下文件：政府投资项目的可行性研究报告批准文件；企业投资项目的核准或备案的批准文件；城市规划部门出具的城市规划选址意见（适用于城市规划区域内的投资项目）；国土资源部门出具的项目用地预审意见；环保部门出具的环境影响评价文件的审批意见；申请贴息的项目须出具项目单位与有关金融机构签订的贷款协议；项目单位对资金申请报告内容和附属文件真实性负责的声明；国家发展改革委要求提供的其他文件。117凡已经由国务院、国家发展改革委审批或核准的投资项目，单独报送资金申请报告时，可不再附送第十二条所规定的第一、二、三、四、五项材料；凡已经省级和计划单列市发展改革委审批或核准的投资项目，报送资金申请报告时可不再附送第十二条所规定的第三、四、五项材料；申请使用的投资补助或贴息资金总额在200万元以下的投资项目，或根据有关规定集中申请的投资项目，报送的附件材料可适当简化。1183、资金申请报告的报送、资金申请报告的报送计划单列企业集团和中央管理企业可直接向国家发展改革委报送资金申请报告，并对申报材料的真实性负责。地方政府投资项目和地方企业投资项目的资金申请报告，须报省级和计划单列市发展改革委初审；审查通过后，由省级和计划单列市发展改革委报送国家发展改革委。省级和计划单列市发展改革委要对审查结果和申报材料的真实性负责。计划单列企业集团、中央管理企业、省级和计划单列市发展改革委统称为申报单位。在资金申请报告的上报过程中，如果需要经过有关行业管理部门的审核，应在工作方案中予以明确。工作方案对资金申请报告的审核部门、上报程序有特定要求的，按其规定办理。1194、资金申请报告的审查、资金申请报告的审查国家发展改革委主要从以下方面对资金申请报告进行审查：符合中央预算内投资资金的使用方向符合有关工作方案的要求；符合投资补助和贴息资金的安排原则；提交的相关文件齐备、有效；项目的主要建设条件基本落实；符合国家发展改革委要求的其他条件。120国家发展改革委在审查资金申请报告时，可以根据需要委托有关机构或组织专家进行评估，必要时还应征求相关部门的意见。对于单个项目拟安排的投资补助或贴息资金数额超过3000万元的，可要求项目单位报送初步设计概算，并委托有关机构进行评审，根据评审结果决定投资补助或贴息资金的具体数额。121国家发展改革委根据审查结果，对同意安排投资补助或贴息资金的资金申请报告做出批复，并将批复意见下达给申报单位。资金申请报告的批复文件是下达中央预算内投资补助、贴息计划的依据。批复文件可单独办理，也可集中办理。国家发展改革委根据资金申请报告的批复文件、项目建设进度和项目建设资金到位等情况，可一次或分次下达投资资金计划。122单个项目的投资补助或贴息资金原则上均为一次性安排。对于已经安排投资补助或贴息资金的投资项目，国家发展改革委不重复受理其资金申请报告。投资补助主要采用货币补助方式，也可根据国家有关政策和项目具体情况，采用设备、材料等实物补助方式，由有关部门采用招标方式统一购置后配备给接受补助的项目单位。123对于投资补助资金超过项目总投资80%的非经营性地方政府投资项目，可以根据需要和有关规定采用“代建制”方式进行建设，将建成后的项目移交使用单位。贴息率不得超过当期银行中长期贷款利率。贴息资金总额根据投资项目符合贴息条件的银行贷款总额、当年贴息率和贴息年限计算确定。原则上按项目的建设实施进度和贷款的实际发生额分期安排贴息资金。1246、申请补助或贴息资金项目的审批、核准和备案、申请补助或贴息资金项目的审批、核准和备案按有关规定应由地方政府核准或备案的企业投资项目，应在核准或备案后提出资金申请报告。按有关规定应由地方政府审批的地方政府投资项目，应在可行性研究报告经有权审批单位批准后提出资金申请报告。按照有关规定应报国务院或国家发展改革委审批、核准的项目，可在报送可行性研究报告或项目申请报告时一并提出资金申请，不再单独报送资金申请报告；也可在项目经审批或核准同意后，根据国家有关投资补助、贴息的政策要求，另行报送资金申请报告。125 企业投资建设项目的企业投资建设项目的核准申请和审查核准申请和审查126一、核准制对项目审查的主要特点一、核准制对项目审查的主要特点实行核准制是我国固定资产投资管理的一项重大制度创新。根据国务院关于投资体制改革的决定，凡企业不使用政府性资金投资建设的项目，政府一律不再审批；针对少数重大项目和限制类项目，从维护社会公共利益的角度，实行核准制。政府有关部门制定严格规范的核准制度，明确核准的范围、内容、申报程序和办理时限，并向社会公布，提高办事效率，增强透明度。1271、核准制与审批制的主要区别核准制与审批制的主要区别第一，适用的范围不同适用的范围不同。审批制只适用于政府投资项目和使用政府性资金的企业投资项目；核准制则适用于企业不使用政府性资金投资建设的重大项目或限制类项目。第二，审核的内容不同审核的内容不同。过去的审批制，政府既从社会管理者角度又从投资所有者的角度审核企业的投资项目；在核准制的情况下，政府只是从公共管理的角度审核企业的投资项目，审核内容主要是“维护经济安全、合理开发利用资源、保护生态环境、优化重大布局、保障公共利益、防止出现垄断”等方面，而不再代替投资者对项目的市场前景、经济效益、资金来源和产品技术方案等进行审核。第三，审核的程序不同审核的程序不同。在过去实行审批制的情况下，政府对企业投资项目一般要经过批准“项目建议书”、“可行性研究报告”和“开工报告”等审批环节，而在核准制的情况下，政府仅审核企业投资“项目申请报告”一个环节。128在实行核准制的情况下，政府直接管理的企业投资项目数量大幅度减少，核准项目范围仅限于政府核准的投资项目目录内的项目，并根据变化的情况适时调整。核准项目范围由国务院投资主管部门会同有关行业主管部门研究提出，报国务院批准后实施。未经国务院批准，各地区、各部门不得擅自增减核准范围。1292 2、核准制项目论证思路的转变、核准制项目论证思路的转变 在实行核准制的情况下，项目核准机关对企业投资项目的审核特点发生了以下变化：n从“内部性”向“外部性”的转变。传统的审批体制下，项目审核机构往往自觉或不自觉地将自己定位为企业投资项目的所有者，从企业董事会的立场和角度，审核项目的厂址选择、工程技术方案、产品方案、市场前景、盈利能力等。投资体制改革方案强调，上述事项都是企业自主投资决策的内部事项，其审核权限应该下放给企业。企业内部管理层、董事会审核其可行性研究报告时，仍然需要审核这些内容，而且还要深化。但对于按照核准制的要求，国家核准机关对企业投资项目申请报告的审核，应重点从国家应该关注的事项，即从企业投资项目所引发的外部性、公共性问题等方面进行审核。130n从微观审核为主向宏观公共事项审核转变。政府核准机关关注的主要应是涉及社会公共利益的宏观问题，如维护国家经济安全、优化重大布局、环境可持续发展等，因此应站在政府作为公共事务管理者的立场上，从宏观的、战略的高度，审核政府所应该关注的一些重大事项；n从“技术经济论证”向“经济、社会、资源、环境等综合论证”的转变，要求对企业投资项目从是否有利于维护公共利益等方面进行分析判断。因此核准制对企业投资项目的审核所涉及的层次更高、内容更广，不仅对投资项目前期论证工作提出了更高的要求，而且对项目核准机关的专业素质要求更高。1313 3、核准制项目论证的原则、核准制项目论证的原则投资体制改革方案是在基于贯彻落实科学发展观的宏观背景下出台并付诸实施的；核准制对项目的论证，应强调符合当前政府管理经济活动的执政理念的重大调整，强调“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展”的要求，统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放，将树立和落实科学发展观作为对企业投资项目进行核准的指导原则。132二、核准制项目申请报告的编写二、核准制项目申请报告的编写政府对企业提交的项目申请报告，主要从维护经济安全、合理开发利用资源、保护生态环境、优化重大布局、保障公共利益、防止出现垄断等方面进行核准。项目申请报告应由具备相应工程咨询资格的机构编制。其中，由国务院投资主管部门核准的项目，其项目申请报告应由具备甲级工程咨询资质的机构编制。1331 1、申报单位及项目概况、申报单位及项目概况 （1）项目申报单位概况。）项目申报单位概况。包括项目申报单位的主营业务、经营年限、资产负债、股东构成、主要投资项目、现有生产能力等内容。 （2）项目概况。）项目概况。包括拟建项目的建设背景、建设地点、主要建设内容和规模、产品和工程技术方案、主要设备选型和配套工程、投资规模和资金筹措方案等内容。 1342 2、发展规划、产业政策和行业准入分析、发展规划、产业政策和行业准入分析 （1 1）发展规划分析。）发展规划分析。拟建项目是否符合有关的国民经济和社会发展总体规划、专项规划、区域规划等要求，项目目标与规划内容是否衔接和协调。 （2 2）产业政策分析。）产业政策分析。拟建项目是否符合有关产业政策的要求。 （3 3）行业准入分析。）行业准入分析。项目建设单位和拟建项目是否符合相关行业准入标准的规定。 1353 3、资源开发及综合利用分析、资源开发及综合利用分析 （1 1）资源开发方案。）资源开发方案。资源开发类项目，包括对金属矿、煤矿、石油天然气矿、建材矿以及水（力）、森林等资源的开发，应分析拟开发资源的可开发量、自然品质、赋存条件、开发价值等，评价是否符合资源综合利用的要求。 （2 2）资源利用方案。）资源利用方案。包括项目需要占用的重要资源品种、数量及来源情况；多金属、多用途化学元素共生矿、伴生矿以及油气混合矿等的资源综合利用方案；通过对单位生产能力主要资源消耗量指标的对比分析，评价资源利用效率的先进程度；分析评价项目建设是否会对地表（下）水等其它资源造成不利影响。 （3 3）资源节约措施。资源节约措施。阐述项目方案中作为原材料的各类金属矿、非金属矿及水资源节约的主要措施方案。对拟建项目的资源消耗指标进行分析，阐述在提高资源利用效率、降低资源消耗等方面的主要措施，论证是否符合资源节约和有效利用的相关要求。 1364 4、节能方案分析、节能方案分析 （1 1）用能标准和节能规范。）用能标准和节能规范。阐述拟建项目所遵循的阐述拟建项目所遵循的国家和地方的合理用能标准及节能设计规范。国家和地方的合理用能标准及节能设计规范。 （2 2）能耗状况和能耗指标分析。）能耗状况和能耗指标分析。阐述项目所在地的阐述项目所在地的能源供应状况，分析拟建项目的能源消耗种类和数能源供应状况，分析拟建项目的能源消耗种类和数量。根据项目特点选择计算各类能耗指标，与国际量。根据项目特点选择计算各类能耗指标，与国际国内先进水平进行对比分析，阐述是否符合能耗准国内先进水平进行对比分析，阐述是否符合能耗准入标准的要求。入标准的要求。 （3 3）节能措施和节能效果分析。节能措施和节能效果分析。 阐述拟建项目为阐述拟建项目为了优化用能结构、满足相关技术政策和设计标准而了优化用能结构、满足相关技术政策和设计标准而采用的主要节能降耗措施，对节能效果进行分析论采用的主要节能降耗措施，对节能效果进行分析论证。证。1375 5、建设用地、征地拆迁及移民安置分析、建设用地、征地拆迁及移民安置分析 （1）项目选址及用地方案。项目选址及用地方案。包括项目建设地点、占地面积、土地利用状况、占用耕地情况等内容。分析项目选址是否会造成相关不利影响，如是否压覆矿床和文物，是否有利于防洪和排涝，是否影响通航及军事设施等。 （2 2）土地利用合理性分析。）土地利用合理性分析。分析拟建项目是否符合土地利用规划要求，占地规模是否合理，是否符合集约和有效使用土地的要求，耕地占用补充方案是否可行。 （3 3）征地拆迁和移民安置规划方案。）征地拆迁和移民安置规划方案。对拟建项目的征地拆迁影响进行调查分析，依法提出拆迁补偿的原则、范围和方式，制定移民安置规划方案，并对是否符合保障移民合法权益、满足移民生存及发展需要等要求进行分析论证。1386、环境和生态影响分析、环境和生态影响分析 （1）环境和生态现状。包括项目场址的自然环境条件、现有污染物情况、生态环境条件和环境容量状况等。 （2）生态环境影响分析。包括排放污染物类型、排放量情况分析， 水土流失预测，对生态环境的影响因素和影响程度，对流域和区域环境及生态系统的综合影响。 139 （3）生态环境保护措施。按照有关环境保护、水土保持的政策法规要求，对可能造成的生态环境损害提出治理措施，对治理方案的可行性、治理效果进行分析论证。 （4）地质灾害影响分析。在地质灾害易发区建设的项目和易诱发地质灾害的项目，要阐述项目建设所在地的地质灾害情况，分析拟建项目诱发地质灾害的风险，提出防御的对策和措施。 （5）特殊环境影响。分析拟建项目对历史文化遗产、自然遗产、风景名胜和自然景观等可能造成的不利影响，并提出保护措施。1407 7、经济影响分析、经济影响分析 （1）经济费用效益或费用效果分析。经济费用效益或费用效果分析。从社会资源优化配置的角度，通过经济费用效益或费用效果分析，评价拟建项目的经济合理性。 （2）行业影响分析。行业影响分析。阐述行业现状的基本情况以及企业在行业中所处地位，分析拟建项目对所在行业及关联产业发展的影响，并对是否可能导致垄断等进行论证。141 （3）区域经济影响分析。区域经济影响分析。对于区域经济可能产生重大影响的项目，应从区域经济发展、产业空间布局、当地财政收支、社会收入分配、市场竞争结构等角度进行分析论证。 （4）宏观经济影响分析。宏观经济影响分析。投资规模巨大、对国民经济有重大影响的项目，应进行宏观经济影响分析。涉及国家经济安全的项目，应分析拟建项目对经济安全的影响，提出维护经济安全的措施。 1428 8、社会影响分析、社会影响分析 （1）社会影响效果分析。社会影响效果分析。阐述拟建项目的建设及运营活动对项目所在地可能产生的社会影响和社会效益。 （2）社会适应性分析。社会适应性分析。分析拟建项目能否为当地的社会环境、人文条件所接纳，评价该项目与当地社会环境的相互适应性。 （3）社会风险及对策分析。社会风险及对策分析。针对项目建设所涉及的各种社会因素进行社会风险分析，提出协调项目与当地社会关系、规避社会风险、促进项目顺利实施的措施方案。143项目申报单位在向项目核准机关报送项目申请报告时，需根据国家法律法规的规定附送以下文件：城市规划行政主管部门出具的城市规划意见；国土资源行政主管部门出具的项目用地预审意见；环境保护行政主管部门出具的环境影响评价文件的审批意见；根据有关法律法规应提交的其他文件。9、附件要求、附件要求144核准制是国务院关于投资体制改革的决定中，对企业投资项目管理方式进行的重大改革和制度创新。凡属于“政府核准的投资项目目录”范围内的企业投资项目，实行核准制，只有获得项目核准机构给予的项目核准行政许可后，项目才能进行实际建设阶段。企业投资建设实行核准制的项目，须向政府提交项目申请报告，不再经过批准项目建议书、可行性研究报告和开工报告的程序。三、企业投资项目核准的程序及条件三、企业投资项目核准的程序及条件1451、编制项目申请报告项目申报单位应向项目核准机关提交项目申请报告一式五份。项目申请报告应由具备相应工程咨询资格的机构编制。其中，由国务院投资主管部门核准的项目，其项目申请报告应由具备甲级工程咨询资质的机构编制。1462、项目申请报告的报送、项目申请报告的报送国务院有关行业主管部门隶属单位投资建设应由国务院有关行业主管部门核准的项目，向国务院有关行业主管部门提交项目申请报告，并附上项目所在地省级政府投资主管部门的意见。计划单列企业集团和中央管理企业投资建设应由国务院投资主管部门核准的项目，向国务院投资主管部门提交项目申请报告，并附项目所在地省级政府投资主管部门的意见。147其它企业投资建设应由国务院投资主管部门核准的项目，应经项目所在地省级政府投资主管部门初审并提出意见，向国务院投资主管部门报送项目申请报告（省级政府规定具有投资管理职能的经贸委、经委应与发展改革委联合报送）。企业投资建设应由国务院核准的项目，应经国务院投资主管部门提出审核意见，向国务院报送项目申请报告。1483、项目申请报告的受理、项目申请报告的受理n项目核准机关如果认为申报材料不齐全或者不符合有关要求，应在收到项目申请报告后5个工作日内一次告知项目申报单位，要求项目申报单位澄清、补充相关情况和文件，或对相关内容进行调整。n项目申报单位按要求上报材料齐全后，项目核准机关应正式受理，并向项目申报单位出具受理通知书。4、委托评估、委托评估n项目核准机关在受理核准申请后，如有必要，应在4个工作日内委托有资格的咨询机构进行评估。n接受委托的咨询机构应在项目核准机关规定的时间内提出评估报告，并对评估结论承担责任。咨询机构在进行评估时，可要求项目申报单位就有关问题进行说明。1495、行业主管部门审核、行业主管部门审核项目核准机关在进行核准审查时，如涉及其他行业主管部门的职能，应征求相关部门的意见。相关部门应在收到征求意见函(附项目申请报告)后7个工作日内，向项目核准机关提出书面审核意见；逾期没有反馈书面审核意见的，视为同意。6、征求公众意见和专家评议、征求公众意见和专家评议对于可能会对公众利益造成重大影响的项目，项目核准机关在进行核准审查时应采取适当方式征求公众意见。对于特别重大的项目，可以实行专家评议制度。1507、核准期限、核准期限项目核准机关应在受理项目申请报告后20个工作日内，做出对项目申请报告是否核准的决定并向社会公布，或向上级项目核准机关提出审核意见。由于特殊原因确实难以在20个工作日内做出核准决定的，经本机关负责人批准，可以延长10个工作日，并应及时书面通知项目申报单位，说明延期理由。项目核准机关委托咨询评估、征求公众意见和进行专家评议的，所需时间不计算在前款规定的期限内。1518、核准决定、核准决定对同意核准的项目，项目核准机关应向项目申报单位出具项目核准文件，同时抄送相关部门和下级项目核准机关；对不同意核准的项目，应向项目申报单位出具不予核准决定书，说明不予核准的理由，并抄送相关部门和下级项目核准机关。经国务院核准同意的项目，由国务院投资主管部门出具项目核准文件。9、对核准决定异议的处理、对核准决定异议的处理项目申报单位对项目核准机关的核准决定有异议的，可依法提出行政复议或行政诉讼。15210、核准审查条件、核准审查条件符合国家法律法规；符合国民经济和社会发展规划、行业规划、产业政策、行业准入标准和土地利用总体规划；符合国家宏观调控政策；地区布局合理；主要产品未对国内市场形成垄断；未影响我国经济安全；合理开发并有效利用了资源；生态、环境和自然文化遗产得到有效保护；未对公众利益，特别是项目建设地的公众利益产生重大不利影响。15311、办理其他事项、办理其他事项实行核准制核准制的企业投资项目，项目单位分别向城乡规划、国土资源和环境保护部门申请办理规划选址、用地预审和环评审批手续。完成相关手续后，项目单位向发展改革等项目核准部门报送项目申请报告，并附规划选址、用地预审和环评审批文件。项目单位依据项目核准文件向城乡规划部门申请办理规划许可手续，向国土资源部门申请办理正式用地手续。154企业内部可行性研究编制并递交项目申请报告批准建设，转入项目准备阶段政府核准审查否是核准通过？是否项目在技术、经济等是否可行？终止研究，寻求新的项目独立咨询机构评估申请办理规划选址、用地预审和环评审批手续办理规划许可和正式用地手续155企业投资建设项目的企业投资建设项目的备案申请和审查备案申请和审查156一、实行备案制改革一、实行备案制改革1、备案制的项目范围、备案制的项目范围对企业投资项目实行备案制，是投资体制改革的重要内容，是确立企业投资主体地位、落实企业投资决策自主权的重要环节之一。根据国务院关于投资体制改革的决定（国发200420号文）等文件精神，对于除了需要政府审批的使用中央政府性资金（包括中央预算内投资、纳入中央财政预算管理的各类专项建设资金、国债投资、借用国际金融组织和外国政府贷款等具有主权信用性质的外债投资）和地方政府投资（包括地方政府预算内投资、纳入地方政府财政预算管理的各类建设资金）的项目，“政府核准的投资项目目录”范围内的企业投资项目，以及外商投资和境外投资项目之外的所有企业投资项目，包括城市基础设施项目、农林水利项目、社会事业项目、房地产开发建设项目、商贸设施项目、交通运输项目、邮电通信项目、工业发展项目、高新技术产业项目等，均实行备案制。1572、备案制的管理规定根据有关规定，除不符合国家法律法规的规定、产业政策禁止发展，或需要报送政府核准或审批的项目之外，地方各级项目备案机关均应对需要备案的企业投资项目予以备案。实行备案制备案制的企业投资项目，项目单位必须首先向发展改革等备案管理部门办理备案手续。备案后，分别向城乡规划、国土资源和环境保护部门申请办理规划选址、用地和环评审批手续。环境保护、国土资源、城市规划、建设管理、银行等部门机构应按照职能分工，对地方投资管理部门予以备案的项目依法独立进行审查和办理相关手续，对投资主管部门不予备案的项目以及应备案而未备案的项目，不应办理相关手续。158建设项目只有进行备案后才能依法办理土地使用、环境保护、资源利用、城市规划、安全生产、设备引进和减免税确认等手续。对于应该向政府投资主管部门申请备案的项目，如果未经备案确认，按照国家有关规定，各职能部门不得办理相关手续，金融机构不得发放贷款。完成项目备案手续后，项目业主自主开展项目前期工作，自行决定开工建设，政府有关部门依法从土地、资源、规划、环保和劳动安全等方面对投资项目进行管理。项目业主应严格按照项目备案确认的内容开展项目建设，不得擅自变更备案登记时确定的建设规模和建设内容。159二、项目备案的内容和程序二、项目备案的内容和程序1、属地管理、属地管理根据投资体制改革的要求，备案的具体内容应由省级人民政府进行明确规定。从目前各地区实行的情况看，有些地区对备案的内容要求过多过繁，甚至演化成变相的“可行性研究报告”的内容。根据“备案制”改革目标取向定位的分析，需要备案的内容应该尽可能地予以简化。1602、需要备案的内容、需要备案的内容根据有关规定，除不符合法律法规的规定、产业政策禁止发展、需报政府核准或审批的项目外，均应予以备案。“备案”仅是企业为投资项目所履行的“前置”性行政许可手续，环保、土地等专业性审查将由其他部门独立完成，备案机关应该按照前置性审查的要求制定需要备案的内容，为审查拟建项目是否符合有关政策法规、产业政策、行业准入标准提供依据，为掌握企业投资意向和研判社会投资运行态势提供依据。161为了达到备案的目的，企业提供的备案信息应包括如下内容：项目法人基本信息，包括股权结构、经营范围、单位名称、联系人及联系方式等；项目名称、项目性质、建设地点、建设规模、主要建设内容及技术标准，或生产工艺方案及技术来源；项目实施进度计划；投资估算、资金筹措方案及落实情况；劳动用工、安全生产等情况；资源开发、行业准入等资质证明材料，以及其他有关专业性材料。1623、操作程序建设项目备案是一个前置条件，是项目单位在办理前期工作各项批准文件中的第一道程序。备案制的管理权限全部下放给地方政府，由省市县各级政府投资管理部门进行备案。实行备案制的企业投资项目在建设前，项目单位首先要按备案管理权限到相应的投资管理部门进行备案。163各地方一般应制定“企业投资项目备案申请表”，项目法人单位只需填写“申请表”并出具证明企业法人身份的“企业营业执照”报送项目备案机关，备案机关主要对企业上报的“申请表”进行是否符合国家和地方法律法规，符合国家产业政策和宏观调控政策，符合应予备案的项目范围进行审查，做出是否予以备案的决定后，正式下发确认备案的文件，并进行公示。对于不予备案的项目，应当向提交备案的企业说明法规政策依据。164企业投资项目备案流程图办理相关手续企业、项目业主依据企业投资主管部门出具的备案文件到有关部门依法办理相关审批、许可手续。相关手续办理期限：除可以当场作出行政许可决定的外，行政机关应当自受理行政许可申请之日起二十日内作出行政许可决定。二十日内不能作出决定的，经本行政机关负责人批准，可以延长十日，并应当将延长期限的理由告知申请人。法律、法规另有规定的，依照其规定。实行网上备案的市、县，应在网上并联办理相关审批、许可手续。建设规划、施工许可手续由规划、建设部门办理。用地报批、供地手续由国土资源部门办理。贷 款 手 续 、外汇管理由金融机构和w外汇管理部门办理。进口设备免税确认手续由省级企业投资主管部门办理。环境影响审批手续由环保部门办理。资源利用许可手续由水利、交通、海洋、林业等相关部门办理。生产安全（消防）手续由生产安全、消防、地震等部门办理。备案投资主管部门正式受理后，在一个工作日内作出企业是否备案的决定（对符合条件的备案项目出具备案文件，对不符合要求的说明理由），并将备案结果告知相关行政部门各相关部门将全部办理结果定期反馈发展改革部门，其中技改项目办理结果同步反馈经贸部门。发展改革部门会同有关部门汇总企业投资项目备案信息，并向社会发布。1、企业或项目业主向项目所在地的企业投资主管部门或政府行政服务中心提交备案材料。2、企业或项目业主也可通过互联网向项目所在地的企业投资主管部门或政府行政服务中心提交备案材料。3、需报省投资主管部门备案的企业投资项目，按处室职能，直接报送专业处室受理，也可通过互联网报送。备案材料备案材料：1、备案项目申请表；2、证明企业或项目业主身份的有效文件（包括营业执照、组织代码、法人代表身份证）、托代理人办理项目备案的应出具法人授权委托书和委托代理人的身份证165外商投资建设项目的外商投资建设项目的核准申请和审查核准申请和审查166一、外商投资核准的目的一、外商投资核准的目的对外商在中国境内的投资行为进行核准，是国家行使外商投资管理权的重要体现形式。根据外商投资项目核准暂行管理办法(国家发展改革委22号令)规定，国家投资管理部门应对包括中外合资、中外合作、外商独资、外商购并境内企业、外商投资企业增资等各类外商投资项目进行核准。政府部门对外商投资项目进行核准，主要目的就是确保外商在华投资尽可能规避资源滥用和环境破坏、危害公共利益等风险，充分发挥外商投资的积极作用，整合国内国外两种资源，为我所用，促进我国社会经济快速健康发展。对外商投资项目进行核准，除了确保合理开发资源、保护生态和环境、保障公共利益、加强资本项目管理等目的之外，还应力求达到以下目的。1671、避免内资外资化、避免内资外资化投资是经济增长的主要动力来源之一。吸引外商投资的直接目的之一就是拓宽我国经济建设的资金来源渠道，并通过外商投资带动国内投资的增长，通过投资增长拉动国民经济持续快速健康发展。资本形态的外商直接投资一方面直接弥补了国内投资的不足，同时也能对当地企业的投资起到带动作用。外商投资既有可能带动国内企业的投资，也有可能通过外商竞争所确立的优势，压制国内投资。当FDI增加一美元投资，而国内投资总额的增加小于一美元时，即认为发生了“挤出效应”。我国由于存在着对FDI 的过高期望而格外青睐FDI ，以至于出现“内资外资化”的现象，即大量内资通过一定途径向国外转移，之后又以外资的身份进入中国大陆。主要诱因是国内资本为享受政府给予外资优惠政策所采取的寻租对策，不仅使国家税收等优惠政策失去效力，而且扰乱我国利用外资的政策诉求，影响内资企业正常的投资行为。内资的外流并以外资的身份投资于国内企业，以享受的优惠政策与内资竞争，就会对内资产生“挤出效应”，因此应该成为核准时关注的重要问题。1682、进行市场准入管理，规范外商投资竞争行为，维、进行市场准入管理，规范外商投资竞争行为，维护经济安全，规避垄断风险护经济安全，规避垄断风险对于外商投资而言，实力雄厚的跨国公司在中国大量投资，很有可能产生垄断，抑制国内投资，阻碍新投资者进入，并向消费者索取高价，产生垄断利润，从而损害国内生产者和消费者的利益，这就意味着吸引外资导致的投资增加、技术进步和效率改善等多方面的利益，不是以更适用产品和较低价格的形式转移给我国的生产者和消费者，而是以较高利润的形式被跨国公司吸收，这是对外商投资项目进行核准所关注的重要问题。政府投资主管部门应通过核准环节的把关作用，进行专业研究分析判断，规范外资企业的投资行为。1693、引导通过外商投资引进国外先进技术，提升、引导通过外商投资引进国外先进技术，提升外商投资对中国技术进步的贡献外商投资对中国技术进步的贡献在经济增长过程中，外商直接投资不仅对形成资本、提高就业率、国际收支调节等宏观经济目标的实现有着很大的贡献，也是转移先进技术的重要路径之一。随着中国经济的结构调整和改革开放的不断深入，过去以低廉生产成本作为投资目的的资源导向型直接投资，逐渐转向市场导向型直接投资，以外资企业的先进技术作为竞争优势，并由母企业给东道国子公司转移技术的方式来获取市场竞争地位。170以技术集中型产业为导向，以吸纳市场导向型外商投资为手段，通过技术转移和技术扩散，提高中国国内企业的技术力量，是政府部门通过核准所应追求的目标之一。在实施创新型国家发展战略的过程中，我们更应关注引进外资与内资企业自主创新的关系。随着FDI带来的大量国外科技，实际上对本地原有的科技资源产生一种“挤出”效应，造成的结果就是，我们要想与跨国公司竞争就必须购买他们的技术，以致于我们始终在技术创新上难以有所突破，这种状况不符合我国目前积极推动的实施创新型国家发展战略。应通过核准环节的把关作用来提高利用外资提升我国企业的自主创新能力。171二、外商投资核准申请报告的编写二、外商投资核准申请报告的编写外商投资项目核准是国家投资主管部门对于外商投资行为着重从维护经济安全、合理开发资源、保护生态和环境、保障公共利益、防止出现垄断以及市场准入、资本项目管理等方面进行审核而依法做出的行政决定。投资体制改革要求将外商投资项目审批制改为核准制，将原来审批外商投资项目建议书和可行性研究报告改为只核准项目申请报告。1721、内容要求、内容要求外商投资项目申请报告的编写，按照外商投资项目核准暂行管理办法的规定，应遵循项目申请报告通用文本的一般要求；除此之外，在项目概况介绍中还应包括经营期限、经营期限、产品目标市场产品目标市场、计划用工人数计划用工人数、涉及的公共产品涉及的公共产品或服务价格或服务价格、出资方式出资方式、需要进口的设备及金额需要进口的设备及金额等内容，以满足项目核准机关对市场准入、资本项目管理等事项进行核准的需要。 不再要求阐述项目产品市场预测、经济效益分析等内容。项目单位可以根据项目具体情况和需要，决定如何编制可行性研究报告，项目可行性研究报告不再由政府行政机关审批或核准。173外商投资项目核准暂行管理办法规定，要求报送国家发展改革委的项目申请报告应阐述以下内容：（1）项目名称、经营期限、投资方基本情况；（2）项目建设规模、主要建设内容及产品，采用的主要技术和工艺，产品目标市场，计划用工人数；（3）项目建设地点，对土地、水、能源等资源的需求，以及主要原材料的消耗量；（4）环境影响评价；（5）涉及公共产品或服务的价格；（6）项目总投资、注册资本及各方出资额、出资方式及融资方案，需要进口设备及金额。1742、附件要求、附件要求报送国家发展改革委的项目申请报告应附以下文件：（1）中外投资各方的企业注册证（营业执照）、商务登记证及经审计的最新企业财务报表（包括资产负债表、损益表和现金流量表）、开户银行出具的资金信用证明；（2）投资意向书，增资、购并项目的公司董事会决议；（3）银行出具的融资意向书；（4）省级或国家环境保护行政主管部门出具的环境影响评价意见书；（5）省级规划部门出具的规划选址意见书；（6）省级或国家国土资源管理部门出具的项目用地预审意见书；（7）以国有资产或土地使用权出资的，需由有关主管部门出具的确认文件。175三、外商投资项目的核准管理三、外商投资项目的核准管理1、权限划分、权限划分按照外商投资产业指导目录分类，总投资（包括增资额）1亿美元及以上的鼓励类、允许类项目和总投资5000万美元及以上的限制类项目，由国家发展改革委核准项目申请报告；其中总投资5亿美元及以上的鼓励类、允许类项目和总投资1亿美元及以上的限制类项目由国家发展改革委对项目申请报告审核后报国务院核准。总投资1亿美元以下的鼓励类、允许类项目和总投资5000万美元以下的限制类项目由地方发展改革部门核准，其中限制类项目必须由省级发展改革部门核准。外商投资项目不实行备案制。1762、项目申请报告上报按核准权限属于国家发展改革委和国务院核准的项目，由项目申请人向项目所在地的省级发展改革部门提出项目申请报告，经省级发展改革部门审核后报国家发展改革委。计划单列企业集团和中央管理企业可直接向国家发展改革委提交项目申请报告。国家发展改革委核准项目申请报告时，需要征求国务院行业主管部门意见的，应向国务院行业主管部门出具征求意见函并附相关材料。国务院行业主管部门应在接到上述材料之日起7个工作日内，向国家发展改革委提出书面意见。177国家发展改革委在受理项目申请报告之日起5个工作日内，对需要进行评估论证的重点问题委托有资质的咨询机构进行评估论证。接受委托的咨询机构应在规定的时间内向国家发展改革委提出评估报告。国家发展改革委自受理项目申请报告之日起20个工作日内完成对项目申请报告的核准，或向国务院报送审核意见。如20个工作日内不能做出核准决定或报送审核意见的，由国家发展改革委负责人批准延长10个工作日，并将延长期限的理由告知项目申请人。国家发展改革委对核准的项目向项目申请人出具书面核准文件；对不予核准的项目，应以书面决定通知项目申请人，说明理由并告知项目申请人享有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。1783、核准条件、核准条件国家发展改革委对外商投资项目申请报告的核准条件是：（1）符合国家有关法律法规和外商投资产业指导目录、中西部地区外商投资优势产业目录的规定；（2）符合国民经济和社会发展中长期规划、行业规划和产业结构调整政策的要求；（3）符合公共利益和国家反垄断的有关规定；（4）符合土地利用规划、城市总体规划和环境保护政策的要求；（5）符合国家规定的技术、工艺标准的要求；（6）符合国家资本项目管理、外债管理的有关规定。1794、联动管理、联动管理项目申请人凭国家发展改革委的核准文件，依法办理土地使用、城市规划、质量监管、安全生产、资源利用、企业设立（变更）、资本项目管理、设备进口及适用税收政策等方面手续。未经核准的外商投资项目，土地、城市规划、质量监管、安全生产监管、工商、海关、税务、外汇管理等部门不得办理相关手续。1805、核准变更、核准变更经国家发展改革委核准的项目如出现下列情况之一的，需向国家发展改革委申请变更：（1）建设地点发生变化；（2）投资方或股权发生变化；（3）主要建设内容及主要产品发生变化；（4）总投资超过原核准投资额20%及以上；（5）有关法律法规和产业政策规定需要变更的其他情况。1816、服务贸易领域核准、服务贸易领域核准对于服务贸易领域的外商投资，凡在服务贸易领域进行固定资产投资的外商投资行为，应按规定由发展改革部门予以核准，再由有关主管部门依据相关法规办理企业设立等方面手续；外商在服务贸易领域不涉及固定资产投资的投资行为，可依据相关法规直接向有关业务主管部门申请办理外商投资企业设立及其它方面的手续，不再履行核准手续。182上报对项目申请报告的审核意见核准或不予核准意见计划单列集团和中央管理企业可直接报送项目申请报告核准或不予核准文件核准或不予核准文件委托评估报送项目申请报告及审核意见行业审查意见评估报告省级发展改革（计划、经贸）部门项目申请人提交项目申请报告转发核准或不予核准文件国家发展和改革委员会咨询机构行业主管部门征求意见国务院外商投资项目核准流程图外商投资项目核准流程图183中外合资、合作经营企业审查程序 提交材料提交材料项目申请报告工作程序工作程序审批部门审批部门企业名称申请书各方资信证明各方营业执照复印件项目核准政府投资主管部门名称核准合同、章程审批工商行政主管部门商务行政主管部门技术监督主管部门企业设立申请书合资合同及章程申请组织机构代码填写批准证书表格颁发批准证书发放进出口企业代码工商行政主管部门工商行政主管部门办理工商登记领取营业执照外汇登记、税务登记、海关登记、财政登记开业184外资（独资）企业审查程序提交材料提交材料项目申请报告工作程序工作程序审批部门审批部门企业名称申请书项目核准政府投资主管部门名称核准公司章程审批工商行政主管部门商务行政主管部门技术监督主管部门企业设立申请书公司章程申领组织机构代码章程批文颁发批准证书发放进出口企业代码工商行政主管部门工商行政主管部门办理工商登记、领取营业执照外汇登记、税务登记、海关登记、财政登记开业外商营业执照或身份证、护照复印件外商资信证明董事会成员名单及委派书185对外加工贸易审查程序 提交材料提交材料工作程序工作程序审批部门审批部门审批加工贸易合同政府商业主管部门办理登记建立台账海关、税务、工商外汇指定银行海关申请报告商务合同批准证书验资报告工商执照进出口权批准文件加工贸易业务批准证申请表出口制成品及对应进口料件消耗备案清单进口料件申请备案清单核销备案商务行政主管部门186境外投资项目的境外投资项目的核准及备案申请和审查核准及备案申请和审查187二、境外投资项目核准审查的目的及政策导向二、境外投资项目核准审查的目的及政策导向国家发展改革委2004年第21号令境外投资项目核准暂行办法规定，“境外投资项目指投资主体通过投入货币、有价证券、实物、知识产权或技术、股权、债权等资产和权益或提供担保，获得境外所有权、经营管理权及其他相关权益的活动”。境外投资包括以下类型：中国境内的各类法人，包括各类工商企业、国家授权投资的机构和部门、事业单位等，也包括自然人；由国内投资主体控股的境外企业或机构；投资地区不仅包括外国，也包括中华人民共和国所属的香港特别行政区、澳门特别行政区和台湾地区。188境外投资的出资方式包括货币资金的投入，股票、债券、信托凭证等金融资产的投入，各类实物资产的投入，知识产权、专有技术等无形资产的投入；投资方式包括各类新建项目及改扩建项目的初始投资、再投资，也包括收购、合并、参股、增资扩股等权益投资活动，同时还包括对境外投资提供担保的行为；境外投资的直接目的，是获得对境外资产或经营活动的所有权、经营管理权及其他相关权益，如收益分配权、资产支配权、资源勘探或开发权等；境外投资的行业可涉及我国法律允许投资的各领域。将审批制改为核准制，是中国政府投资管理部门对境外投资管理方式所进行的重大改革。项目核准机关对境外投资项目的核准应追求以下目的及政策导向。1891、改进境外投资管理方式，转变政府职能、改进境外投资管理方式，转变政府职能世界各国尤其是发展中国家实施境外投资战略，在管理体制上都经历过一个从严到宽的渐进过程。我国过去对境外投资一般实行比较严格的控制制度。随着投资体制改革的深化，中国经济与国际经济融合取得积极进展，对境外投资的管理模式必须进行改革。从审批制改为核准制，是适应“走出去”战略背景下境外投资管理的需要而采取的重要措施，其核心目的就是要转变政府职能，改进政府对境外投资的管理方式。实行核准制改革的核心目的就是要求政府投资管理部门不再行使企业所有者的权利，不能继续让政府的审批替代企业自主决策。政府转变职能的方向应是加强宏观指导，审查、监管投资主体，按照投资体制改革的要求，合理界定政府、市场、企业的关系，转变政府职能，提高行政效率，赋予企业境外投资决策更大的自主权。1902、规范境外资源开发投资行为、规范境外资源开发投资行为在进口替代型的资源开发领域，其投资行为属于产业链的上游投资，其目的在于生产和输入那些国内人均占有量不足的资源，从而替代该资源的进口贸易。当一国或地区经济发展所需的资源发生短缺，或由于数量、质量、成本等方面的原因导致国内不能保证供给，而进口资源又在成本及稳定供应等方面受到限制时，在资源所在地直接投资办企业就成为弥补资源缺口的必然选择。我国在实现现代化的过程中，某些资源短缺将在一个较长时期内制约整个经济的增长。单纯着眼于国内，这些资源的供求矛盾将难以解决；而大量进口又面临国外供给渠道不稳定以及市场价格波动幅度大等问题。因此，通过境外直接投资方式，开发我国急需的资源就成为现实的出路之。191我国政府鼓励和支持企业对外投资，开发利用境外油气、金属和非金属矿产资源、林木资源以及经济作物种植、远洋渔业等资源，加强互利互惠的投资合作，促进中国与其他国家和地区优势互补、共同发展。境外资源开发投资成为我国未来境外投资的热点领域，同时也是易于引起各方关注，并可能导致投资风险的领域。资源开发型项目所需投资额大，回收期长，受地理位置的限制较大，一旦东道国政治和经济形势发生重大变化，投资不易转移，因此应加强前期论证和投资风险预测，同时要有雄厚的资金和政治上保证。应通过核准环节的审查，加强宏观调控，通过统一管理与协调，提高技术和管理水平，提升国际竞争能力，维护国家利益。1923、鼓励优势产业对外投资，优化境外投资产业分布、鼓励优势产业对外投资，优化境外投资产业分布为了有效利用稀缺外汇资源，国家应通过核准环节的审查活动，引导投资方向，优化境外投资的产业布局，加强和改善宏观调控，引导企业境外投资健康有序发展，减少境外投资失误。在产业选择上，应发挥中国企业在轻工、纺织、家电等制造业方面的相对优势，到有条件的国家和地区建立生产基地和营销网络，积极参与各种形式的国际经济技术合作；探索跨国并购等多种投资方式，有效参与世界产业结构的调整；积极推动服务业“走出去”，鼓励具有比较优势企业到境外从事贸易分销、银行、保险、电讯信息、物流航运和中介服务，提高中国企业国际合作的质量。193在制定境外投资的行业战略时，不仅应考虑各行业本身的特点及其发展程度，而且还应考虑投资区位战略，在产业选择时考虑各国经济发展水平、自然资源条件、技术层次与特点、外资政策与法规差异等因素。对于发展中国家应以制造业为投资重点，向其提供适用技术，实现双赢，或对具有广阔海外工程承包市场的地区，因地制宜地发展劳务输出型的建筑承包活动。在发达国家，应以高科技产业为主，旨在获取其先进技术，以实现技术回流作为主要目标。为加强境外投资产业分布的政策引导与宏观调控，国家应制定并及时更新境外投资产业指导目录，以便加强对境外投资活动的引导，使境外投资与国内投资形成一个有机的整体，相互补充和促进。1944、通过对企业投资行为的审查，确保国家产业政策、通过对企业投资行为的审查，确保国家产业政策得以贯彻执行得以贯彻执行国家实施“走出去”战略有一系列宏观政策目标，如开发海外资源、促进产业结构调整、扩大外部市场、培育大型跨国公司等。企业到境外投资也有自己的利益动机。企业目标和政府目标可能一致，也可能相互背离，这就需要政府部门在核准境外投资项目时加以指导和协调。在投资的国别、市场和合作对象的选择上，企业的取向有可能有悖于国家主权、国家安全，或盲目投资、重复建设形成潜在风险。195项目核准机关应本着对国家负责、为企业服务的精神，尽可能及时向投资者披露相关信息，引导企业选择正确的投资行为。为了更好地履行相关职能，政府部门应重视制定出符合我国国情的境外投资总体发展战略和规划，明确相关产业政策及目标导向，将境外投资纳入国家整体发展规划，通过政策导向鼓励企业走出去，实施跨国经营。在投资区域选择上，坚持重点区域与市场多元化战略相结合；在行业选择上，以企业自身竞争优势为基础，突出出口导向型和资源导向型的跨国经营发展；在投资形式上，坚持独资与合资、新建与并购相结合；在合作伙伴选择上，强调与国际知名跨国公司结成战略合作关系，以便降低风险、分享大型跨国公司在国际经营领域积累的经验；在管理模式上，强调属地化管理，建立规范的现代企业制度。1965、为国家鼓励的境外投资项目提供融资便利提供依、为国家鼓励的境外投资项目提供融资便利提供依据据国家为鼓励企业“走出去”，不仅对符合条件的企业提供用汇等方面的支持，而且还会逐步在融资等方面予以支持，以完善我国海外投资的金融服务体系，如按照国际惯例建立和完善海外投资的政治风险担保制度，扩大国内企业在境外投资的商业信贷支持力度，完善出口信用保险制度等。国家的金融资源是有限的，企业获得项目核准机关的核准，应成为获得这类支持的必备条件之一。企业在申请贷款等融资支持时，应按规定向项目核准机关上报项目申请报告，政府部门对项目的核准意见，应作为申请融资贷款支持的必要条件，金融机构在此基础上根据自身制定的贷款条件进行最终信贷决策。197根据投资体制改革有关规定，国家对境外投资资源开发类和大额用汇项目实行核准管理。根据国家发展改革委制定的境外投资项目核准办法的有关规定，不分企业所有制，不分资金来源、投资形式和方式，对所有境外投资包括新建、收购、参股项目及增资、再投资项目，均需从维护经济安全、符合产业政策、保障公共利益、资本项目管理等公共管理的角度进行核准。二、境外投资项目申请报告的编二、境外投资项目申请报告的编写、核准和管理写、核准和管理1981、核准权限划分、核准权限划分根据核准办法的规定，资源开发类项目中方投资额3000万美元及以上的，由国家发展改革委核准，其中中方投资额2亿美元及以上的，由国家发展改革委审核后报国务院核准。大额用汇类项目中，中方投资用汇额1000万美元及以上的境外投资项目，由国家发展改革委核准，其中中方投资用汇额5000万美元及以上的，由国家发展改革委审核后报国务院核准。199中方投资额3000万美元以下的资源开发类和中方投资用汇额1000万美元以下的其他项目，由省级发展改革部门核准。中央管理企业投资的中方投资额3000万美元以下的资源开发类境外投资项目和中方投资用汇额1000万美元以下的其他境外投资项目，由其自主决策并报国家发展改革委备案。前往台湾地区投资的项目和前往未建交国家投资的项目，不分限额，由国家发展改革委核准或经国家发展改革委审核后报国务院核准。2002、核准程序按核准权限属于国家发展改革委或国务院核准的项目，由投资主体向注册所在地的省级发展改革部门提出项目申请报告，经省级发展改革部门审核后报国家发展改革委。计划单列企业集团和中央管理企业直接向国家发展改革委提交项目申请报告。国家发展改革委核准前往香港特别行政区、澳门特别行政区、台湾地区投资的项目，以及核准前往未建交国家、敏感地区投资的项目前，应征求有关部门的意见。有关部门在接到上述材料之日起7个工作日内，向国家发展改革委提出书面意见。201国家发展改革委在受理项目申请报告之日起5个工作日内，对需要进行评估论证的重点问题委托有资质的咨询机构进行评估。接受委托的咨询机构应在规定的时间内向国家发展改革委提出评估报告。国家发展改革委在受理项目申请报告之日起20个工作日内，完成对项目申请报告的核准，或向国务院提出审核意见。如20个工作日不能作出核准决定或提出审核意见，经批准可延长10个工作日，应将延长期限的理由告知项目申请人。202国家发展改革委对核准的项目向项目申请人出具书面核准文件；对不予核准的项目，应以书面决定通知项目申请人，说明理由并告知项目申请人享有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。已经核准的项目如出现下列情况之一的，需向国家发展改革委申请变更：建设规模、主要建设内容及主要产品发生变化；建设地点发生变化；投资方或股权发生变化；中方投资超过原核准的中方投资额20及以上。2033、联动管理、联动管理投资主体凭国家发展改革委的核准文件，依法办理外汇、海关、出入境管理和税收等相关手续。对于中央管理企业在境外投资需要国家发展改革委备案的，凭国家发展改革委出具的备案证明办理相关手续。投资主体就境外投资项目签署任何具有最终法律约束力的相关文件前，须取得国家发展改革委出具的项目核准文件或备案证明。对未经有权机构核准或备案的境外投资项目，外汇管理、海关、税务等部门不得办理相关手续。投资主体以提供虚假材料等不正当手段，取得项目核准文件或备案证明的，国家发展改革委可撤销对该项目的核准文件或备案证明。2044、项目申请报告的编写内容、项目申请报告的编写内容境外投资项目申请报告与项目可行性研究报告不同，也与境内投资项目申请报告存在很大差别。该类项目申请报告不要求详细的技术选型分析、财务效益和敏感性分析等企业决策时所需的技术经济可行性分析论证，也不要求满足中国的环境保护、市场准入等政府法规要求。但是，这些企业到境外投资时，应满足所在国环境保护、市场准入等法律法规规定。政府行政机关不再审批项目可行性研究报告，项目单位可结合自身及项目情况，决定如何编写项目可行性研究报告。205报送国家发展改革委的项目申请报告应包括以下内容：项目名称、投资方基本情况；项目背景情况及投资环境情况；项目建设规模、主要建设内容、产品、目标市场，以及项目效益、风险情况；项目总投资、各方出资额、出资方式、融资方案及用汇金额；购并或参股项目，应说明拟购并或参股公司的具体情况。206报送国家发展改革委的项目申请报告应附以下文件：公司董事会决议或相关的出资决议；证明中方及合作外方资产、经营和资信情况的文件；银行出具的融资意向书；以有价证券、实物、知识产权或技术、股权、债权等资产权益出资的，按资产权益的评估价值或公允价值核定出资额，应提交具备相应资质的会计师、资产评估机构等中介机构出具的资产评估报告，或其他可证明有关资产权益价值的第三方文件；投标、购并或合资合作项目，中外各方签署的意向书或框架协议等文件；境外竞标或收购项目，按规定应报送的信息报告，并附国家发展改革委出具的有关确认函件。2075、项目申请报告的核准条件国家发展改革委核准项目的条件为：符合国家法律法规和产业政策，不危害国家主权、安全和公共利益，不违反国际法准则；符合经济和社会可持续发展要求，有利于开发我国经济发展所需战略性资源；符合国家关于产业结构调整的要求，促进国内具有比较优势的技术、产品、设备出口和劳务输出，吸收国外先进技术；符合国家资本项目管理和外债管理规定；投资主体具备相应的投资实力。208企业并购项目的企业并购项目的核准申请和审查核准申请和审查209一、外资并购核准审查应重点关注的问题一、外资并购核准审查应重点关注的问题外资并购境内企业，一般指外国投资者购买境内非外商投资企业股东的股权或认购境内公司增资，使该境内公司变更设立为外商投资企业，或者外国投资者设立外商投资企业，并通过该企业协议购买境内企业资产且运营该资产，或外国投资者协议购买境内企业资产，并以该资产投资设立外商投资企业运营该资产。 在外资并购的审核评价中，应重点关注以下问题。2101、关注国家产业安全关注国家产业安全国家安全经济安全涉及战略性产业的保护问题。所谓战略性产业，是指在国家经济发展中占有重要地位，能够体现国家的战略意图，对国民经济运行有着重要影响的产业。战略性产业不一定是涉及国家安全的，比如农业。但很多战略性产业与国家安全有关，如能源开采、武器弹药。涉及到国家商业秘密、技术秘密和国家秘密的行业，如国防制造业中涉及到军工配件的企业，往往涉及国家安全，必须要重视关键材料和零部件的保护。非战略性产业也可能涉及国家安全，如装备制造业的一些行业就会涉及产业安全问题。另外，有些产业虽然在国民经济中不占有重要地位，但是对生态环境影响巨大的，例如造纸产业，也要在判断产业安全时予以重视。211中国的经济安全必须建立在加入全球化的基础上，没有全球化的过程就没有经济安全可言，以国家经济安全为名排斥外资进入和全球化，是将国内经济推向倒退和不安全境地的危险举动。随着全球化而形成的更为激烈的外部竞争环境，使得我们更加急迫希望本土涌现出处于行业领先地位的全球化跨国公司。国家经济安全在不同市场环境下具有不同的特征，分清反垄断与产业安全之间的不同侧重，制定基础产业、金融安全、国际贸易和投资、信息和网络等新环境下的国家经济安全战略和反垄断法。2122、关注国有企业权益的维护、关注国有企业权益的维护引入境内外战略投资者是国企改革重要的举措之一，但要以维护国家经济安全、国防安全和产业安全为前提，防止产生垄断，切实保护企业自主知识产权和知名品牌。军工、石油、电信等关系国家安全和国民经济命脉的七大行业，以及装备制造、汽车等基础和支柱性产业涉及的九大行业，国有经济应保持控制，国有资本对其中的重要企业绝对控股或有条件的相对控股。在除此以外的行业和领域，外资、民资和国资将在市场公平竞争中优胜劣汰。213二、外商并购项目申请报告编写和评估二、外商并购项目申请报告编写和评估对于外商并购境内企业项目，如不涉及扩大生产及投资规模，不新占用土地、能源和资源消耗，不形成对生态和环境新的影响，其项目申请报告可以适当简化。应重点论述以下内容：（1）境内企业情况（包括企业现状、财务状况、资产评估和确认情况，并购目的和选择外商情况等）；（2）外商情况（包括近三年企业财务状况、在中国大陆投资情况及拥有实际控制权的同行业企业产品或服务的市场占有率、公司业绩等）；（3）并购安排（包括职工安排、原企业债权债务处置）；（4）并购后企业的经营方式、经营范围和股权结构；（5）融资方案；（6）中方通过并购所得收入的使用安排；（7）有关法律规章要求的其他内容。214三、境外并购项目前期论证及审核评价三、境外并购项目前期论证及审核评价1、并购方案的前期论证、并购方案的前期论证境外并购是一种复杂和专业技术性很强的投资活动，并购过程中涉及多种专业知识，被称为“财力与智力的高级结合”，仅靠企业自身往往难以完成，需要专业咨询机构提供服务。并购又是一项高收益与高风险伴生的业务，所面临的融资风险、债务风险、经营风险、法律风险、信息风险及违约风险等，都有可能为并购的失败埋下隐患。专业的交易协调人（如投资银行及其他投资顾问机构）、并购律师、会计师、税务咨询师必不可少。由于国内企业对境外市场不熟悉，专业咨询机构应该成为企业并购的重要助手。2152、企业境外并购事项前期报告制度、企业境外并购事项前期报告制度根据商务部和国家外汇管理局印发的企业境外并购事项前期报告制度的规定，为及时了解我国企业境外并购情况，向企业提供境外并购及时有效的政府服务，要求国内企业及其控股的境外中资企业通过购买境外企业的股权或资产的方式（包括参股、股权置换等）获得该企业的资产或经营控制权的投资行为，企业在确定境外并购意向后，须及时向商务部及地方省级商务主管部门和国家外汇管理局及地方省级外汇管理部门报告。国务院国有资产监督管理委员会管理的企业直接向商务部和国家外汇管理局报告；其他企业向地方省级商务主管部门和外汇管理部门报告，地方省级商务主管部门和外汇管理部门分别向商务部和国家外汇管理局转报。216企业报告时，需填写并提交境外并购事项前期报告表，并应按照关于境外投资开办企业核准事项的规定（商务部令2004第16号）和关于内地企业赴香港、澳门特别行政区投资开办企业核准事项的规定（商合发2004452号）等规定办理企业商务核准。企业作出并购的决定后，就要进入与目标企业的谈判。外部专业人员（税务、审计、律师等）的参与更是必不可少，因为整个谈判的过程都直接关系到并购的成功与否。鉴于谈判涉及到目标企业的商业机密问题，所有参与谈判的人员都要签署保密协议，以保证即便在并购不成功时，目标企业的利益也能够得以维护，或并购者的意图不过早地被外界知道。根据有关规定，各有关政府部门及其相关工作人员须严格保守此项工作中接触到的企业商业秘密。2173、境外并购项目申请报告的编写根据国务院关于投资体制改革的决定，国家投资管理部门对境外投资项目的审批制改为核准制，应按照企业投资核准制的要求报送项目申请报告。根据国家发展改革委发布的境外投资项目申请报告示范大纲要求，境外并购项目申请报告的编写，需要详细说明项目名称、投资方情况、必要性分析、项目背景及投资环境情况、项目合作及资金情况、项目风险分析及其他事项等内容。218在项目内容部分，应阐述：（1）被并购对象情况：股权并购类项目应包括被并购企业全称（中英文）、主要经营范围、注册地、注册资本、生产情况、经营情况及资产与负债等财务状况，股权结构、上市情况及最新股市表现、主要股东简况，被并购企业及其产品、技术在同行业所处地位、发展状况等；资产并购类项目应包括被并购资产构成，专业中介机构确定的评估价，资产所有者基本情况等；（2）并购方案：包括并购标的，并购价格（说明定价方法及主要参数），实施主体，交易方式，并购进度安排、对其他竞争者的应对设想等。其中，并购类项目同时包括投资建设方面内容的，还应对项目建设的各项内容予以说明，并阐述项目综合财务效益指标。2194、对境外竞标或并购项目核准的程序性特殊安、对境外竞标或并购项目核准的程序性特殊安排排考虑到有些境外竞标或并购项目，时间要求很紧，又有较大的不确定性，为了解决并购、投标等投资活动的时机选择问题，增强企业决策的主动性和灵活性，国家对其实行预先申报规划、自主决策立项、相机实施运作、事后上报核准的政策，要求在正式竞标或对外正式开展商务活动前，向国家发展改革部门预先报送信息报告预先报送信息报告，而不需要报送完整的项目申请报告。220国家发展改革部门在收到书面信息报告之日起7个工作日内出具有关确认函件。待项目中标或并购条件基本达成一致后，再向发展改革部门报送项目申请报告，申请办理项目核准手续。若需对外签约，应注意写明“需经中国政府有关部门批准后生效”或类似条款。项目信息报告的主要内容包括：投资主体基本情况；项目投资背景情况；投资地点、方向、预计投资规模和建设规模；工作时间计划表。221借用外债项目的审批借用外债项目的审批核准及备案申请和审查核准及备案申请和审查222一、我国利用政府外债项目审核的目的及政策导向一、我国利用政府外债项目审核的目的及政策导向1、完善公共财政体系的需要、完善公共财政体系的需要市场经济的运行机制，要求按照公共产品与私人产品的不同属性安排政府公共投资与商业性投资的不同投向，以及区分政府和企业的不同角色。对于市场机制存在失灵的领域，如公共产品的产业属性、投资效果的外溢性、自然垄断、信息不对称导致的风险和不确定性、社会分配不公平、宏观经济运行不稳等，需要政府予以干预，依靠政府的力量，由政府有效地提供公共产品，并需要动用公共财政进行投资建设。223政府外债是以政府的信用或国家主权担保的外债，具有公共财政性资金的属性，按照市场经济体制的要求，应纳入公共财政体系的管理范畴之内。政府对使用国际金融组织和外国政府贷款项目的管理，应视同政府资金进行管理和调控，并纳入公共财政的统一管理体系，包括对境内机构借用中长期国外贷款实行全口径计划管理，贷款规模纳入国家中长期借用国外贷款计划，在国家利用外资计划的统一指导下，根据不同的借用方式和偿还责任，分别进行统一规划管理。国家对全国外债总量和结构实行统一监管，保持外债的合理结构和规模等，通过加强宏观调控，有效利用政府外债。2242、规避对外负债风险、规避对外负债风险随着改革开放的深入和现代化建设进程的推进，通过利用政府外债，为我国经济建设和社会发展筹集了大量资金，发挥了重要作用。利用政府外债项目一般周期较长，项目进行期间会遇到各种风险，如政策风险、市场风险、汇率风险等。随着利用政府外债项目的增加，外债总额随之增加，客观上需要通过完善债权人与债务人之间的法律程序，理顺债务关系，明确偿债主体，加强外债风险的防范与化解，将债务管理贯穿于利用政府外债项目的事前、事中、事后管理的各个环节和全部过程，提高利用政府外债的效益，规避对外负债风险。2253、提升与国际金融组织和外国政府合作的水平、提升与国际金融组织和外国政府合作的水平利用国际金融组织和外国政府贷款不仅是我国社会经济建设的重要融资渠道，更是与有关机构和部门进行知识合作，促进体制、机制创新的重要手段。通过国际组织贷款项目引入的新理念、新机制和先进管理经验以及这些项目的辐射作用，帮助我们改进管理方式和项目运作机制。通过开展政策咨询、政策建议和举办研讨会等多种方式，推动制度创新、技术创新和能力创新。政府部门通过加强对利用政府外债项目的管理，对这些项目的运作过程进行有效引导，使得利用政府外债的综合效益得以发挥。2264、完善项目外汇管理的需要、完善项目外汇管理的需要我国目前的外汇管理中，资本项目还没有实行自由兑换，对利用政府外债项目进行管理，是对建设项目所需外汇进行资本项目管理的需要。为完善政府外债项下外汇管理、便利国际金融组织和外国政府贷款项目单位办理外债登记、开户和偿还等业务，国家要求所有利用政府外债的项目，均应由各级债务人进行外汇贷款登记，履行外汇资本项目管理的相关义务。2271、申请报告的编写借用国际金融组织和外国政府贷款的项目申请报告的编写，按照国际金融组织和外国政府贷款投资项目管理暂行办法的规定，应遵循项目申请报告通用文本的一般要求；除此之外，在项目概况介绍中还应包括国外借款国外借款类别或国别、贷款规模、贷款用途、还款方案、类别或国别、贷款规模、贷款用途、还款方案、申报情况申报情况等内容，以满足项目核准机关对外债管理等事项进行核准的需要。二、政府外债项目的审核二、政府外债项目的审核 2282、审批核准或备案、审批核准或备案根据国际金融组织贷款和外国政府贷款暂行管国际金融组织贷款和外国政府贷款暂行管理办法理办法（国家发展改革委（国家发展改革委28号令），号令），国家发展改革委按照国民经济和社会发展规划、产业政策、外债管理及国外贷款使用原则和要求，编制并下达年度国外贷款备选项目规划年度国外贷款备选项目规划。在纳入国外贷款备选项目规划之后，再进行项目项目审批、核准或备案审批、核准或备案。待外方承诺贷款、国内银行承诺转贷、设备正式招标前，项目单位通过地方发展改革委向国家发展改革部门提交项目资金申请报告项目资金申请报告，项目单位与国内银行正式签署转贷款协议后，根据有关规定到有关发展改革部门办理国家鼓励发展的内外资项目确认手续。2293、贷款备选项目规划、贷款备选项目规划国外贷款备选项目规划是项目对外开展工作的依据。借用国外贷款的项目必须纳入国外贷款备选项目规划。未纳入国外贷款备选项目规划的项目，国务院各有关部门、地方各级政府和项目用款单位不得向国际金融组织或外国政府等国外贷款机构正式提出贷款申请。230世界银行、亚洲开发银行贷款和日本政府日元贷款备选项目规划由国务院发展改革部门提出，商国务院财政部门后报国务院批准。国务院行业主管部门、省级发展改革部门、计划单列企业集团和中央管理企业向国务院发展改革部门申报纳入国外贷款规划的备选项目。国务院行业主管部门申报的项目，由地方政府安排配套资金、承担贷款偿还责任或提供贷款担保的，应同时出具省级发展改革部门及有关部门意见。 231申报纳入国外贷款规划的备选项目材料包括以下内容：项目简要情况；项目建设必要性；拟申请借用国外贷款的类别或国别；贷款金额及用途；贷款偿还责任。国家发展改革委和财政部在每年的年初，都要根据国家的中长期发展规划和有关地区及部门所提项目建议，制订出我国未来三年或五年利用国外贷款规划，称之为“三年滚动规划”或“五年滚动规划”。232制订滚动规划的原始依据，是各地方和各有关部门向国家发展改革委和财政部报送的使用贷款申请。因此地方政府或行业主管部门应根据其地区或部门经济发展的战略和优先领域，及时提出本地区和本部门利用外贷的计划和申请，并报送有关部门。已纳入国际金融组织贷款、日本政府日元贷款备选项目规划的项目，如需调整贷款来源或撤销贷款的，应当将调整内容按照有关规定的程序报国务院发展改革部门。233纳入其他外国政府贷款备选项目规划的项目，如需调整贷款来源的，应当将调整内容在项目资金申请报告审批阶段一并报批。原批准使用其他资金的项目拟申请转用国外贷款，或已批准使用国外贷款的项目拟申请转用其他资金的，应当按照规定的程序报国务院发展改革部门。国务院发展改革部门、省级发展改革部门参与项目的有关对外工作，指导和督促国外贷款规划及年度项目签约计划的落实。2344、项目前期准备、项目前期准备 纳入国外贷款备选项目规划的项目，应当区别不同情况履行审批、核准或备案手续：由中央统借统还的项目，按照中央政府直接投资项目进行管理，其项目建议书、可行性研究报告由国务院发展改革部门审批或审核后报国务院审批；由省级政府负责偿还或提供还款担保的项目，按照省级政府直接投资项目进行管理，其项目审批权限，按国务院及国务院发展改革部门的有关规定执行。 除应当报国务院及国务院发展改革部门审批的项目外，除应当报国务院及国务院发展改革部门审批的项目外，其他项目的可行性研究报告均由省级发展改革部门审其他项目的可行性研究报告均由省级发展改革部门审批，审批权限不得下放。批，审批权限不得下放。235由项目用款单位自行偿还且不需政府担保的项目项目用款单位自行偿还且不需政府担保的项目，参照政府核准的投资项目目录规定办理：凡政府核准的投资项目目录所列的项目，其项项目申请报告目申请报告分别由省级发展改革部门、国务院发展改革部门核准，或由国务院发展改革部门审核后报国务院核准；政府核准的投资项目目录之外的项目，报项目所在地省级发展改革部门备案。在项目前期准备阶段，中方要完成项目建议书、可研报告和资金申请报告，国外贷款机构要完成项目的评估。项目可研报告审批通常应在国外贷款机构对项目的预评估和评估阶段进行。同时，应在批复可研之前完成环评报告、移民安置计划、土地使用批复、水土保持计划批复、国内银行贷款承诺等。236在完成可研报告的审批后，以及国外贷款机构也已完成项目正式评估、形成备忘录后，向国家发展改革委报送国外贷款资金申请报告及有关附件材料。项目纳入国外贷款备选项目规划并完成审批、核准或备案手续后，项目用款单位须向所在地省级发展改革部门提出项目资金申请报告。项目资金申请报告由省级发展改革部门初审后，报国务院发展改革部门审批。国务院行业主管部门、计划单列企业集团和中央管理企业的项目资金申请报告，直接报国务院发展改革部门审批。由国务院及国务院发展改革部门审批的项目可行性研究报告，报告中可包括项目资金申请报告内容，这时不再单独审批项目资金申请报告。2375、资金申请报告的编写、资金申请报告的编写项目资金申请报告应当具备以下内容：项目概况，包括项目建设规模及内容、总投资、资本金、国外贷款及其他资金、项目业主、项目执行机构、项目建设期； 国外贷款来源及条件，包括国外贷款机构或贷款国别、还款期、宽限期、利率、承诺费等；项目对外工作进展情况；贷款使用范围，包括贷款用于土建、设备、材料、咨询和培训等的资金安排；设备和材料采购清单及采购方式，包括主要设备和材料规格、数量、单价；经济分析和财务评价结论；贷款偿还及担保责任、还款资金来源及还款计划。238项目资金申请报告应附以下文件：项目批准文件（项目可行性研究报告批准文件、项目申请报告核准文件或项目备案文件）；国际金融组织和日本国际协力银行贷款项目，提供国外贷款机构对项目的评估报告；国务院行业主管部门提出项目资金申请报告时，如项目需地方政府安排配套资金、承担贷款偿还责任或提供贷款担保的，出具省级发展改革部门及有关部门意见；申请使用限制性采购的国外贷款项目，出具对国外贷款条件、国内外采购比例、设备价格等比选结果报告。2396、资金申请报告的审查、资金申请报告的审查国务院发展改革部门审批项目资金申请报告的条件是：符合国家利用国外贷款的政策及使用规定；符合国外贷款备选项目规划；项目已按规定履行审批、核准或备案手续；国外贷款偿还和担保责任明确，还款资金来源及还款计划落实；国外贷款机构对项目贷款已初步承诺。2407、关联管理、关联管理项目资金申请报告批准后，项目建设内容、贷款金额及用途等发生变化的，须按规定的程序将调整方案报国务院发展改革部门批准。国务院及国务院发展改革部门对项目可行性研究报告或资金申请报告的批准文件，是对外谈判、签约和对内办理转贷生效、外债登记、招标采购和免税手续的依据。未经国务院及国务院发展改革部门审批可行性研究报告或资金申请报告的项目，有关部门和单位不得对外签署贷款协定、协议和合同，外汇管理、税务、海关等部门及银行不予办理相关手续。项目资金申请报告自批准之日起两年内，项目未签订国外贷款转贷协议的，该批准文件自动失效。241国际金融组织贷款计划申报程序 各地市发展改革委省发展改革委国家发展改革委申请列入国际金融组织贷款规划申报列入贷款规划三年滚动规划转发三年滚动规划相关地市发展改革委进入项目审批、核准备案程序项目单位242申请国际金融组织贷款项目的审批、核准及备案程序申请国际金融组织贷款项目的审批、核准及备案程序 项目单位市计委或发展改革委项目建议书、可研报告(含资金申请报告)省发改委国家发展改革委上报核准备案上报审批核准备案上报审批不需要市政府担保或政府性资金投入的项目由市财政担保或有政府性资金投入的项目由国家财政担保或国家政府性资金投入的项目项目核准或备案申请报告市发改部门审 批不需要省政府担保或没有政府性资金投入项目由省财政担保或有省政府性资金投入的项目省发改委审批获得审批，进入国际金融组织转贷协议程序243国际金融组织转贷协议程序国际金融组织考察评估团贷款项目单位不合格签定转贷协议国家发革委国际金融组织省发展改革委项目申报单位编制资金申请报告评估考察报告结束增补新项目国际金融组织考察评估合格国家财政部进入国际金融组织贷款国内转贷程序进入国家鼓励发展的内外资项目确认书程序244国际金融组织贷款国内转贷程序财政部与项目省政府签订转贷协议，省财政厅副署项目省财政厅与项目市政府签订转贷协议，市财政局副署项目市财政局与项目县政府签订转贷协议，县财政厅副署项目县财政局与乡（镇）政府或项目单位签订转贷协议进入国际金融组织贷款国内支付程序245国际金融组织贷款国内支付程序基层项目单位填制提款申请表，并提交有关资料，报县项目办审核汇总，经县财政局审核盖章后上报市项目办和市财政局市项目办初审汇总后送市财政局，经市财政局审核盖章后上报省项目办和省财政厅省项目办初审汇总后送省财政厅，经省财政厅审核并由授权签字人签字后报财政部或国际金融组织，同时由省财政厅从项目专用帐户中将贷款资金通过财政部门逐级拨至基层项目单位国际金融组织、财政部根据项目省财政厅提交的提款申请将贷款回补至项目专用帐户或直接支付给供应商246国家鼓励发展的内外资项目确认书程序国家鼓励发展的内外资项目确认书程序 省发展改革委审批或核准的项目项目单位市计委或发展改革委省发改委国家发展改革委国家发展改革委审批或核准的项目可研报告批复进口设备清单进口设备免税申请省发展改革委主管地直属海关办理设备进口免税247企业投资建设项目可行性企业投资建设项目可行性研究及投资决策审查研究及投资决策审查248一、可行性研究需要重点关注的内容一、可行性研究需要重点关注的内容 1、企业战略规划与项目建设的必要性研究、企业战略规划与项目建设的必要性研究必须从企业战略规划企业战略规划，提升企业核心竞争力的角度论述项目建设必要性。从项目本身层次项目本身层次分析拟建项目在实现企业自身发展战略，满足社会需求，促进国家、地区经济和社会发展等方面的必要性；从国民经济和社会发展国民经济和社会发展层次进一步分析拟建项目是否符合合理配置和有效利用资源的要求，是否符合区域规划、行业发展规划、城市规划的要求，是否符合国家产业政策和技术政策的要求，是否符合保护环境、可持续发展的要求等，以进一步确定项目建设的必要性。249 2、市场分析、市场分析调查、分析和预测拟建项目产品和主要投入品的国际、国内市场的供需状况和销售价格；研究确定产品的目标市场；在竞争力分析的基础上，预测可能占有的市场份额；研究产品的营销策略；识别主要市场风险并分析风险程度。市场分析可以采用多种方法，包括：定性预测（类推预测法、专家会议法、Delphi法）；因果分析预测（回归分析、消费系数法、弹性系数法）；延伸预测（移动平均法、指数平滑法、成长曲线法、季节波动分析法）。250预因测素方与 法条件定定 性性 方方 法法定定 量量 方方 法法延伸性延伸性预测（时间序列分析）序列分析）因因 果果 分分 析析专家会家会议法法德德 尔尔菲菲 法法类推推预测法法移移 动平均法平均法指指 数数平滑法平滑法趋 势外推法外推法回回 归模型模型消消费系系数法数法弹性性系数系数法法方方法法内内容容简单介介绍组织有关方面专家，通过会议形式进行预测，综合专家意见，得出结论专家会议法的发展，对专家匿名调查，多轮反馈理、对结果进行统计分析。运用事物发展相似性原理，对相互类似产品的出现和发展过程进行对比性分析为消除不规律性影响，取时间序列中连续几个数据值的平均值。与移动平均法相似，考虑历史数据远近期作用不同，给予递减权值，要求数据量少，包括有多重指数的滑动模型运用数学模型,拟合一条趋势线，外推未来事物的发展。运用因果关系建立回归分析模型，包括一元回归、多元回归和非线型回归等。对产品在各行业消费数量进行分析,结合行业规划,预测需求总量运用两个变量之间的弹性系数进行预测适用的适用的时间范范围及及用途用途长期预测，新产品预测长期预测，科技预测长期预测，科技预测，新产品预测即期或短期经济预测近期或者短期经济预测中长期新产品预测短中长期经济与科技预测短中长期经济预测中长期经济预测需要的数需要的数据据资料料市场历史发展资料和信息将专家意见综合分析与处理多年历史资料至少3年，数据最低510个同左至少5年数据需要几年数据需要几年数据需要几年数据精确度精确度长期较好较好尚好尚好较好短期很好,中长期较好很好很好尚好预测所用所用时间3个月2个月1个月短短短取决分析能力短251 3、项目建设方案研究、项目建设方案研究建设方案研究包括建设规模与产品方案，场址选择，生产工艺技术方案，原材料燃料供应，总图运输、公用辅助工程，节能和节水，环境保护，劳动安全卫生与消防，组织机构与人力资源配置，以及项目实施进度等的研究。对项目建设方案的评价，应首先核查待评文件有关建设方案编写的依据是否恰当、可靠，内容与深度是否满足要求，论证是否科学充分。应根据行业和项目特点，突出评价重点；对于大型项目或项目群，应首先进行总体方案评价，并将评价结论作为单体方案评价的依据。252 4、投资估算、投资估算 在确定项目建设方案的基础上详细估算项目所需的投资。分别估算建筑工程费、设备购置费、安装工程费、工程建设其他费用、基本预备费、涨价预备费、建设期利息和流动资金等。对各分项投资估算的分析，应关注：1）投资估算的范围是否与项目建设的工程内容相一致；2）投资估算是否符合国家有关主管部门颁发的关于投资估算的规定；3）投资估算是否符合行业主管部门制定的投资估算办法和估算指标；4）投资估算的精确度能否满足项目建设前期不同阶段的要求；5）估算的投资是否计算合理，有无提高或者降低估算标准，有无重复计算、漏项少算或高估冒算。253 5、融资方案分析、融资方案分析在投资估算确定融资需要量的基础上，选择确定项目的融资主体，分析资金来源的渠道和方式，分析资金结构、融资成本、融资风险，结合融资后财务分析，比较、选择和确定融资方案。资金筹措方案的分析，应关注：投资人、出资人代表及财务主体选择的合理性；企业自筹及配套资金的落实情况；新增融资等市场化融资必要性，渠道和筹措方式的合理性；资金来源可靠性及存在风险;资金筹措计划及建设期利息估算的评价。254 6、财务分析、财务分析按规定科目详细估算营业收入和成本费用，预测财务现金流量；编制财务现金流量表，计算相关指标；主要从项目及投资者的角度研究合理的财务方案；从分析项目投资盈利能力（融资前分析）入手，逐步深入到资本金盈利能力分析（融资后分析）、融资主体偿债能力分析以及财务生存能力分析，据以判断项目的财务可行性。重点关注以下内容：项目计算期的确定是否合理；价格及收费标准选用的评价；现金流入、现金流出预测是否合理；现金流量平衡及财务可持续性评价；经营性项目的财务盈利能力和债务清偿能力分析的评价。255 7、经济影响分析、经济影响分析经济分析是利用经济学的原理和方法，从社会经济资源有效配置的角度，分析项目的投资建设对经济发展所做出的贡献，评价投资项目所耗费的社会资源的经济合理性，是在项目投资决策的分析评价中对拟建项目进行分析评价的重要方法。 对于财务现金流量不能全面、真实地反映其经济价值的项目，需要进行经济分析。从全社会经济资源优化配置的角度，对项目产生的直接和间接的经济效益与费用进行全面识别，编制经济费用效益流量表、分析项目投资的经济效率和对社会福利所做出的贡献，评价项目的经济合理性。从项目评价的角度看，经济分析与从企业理财的角度进行企业投资项目财务分析的内容、方法、关注的重点存在很大差别。但在现实中，往往存在各种误解。256 8、资源、环境评价、资源、环境评价 进行资源利用效率分析。对于高耗能、耗水、大量消耗自然资源的项目，分析能源、水资源和自然资源利用效率，提出降低资源消耗的措施。进行节能、节水、节地、节材等方面的分析；从发展循环经济、资源节约综合利用等角度进行分析评价。进行环境影响分析。要分析项目可能造成的环境影响及其是否符合环保政策法规的要求；提出减少污染排放，强化污染治理，促进清洁生产，提高环境质量的对策建议。257 9、征地拆迁、移民安置方案分析、征地拆迁、移民安置方案分析为确保项目选址合理，提高土地利用效率，确保项目投资建设能够有效节约和合理利用土地资源，维护公众利益，对于占用土地资源明显，涉及征地及移民搬迁的项目，如交通运输、农林水利、能源、城镇基础设施等，应对项目土地利用方案进行分析。对于项目征地应重点关注：项目占用土地获取方式的合法性；土地利用是否符合土地规划的要求；土地利用方案是否符合最严格地保护耕地的要求。对征地拆迁及移民安置方案的分析，应重点关注：城镇居民拆迁方案及其合理性分析；农村移民安置方案及征地补偿方案的合理性分析；收入恢复计划的可行性分析；征地拆迁及移民安置可能造成的风险及其规避对策。258 10、社会评价、社会评价 对于交通运输、水利、采矿、油气田开发、扶贫、区域综合开发、文化教育、体育、公共卫生项目，以及需要大量移民搬迁或占用农田较多的其他项目，应从维护公共利益的角度进行社会评价，为项目审批提供依据。社会评价应达到以下目的：在社会调查的基础上识别关键利益相关者，分析主要利益相关者的需求、对项目的支持意愿、目标人群对项目内容的认可和接受程度；259评价投资项目的社会影响，并在确认有负面影响的情况下，阐明需要解决的社会问题及解决方法，提出减轻负面社会影响的行动方案，并使行动方案能够考虑到性别、民族及其他社会差异因素，符合当地的社会风俗习惯；为增强不同利益相关者参与项目的能力提出具体方案；加强目标群体在社区参与、冲突解决和服务提供等方面的能力；制定适当的框架机制使他们参与项目的方案制定、选择、实施、监测和评价过程，尤其要为贫困和弱势群体的参与制定恰当的机制；在少数民族群体将会受到负面影响时，制定符合少数民族特殊需求的方案；对社会公共利益监测和评估机制提出建议，保证项目社会目标的实现。 260 11、风险分析、风险分析风险分析是指分析不确定性因素发生的可能性及对项目的影响程度，分析过程包括风险识别、风险估计、风险评价与风险应对四个步骤。在可行性研究中，应识别项目主要风险因素，采用敏感性分析、盈亏平衡分析、概率分析等风险分析方法，分析项目的抗风险能力，评价风险的程度，研究提出防范和降低风险的对策措施。风险分析的主要内容包括：1）不确定性和风险因素的识别；2）经营性项目进行财务盈亏平衡分析；3）财务和经济费用效益流量根据不同情况分别进行敏感性分析、临界值分析和风险概率分析；4）不确定性及风险因素的规避对策研究。 261 12、提出研究结论与建议、提出研究结论与建议应在以上各项分析研究的基础上，进行归纳总结，提出推荐方案；说明所推荐方案的优点，指出可能存在的主要问题和可能遇到的主要风险，做出项目是否可行的明确结论；提出被拒绝的方案存在的主要问题，主要优点，被拒绝的理由；提出下一步工作和项目实施中需要解决问题的相关建议。262二、企业投资项目的内部审查二、企业投资项目的内部审查1、投资体制改革对企业可行性研究的影响、投资体制改革对企业可行性研究的影响长期以来，政府对企业投资项目一直实行审批管理，其项目建议书、可行性研究报告和开工报告均要报请政府审核批准，并根据项目建设规模或投资金额大小划分各级政府对项目的审批权限。政府在审批企业项目时，更多地是站在企业所有者的角度，审查其市场前景、投资效益、产品技术方案、资金来源等。这实际上是政府代替企业进行投资决策，不利于充分发挥市场配置资源的基础性作用。投资体制改革方案的实施，将推动政府经济职能的转变，从而对企业投资的政策环境及可行性研究工作产生重要影响。263为了解决企业在投资活动中的主体地位，国务院关于投资体制改革的决定提出，要彻底改革政府对企业投资项目的管理制度，对企业不使用政府性资金投资的项目，无论规模大小，政府均不再审批其项目建议书、可行性研究报告和开工报告，项目的市场前景、经济效益、资金来源和产品技术方案等均由企业自主决策、自担风险，并依法办理土地使用、环境保护、资源利用、安全生产、城市规划等许可手续和进口减免税确认手续，这是我国投资体制的重大改革。对企业投资项目将按照市场经济运行机制的要求，根据“谁投资、谁决策、谁收益、谁承担风险”的原则进行管理。随着投资领域的逐步放开，只要是国家不限制的领域，任何资本都可以进入。国家鼓励社会投资，允许社会资本进入法律法规未禁止进入的行业和领域。逐步实现通过市场来配置资源，拓宽企业的投资渠道，增加企业经营及盈利空间。264至于环境保护、资源利用、土地占用、产业政策等问题，国家通过法律法规做出明确规定，企业进行投资活动时必须严格遵守。国家对投资的管理方式由事前审批改为事中、事后监督，并且将监管的重点放在公共管理方面，提高公共服务的质量。投资体制改革方案的实施，下放了企业投资的自主权，同时加强了政府宏观调控的审核把关，将使得企业既要按照现代企业运行机制的要求开展可行性研究工作，还要重视宏观政策要求和社会公共利益的需要，从而对企业投资项目可行性研究提出一系列新的要求。2652 2、企业投资项目审批的决策程序、企业投资项目审批的决策程序 266 李开孟，中国国际工程咨询公司投资项目评估李开孟，中国国际工程咨询公司投资项目评估 论证专家，可行性研究与评价中心主任、政策论证专家，可行性研究与评价中心主任、政策 研究部副主任，研究员，享受国务院特殊津贴研究部副主任，研究员，享受国务院特殊津贴 专家，被建设部授予专家，被建设部授予“全国工程建设标准定额全国工程建设标准定额 工作先进个人工作先进个人”称号，被中国技术经济研究会称号，被中国技术经济研究会 授予全国授予全国“优秀可行性研究与项目评价专家优秀可行性研究与项目评价专家”称称 号，拥有注册咨询工程师、监理工程师、注册号，拥有注册咨询工程师、监理工程师、注册 会计师、资产评估师、美国项目管理协会专业会计师、资产评估师、美国项目管理协会专业项目管理师项目管理师PMP、亚洲风险与危机管理协会注册高级企业、亚洲风险与危机管理协会注册高级企业风险管理师等执业资质。作为世界银行等国际组织及中国风险管理师等执业资质。作为世界银行等国际组织及中国咨询专家，参与过多项重大项目研究论证工作。咨询专家，参与过多项重大项目研究论证工作。1991年从南开大学研究生毕业，到原国家计委宏观经济研年从南开大学研究生毕业，到原国家计委宏观经济研究院从事政策研究咨询工作，究院从事政策研究咨询工作，1995年到中国国际工程咨询年到中国国际工程咨询公司工作至今。主要研究领域为投资项目评估论证、政策公司工作至今。主要研究领域为投资项目评估论证、政策研究咨询及工程咨询理论方法。出版专著十多部，研究成研究咨询及工程咨询理论方法。出版专著十多部，研究成果获国家发展改革委等部委级优先研究成果奖七项，获中果获国家发展改革委等部委级优先研究成果奖七项，获中国国际工程咨询公司优秀研究成果奖二十余项。国国际工程咨询公司优秀研究成果奖二十余项。267