大学财政学课件第一章大学财政学课件第一章第一章 财政的职能第一节 公平与效率 一、财政的一般特征一、财政的一般特征1，财政财政财政是一个古老的经济范畴。简单地说财政是以政府为主体的经济（分配）活动。2，财政的一般特征财政的一般特征（1）财政分配的主体是政府。在经济学中，政府与企业、家庭一样都是经济主体，进行着各种消费和投资活动。但政府这个经济主体与其他主体有明显区别。财政学主要关注和研究政府的经济行为。由绝对平等线与实际罗伦兹曲线所围成的部分面积与由绝对平等线和绝对不平等线围成的三角形面积的比，就是吉尼系数。吉尼系数在0至1之间变动。2,贫困指数贫困指数贫困指数是指处于贫困线以下人口占总人口的比例。计算贫困指数的关键是要确定某一收入水平为贫困线。通常是以满足基本生活所需的收入作为标准。第二节 财政的职能一、市场失灵一、市场失灵1，自然垄断自然垄断。市场效率的实现是以完全竞争为前提的，而现实的市场中许多行业由少数几家企业占有了大部分的市场份额，这可能缺乏强有力的竞争。但一个行业只有少数几家企业经营并不表明是非竞争性的，如果大量潜在的国内、国际企业随时可能进入该行业，则该市场仍是一个可竞争的市场。而且如果某产品有相当接近的替代品，即使该产品的生产厂家很少，也无法形成垄断。而现实的市场经济中，有许多因素会提高个别厂商影响市场的能力，从而削弱市场的竞争性。如产品之间确有差别，交易成本，政府行为等。此外还有规模经济显著的行业，其成本会随着生产规模的扩大而降低，而新进入企业由于成本较高而在竞争中失利，就会形成自然垄断。如果该行业的规模经济来自于通用设备和资产的固定资产，竞争者相对可较容易进出，则存在潜在竞争者，形式上的垄断市场实际上是可竞争市场。如果该行业的规模经济来自于本行业专用的固定资产，相当数量的投资一旦进入就成为沉淀资本，潜在的竞争者一旦进入难退出，则该市场就成了真正的垄断市场。 2，外部效应与公共物品外部效应与公共物品。完全竞争的市场要求成本和效益内在化，产品的生产者要承担全部成本，全部收益也要归生产者。当出现正外部效应时，利益外溢，生产者的成本大于收益，得不到应有的效益补偿；当出现负外部效应时，生产者的成本小于效益，受损者得不到损失补偿。那么市场竞争就不可能形成理想的效率配置。外部效应典型的例子是“公共物品”，因为大多数公共物品的效益是外溢的。 3，信息不充分信息不充分。完全竞争的市场的生产者和消费者都要求有充分的信息。而在市场经济条件下，生产者的生产、销售与消费者的购买都属于个人行为，很难掌握充分的信息。这时就需要政府出面，向社会提供有关商品供求状况、价格趋势及宏观经济运行和前景的预测资料。4，收入分配不公和经济波动收入分配不公和经济波动。市场经济不可能兼顾公平；失业、通货膨胀、经济波动是市场经济固有的缺陷。 二、公共物品和外部效应二、公共物品和外部效应1，公共产品的基本特征公共产品的基本特征公共产品是相对私人产品而言的，是为满足社会公共需要而提供的。纯粹的公共产品应有两个基本特征（1）非排他性非排他性。对于私人产品而言，购买者支付了价格就取得了该产品的所有权，并可轻易地排斥他人消费这种产品；而公共产品的消费是集体进行、共同消费的，其效用在不同消费者之间不能分割。这样将不为公共品付费的个人排除在外，要么技术上不可能，要么成本高昂到不能接受。（2）非竞争性非竞争性。对私人产品来说，一个人一旦消费了这产品，别人就无法再消费了；公共产品则不同，公共产品一旦提供出来，任何消费者的消费都不影响其他消费者的消费。非竞争性包含两方面：一是边际生产成本为零，这里的边际成本是指增加一个消费者对供给者带来的边际成本，而非产量增加导致的边际成本；二是边际拥挤成本为零，公共产品是共同消费的，不存在拥挤现象。最典型的纯公共产品是国防。只要国家建立了防务体系，就几乎不可能排除任何居住在国境内的人享受该体系的保护，即使是罪犯也是如此。一个婴儿降生或多一个移民也不会增加国防费用或妨碍他人享受该体系的保护。纯粹的公共产品必须同时满足以上两个基本特征。2，公共物品的供给公共物品的供给（1）纯公共物品的供给）纯公共物品的供给公共物品的上述特征决定纯粹的公共产品不能由竞争市场提供。因为：一方面由于具有非排除性，每个人都相信无论他付费与否，都可以享受到公共产品，因而就不愿付费，而倾向于成为“免费搭车者”，使公共物品的投资无法收回，私人企业自然不会提供这类物品。就像“三个和尚没水吃”的故事。另一方面，公共产品的边际成本为零，按照帕雷托最优的效率条件，这些产品必须免费提供，这也是私人企业难以接受的。因此公共物品必须由公共部门来提供。政府通过税收获取资金，免费提供公共物品。（2）混合物品的供给混合物品的供给现实社会中，纯粹的公共物品很少，大都是部分具有公共物品特征，部分具有私人物品特征的混合物品。因此提供的方式也可有多种多样的。如游泳池、桥梁、公园等，他们在某一消费量的约束之内，许多人共同消费，消费质量不会受影响，但当人数超过了一定量之后就会发生拥挤，可通过收费来解决。还有如教育、卫生保健等，他们的利益部分由所有者享有，部分为其他人享有，可以由政府提供，同时向受益者收取一定的费用。3，外部效应外部效应。外部效应是指某种产品的生产或消费使生产者或消费者之外的社会成员受益或受损而没有获得相应的补偿的经济现象。在现实生活当中，外部效应的表现是多种多样的。主要有：（1）生产的外部正效应。由生产活动产生的。如养峰场的蜜蜂会帮助邻近果园的果树传播花粉从而提高果树的产量，而养蜂场也会因果园的存在而增加蜂蜜产量。（2）消费的外部正效应。由消费活动产生的。如人们注射疫苗，使他人减少了染上这种疾病的可能；沿街居民在阳台上养的花卉使过路人赏心悦目。（3）生产的负外部效应。如工厂排放的废气或废水，会严重污染环境。（4）消费的负外部效应。如吸烟者给在同一场合的不吸烟者身体健康带来的损害。 无论是外部正效应还是负效应，如果得不到纠正都会带来效率损失。 4,外部效应的纠正。（1）私人部门（市场）私人部门（市场）西方许多经济学家认为私人部门自身具有纠正外部效应的机制。 （a）一体化。私人部门可以通过扩大企业规模，组织一个足够大的经济实体将外部成本和收益内部化，从而纠正外部效应导致的效率损失。如前面提到的果园与蜂场的例子，如果果园主人同时养蜂，外部收益就内部化了。不过，只有在果园规模足够大能使所有蜜蜂只在这一果园采蜜的情况下才有效。 （b）科斯定理。经济学家科斯认为外部效应从根本上说是由于产权界定不够明确或产权界定不当引起的，所以只要界定并保护产权，市场机制就能纠正外部效应。 只要产权明确界定并受法律的有效保护，那么市场交易的任何一方拥有产权都能带来同样的资源最优配置的结果，这可通过双方之间的谈判自然的实现。产权赋予不同的人只是会带来收入分配的结果不同。这就是概括的科斯定理。科斯用一农民种庄稼与邻居的牛的例子来说明。科斯非常强调市场本身纠正外部效应的能力。他甚至认为即使不把公共资源的产权赋予个人，市场也可以自动纠正外部效应。例如在一个公共湖泊里捕鱼的渔民，可以协商一个捕鱼限量；油田的各采油公司也可协商统一的产量。 （c）社会约束。实际上是指习惯与道德的力量。所谓“己所不欲，勿施于人”。通过上述分析可看出，市场机制中虽存在上述纠正外部效应的途径，但实际上这些途径并不能有效地发挥作用。一体化要求企业规模足够大，这一方面很难做到，另一方面规模过大又会导致垄断，垄断会带来效率损失；科斯定理忽略掉交易成本等因素的限制；社会约束过于软弱。因此从某种意义上说，政府是纠正外部效应的最好机制。（2）政府）政府政府可通过更有效的措施来纠正外部效应。 （a）罚款或征税。在存在外部成本的情况下， 如果政府向有关企业或个人可以相当于它造成的外部成本的税收或罚款，外部成本就内部化了，从而减少效率损失。（b）补贴。当存在外部收益时，一方面政府可以较低价格直接提供公共产品，另一方面可给私人部门提供补贴，使外部收益内部化，纠正外部效应。当存在外部成本时，如排污，政府也可向企业提供补贴，鼓励其投入减污措施或设备。（c）公共管制。为降低某些外部负效应，政府也可采取公共管制的办法，如对排污规定一个排放标准或对生产程序作出规定等。（d）法律措施。三、财政的职能三、财政的职能1，资源配置职能资源配置职能。由于存在市场失灵，因而市场不能提供有效的资源配置，需要政府承担资源配置职能。财政配置资源的主要内容有，调节资源在产业部门之间的配置，调节资源在不同地区之间的配置，调节社会资源在政府部门与非政府部门之间的配置。财政资源配置的主要手段有：（1）财政支出。a,政府可直接提供某些市场供给不足的产品，当然政府提供并不一定直接由政府生产，可由私人部门生产，再由政府购买提供给公众。b,财政补贴。对市场供给不足 的产品，政府也可以通过财政补贴的方式刺激私人部门生产，达到与政府直接提供同样的目的。c,政府购买支出。政府对私人产品的购买可视为对该产品的补助。（2）税收。政府可通过调整税率来鼓励或限制某些产品的生产。2，收入分配职能收入分配职能 收入分配的目标是实现公平分配。包括经济公平和社会公平。经济公平是市场经济的内在要求，强调的是要素投入与要素收入相对称。是在公平竞争环境下由等价交换来实现的。社会公平是指将收入差距维持在现阶段社会各阶层居民所能接受的合理范围内。财政收入分配职能的手段主要有：（1）加强税收调节。税收是调节收入分配的重要手段。（2）通过转移性支出，如社会保障支出、救济支出、补贴支出等，使每个社会成员得以维持基本的生活水平和福利水平。 由于公平很难有一个一致公认的标准，且公平与效率有替代关系，如果一味的征收高额累进税，很可能打击边际生产力水平较高人们的积极性，甚至可能使他们带着自己的资本与智慧迁移国外，对一国经济发展不利。因此近年来世界各国财政政策的关注点逐步从收入等级顶端的人们的过多收入问题，转移到收入等级 下层人们的适当收入保障问题，具体问题主要是防止贫穷，而不是限制高收入。3，经济稳定和发展职能经济稳定和发展职能经济稳定包含充分就业、物价稳定、国际收支平衡等多重内容。发展和增长是不同的概念。增长是指一个国家的产品和劳务的数量的增加，通常用GNP、GDP及人均水平来衡量。发展比增长的含义要广得多，不仅意味着产出的增加，还包括随着产出的增加带来的产出与收入结构的变化，及经济条件、政治条件、和文化条件的变化。发展是一个通过物质生产的不断增长来满足人们不断增长的基本需要的概念。 财政实现稳定和发展职能手段（1）财政政策是实现稳定和发展的重要手段。在经济过热时，财政可以实行紧缩政策，减少支出、增加税收或同时并用；在经济萧条时，财政可以采取扩张政策，增加支出、减少税收或同时并用。针对不断变化的经济形式灵活变动支出与税收，这种做法被称为“相机抉择”的财政政策。（2）自动稳定器。可以通过制度性的安排，来发挥某种“自动”稳定作用。如累进税制度、失业救济金制度，都具有这种作用。原则上说，凡是也已规定了的当经济现象达到某一标准就必须安排的支出和收入，都具有一定的“自动稳定”作用。当然，这种“自动稳定”的机制究竟有多大作用尚可存疑，尤其是发展中国家。三、政府失灵三、政府失灵 前面我们分析了市场机制在很多方面存在缺陷，因此需要政府介入进行干预。市场虽然有时不尽如意，但也并不说明政府就会做得更好。事实上政府也有失灵问题。 1，政府失灵的表现 （1）有限信息有限信息。信息不充分是市场失灵的表现之一，但现实生活相当复杂，许多行为结果难以预料，私人部门难以掌握完全的信息，事实上政府也很难做到这一点。 （2）对对私私人人市市场场反反应应的的控控制制能能力力有有限限。政府采取某种政策后，他对私人市场可能的反应和对策往往无能为力。（3）官僚主义官僚主义。政府与官僚主义历来是密切联系在一起的，政府做出一项决策要比私人部门决策慢得多。且由于政策制定者和执行者一般不是同一个政府机构，因此政策实施情况和最初政策意图常会不一致。 （4）政治决策程序的局限性政治决策程序的局限性。政治决策程序本身的局限性也是政府不可克服的缺陷之一。政府决策会影响很多人，但真正做出决策的只是少数人，不管这少数人是由选举产生的还是由其他方式指定的，他们在决策是总会自觉或 不自觉的倾向自己所代表的阶层或集团的利益，而一旦既得利益集团形成，这种格局就很难打破。另外政府干预本身也是有成本的政府干预本身也是有成本的。只有在市场失灵导致的效率损失大于干预成本的情况下才需要政府干预。在一些竞争性领域尤其不应出现政府投资与私人部门交叉竞争的现象。因为这些领域公共经营效率低下，政府与私人部门竞争难免要依赖其固有的行政垄断力量，这也会破坏市场机制的作用。 2，公共选择理论公共选择理论 关于政府失灵的原因及其表现公共选择理论进行了深入系统的研究。公共选择理论是以新古典经济学的基本假设、原理和方法作为分析工具，研究政治市场上的行为主体的行为和政治市场的运行。可以说是经济学在政治学中的应用。 公共选择理论认为人类社会主要由两大市场组成：经济市场和政治市场。经济市场上的行为主体是消费者和企业，政治市场上的行为主体是选民、利益集团和政治家、官员。在经济市场上人们通过货币选票来选择，在政治市场上人们通过政治选票来选择。问题是 人们投票选举出来的政治家组成的政府，其活动能否矫正市场失灵？公共选择理论认为，政府活动未必能矫正市场失灵，甚至可能造成更大的资源浪费。主要原因是： （1）政府决策的无效率政府决策的无效率 a,投票规则的缺陷导致政府决策无效率投票规则的缺陷导致政府决策无效率。投票规则有两类：一是一致同意规则，二是多数票规则。一致同意规则实质上是一票否决制，按此规则做出的决策可以满足所有投票人的偏好，不会使任何人的利益受损。因此可以达到帕累托最优状态。但在现实生活中一致同意规则很难实施。在现实社会生活中，常用的投票规则是多数票规则。多数票规则又有简单多数票和比例多数票规则。简单多数票规则是指只要赞成票超过半数就通过。比例多数票规则是指赞成票必须高于半数以上的一定比例时才能通过，如2/3多数、3/5多数或4/5多数等。其实多数票规则不一定是决策的有效方法。因为；一在政策提案超过两个以上时会出现循环投票而使没有一个提案能获得多数票，投票最终无果。二为了消除循环投票现象，可以规定投票程序。但确定投票程序的权力往往就是决定投票结果的权力，因此谁能操纵投票程序谁就能控制投票结果。三多数票规则不能反映个人的偏好强度。在政治市场上无论一个人对某种议案的偏好有多么强烈，只能投一票。因此有多数票通过的政策可能会无视少数人的利益。四多数票规则必然会产生再分配效应。既然一项政策议案不是由全体一致通过的，就必然会导致一些人受损失，从而使福利在多数人与少数人间再分配。因而会产生投票交易与投票联盟，出现少数人操纵投票过程及投票结果循环的情况。b,政治市场上行为主体动机导致政府决策无效率政治市场上行为主体动机导致政府决策无效率。公共选择理论认为，政府只是一个抽象的概念，现实中政府是由政治家和官员组成的。作为理性人个人参与政治活动的目的也是追求个人利益最大化。当政治家追求个人目标时未必符合公共利益或社会目标。虽然选民也是追求个人利益的最大化，但由于每个选民的偏好不尽一致，也没有实力去获取有关政策议案的详情，因此很难有效的运用其投票权来制约政治家的行为。 C,利益集团的存在导致政府决策的无效率利益集团的存在导致政府决策的无效率。利益集团也称压力集团，通常指那些有某种共同的目标并试图对公共政策施加影响的有组织的个人实体。在许多情况下，政府政策就是在许多强大利益集团的相互作用下做出的。这些利益集团特别是可能拥有不正当政治权势的利益集团，通过竞选捐款、直接贿赂等手段，对政治家产生影响，使政府做出不利于公众的决策。更糟的是利益集团的行为可能导致整个社会的经济效率、人均水平下降，经济增长率降低。 （2）政府机构运转的无效率政府机构运转的无效率公共选择理论认为，政府机构运转无效率的原因主要是缺乏竞争、缺乏激励。 a,缺乏竞争导致的无效率缺乏竞争导致的无效率。在政府工作人员中，除了少数政治家和主要官员是民选的之外，大部分官员和一般工作人员是逐级任命和招聘的。一旦就位，就没有竞争的压力去高效率的工作。对政府官员的评价一般只能从其错误中识别，因此“避免错误或失误”成为政府官员的行为准则。在政府部门中，不仅工作人员之间缺乏竞争，各部门之间更缺乏竞争。由于政府各部门提供都是特定的服务，不仅无法直接评估政府各部门内部的行为效率，也不能评价各部门间的运行效率，更难以设计出促使各部门展开竞争、提高效率的机制。各部门由于没有竞争的压力，也就没有提高效率的动力。 b,缺乏降低成本的激励导致的无效率缺乏降低成本的激励导致的无效率。从客观上看，由于政府部门的活动大多不记成本，即使计算成本，也很难做到准确，加上政府部门具有内在的不断扩张的冲动，往往出现公共物品的过渡提供，造成社会资源的浪费。从主观上看，政府各部门对其所提供的服务一般具有绝对的垄断性，正由于有这种垄断地位，也就没有提高服务质量的激励机制。此外由于政府部门提供的服务比较复杂，它们可以利用所处的垄断地位隐瞒其活动的真实成本信息，无法评价其运行效率，难以进行充分的监督和制约。 （3）政府干预的无效率政府干预的无效率。有些政府干预形式如许可证、配额、特许经营证等，为寻租行为创造了条件。因为在这种制度安排下，政府人为地创造出一种稀缺，这种稀缺就会产生潜在的租金，必然出现寻租行为。寻租行为的结果是社会资源的巨大浪费。总之，单纯的市场机制或单纯的政府机制都不可取，在现代经济运行中，市场与政府的合理分工、政府活动的科学界定级政府活动的公平与效率的权衡，正是现代财政学的研究主题。 案例1 安徽霍邱县6亿奖励一家民企 奖金来自政府财政霍邱县政府日前作出决定，出资6亿元人民币奖励一家民营企业。这项决定，已经得到霍邱县人大常委会的批准。而霍邱县2008年财政收入为7.05亿元。2009年7月10日，霍邱县第十五届人民代表大会常务委员会第21次会议听取并审议了霍邱县人民政府关于提请批准给予安徽大昌矿业集团有限公司奖励及有关事宜的报告，会议通过决议：同意奖励安徽大昌矿业集团有限公司6亿人民币。霍邱属国家级贫困县，矿产资源十分丰富，目前探明的铁矿储量16.5亿吨，远景储量20亿吨以上，名列全国第五、华东第一。今年6月10日，安徽大昌矿业集团董事长吉立昌和霍邱县人民政府县长刘胜签订协议，上马年产100万吨球墨铸造项目 这一项目需要投资20多亿元，建设期18个月，建成后年产值66.7亿元、税收5.89亿元，可解决2500人就业。 作为国家重点扶持的贫困县，一年财政收入只有7亿元。县政府拿出6亿元奖励一家民营企业，自然受到多方关注。据了解，全国不少地方政府在招商引资过程中，都采取了巨资奖励企业的做法，但一直存在争议。 这6亿元资金的奖励依据，是当初招商引资时协议确定的奖励政策。“霍邱的招商政策十分优惠，按照土地、税收等方面的三减两免标准，我们获得的优惠应当有4.7亿元。”一位项目负责人说，当地政府为了支持企业的发展，把原本应该在今后给予的优惠资金，集中到一起，再加上一部分奖励，在现在提前兑付了。奖金全部用于项目的建设。 对这件事你的看法如何？案例2 兰州牛肉面限价风波2007年6月26日，兰州市物价局联合市工商局、兰州牛肉拉面行业协会等五个部门，对兰州市780余家牛肉面馆进行分等定级，并对每个级别限定最高价格。其中规定普通级牛肉面馆大碗牛肉面不得超过 2.50元，小碗为2.3元。 政府针对牛肉面的限价令引起了一场前所未有的、围绕牛肉面的争论。兰州市物价局副局长李发庭：今年兰州市食品的价格,上涨指数达到了67%，面对着这样一个价格形势，如果不对牛肉面的价格进行监管，势必造成全市的其它食品的涨价。 马俊礼（经营者）对近两年牛肉面原料的涨价情况进行了这样的描述：牛肉由原来的6.8元一斤涨到了现在的10元，面粉由原来的每袋75元涨到了现在的81元，拉面工的工资则有原来的1000元，涨到了现在的1300元，每年的税收也有976元涨到了每年的1445元。据了解，兰州全市上半年物价指数上涨了3.7%，而食品行业则上涨了6.7%。兰州做牛肉面的老板们告诉记者，牛肉面看着很简单，实际上用的原料还挺复杂的。而现在原料价格都在上涨，如果牛肉面再不涨价，他们的生意就做不下去了。 牛肉面价格究竟是该政府管？还是让市场说了算？兰州的牛肉面经营者和当地物价部门之间，可以说是针锋相对。物价部门认为，牛肉面涨价背后有经营者联手串通的嫌疑，违反物价法规。而经营者认为，涨价是否合理最后还得看消费者的态度，物价部门管的有点太宽了。到底哪一方的说法更有道理呢？