中国行政法治建设中国行政法治建设中共益阳市委党校中共益阳市委党校 丁丁 佳佳 e-mail :dd765126.com主主 要要 内内 容容n一、一、行政法治的发展历程行政法治的发展历程n二、二、行政法治的基本理念行政法治的基本理念n三、三、行政法治建设与实践行政法治建设与实践n商周时期商周时期 尚书尚书商书商书 汤汤“制官刑、傲于有制官刑、傲于有位位”。封建社会封建社会 唐代唐代 唐六典唐六典中国古代最早的较为完整的行政法典中国古代最早的较为完整的行政法典西周时期西周时期 周礼周礼 的的六官六官、六典六典之篇之篇 。一、行政法治的发展历程一、行政法治的发展历程n明朝明朝 大明会典大明会典、正德会典正德会典、万历会典万历会典n清代清代 清会典清会典雍正会典雍正会典乾隆会典乾隆会典光绪会典光绪会典一、行政法的发展历程一、行政法的发展历程“夫生法者君也，守法者臣也，法于法者民也夫生法者君也，守法者臣也，法于法者民也 ” 管子管子任法任法“不务德而务法，以法为本不务德而务法，以法为本 ” “以法治国以法治国” （一）法律工具主义主导下的古代法律（一）法律工具主义主导下的古代法律1、法律形式：源远流长的古代法律、法律形式：源远流长的古代法律2、实质内容：工具主义的人治行政、实质内容：工具主义的人治行政一、行政法的发展历程一、行政法的发展历程v现代行政现代行政取决于社会、民众的利益。取决于社会、民众的利益。 “政府守政府守法法 ”“保障公民权利保障公民权利”；属于；属于“民主行政民主行政”、“法治法治行政行政”n古代行政古代行政取决于统治者个人的意志。不受法律取决于统治者个人的意志。不受法律制约和监督；属于制约和监督；属于“权力行政权力行政”、“人治行政人治行政”一、我国行政法的产生与发展一、我国行政法的产生与发展n（二）民主法治意识觉醒的近代行政法（二）民主法治意识觉醒的近代行政法严严 复复梁启超梁启超 什什么么叫叫做做法法治治，以以法法治治国国谓谓之之法法治治。法法治治主主义义，为为今今日日救救世世，唯唯一一之之主主义义。 沈家本沈家本v（三）曲折前行的新中国行政法治建设（三）曲折前行的新中国行政法治建设2、第二个阶段：十一届三中全会、第二个阶段：十一届三中全会至今至今 经历了两个阶段经历了两个阶段1、第一个阶段：建国初期、第一个阶段：建国初期1978年年 1954年前年前 颁布了颁布了54年年宪法宪法和和土地法土地法婚姻法婚姻法 共颁布行政管理方面的法律、法规项共颁布行政管理方面的法律、法规项1957年起年起 在在“左左”的思想干扰下，法律受到了轻视，法治被否定，的思想干扰下，法律受到了轻视，法治被否定， 政策代替了法律。政策代替了法律。1959年年4月月 国家撤销了司法部和监察部国家撤销了司法部和监察部1959年年6月月 撤销了国务院法制局。撤销了国务院法制局。 v（三）曲折前行的新中国行政法治建设（三）曲折前行的新中国行政法治建设民法、刑法那么多条，谁记得民法、刑法那么多条，谁记得住住? ?宪法是我参加制定的，也宪法是我参加制定的，也记不得。我们主要靠决议、开记不得。我们主要靠决议、开会，一年搞四次，不靠民法刑会，一年搞四次，不靠民法刑法来维护秩序。法来维护秩序。到底是法治还是人到底是法治还是人治，看来实际靠人，治，看来实际靠人，法律只能做办事的法律只能做办事的参考。参考。 n 党的第十一届三中全会公报指出：党的第十一届三中全会公报指出： 为了保障人民民主，必须加强社会主义为了保障人民民主，必须加强社会主义法制，使民主制度化、法律化，使这种制度和法律具有稳定性、连续性和极大的法制，使民主制度化、法律化，使这种制度和法律具有稳定性、连续性和极大的权威，做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究，检察机关权威，做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究，检察机关和司法机关要保持应有的独立性；要忠实于法律和制度，忠实于人民利益，忠实和司法机关要保持应有的独立性；要忠实于法律和制度，忠实于人民利益，忠实于事实真相；要保证人民在自己的法律面前人人平等，不允许任何人有超于法律于事实真相；要保证人民在自己的法律面前人人平等，不允许任何人有超于法律之上的特权之上的特权 。 我们今后可以避免我们今后可以避免“文革文革”悲剧重悲剧重演，办法就是：认真建立社会主义演，办法就是：认真建立社会主义的民主制度和社会主义法制。我有的民主制度和社会主义法制。我有一个观点，把一个国家、一个党的一个观点，把一个国家、一个党的命运稳定建立在一两人的威望上，命运稳定建立在一两人的威望上，是靠不住的，很容易出问题，我历是靠不住的，很容易出问题，我历来不主张夸大一个人的作用，这样来不主张夸大一个人的作用，这样是危险的、难以为继的。是危险的、难以为继的。 n从从1997年年 十五大报告首次提出把十五大报告首次提出把依法治国，建设社会主义依法治国，建设社会主义法法 治国家治国家” 作为治国的基本方略，作为治国的基本方略， （二）曲折前行的新中国行政法治建设（二）曲折前行的新中国行政法治建设1999年年 依法治国写入依法治国写入宪法宪法2004年年 国务院发布的国务院发布的全面推进依法行政实施纲要全面推进依法行政实施纲要1989年以来年以来 我国相继颁布和施行的七部基本的行政法律我国相继颁布和施行的七部基本的行政法律 行政诉行政诉讼法讼法国家赔偿法国家赔偿法行政处罚法行政处罚法行政复议法行政复议法行政许可法行政许可法公务员法公务员法行政强制法行政强制法法法律律应应该该和和国国家家的的自自然然地地理理环环境境、气气候候有有关关系系；和和人人民民的的生生活活方方式式有有关关系系。以以及及居居民民的的宗宗教教信信仰仰、财财富富、贸贸易易、风风俗俗、习习惯惯，和和立立法法者者的的目目的的，也也有有关关系系。应应该该从从所所有有这这些些观观点点去去考考察察一一个个国国家家的的法法律律。孟孟德德斯斯鸠鸠论论法法的的精精神神 洛克洛克政府论政府论自然状态无自然状态无法律无政府法律无政府 彼此侵犯彼此侵犯不安全不安全不稳定不稳定形成公权力形成公权力 政府权力政府权力（公权利）（公权利）公民权利公民权利（私权利）（私权利）让渡自由让渡自由二、行政法治的基本理念二、行政法治的基本理念二、行政法治的基本理念二、行政法治的基本理念n “我们认为，赋予治理国家的人以巨大的权力是必要的，我们认为，赋予治理国家的人以巨大的权力是必要的，但是也是危险的。它是如此危险，致使我们不愿只靠投票箱但是也是危险的。它是如此危险，致使我们不愿只靠投票箱来防止官吏变成暴君。来防止官吏变成暴君。” -詹姆斯伯恩斯詹姆斯伯恩斯 美国式民美国式民主主 行政法治基本内涵：行政法治基本内涵： 现代行政法治就是把政府的行政行为纳入法治化的轨道上来，政府必须在法律所授予他的权力范围活动，并承担相应的行政责任。使政府行政行为得以规范化、制度化，从而达到限制公权力、保障私权利的目的。 二、行政法治的基本理念二、行政法治的基本理念公民权利至上公民权利至上基基 本本 理理 念念法律至上法律至上职权法定职权法定二、行政法治的基本理念二、行政法治的基本理念基本理念之一：公民权利至上基本理念之一：公民权利至上 公民的权利是指宪法和法律规定公民所享有的一切权公民的权利是指宪法和法律规定公民所享有的一切权利。利。 作为国家权力的行政权力应以保障公民的权利为基本作为国家权力的行政权力应以保障公民的权利为基本职能，在公民权利职能，在公民权利 、政府权力两者之间，公民权利应当、政府权力两者之间，公民权利应当是基础、是目的是基础、是目的 。否则就违背了人们设立政府和制定法。否则就违背了人们设立政府和制定法律的终极价值。律的终极价值。 n中共十六届四中全会确立了以人为本的科学发展观。中共十六届四中全会确立了以人为本的科学发展观。n20062006年年3 3月，月，“尊重和保障人权，促进人权事业的全面发展尊重和保障人权，促进人权事业的全面发展”被写被写入入国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要。n20092009年年4 4月月1313日，国务院发布日，国务院发布国家人权行动计划国家人权行动计划(2009-2010(2009-2010年年) )，作为一种国家承诺，指出了未来人权保障的线路图。，作为一种国家承诺，指出了未来人权保障的线路图。二、行政法治的基本理念二、行政法治的基本理念基本理念之一：公民权利至上基本理念之一：公民权利至上 二、行政法治的基本理念二、行政法治的基本理念案例：仇和的施政模式案例：仇和的施政模式法律至上法律至上二、行政法治的基本理念二、行政法治的基本理念案例：仇和的施政模式案例：仇和的施政模式法律至上法律至上教师招商教师招商1998年宿迁沭阳县，给教师下达“招商引资”任务，被中央电视台焦点访谈报道。 曝光小偷曝光小偷1999年宿迁沭阳县让有小偷小摸等行为的人，在电视上念检讨书，取名“沉重的忏悔”，被南方周末报道。 教育市场化教育市场化2001年起宿迁推行教育事业改革，将学校推向市场变为民营。 医疗市场医疗市场化化2001年起宿迁市强力推进医疗改革，将所有医疗机构进行股份制改革。 强令官员经商强令官员经商2002年宿迁推行1/3干部离岗招商、1/3干部轮岗创业，副处级干部的任务是500万元/年，完不成任务的干部，所在部门领导免职。 人事改革人事改革2003年初起仇和在宿迁推行干部任用公推公选制度改革，成为江苏这一制度的发源地。挑战人治限度挑战人治限度推行强制拆迁铁腕政策，并要求农民出义务工整治京杭大运河航道，修筑河堤；通过企业垫资，要求公务员、教师借出工资等方式筹资来进行修路等基础设施建设。 二、行政法治的基本理念二、行政法治的基本理念案例：仇和的施政模式案例：仇和的施政模式 在目前中国的现状的条件下，在目前中国的现状的条件下，能不能用人治来推动法治，用不能不能用人治来推动法治，用不民主的方式来推进民主呢？权力民主的方式来推进民主呢？权力相对集中，可以采取压缩饼干式相对集中，可以采取压缩饼干式的发展，不要截然把人治和法治的发展，不要截然把人治和法治当成是非的两极当成是非的两极” ” 思考讨论：对于思考讨论：对于仇和的这段话你仇和的这段话你是否认同？你是是否认同？你是如何理解的？如何理解的？二、行政法治的基本理念二、行政法治的基本理念人治人治轻视法律轻视法律精英政治精英政治法法 治治服从法律服从法律平民统治平民统治基本理念之二：法律至上基本理念之二：法律至上个人权威个人权威法律权威法律权威二、行政法治的基本理念二、行政法治的基本理念人治人治随意性随意性多变性多变性 专专 制制法法 治治明确性明确性持续性持续性公公 正正基本理念之二：法律至上基本理念之二：法律至上不稳定不稳定稳稳 定定二、行政法治的基本理念二、行政法治的基本理念基本理念之二：法律至上基本理念之二：法律至上法律至上意味着法律是其他社会规范系统的价值标法律至上意味着法律是其他社会规范系统的价值标准，是评判人们行为的准，是评判人们行为的最高最高准则，即任何社会组织和准则，即任何社会组织和个人都必须遵守服从法律，在法律制定之后，个人和个人都必须遵守服从法律，在法律制定之后，个人和组织的一切活动都受法律规则的约束。不能以任何正组织的一切活动都受法律规则的约束。不能以任何正当或不正当的理由去违背法律，不能凌驾于法律之上，当或不正当的理由去违背法律，不能凌驾于法律之上，这是法治的前提和基础。这是法治的前提和基础。二、行政法治的基本理念二、行政法治的基本理念 职权法定职权法定是指行政机关及其工作人员的行政权力是指行政机关及其工作人员的行政权力必须有法律的明确授权必须有法律的明确授权,不能自行设定。不能自行设定。 基本理念之三：职权法定基本理念之三：职权法定3、关于、关于 “宁静日宁静日”的思考的思考 ？二、行政法治的基本理念二、行政法治的基本理念 20082008年年4 4月，长沙市经济开发区为了优化开发区内企业的发展月，长沙市经济开发区为了优化开发区内企业的发展环境，出台了一个环境，出台了一个“企业宁静日企业宁静日”制度，长沙市经济开发区是湖制度，长沙市经济开发区是湖南省十大重点经济开发区，为了优化经济环境，当地政府决定在南省十大重点经济开发区，为了优化经济环境，当地政府决定在开发区建立企业生产开发区建立企业生产“宁静日宁静日”制度，即在经开区企业中试行每制度，即在经开区企业中试行每月月1 1日至日至2020日为日为“宁静日宁静日”，在此期间，拒绝针对园区企业的一，在此期间，拒绝针对园区企业的一般性行政执法检查和参观般性行政执法检查和参观 ，为企业一心一意搞好生产创造良好，为企业一心一意搞好生产创造良好的外部环境。的外部环境。思考思考 ：针对这一规定，你的看法是？：针对这一规定，你的看法是？ 3、关于、关于 “宁静日宁静日”的思考的思考 ？二、行政法治的基本理念二、行政法治的基本理念1 1、你是否赞成你是否赞成“宁静日宁静日”制度呢？制度呢？ 2、当地政府是是否有权利制定当地政府是是否有权利制定“宁静日宁静日”制度？制度？ 规规规规 章章章章二、行政法治的基本理念二、行政法治的基本理念基本理念之三：职权法定基本理念之三：职权法定行政法规行政法规行政法规行政法规 条例条例条例条例 法法法法律律律律宪法宪法规规 章章 其它规范性文件其它规范性文件二、行政法治的基本理念二、行政法治的基本理念基本理念之三：职权法定基本理念之三：职权法定 公民权利公民权利法无禁止皆自由法无禁止皆自由行政权利行政权利法无明文不能行为法无明文不能行为三、行政法治建设与实践三、行政法治建设与实践（一）完善行政立法（一）完善行政立法（三）深化司法公开（三）深化司法公开（二）规范行政执法（二）规范行政执法三、行政法治建设与实践三、行政法治建设与实践近年来行政立法速度过决，立法工作人员受专业局限性、近年来行政立法速度过决，立法工作人员受专业局限性、立法技术等方面的影响，缺少全国统一的立法程序标准，造成了大立法技术等方面的影响，缺少全国统一的立法程序标准，造成了大量行政法规、规章质量不高，规范相互矛盾的状况。量行政法规、规章质量不高，规范相互矛盾的状况。（一）完善行政立法（一）完善行政立法1 1、提高立法质量，保护好公民基本权益提高立法质量，保护好公民基本权益 。 三、行政法治建设与实践三、行政法治建设与实践（一）完善行政立法（一）完善行政立法1 1、提高立法质量，保护好公民基本权益提高立法质量，保护好公民基本权益 。 行政立法质量不高最终导致了侵犯公民的人身权和财产权。行政立法质量不高最终导致了侵犯公民的人身权和财产权。 法律应当及时予以完善和修改，与经济社会发展同步。法律应当及时予以完善和修改，与经济社会发展同步。 三、行政法治建设与实践三、行政法治建设与实践（一）完善行政立法（一）完善行政立法2 2、约束行政权力，避免行政立法权扩张约束行政权力，避免行政立法权扩张。 在行政立法权不断扩张的情况下，应当遵循法律保留原则，在行政立法权不断扩张的情况下，应当遵循法律保留原则，加强立法的民主化和科学化，避免行政立法权扩张。将立法权回加强立法的民主化和科学化，避免行政立法权扩张。将立法权回归各级人大，还立法权于人大，从源头上防止行政权力的扩张。归各级人大，还立法权于人大，从源头上防止行政权力的扩张。 三、行政法治建设与实践三、行政法治建设与实践（一）完善行政立法（一）完善行政立法完善行政立法的关键在于：应该及时修改过时的法律，重视解完善行政立法的关键在于：应该及时修改过时的法律，重视解释已经制定的法律，并注意法律与国际接轨，要努力以提高立法质释已经制定的法律，并注意法律与国际接轨，要努力以提高立法质量为目标，树立以公民基本权利为本位的立法观念。在立法过程中量为目标，树立以公民基本权利为本位的立法观念。在立法过程中要按照民主程序认真听取群众和专家的意见，坚持严密细致的立法要按照民主程序认真听取群众和专家的意见，坚持严密细致的立法原则；保证立法的科学性和现实性。提高立法质量。原则；保证立法的科学性和现实性。提高立法质量。2 2、约束行政权力，避免行政立法权扩张约束行政权力，避免行政立法权扩张。 三、行政法治建设与实践三、行政法治建设与实践（二）规范行政执法（二）规范行政执法案例案例:唐福珍自焚抗拒拆迁案唐福珍自焚抗拒拆迁案 （二）规范行政执法（二）规范行政执法2009年年11月月3日日 公民唐福珍自焚抗拒拆迁案公民唐福珍自焚抗拒拆迁案 2010年年1月月28日日 国务院发布国务院发布国有土地上房屋征收与补偿条国有土地上房屋征收与补偿条例例向公众公开征求意见向公众公开征求意见 北京大学五位学者向国务院建议修改北京大学五位学者向国务院建议修改01年的年的城市房屋拆迁管理条例城市房屋拆迁管理条例 20112011年年1 1月月2929日日 国务院发布新的国务院发布新的国有土地上房屋征收与补偿条例国有土地上房屋征收与补偿条例（二）规范行政执法（二）规范行政执法新拆迁条例规定新拆迁条例规定 强拆应该由市、县级政府申请法院执行强拆应该由市、县级政府申请法院执行实施房屋征收应当先补偿、后搬迁实施房屋征收应当先补偿、后搬迁征收房屋价值补偿不得低于市场价格征收房屋价值补偿不得低于市场价格同时，禁止采取暴力、威胁或者违反规定中断供水、供热、供气、供电同时，禁止采取暴力、威胁或者违反规定中断供水、供热、供气、供电和道路通行等非法方式迫使被征收人搬迁和道路通行等非法方式迫使被征收人搬迁。 国有土地上房屋征收与补偿条例国有土地上房屋征收与补偿条例（二）规范行政执法（二）规范行政执法三、行政法治建设与实践三、行政法治建设与实践1 1、培养高素质执法人员、培养高素质执法人员，提高执法队伍整体水平。，提高执法队伍整体水平。2 2、严格遵守行政执法程序，注重对公民权利保障。、严格遵守行政执法程序，注重对公民权利保障。3 3、规范行政执法主体，杜绝利益执法。、规范行政执法主体，杜绝利益执法。（二）规范行政执法（二）规范行政执法民民众众中中介介拆拆迁迁u 更多的社会参与，改变社会控制的方式更多的社会参与，改变社会控制的方式u 善治，良好的治理，使公共利益最大化的社会管理过程善治，良好的治理，使公共利益最大化的社会管理过程u 法治、参与、透明、责任、回应、有效法治、参与、透明、责任、回应、有效以善治理念以善治理念以善治理念以善治理念 破解行政拆迁困局破解行政拆迁困局破解行政拆迁困局破解行政拆迁困局政政政政 府府府府（二）规范行政执法（二）规范行政执法三、行政法治建设与实践三、行政法治建设与实践法律的实施需要各种条件的配合，针对城市房屋拆迁种种问题，法律的实施需要各种条件的配合，针对城市房屋拆迁种种问题，可以引入善治理念，通过实现政府与公民之间的合作，加强公民的可以引入善治理念，通过实现政府与公民之间的合作，加强公民的参与，完善城市房屋拆迁的公民参与机制。参与，完善城市房屋拆迁的公民参与机制。 当拆迁户真正能够参与政府的公共决策时，才能有效制约政府当拆迁户真正能够参与政府的公共决策时，才能有效制约政府权力或者强势权力的滥用。公民参与使城市拆迁行政过程透明化，权力或者强势权力的滥用。公民参与使城市拆迁行政过程透明化，公民获得了更多的知情权，监督更有效，权钱交易现象就会有效减公民获得了更多的知情权，监督更有效，权钱交易现象就会有效减少。少。 （二）规范行政执法（二）规范行政执法三、行政法治建设与实践三、行政法治建设与实践 “听讼，吾犹人也，必也使无讼乎听讼，吾犹人也，必也使无讼乎 。” 孔子孔子 一次不公的判决比一次不平的举动为祸尤一次不公的判决比一次不平的举动为祸尤烈，不公的举动只是弄脏了水流，而不公的判烈，不公的举动只是弄脏了水流，而不公的判决则弄脏了水源决则弄脏了水源。 培根培根（三）深化司法公开（三）深化司法公开儒家的儒家的“无讼无讼”文文化化 司法公信力要提高司法公信力要提高 解决解决司法经费独立保障问题司法经费独立保障问题深化司法公开深化司法公开 三、行政法治建设与实践三、行政法治建设与实践（三）深化司法公开（三）深化司法公开三、实践中的行政法治建设三、实践中的行政法治建设 以司法公开促司法公正树司法权威以司法公开促司法公正树司法权威（三）深化司法公开（三）深化司法公开谢谢 谢！谢！